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Proposition de résolution Le système d'information Schengen

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat a été saisi, le 9 juin 2005, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, de trois propositions de textes relatifs au déploiement du système d'information Schengen de deuxième génération dit SIS II :

- la proposition de décision du Conseil sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du SIS II1(*) ;

- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'établissement, le fonctionnement et l'utilisation du SIS II2(*) ;

- la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l'accès des services des Etats membres chargés de l'immatriculation des véhicules au SIS II3(*).

Ces trois propositions4(*) présentées par la Commission européenne sont les conséquences d'un processus entamé en 2001 lorsque le Conseil de l'Union européenne a confié à la Commission la responsabilité du développement technique du SIS II en vue de l'élargissement5(*). Elles en constituent le volet législatif.

L'établissement du SIS II est en effet l'une des principales conditions devant permettre aux nouveaux Etats membres d'appliquer l'intégralité de l'acquis Schengen et de supprimer les contrôles à leurs frontières intérieures après une évaluation Schengen positive.

Transmis au Conseil des ministres et au Parlement européen, ces trois textes n'ont pas encore été examinés par ces institutions et sont toujours discutés par les groupes de travail du Conseil.

Ayant examiné ces trois propositions, la délégation pour l'Union européenne du Sénat a adopté le 13 décembre 2005 la proposition de résolution présentée par notre collègue M. Robert Del Picchia et renvoyée à votre commission des Lois qui fait l'objet du présent rapport.

Approuvant la mise en place du SIS II, la délégation craint que sa performance soit moindre que le système existant et qu'il constitue une régression au regard du niveau de sécurité qu'il apporte aujourd'hui.

Elle s'oppose notamment avec force à ce que la gestion du SIS II soit confiée à la Commission ou à une agence communautaire. Enfin, elle réclame le maintien du statu quo en ce qui concerne les règles actuelles en matière de signalement des étrangers aux fins de non admission dans l'espace Schengen.

Après avoir rappelé le cadre politique et juridique dans lequel le SIS a été développé, votre rapporteur présentera les trois propositions présentées par la Commission avant d'exposer la position de la délégation pour l'Union européenne ainsi que celle de votre commission.

I. LE SIS : UN SYSTÈME PERFORMANT AMENÉ À ÉVOLUER

A. UN SYSTÈME PERFORMANT INDISPENSABLE À LA RÉALISATION DE L'ESPACE SCHENGEN

1. Un triple anniversaire

L'année 2005 a vu célébrer trois anniversaires : les 20 ans du premier accord Schengen6(*), les 15 ans de la signature de la Convention d'application de l'accord de Schengen (CAAS)7(*) et les 10 ans de sa mise en oeuvre effective8(*).

La lenteur de la mise en oeuvre de ces accords s'explique principalement par la nécessité de mettre en place des mesures compensatoires à la suppression des contrôles aux frontières intérieures.

Parmi ces contreparties indispensables, la plus importante a été et reste la mise en place du système d'information Schengen (SIS). Prévu par la CAAS, le SIS a été conçu pour combler un déficit réel ou présumé de sécurité consécutif à la suppression des contrôles aux frontières intérieures. L'entrée en application de la CAAS n'a d'ailleurs pas pu se faire avant que les Etats membres de l'espace Schengen ne se soient assurés du caractère pleinement opérationnel du système d'information Schengen9(*).

L'importance du SIS se reflète également dans la place qu'il occupe dans la CAAS. Son titre IV lui est consacré ; il se compose de vingt-huit articles sur un total de 142.

2. Organisation et fonctionnement du SIS

Le SIS est un système en étoile qui se compose d'un système central (C-SIS) relié à chacune des bases nationales du SIS (N-SIS), une par Etat partie. Il y a donc à ce jour quinze N-SIS10(*).

La fonction du C-SIS est de mettre à jour en temps réel et à tout moment les informations contenues dans le SIS.

En effet, l'alimentation du SIS en données nouvelles (mandat d'arrêt européen, véhicules volés, personnes recherchées...) se fait de façon décentralisée. Chaque Etat membre alimente le SIS librement dans le respect de la CAAS qui définit le type de données que chaque Etat peut introduire.

Par exemple, en cas d'évasion d'un détenu, les forces de police signalent immédiatement dans le SIS cet individu, aux fins de son arrestation. Cette donnée est transmise au N-SIS de cet Etat qui le transmet à son tour immédiatement au C-SIS. Le système central va alors envoyer cette donnée aux quatorze autres N-SIS de sorte que tous les N-SIS soient mis à jour simultanément et en temps réel.

Cet échange continu de données (création, suppression ou modification) aboutit à ce qu'à un instant t, toutes les parties nationales du SIS (N-SIS) ainsi que le système central (C-SIS) contiennent rigoureusement les mêmes données. Le SIS est en quelque sorte une base de données dupliquée quinze fois.

En revanche, les simples consultations du SIS ne transitent pas par le système central. Si à l'occasion d'un contrôle de véhicule un policier français interroge le SIS en inscrivant le numéro d'immatriculation du véhicule, c'est le N-SIS français qui va être interrogé. Il n'est en effet pas nécessaire de consulter le C-SIS directement puisque les données y figurant sont identiques à celles du N-SIS.

En cas d'interrogation positive du SIS, une procédure précise doit être suivie. Imaginons qu'un policier français contrôle à Toulouse un véhicule signalé volé à Stuttgart la veille. Celui-ci ne va pas directement s'adresser à son homologue de Stuttgart. Il va contacter le bureau SIRENE français qui prendra contact à son tour avec le bureau SIRENE allemand. Chaque Etat Schengen dispose d'un bureau SIRENE relié en réseau aux autres bureaux SIRENE. Ce réseau est distinct du SIS.

Enfin, chaque Etat membre a la charge de réglementer l'accès au SIS dans les limites fixées par l'article 101 de la CAAS. En France, environ 15 000 terminaux d'ordinateurs répartis entre la police nationale, la gendarmerie, les douanes, les préfectures et les consulats permettent cet accès11(*).

3. Un instrument quotidien du travail des forces de sécurité, des préfectures et des consulats

Le SIS est avant toute chose un puissant outil de police et d'investigation.

Les articles 95 à 100 de la CAAS définissent les données que les Etats membres peuvent y introduire.

En premier lieu, plusieurs catégories de personnes sont signalées dans le SIS à la suite soit d'une décision de l'autorité judiciaire (extradition, mandat d'arrêt européen, recherche de témoin, interdiction du territoire...), soit d'une décision d'une autorité de police (disparition, mise sous surveillance discrète12(*)), soit d'une décision administrative (décision d'éloignement, signalement aux fins de non admission).

En second lieu, de nombreux objets y sont également signalés ; des véhicules (mise sous surveillance discrète, volés ou détournés), des armes, des documents d'identité vierges ou délivrés, des billets de banques (volés, détournés ou égarés).

Au 20 janvier 2006, la base SIS contenait plus de 15 millions de signalements se répartissant approximativement de la façon suivante : 2 % de billets de banque, 3 % de documents d'identité vierges, 2 % d'armes, 76 % de documents d'identité délivrés, 10 % de véhicules (1,484 million) et 8 % de personnes (1 222 460).

De grandes disparités existent entre les Etats membres concernant leur degré de contribution à l'alimentation du SIS. Ces disparités ne sont pas le simple reflet de leur poids démographique respectif ou du niveau de la délinquance.

L'Italie représente le tiers des inscriptions au SIS, la France et l'Allemagne en représentant environ 18 % chacune. 11 % des inscriptions sont le fait des Pays-Bas, mais la part des documents délivrés y est beaucoup plus forte qu'ailleurs, soulignant a contrario le faible nombre d'inscription de personnes ou d'armes par exemple. L'Espagne également contribue relativement peu au SIS en proportion de son importance au sein de l'espace Schengen, sauf en ce qui concerne les véhicules et les personnes.

Rappelons que chaque Etat a l'entière maîtrise des informations qu'il souhaite signaler pourvu que les informations qu'il signale soient bien prévus par la CAAS. L'article 100 de cette convention prévoit que « la partie contractante signalante vérifie si l'importance du cas justifie l'intégration du signalement dans le système d'information Schengen ».

Le SIS est un outil quotidien dans l'exercice de leurs missions pour les policiers, les gendarmes, les douaniers, les agents des préfectures ou les consulats. En 2005, le SIS a été consulté près de 35 millions de fois par des utilisateurs français.

A titre d'illustration, grâce au SIS il a été procédé en 2004 :

- à l'interpellation, à l'étranger, de 408 personnes faisant l'objet d'une demande d'arrestation provisoire en vue d'extradition (265 en 2003), ainsi qu'à la découverte, en France, de 232 individus signalés par nos partenaires dans le cadre de la même procédure (281 en 2003) ;

- au contrôle, en France, de 1 925 étrangers signalés par les autres Etats partenaires comme non admissibles dans l'espace Schengen (2 833 en 2003) ;

- à la découverte chez nos partenaires de 112 personnes en danger moral, essentiellement des mineurs (165 en 2003) et de 489 individus signalés par les tribunaux français pour des jugements par défaut ou des citations à comparaître (525 en 2003) ;

- à la saisie à l'étranger aux fins de restitution à leurs légitimes propriétaires français de 976 véhicules (1 504 en 2003) et à la saisie en France de 1 354 véhicules au profit de citoyens des Etats Schengen (1 860 en 2003).

* 1 Document E2897. COM (2005) 230 final

* 2 Document E2898.COM (2005) 236 final.

* 3 Document E2899. COM (2005) 237 final.

* 4 Pour une description des bases juridiques distinctes de ces trois textes, voir II. A. 1.

* 5 Règlement (CE) n° 2424/2001 du Conseil et décision 2001/886/JAI du Conseil relatifs au développement du SIS II.

* 6 Accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements des Etats de l'Union économique Bénélux, de la République fédérale d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes.

* 7 Signée à Schengen le 19 juin 1990.

* 8 La CAAS est entrée en application le 26 mars 1995 entre sept Etats parties (les cinq pays fondateurs ainsi que l'Espagne et le Portugal).

* 9 Le SIS a fait l'objet de plusieurs années d'essai avant d'être parfaitement opérationnel à compter de la fin de l'année 1994. Le premier raccordement technique entre les sept Etats parties précités a eu lieu le 30 novembre 1994.

* 10 Le calendrier de l'ouverture aux utilisateurs du SIS a été le suivant :

- 1995 : France, Allemagne, Luxembourg, Belgique, Pays-Bas, Espagne et Portugal ;

- 1997 : Italie (juillet), Grèce et Autriche (décembre) ;

- 2001 : Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède.

* 11 Toutefois, seuls les agents habilités peuvent y accéder.

* 12 Voir l'article 99, paragraphe 2, de la CAAS.