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Proposition de résolution Le système d'information Schengen

 

III. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION ET LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

A. LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION : DES RÉTICENCES MULTIPLES À L'ENCONTRE DU SIS II

La proposition de résolution présentée par notre collègue Robert Del Picchia au nom de la délégation pour l'Union européenne du Sénat approuve l'idée générale de créer un SIS II dès lors qu'il permettra d'élargir l'espace Schengen aux nouveaux Etats membres de l'Union européenne et qu'il offrira de nouvelles fonctionnalités utiles.

Toutefois, cette proposition de résolution émet plusieurs réserves.

Elle s'interroge sur la nécessité de modifier les bases juridiques du SIS au regard de la complexité résultant des propositions de la Commission. En effet, ce sont trois textes aux bases juridiques distinctes qui formeront le socle législatif du SIS II en lieu et place des articles 92 à 119 de la CAAS. Instrument du troisième pilier de l'Union européenne aujourd'hui, le SIS sera demain un instrument transpilier pour la seule raison que les signalements aux fins de non admission contribuent aux politiques relevant du premier pilier.

Or, ces signalements ne représentent qu'une partie des personnes signalées dans le SIS, les personnes ne représentant elles-mêmes que 8 % des signalements figurant dans le SIS. La complexité juridique ainsi créée peut sembler exorbitante eu égard à l'enjeu réel qui est de garantir un fonctionnement efficace et cohérent du SIS qui est avant toute chose un outil de travail quotidien pour les forces de sécurité.

La perplexité de la délégation pour l'Union européenne se porte de façon plus générale sur la capacité du SIS II d'être au moins aussi performant que le SIS actuel. En outre, deux dispositions de fond soulèvent l'opposition ferme de la délégation pour l'Union européenne à l'adoption de ces textes.

1. S'opposer au transfert de la gestion du SIS II à la Commission européenne ou à une agence

La proposition de résolution invoque plusieurs raisons pour s'y opposer.

En premier lieu, la Commission n'aurait pas l'expertise nécessaire pour gérer un tel système. Les difficultés rencontrées par la Commission lors de la phase de développement technique du SIS II illustreraient cette absence de compétence.

Surtout, la Commission serait dépourvue de toute culture policière. Or, il apparaît indispensable que le SIS soit pensé et géré sans perdre de vue les exigences du métier de policier.

Selon l'exposé des motifs de la proposition de résolution, ces objections vaudraient également dans le cas où le SIS II serait confié à une nouvelle agence européenne ou à Europol. Elle rappelle que le système d'information générale d'Europol commence seulement à être opérationnel alors que l'office européen de police est en place depuis 2000.

Ces incertitudes doivent être évaluées au regard du fonctionnement très satisfaisant du SIS actuel géré par la France au niveau central. Lors de son déplacement à Strasbourg, votre rapporteur a appris que :

- la diffusion d'une information dans le SIS mettait moins de trois minutes ;

- le taux d'indisponibilité du système central avait été inférieur à 0,24 % en 2004 ;

- le SIS traitait en moyenne 21 000 mises à jour (création, suppression, modification) par jour.

En second lieu, le financement demandé par la Commission pour le SIS II serait prohibitif par rapport au coût du SIS actuel et ce au-delà des quelques fonctionnalités nouvelles qu'offrirait le nouveau système.

La Commission européenne envisage en effet un montant de 156 millions d'euros pour la période 2007-2013, financé par le budget de l'Union européenne, soit plus de 22 millions d'euros par an. Ce montant n'inclut pas l'ensemble des dépenses de développement du SIS II, mais son seul fonctionnement pour cette période. A titre de comparaison, le budget de fonctionnement de la partie centrale du SIS actuel serait de 2 millions d'euros par an.

Au cours de ses auditions et de son déplacement à Strasbourg, votre rapporteur s'est vu confirmer ces chiffres. Depuis 1995, le coût cumulé du SIS s'élèverait à 24,8 millions d'euros.

Si des différences de périmètre pourraient expliquer une partie du décalage entre ces sommes, votre rapporteur n'en reste pas moins surpris par le rapport de 1 à 10 annoncé.

2. Conserver les règles actuelles en matière de signalement des étrangers aux fins de non admission

La délégation pour l'Union européenne s'oppose aux dispositions des articles 15, 17 et 28 de la proposition de règlement (voir supra) qui tendent à modifier les règles de signalement des personnes aux fins de non admission ainsi que les conditions dans lesquelles ces signalements peuvent être consultés.

Les personnes signalés sur le fondement de l'article 96 de la CAAS représente à ce jour plus des trois-quarts des personnes faisant l'objet des signalements dans le SIS à un titre ou à un autre.

En restreignant les possibilités de signaler aux fins de non admission un étranger, c'est l'ensemble des contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen qui se trouve affaibli. Une part importante des étrangers signalés ne le serait plus. On peut songer aux personnes suspectées d'activité terroriste mais n'ayant jamais fait l'objet d'une condamnation. La Commission ne motive pas particulièrement sa proposition, si ce n'est par un souci général d'harmoniser les pratiques des Etats membres. Mais il s'agirait en l'espèce d'une harmonisation par le bas du point de vue du niveau de sécurité garanti.

Plus inquiétant encore selon la proposition de résolution serait la suppression de la faculté pour les forces de sécurité de consulter les signalements aux fins de non admission à l'occasion d'un contrôle à l'intérieur de l'espace Schengen.

Cette mesure aboutirait à limiter considérablement l'efficacité de la lutte contre l'immigration clandestine. En effet, dès lors qu'un étranger serait entré illégalement dans l'espace Schengen, il ne serait plus possible aux policiers de savoir si cette personne a fait l'objet d'un signalement. L'exposé des motifs de la proposition de résolution souligne à juste titre que 40 % des interpellations d'étrangers en situation irrégulière sont faites sur le territoire national.

La position de la Commission européenne se fonde sur le présupposé que le contrôle aux frontières extérieures est parfait. Cet idéal est malheureusement loin d'être atteint et ne le sera sans doute jamais.

Enfin, la délégation s'oppose à ce que chaque personne ayant fait l'objet d'un signalement aux fins de non admission en soit informée.

La directive de 1995 sur la protection des données énonce bien cette obligation d'information mais prévoit aussitôt une série de dérogations parmi lesquelles figurent les fichiers intéressant la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat.

En outre, d'un point de vue pratique, comment informer les personnes signalées ? L'envoi d'un courrier semble assez difficile pour des personnes vivant à l'étranger et à l'adresse le plus souvent inconnue.

Sur tous ces points et pour toutes ces raisons, la proposition de résolution demande le maintien du statu quo par rapport à la CAAS.