CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA GESTION DES AGENTS TERRITORIAUX

Article additionnel avant l'article 18 (art. 29 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Présence d'un agent habilité dans les commissions administratives paritaires

Votre commission vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir la possibilité, pour un agent, préalablement désigné, d'assister aux commissions administratives paritaires .

En vertu de l'article 29 de la loi du 26 janvier 1984 et du décret n° 89-229 du 17 avril 1989 77 ( * ) , les commissions administratives paritaires sont composées de représentants de la collectivité territoriale ou de l'établissement public, désignés parmi les élus, et de représentants du personnel.

Il appert que la présence d'un agent territorial, tel que le directeur général des services, est souvent souhaité par les autorités territoriales. Pourtant, si en pratique elle est effectivement fréquente, aucun texte ne l'autorise.

En conséquence, afin de faciliter l'exercice des compétences des autorités territoriales, votre commission vous propose de permettre au président de la commission administrative paritaire de se faire assister par un agent qui pourrait dès lors être présent à ladite commission.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d' insérer avant l'article 18 .

Article 18 (art. 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Rôle des comités techniques paritaires

Cet article a pour objet de modifier l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984, afin de clarifier et compléter le rôle des comités techniques paritaires au sein des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics.

Le de cet article tend à reprendre le principe , jusqu'à présent posé à l'article 7 de la loi précitée du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale, selon lequel le comité technique paritaire devrait être consulté pour avis lors de l'établissement du plan de formation par la collectivité territoriale ou l'établissement public dont il relève.

Il convient de préciser qu'en vertu de l'article 7 précité de la loi du 12 juillet 1984, chaque collectivité territoriale ou établissement public est tenu d'établir un plan de formation, ce document devant regrouper tous les « projets d'actions de formation correspondant aux objectifs à moyen terme pour la formation des agents ».

La mesure proposée par le présent article clarifie le droit applicable, en regroupant, au sein d'un même article de la loi du 26 janvier 1984, les cas dans lesquels les comités techniques paritaires doivent être consultés. Par coordination, le projet de loi prévoit, en son article 6, la suppression de cette même disposition à l'article 7 de la loi 78 ( * ) .

En tout état de cause, votre commission souhaite rappeler qu'il est opportun que le comité technique paritaire, composé en nombre égal de représentants de la collectivité et de représentants du personnel, puisse donner son avis sur le plan de formation, le paritarisme étant en effet très utile en la matière.

Le de cet article tend quant à lui à prévoir l'insertion, dans le rapport devant être présenté, au moins tous les deux ans, aux comités techniques paritaires par la collectivité territoriale ou l'établissement public, d'un bilan sur les conditions dans lesquelles sont respectées les obligations en matière syndicale .

En vertu du neuvième alinéa de l'article 33, l'autorité territoriale doit présenter, au moins tous les deux ans, un rapport au comité technique paritaire, généralement appelé « bilan social », sur l'état de la collectivité, de l'établissement ou du service auprès duquel il a été créé. Il comprend les moyens budgétaires et en personnel de la collectivité, de l'établissement ou du service, et dresse le bilan des recrutements et avancements, des actions de formation et des demandes de travail à temps partiel. A l'occasion de la présentation du bilan social, un débat doit avoir lieu au sein du comité technique paritaire.

Le présent article propose de compléter ledit rapport par un bilan sur le respect , par la collectivité, l'établissement ou le service, de ses obligations en matière syndicale .

En vertu de l'article 8 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui garantit le droit syndical aux fonctionnaires, des mesures ont été prises afin de permettre aux agents l'exercice de ce droit.

Les collectivités territoriales et leurs établissements publics sont ainsi tenus de permettre l'affichage des informations syndicales, d'autoriser la distribution de leurs publications et, sous réserve des nécessités du service, d'accorder aux fonctionnaires des facilités pour assister aux réunions d'information syndicale (article 100 de la loi du 26 janvier 1984).

Elles accordent également, toujours sous réserve des nécessités du service, des décharges d'activité de service aux responsables des organisations syndicales représentatives et mettent des fonctionnaires à la disposition de ces organisations.

Les collectivités ou établissements employant au moins cinquante agents doivent, si les organisations syndicales représentatives le demandent, mettre à leur disposition des locaux à usage de bureaux.

Le présent article a donc pour objet de permettre aux comités techniques paritaires, à l'occasion de la présentation du bilan social et du débat qui suit, d'être tenus informés et de s'exprimer sur le respect, par leur collectivité, leur établissement ou leur service, de ses obligations en matière de droit syndical.

Cette mesure n'a fait l'objet d'aucune observation de la part des personnes entendues par votre rapporteur à l'occasion de ses auditions, plusieurs des organisations syndicales s'étant toutefois félicitées des diverses avancées proposées par le projet de loi en matière syndicale 79 ( * ) .

Sous réserve d'un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter l'article 18 ainsi modifié .

Article 19 (art. 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Organisation des concours de recrutement

En modifiant l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984 relatif au recrutement par concours des fonctionnaires territoriaux, cet article tend à apporter quelques évolutions et précisions sur les différentes catégories de concours pouvant être organisées par les employeurs territoriaux, en fonction des statuts particuliers régissant les cadres d'emplois .

I. Le droit actuel

En vertu de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, les fonctionnaires doivent en principe être recrutés par la voie du concours, lequel peut être organisé selon plusieurs modalités :

- le concours externe , ouvert aux candidats justifiant de certains diplômes ou de l'accomplissement de certaines études. Si une condition de diplôme est requise pour passer un concours, les candidats disposant d'une expérience professionnelle correspondant à une qualification équivalente à celle sanctionnée par ledit diplôme peuvent être admis à s'y inscrire, « lorsque la nature des fonctions le justifie ».

Suivant les règles fixées par les statuts particuliers, il peut s'agir soit de concours sur épreuves, soit de concours sur titres, « lorsque les emplois en cause nécessitent une expérience ou une formation préalable ». Les concours sur titres peuvent toutefois comporter une ou plusieurs épreuves ;

- le concours interne , concours sur épreuves réservés aux fonctionnaires territoriaux et, suivant les conditions prévues par les statuts particuliers, les agents des collectivités territoriales, les fonctionnaires et agents de l'Etat et de ses établissements publics, qu'ils soient en activité, en détachement, en congé parental ou accomplissant le service national. Il peut également être ouvert aux personnes en fonctions dans une organisation internationale intergouvernementale.

Pour bénéficier de ces concours, qui permettent de changer de grade ou de cadre d'emplois, les candidats doivent avoir accompli une certaine durée de services publics et, si les statuts particuliers le prévoient, avoir reçu une formation particulière ;

- le troisième concours , qui ouvre un accès particulier à certains cadres d'emplois de la fonction publique territoriale pour les candidats justifiant de « l'exercice, pendant une durée déterminée, d'une ou plusieurs activités professionnelles ou d'un ou de plusieurs mandats de membre d'une assemblée élue d'une collectivité territoriale ou d'une ou de plusieurs activités en qualité de responsable d'une association ».

Les troisièmes concours ne sont pas destinés aux agents de la fonction publique. Les candidats ne peuvent en effet justifier de leur expérience professionnelle que dans la mesure où ils n'avaient pas la qualité de fonctionnaire, de magistrat, de militaire ou d'agent public lorsqu'elle a été acquise.

La nature et la durée des activités requises pour s'inscrire à ces troisièmes concours ainsi que la proportion des places qui y sont offertes sont fixées par les statuts particuliers de chacun des cadres d'emplois ouvrant son recrutement à ce type de concours.

Actuellement, en vertu du décret n° 2002-1287 du 22 octobre 2002, un troisième concours est prévu dans quinze cadres d'emplois, relevant de quatre filières différentes et concernant les trois catégories A, B et C 80 ( * ) .

II. Les modifications proposées par le présent article

L'article 19 du projet de loi propose quelques évolutions, sans grands bouleversements, dans le cadre des trois types de concours prévus par l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984. Il s'agit principalement de préciser les modalités de ces concours et de développer la prise en compte de l'expérience professionnelle pour le recrutement des fonctionnaires territoriaux.

Le du présent article, qui prévoit une réécriture complète du deuxième alinéa du 1° de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, tend principalement à fournir une définition précise des concours sur titres . Outre une amélioration rédactionnelle de cet alinéa, il dispose ainsi que ces concours devraient nécessairement « comporter, en sus de l'examen des titres et diplômes, une ou plusieurs épreuves » .

L'organisation d'une épreuve au moins ne serait donc plus une simple faculté offerte mais une obligation légale. En pratique, de nouveaux concours ont en effet pu, par le passé, ne comprendre aucune épreuve, ce qui est notamment susceptible de susciter pour les jurys quelques difficultés pour apprécier le niveau de chacun des candidats. L'épreuve pourrait ainsi notamment consister en un entretien de motivation devant un jury .

En outre, le présent article propose de distinguer clairement l'examen des titres et diplômes, d'une part, et l'épreuve ou les épreuves, d'autre part.

D'après les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, le volet règlementaire de la réforme de la fonction publique territoriale devrait favoriser le développement des concours sur titres , par la référence à de nouveaux titres ou diplômes comme condition d'inscription à un concours et qui correspondraient davantage aux attentes et besoins des collectivités territoriales. Récemment, l'exigence d'un diplôme professionnel délivré dans le domaine du sport a ainsi remplacé l'ancienne référence au baccalauréat pour passer le concours d'éducateur des activités physiques et sportives.

En modifiant le 2° de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, le du présent article vise à prévoir que, pour les concours internes :

- les magistrats et les militaires puissent être candidats . Il s'agirait ainsi d'étendre aux concours internes de la fonction publique territoriale une possibilité qui leur est déjà offerte pour la fonction publique de l'Etat 81 ( * ) et la fonction publique hospitalière 82 ( * ) ;

- les épreuves puissent tenir compte de l'expérience professionnelle des candidats . Celle-ci pourrait notamment faire l'objet d'une attention particulière dans le cadre d'une épreuve orale consistant en un entretien libre avec le candidat. Toutefois, en aucun cas ce dernier ne pourrait être dispensé de passer une ou plusieurs épreuves, en vertu du principe d'égalité de traitement entre les candidats d'un même concours.

En outre, il convient de préciser qu'afin de tenir particulièrement compte de la compétence professionnelle des candidats dans le cadre des concours internes, un important travail règlementaire est mené par le Gouvernement pour retirer toute épreuve dont le contenu serait trop théorique ou académique.

Les et du présent article ont pour objet d'améliorer la lisibilité de l'article 36 de la loi du 26 janvier 1984, en prévoyant, pour le premier, de faire du sixième alinéa, relatif aux matières, programmes et modalités de déroulement de ces concours, le dernier alinéa de cet article, dans la mesure où il concerne les trois catégories de concours, et, pour le second, de créer un 3° à cet article, qui contiendrait les dispositions relatives au troisième concours 83 ( * ) .

Enfin, le du présent article tend à préciser les modalités d'organisation des troisièmes concours, en prévoyant qu'il devrait s'agir de concours sur épreuves qui pourraient tenir compte, comme pour les concours internes en vertu du 2°, de l'expérience professionnelle des candidats. Celle-ci pourrait également être prise en compte lors d'un entretien libre avec le candidat.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 19 sans modification .

Article 20 (art. 38 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Conditions de recrutement des personnes handicapées

En modifiant l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984, le présent article a pour objet de préciser que, pour les cadres d'emplois nécessitant l'accomplissement par l'agent d'une scolarité obligatoire et préalable à son recrutement, la durée des contrats des personnes handicapées, recrutées sans concours dans ce cadre d'emploi, devrait tenir compte de la durée de cette formation.

Actuellement, l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984 indique les cas dans lesquels les fonctionnaires territoriaux peuvent être recrutés sans concours. Il en est ainsi :

- des emplois réservés ;

- lors de la constitution initiale d'un corps ou d'un cadre d'emplois ou de la création d'un emploi par transformation de corps, de cadres d'emplois ou d'emplois existants ;

- des agents de catégories B et C lorsque leurs statuts particuliers le prévoient ;

- des agents de catégorie C lorsque le premier grade de leur cadre d'emploi est doté de l'échelle de rémunération la plus basse de la fonction publique ;

- lors de l'intégration totale ou partielle des fonctionnaires d'un cadre d'emplois dans un autre cadre d'emplois classé dans la même catégorie ;

- des personnes handicapées.

S'agissant plus particulièrement des personnes handicapées , l'article 38 de la loi du 26 janvier 1984 dispose qu'elles peuvent être recrutées, à titre dérogatoire , en qualité d'agents contractuels dans les emplois de catégories A, B ou C, avant d'être titularisées , sous réserve qu'elles remplissent les conditions d'aptitude pour l'exercice de la fonction.

L'article 33 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, a modifié cet article afin d'harmoniser la durée du contrat de ces personnes handicapées avec celle des stages devant être effectués avant titularisation par les agents . Ainsi, alors que le texte prévoyait auparavant que la période contractuelle ne pouvait excéder un an, renouvelable une fois, il dispose désormais qu' elle ne peut être supérieure à la durée du stage prévue par le statut du cadre d'emplois dans lequel lesdites personnes ont vocation à être titularisées , le cas échéant renouvelée une fois. La durée du contrat peut donc désormais être adaptée à la durée du stage devant être accomplie.

Toutefois, cette nouvelle disposition issue de la loi du 11 février 2005 n'a pas tenu compte du fait que, à l'issue de certains concours de catégorie A, le recrutement des candidats admis est précédé d'une scolarité obligatoire. Ainsi en est-il des concours visés à l'article 45 de la loi du 26 janvier 1984, concernant les cadres d'emplois des administrateurs territoriaux, des conservateurs territoriaux des bibliothèques et des conservateurs territoriaux du patrimoine. Dans ce cas, la durée du stage est de six mois seulement car il est précédé d'une scolarité de dix-huit mois.

Afin de permettre aux personnes handicapées qui souhaiteraient accéder à l'un de ces cadres d'emplois, de bénéficier également de la formation préalable prévue par les statuts particuliers, le présent article du projet de loi propose de prévoir que, dans ce cas, leur contrat soit prévu pour une durée équivalente à la durée du stage augmentée de celle de la scolarité préalable .

Votre commission considère qu'il est en effet essentiel que les personnes handicapées, recrutées de façon dérogatoire par la voie contractuelle, puissent également suivre la formation initiale dispensée aux candidats admis au concours.

En conséquence, elle vous propose d'adopter l'article 20 sans modification .

Article 21 (art. 39 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Prise en compte de l'expérience professionnelle dans le cadre de la promotion interne « au choix »

En proposant une réécriture complète du troisième alinéa (2°) de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984, le présent article a pour objet de prévoir que, pour l'inscription d'un agent sur une liste d'aptitude , en vue de favoriser la promotion interne et après avis de la commission administrative paritaire, il serait notamment tenu compte de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents .

L'article 39 de la loi du 26 janvier 1984 détermine les différentes procédures offertes aux employeurs territoriaux pour favoriser la promotion interne et motiver ainsi leurs agents.

Ainsi, outre les concours internes, il est prévu qu'une proportion de postes ouverts au recrutement puissent être proposés aux agents qui seraient inscrits sur une liste d'aptitude, soit après un examen professionnel soit au choix de l'autorité territoriale, après avis de la commission administrative paritaire du cadre d'emplois devant l'accueillir.

Cette dernière possibilité -promotion interne par inscription sur une liste d'aptitude après avis de la commission administrative paritaire, appelée promotion « au choix »- constitue une voie dérogatoire et limitée pour passer dans un cadre d'emplois supérieur, sans passer ni concours ou examen professionnel . Un quota maximal de postes pouvant être ouverts par cette procédure est fixé par les statuts particuliers des cadres d'emplois concernés. Pour y être éligibles, les agents doivent remplir certaines conditions, notamment en matière d'âge et d'ancienneté.

Le présent article du projet de loi propose de préciser que la promotion « au choix » de l'employeur soit notamment effectuée au regard de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience professionnelle des agents éligibles au regard des conditions statutaires.

Votre commission considère qu'il est essentiel qu'il soit effectivement tenu compte de la valeur professionnelle des agents territoriaux pour désigner les bénéficiaires d'une promotion interne qui intervient sans concours ni examen professionnel. Il s'agit ainsi de valoriser le mérite des agents. Il est également important que les acquis de l'expérience professionnelle puissent figurer parmi les critères d'appréciation retenus par l'autorité territoriale lorsqu'elle établit la liste d'aptitude.

La précision proposée par le présent article devrait permettre d'éviter qu'à l'avenir les listes d'aptitude soient parfois établies, en matière de promotion interne, uniquement en fonction de l'ancienneté des agents.

Sous réserve d'un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter l'article 21.

Article 22 (art. 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension des cas de suspension de la période d'inscription sur une liste d'aptitude

Proposant une nouvelle rédaction pour la dernière phrase du quatrième alinéa de l'article 44 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet d' étendre les cas dans lesquels le décompte de la période d'inscription sur la liste d'aptitude d'un concours peut être suspendue.

En vertu du droit actuel, une personne ayant été reçue à un concours de la fonction publique territoriale est inscrite sur une liste d'aptitude pendant une durée maximale de trois ans. A l'issue de ce délai, elle perd le bénéfice de la réussite audit concours.

Ce principe selon lequel les candidats admis ne sont pas nécessairement recrutés découle du fait que, même s'ils ont réussi le concours, il revient aux collectivités territoriales de décider des personnes qu'elles souhaitent employer, en vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales. Il convient par conséquent que la validité de la liste d'aptitude établie soit limitée à une période donnée, en l'occurrence trois ans.

Toutefois, la dernière phrase du quatrième alinéa de l'article 44 prévoit que le décompte de cette période de trois ans est suspendu durant l'accomplissement par le candidat de ses obligations du service national ou en cas de congé parental ou de maternité.

Le présent article du projet de loi vise à étendre les hypothèses de suspension de la période de trois ans pendant laquelle les candidats reçus mais non recrutés demeurent inscrits sur la liste d'aptitude . Il s'agirait ainsi de tenir compte désormais , non seulement de la durée de l'accomplissement des obligations du service national et du congé parental ou de maternité, mais également de la durée des congés d'adoption, de présence parentale 84 ( * ) et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, ainsi que d'un congé de longue durée octroyé en cas de tuberculose, maladie mentale, affection cancéreuse, poliomyélite ou déficit immunitaire grave et acquis .

Considérant que les cas qui seraient désormais retenus pour suspendre le décompte de la période d'inscription sur une liste d'aptitude paraissent pleinement justifiés, votre commission vous soumet un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 22 ainsi modifié .

Article 23 (art. 51 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Instauration d'un mécanisme de régulation des mutations intervenant rapidement après la titularisation d'agents territoriaux

Cet article a pour objet de compléter l'article 51 de la loi du 26 janvier 1984, afin de prévoir l'instauration d'une indemnité devant être versée par une collectivité qui recruterait un agent titularisé depuis moins de trois ans pour lequel une autre collectivité aurait financièrement supporté la période de formation .

En vertu de l'article 51 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction actuelle, la mutation d'un agent est prononcée par l'autorité territoriale d'accueil. Elle prend effet trois mois après la notification de la décision par l'autorité d'accueil à l'autorité d'origine, sauf accord entre les deux employeurs. Au regard de ces dispositions, la mutation s'impose en conséquence à l'autorité territoriale d'origine.

En pratique, ces dispositions ont pu conduire à certaines difficultés et peser financièrement sur les collectivités territoriales les plus petites et les moins attractives. Ainsi en est-il notamment des communes rurales.

En effet, il arrive assez fréquemment qu'une fois formés et titularisés, des agents territoriaux obtiennent très rapidement leur mutation au sein d'une autre collectivité territoriale, causant ainsi un important préjudice à leur collectivité d'origine qui a financièrement supporté la période de leur formation initiale. Par exemple, de nouveaux attachés territoriaux qui, après avoir bénéficié d'une formation initiale de plus d'un an, pendant laquelle ils sont rémunérés par la collectivité qui les a recrutés, sont débauchés par des collectivités territoriales plus attractives. C'est ainsi que certaines collectivités territoriales se voient systématiquement dépossédées de leurs fonctionnaires, sans qu'il soit tenu compte de l'investissement qu'elles ont assuré en matière de formation.

Afin de répondre à cette difficulté, le présent article propose de compléter l'article 51 de la loi du 26 janvier 1984 d'un alinéa disposant que la collectivité territoriale d'accueil devrait désormais verser une indemnité à la collectivité d'origine, lorsque la mutation intervient dans les trois années suivant la titularisation de l'agent. Cette indemnité tiendrait compte de la rémunération perçue par l'agent pendant le temps de formation obligatoire et, le cas échéant, du coût de toute formation complémentaire suivie par l'agent au cours de ces trois années. Dans le cas où les deux collectivités ne parviendraient pas à un accord sur le montant de cette indemnité, la collectivité d'accueil devrait rembourser la totalité des dépenses correspondantes à la collectivité d'origine.

Votre commission se félicite de la création d'un tel dispositif qui, sans trop remettre en cause la mobilité des agents ni leurs possibilités de mutations, du fait de sa limitation à une durée de trois ans, permet de prévenir une certaine inégalité entre les collectivités territoriales qui financent actuellement systématiquement les formations initiales des candidats nouvellement reçus aux concours de la fonction publique territoriale, et celles qui les recrutent une fois leur formation et leur titularisation effectuées.

Votre commission vous soumet deux amendements tendant à préciser que ce dispositif s'appliquerait également aux établissements publics des collectivités territoriales et vous propose d'adopter l'article 23 ainsi modifié .

Article 24 (art. 53 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Création d'emplois fonctionnels et abaissement des seuils

Modifiant et complétant l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet, d'une part, d' abaisser certains seuils prévus pour la création d'emplois fonctionnels au sein des communes et des établissements publics de coopération intercommunale, et, d'autre part, d' instituer l'emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions .

I. Les emplois fonctionnels en droit actuel

Les emplois fonctionnels correspondent à des emplois de direction, pouvant être créés dans des collectivités territoriales ou des établissements publics locaux répondant à certains seuils démographiques. Ils sont en principe occupés par des fonctionnaires mis en position de détachement sur ces postes. A défaut, il est possible de recourir à des personnels contractuels.

La notion d'emploi fonctionnel permet de garantir aux responsables locaux que ces postes, essentiels pour le bon fonctionnement de la collectivité et charnières entre les élus locaux et les services administratifs, sont occupés par des personnels en qui ils ont toute confiance et qu'ils peuvent mettre fin à leurs fonctions, notamment en cas de désaccord. Il s'agit également, par la création d'emplois fonctionnels, de reconnaître la responsabilité et le poids que peut induire de tels postes au sein d'une collectivité.

Le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 85 ( * ) prévoit des conditions de rémunérations particulières pour ces emplois fonctionnels, pouvant permettre de tenir compte, dans les limites qu'il fixe, des responsabilités particulières supportées par ces agents.

L'article 53, qui définit les conditions dans lesquelles il est mis fin au détachement des fonctionnaires occupant un emploi fonctionnel, établit les emplois qui peuvent être créés :

- directeur général des services et directeur général adjoint des services des départements et des régions ;

- directeur général des services et directeur général adjoint des services des communes de plus de 3.500 habitants ;

- directeur général de services techniques ou directeur des services techniques des communes de plus de 20.000 habitants ;

- directeur général et directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20.000 habitants ;

- directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80.000 habitants ;

- directeur général et directeur général adjoint d'établissements publics dont la liste est fixée par décret ainsi que directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation du CNFPT.

Le décret précité du 30 décembre 1987 fixe, pour chaque niveau de collectivités, et en fonction de seuils démographiques, quels fonctionnaires peuvent être détachés dans certains emplois fonctionnels.

Par exemple, seul un administrateur territorial ou un fonctionnaire titulaire d'un emploi ou appartenant à un corps ou cadre d'emplois dont l'indice terminal est au moins égal à la hors-échelle A peut être détaché dans un emploi fonctionnel de directeur général des services d'une commune de plus de 40.000 habitants, de directeur général des services d'un département ou d'une région, ou de directeur général adjoint des services d'une commune de plus de 150.000 habitants, d'un département ou d'une région. De même, seul un fonctionnaire de catégorie A peut être détaché sur un emploi de directeur général des services d'une commune de 3.500 à 40.000 habitants ou de directeur général adjoint des services d'une commune de 20.000 à 150.000 habitants.

II. Les modifications proposées par le projet de loi

Le présent article propose de modifier et compléter l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984 afin d'étendre les cas dans lesquels des emplois fonctionnels peuvent être institués.

Tout d'abord, les 1°, 3°, 4° et 5° de cet article proposent respectivement de baisser les seuils de création des emplois :

- de 3.500 à 2.000 habitants pour le directeur général des services et le directeur général adjoint des services d'une commune ;

- de 20.000 à 10.000 habitants pour le directeur général des services techniques d'une commune ;

- de 20.000 à 10.000 habitants pour le directeur général et le directeur général adjoint des services d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- de 80.000 à 10.000 habitants pour le directeur général et le directeur général adjoint d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre .

Le dispositif proposé devrait donc favoriser la création des emplois fonctionnels au sein des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre. L'abaissement, de 3.500 à 2.000 habitants, du seuil de création des postes de directeur général des services et de directeur général adjoint des services des communes, devrait à lui seul concerner environ 2.000 communes.

Comme l'indique l'exposé des motifs, ces dispositions devraient permettre de prendre « acte du besoin d'encadrement supérieur de ces nouvelles strates de population ».

Ensuite, le de cet article a pour objet de créer un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions . D'après les informations fournies à votre rapporteur, les compétences techniques des départements et régions ont été fortement renforcées dans le cadre de la décentralisation, en particulier avec la construction des lycées et collèges et le transfert des routes aux départements, ce qui justifierait la création d'un poste de directeur général des services techniques au sein de ces collectivités. De tels emplois fonctionnels devraient en outre permettre d'offrir aux ingénieurs territoriaux des perspectives de carrières identiques aux ingénieurs de l'Etat, sans remettre en cause le fait que le directeur général des services techniques devrait impérativement demeurer, comme le prévoit leur statut, sous l'autorité hiérarchique du directeur général des services et du directeur général adjoint.

III. La position de la commission pour la création d'emplois fonctionnels

L'assouplissement des seuils pour la création d'emplois fonctionnels est vivement souhaité par l'ensemble des associations d'élus entendues par votre rapporteur et abordé positivement par plusieurs organisations représentatives des personnels des collectivités territoriales.

En revanche, votre rapporteur a pu constater, au cours de ses auditions, que la création de directeurs généraux des services techniques au sein des départements et des régions, n'étaient voulu ni par ces collectivités , l'Association des régions de France et l'Assemblée des départements de France y étant très hostiles, ni par le syndicat national des secrétaires généraux et des directeurs généraux des collectivités territoriales.

En effet, il semble peu opportun voire inutile de créer ces emplois fonctionnels, dans la mesure où l'ensemble des compétences techniques d'un département ou d'une région ne saurait être placé sous l'autorité d'un seul directeur des services techniques et, au contraire, sont actuellement assurées par des services dirigés par plusieurs directeurs généraux adjoints, placés sous l'autorité du directeur général des services.

En outre, l'Assemblée des départements de France a estimé que la création de cet emploi fonctionnel pourrait être dangereuse, en conduisant à un « démantèlement de l'unité de management et d'organisation » des régions et départements, en raison de la puissance qu'aurait un directeur général des services techniques assurant la direction de l'ensemble des services techniques, vis-à-vis du directeur général des services sous lequel il serait pourtant toujours hiérarchiquement placé.

En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer la création d'un emploi fonctionnel de directeur général des services techniques des départements et des régions .

A l'occasion de l'examen de cet article, votre rapporteur souhaite indiquer qu'il serait utile de clarifier les attributions des directeurs généraux des services.

Votre commission vous soumet également un amendement corrigeant une erreur matérielle et vous propose d'adopter l'article 24 ainsi modifié.

Article 25 (art. 59 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Octroi d'autorisations spéciales d'absence pour l'exercice du droit syndical

Outre le toilettage du dispositif actuel de l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles des autorisations spéciales d'absence peuvent être accordées pour l'exercice des droits syndicaux . Il vise plus précisément à permettre une mutualisation de la charge financière découlant de l'octroi de ces autorisations spéciales d'absence pour les collectivités territoriales et établissements publics affiliés à un centre de gestion et qui emploient moins de cinquante agents .

Les autorisations spéciales d'absence visent principalement à permettre que puissent être convenablement exercés les droits syndicaux accordés aux agents territoriaux.

Ainsi, en vertu du droit actuel, l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que des autorisations spéciales d'absence, sont accordées :

- aux représentants dûment mandatés des syndicats pour assister aux congrès professionnels syndicaux fédéraux, confédéraux et internationaux, ainsi qu'aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres élus, « quel que soit le niveau de cet organisme dans la structure du syndicat considéré » ;

- aux membres des commissions administratives paritaires et des organismes statutaires créés en application de la loi du 26 janvier 1984.

En outre, des fonctionnaires peuvent également bénéficier d'une autorisation spéciale d'absence à l'occasion de certains événements familiaux.

Ces autorisations spéciales ne sont pas imputées sur les congés annuels des agents. Les conditions d'application de cet article sont déterminées par le décret n° 85-397 du 3 avril 1985 86 ( * ) .

Le du présent article du projet de loi tend à « toiletter » le dispositif prévu à l'article 59 de la loi du 26 janvier 1984, en procédant à une renumérotation de ses alinéas pour tenir compte du fait que certaines dispositions ont été abrogées par des lois précédentes.

Le de cet article tire les conséquences de cette renumérotation en procédant à plusieurs coordinations.

Le a pour objet de prévoir que des autorisations spéciales d'absence pourraient être accordées aux membres des commissions administratives paritaires et des organismes statutaires créés par la loi précitée du 12 juillet 1984. Il s'agit ainsi de permettre l'octroi de ces autorisations aux représentants syndicaux membres du conseil national et des conseils régionaux d'orientation du CNFPT et de ses délégations.

Enfin, le de cet article prévoit que le décret en Conseil d'Etat fixant les modalités d'application de cet article devrait déterminer, pour les collectivités territoriales et les établissements affiliés à des centres de gestion, quelles seraient les autorisations spéciales d'absence , accordées aux représentants syndicaux en fonctions dans des collectivités employant moins de cinquante agents et pour assister aux congrès professionnels syndicaux ou aux réunions des organismes directeurs dont ils sont membres, qui pourraient faire l'objet d'un contingent global calculé par les centres de gestion et dès lors être payées par ces derniers .

Il s'agirait ainsi de répartir équitablement , entre les collectivités territoriales et leurs établissements publics, la charge financière afférente à ces autorisations spéciales d'absence qui, si elles sont délivrées à des représentants en fonctions dans certaines collectivités de moins de cinquante agents, sont toutefois déterminées pour l'ensemble de ces collectivités.

Les charges salariales de toutes natures, afférentes aux autorisations spéciales d'absence, seraient en conséquence versées par les centres de gestion, aux collectivités territoriales et établissements publics employant les agents désignés pour en bénéficier dans le cadre de ce contingent global.

Il paraît en effet de bon sens que l'ensemble de ces collectivités territoriales et établissements publics participe au paiement des autorisations spéciales d'absence délivrées à des représentants syndicaux et relevant d'un contingent global calculé au niveau des centres de gestion.

Par coordination avec le 4° du présent article, l'article 14 du projet de loi a inscrit, parmi les missions des centres de gestion, la conduite des « opérations liées aux autorisations spéciales d'absence dans le cas prévu au 1° de l'article 59 » 87 ( * ) .

Outre un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter l'article 25 ainsi modifié .

Article 26 (art. 68 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Détachement d'un fonctionnaire hospitalier dans un cadre d'emploi, emploi ou corps de la fonction publique territoriale

Le présent article tend à modifier l'article 68 de la loi du 26 janvier 1984, afin de mettre en cohérence l'article 68 de la loi du 26 janvier 1984 avec l'article 58 de la loi du 9 janvier 1986 relative à la fonction publique hospitalière, en indiquant que les fonctionnaires hospitaliers peuvent bénéficier d'un détachement au sein de la fonction publique territoriale .

L'article 68 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que les fonctionnaires de l'État peuvent être détachés dans les cadres d'emploi, emplois ou corps de la fonction publique territoriale.

Dans la mesure où l'article 58 de la loi du 9 janvier 1986 prévoit que les fonctionnaires hospitaliers peuvent également être détachés au sein des fonctions publiques de l'Etat et territoriale, le présent article propose de mettre en cohérence le statut de la fonction publique territoriale pour y consacrer de fait que le détachement dans ses cadres d'emplois, emplois ou corps peut bénéficier à la fois aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

D'après les informations fournies par le Gouvernement, il semblerait que, sans disposer de chiffres précis, des fonctionnaires hospitaliers soient effectivement détachés au sein de la fonction publique territoriale, notamment parmi les personnels médico-sociaux et techniques des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

Il convient de rappeler que les fonctionnaires territoriaux bénéficient également d'une possibilité de détachement au sein des corps et emplois des fonctions publiques de l'Etat et hospitalière, en vertu de l'article 47 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et de l'article 58 précité de la loi du 9 janvier 1986.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 26 sans modification.

Article 27 (art. 77 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Avancement des représentants syndicaux

Cet article, qui modifie l'article 77 de la loi du 26 janvier 1984 relatif à l'avancement des fonctionnaires, tend, d'une part, à inscrire dans la loi que les fonctionnaires mis à disposition auprès d'une organisation syndicale bénéficient de la règle de l'avancement moyen , et, d'autre part, à définir la notion de décharge totale de service .

Le du présent article a pour objet de consacrer, au niveau législatif, le bénéfice de la règle de l'avancement moyen pour les fonctionnaires mis à disposition auprès d'une organisation syndicale .

Cette règle consiste à garantir à l'agent concerné de voir son avancement calculé sur la base de l'avancement moyen des fonctionnaires du cadre d'emplois, emploi ou corps auquel il appartient. Jusqu'à présent, elle n'était prévue, au deuxième alinéa de l'article 77 de la loi du 26 janvier 1984, que pour les fonctionnaires bénéficiant d'une décharge totale de service pour l'exercice de leurs mandats syndicaux.

Toutefois, l'article 6 du décret n° 85-447 du 23 avril 1985, qui fixe les modalités d'exercice de la mise à disposition auprès d'une organisation syndicale, dispose également que l'avancement des fonctionnaires mis à disposition est fondé sur l'avancement moyen des fonctionnaires de leur cadre d'emploi, emploi ou corps.

En conséquence, il convient, par cette disposition, d'inscrire dans la loi que la règle de l'avancement moyen bénéficie, tant aux fonctionnaires totalement déchargés de leur activité de service, qu'à ceux qui sont mis à la disposition d'une organisation syndicale.

Le de cet article tend à donner une définition législative de la décharge totale de service, en insérant un nouvel alinéa au sein de l'article 77 de la loi du 26 janvier 1984 .

Il s'agit ainsi de clarifier les cas dans lesquels les fonctionnaires sont considérés comme bénéficiant d'une décharge totale de service pour que la règle de l'avancement moyen s'applique à leur situation.

Ainsi, le présent article précise que l'agent bénéficie d'une décharge totale de service dès lors que sa décharge d'activité de service a pour effet , après épuisement de tout ou partie de ses droits individuels à absence ou de ses congés, de le libérer du solde des obligations de service auquel il demeure tenu . Pour être totale, la décharge d'activité de service doit par conséquent dispenser l'agent concerné de toute obligation de service au profit de son activité syndicale.

Outre un amendement rédactionnel , votre commission vous propose d'adopter l'article 27 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 27 (art. 79 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Prise en compte des acquis de l'expérience professionnelle dans le cadre d'un avancement de grade

Votre commission vous propose un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir qu'il soit tenu compte des acquis de l'expérience professionnelle des agents pour leur avancement de grade .

L'article 21 du présent projet de loi 88 ( * ) , qui modifie l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984, prévoit déjà qu'il devrait être tenu compte, non seulement de la valeur professionnelle, mais également des acquis de l'expérience professionnelle des agents dans le cadre d'une procédure de promotion interne.

En complétant l'article 79 de la même loi, votre commission vous propose, par parallélisme , de prévoir que les acquis de l'expérience professionnelle devraient également être pris en compte pour l'avancement de grade des agents . En effet, actuellement cet article ne retient que l'appréciation de leur valeur professionnelle.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d' insérer après l'article 27 .

Article 28 (art. 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Extension des cas de sanctions ne conduisant pas à la révocation du sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions

Modifiant l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984, cet article a pour objet d' introduire une nouvelle sanction parmi celles qui ne conduisent pas à la révocation du sursis pouvant être prononcé à l'occasion d'une exclusion temporaire de fonctions .

En vertu de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984, les sanctions disciplinaires pouvant être prononcées contre un agent territorial sont réparties en quatre groupes :

- premier groupe : l'avertissement, le blâme et l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ;

- deuxième groupe : l'abaissement d'échelon et l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ;

- troisième groupe : la rétrogradation et l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à six mois ;

- quatrième groupe : la mise à la retraite d'office et la révocation.

Cet article de la loi du 26 janvier 1984 prévoit notamment que l'exclusion temporaire de fonctions peut être assortie d'un sursis total ou partiel .

Dans le cas d'un sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe, l'intervention d'une sanction disciplinaire des deuxième et troisième groupes, pendant un période de cinq ans après le prononcé de l'exclusion temporaire, entraîne la révocation du sursis.

En revanche, si aucune sanction disciplinaire n'a été prononcée durant cette même période, l'agent est définitivement dispensé de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis. Toutefois, l'avertissement ou le blâme ne sauraient, dans tous les cas, conduire à la révocation dudit sursis.

Le présent article propose d' étendre à toutes les sanctions disciplinaires du premier groupe le fait que leur prononcé ne saurait avoir pour effet la révocation d'un sursis assorti à une exclusion temporaire de fonctions du troisième groupe . Serait ainsi incluse parmi ces exceptions, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours.

Il s'agit par cette disposition de prévoir l'incidence de l'intervention de la sanction d'exclusion temporaire du premier groupe au cours de la période de cinq ans au terme de laquelle le fonctionnaire subissant une sanction avec sursis serait définitivement dispensé de l'accomplissement de la partie de la sanction pour laquelle il a bénéficié du sursis.

Il est donc proposé, par cet article, de prévoir que toutes les sanctions de premier groupe ne sauraient entraîner la révocation dudit sursis. Cette solution paraît cohérente dans la mesure où seules les sanctions prises après avis du conseil de discipline pourraient dès lors entraîner la révocation du sursis prévu pour une première sanction elle-même intervenue après avis du conseil de discipline 89 ( * ) .

Votre commission vous propose d'adopter l'article 28 sans modification .

Article 29 (art. 100 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Monétisation des mises à disposition non intervenues au bénéfice d'organisations syndicales

En modifiant l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 relatif à l'exercice du droit syndical par les agents territoriaux, cet article a pour objet de prévoir une monétisation des mises à disposition non prononcées pour occuper des postes de permanents des organisations syndicales .

En droit actuel, l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que, sous réserve des nécessités du service, les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent accorder, non seulement des décharges d'activité de service aux responsables des organisations syndicales représentatives, mais également des mises à disposition pour certains de leurs fonctionnaires. Le décret n° 85-397 du 3 avril 1985, relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale, détermine les conditions dans lesquelles elles peuvent intervenir.

Toutefois, il appert qu'en pratique, le nombre de fonctionnaires mis à la disposition des organisations syndicales ne correspond pas toujours à ce qui est en principe garanti par les textes réglementaires 90 ( * ) .

Par conséquent, le présent article propose de prévoir que lorsqu'une organisation syndicale peut prétendre à la mise à disposition d'un ou plusieurs fonctionnaires et que celle-ci n'a pas été prononcée, l'organisation syndicale devrait percevoir une somme équivalente au coût de la rémunération nette de ce nombre d'agents ( du présent article).

Le présent article précise que la charge financière correspondante serait prélevée sur la dotation particulière issue des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement.

En outre, les modalités de calcul de la somme à verser aux organisations syndicales devraient être fixées par le décret en Conseil d'État qui détermine les conditions d'application de l'article 100 de la loi du 26 janvier 1984 ( du présent article).

Cette disposition contribue au bon exercice du droit syndical au sein de la fonction publique territoriale.

Outre deux amendements rédactionnels, votre commission vous propose d'adopter l'article 29 ainsi modifié .

* 77 Décret n° 89-229 du 17 avril 1989 relatif aux commissions administratives paritaires des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

* 78 Voir le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi.

* 79 Voir également le commentaire des articles 27 et 29 du présent projet de loi.

* 80 Filière administrative : administrateurs et attachés (catégorie A), rédacteurs (catégorie B), et adjoints administratifs (catégorie C) ; filière technique : contrôleurs de travaux (catégorie B), agents techniques et gardiens d'immeubles (catégorie C) ; filière culturelle : attachés de conservation du patrimoine (catégorie A), assistants qualifiés et assistants de conservation du patrimoine et des bibliothèques et assistants d'enseignement artistique (catégorie B), agents qualifiés du patrimoine et assistants territoriaux spécialisés d'enseignement artistique (catégorie C) ; filière animation : animateurs (catégorie B) et adjoints d'animation (catégorie C).

* 81 Article 19 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.

* 82 Article 29 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 83 Les 1° et 2° de cet article sont en effet respectivement relatifs aux concours externes et internes.

* 84 En vertu de l'article 75 bis de la loi du 26 janvier 1984, le congé de présence parental est la position du fonctionnaire placé hors de son administration ou de son service d'origine, lorsque la maladie, l'accident ou le handicap grave d'un enfant à charge nécessite la présence de sa mère ou de son père auprès de lui.

* 85 Décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés.

* 86 Décret n° 85-397 du 3 avril 1985 relatif à l'exercice du droit syndical dans la fonction publique territoriale.

* 87 Voir le commentaire de l'article 14 du présent projet de loi.

* 88 Voir le commentaire de l'article 21 du présent projet de loi.

* 89 En effet, les sanctions du premier groupe sont prises sans que l'avis du conseil de discipline soit nécessaire.

* 90 L'article 19 du décret n° 85-397 du 3 avril 1985 précise que chaque organisation syndicale représentée au CSFPT doit disposer de quatre agents mis à disposition. L'effectif restant est réparti entre les organisations syndicales, à la proportionnelle à la plus forte moyenne des suffrages pris en compte pour la répartition des sièges au CSFPT.

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