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Projet de loi organique relatif à l'élection du Président de la République

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner le projet de loi organique n° 271 (2005-2006) relatif à l'élection du Président de la République, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 21 mars dernier.

L'élection du Président de la République constitue, depuis la révision constitutionnelle du 28 octobre 1962 qui a remplacé le scrutin indirect par le suffrage universel direct, l'élection majeure de la vie politique française, tant par l'enjeu du scrutin que par le taux de participation qui est, de loin, le plus élevé de toutes les élections.

La réglementation de cette élection a donc fait, depuis 1962, l'objet d'un soin particulier, tant dans les dispositions mêmes de la Constitution que dans celles de la législation organique ou ordinaire.

Dans l'esprit de son promoteur, le général de Gaulle, l'élection présidentielle devait être le moyen de désigner des personnalités disposant d'une « équation personnelle » dépassant le cadre partisan grâce à la combinaison du vote populaire et du mode de sélection des candidats, tout en évitant autant que possible les candidatures fantaisistes. Le faible nombre de présentateurs exigé à l'origine (100) allait dans ce sens.

Mais dès 1965, les candidatures ont pris une autre forme: pour des raisons pratiques (financement et organisation des campagnes électorales), il est apparu impossible de se présenter, avec quelque chance de figurer honorablement, sans le soutien d'un parti (ou d'une organisation politique). Bien mieux, au moment où la fonction présidentielle courait un risque d'affaiblissement mortel (du fait des « cohabitations » successives), le choix des grands partis en faveur de la primauté du Président sur le chef du gouvernement (à la différence des autres Etats européens où le Président de la République dispose de pouvoirs constitutionnels équivalents et est élu au suffrage universel direct) a même permis de « sauver » la conception gaullienne du chef de l'Etat.

L'esprit de l'élection présidentielle est donc aujourd'hui marqué à la fois par la conception originelle de la « rencontre » entre un candidat et le corps des citoyens-électeurs et par la nécessité de passer par la médiation des organisations politiques. Le droit électoral en tire les conséquences, aussi bien pour les candidatures que la campagne électorale proprement dite.

Depuis 1962, ce droit a évolué en permanence, sous le double effet des mutations politiques et des observations formulées, au lendemain de chaque élection, par le régulateur de cette élection, le Conseil constitutionnel.

En effet, gardien de la régularité de l'élection du Président de la République aux termes de l'article 58 de la Constitution, le Conseil constitutionnel rend publiques, à échéances régulières, ses observations sur le régime électoral présidentiel et ses propositions d'aménagements du droit en vigueur.

Au lendemain de l'élection présidentielle anticipée de 1974 (du fait du décès de Georges Pompidou) la loi constitutionnelle du 18 juin 1976 a intégré les conséquences du décès ou de l'empêchement d'un candidat tandis que la loi organique du même jour1(*), face au début d'inflation des candidatures (12), portait à 500 le nombre de présentateurs d'un candidat.

A la veille de l'élection de 1988, c'est le financement des campagnes qui a été réglementé par les lois du 11 mars2(*) dont l'effet ne s'est produit qu'à partir de l'élection de 1995. Depuis, des lois successives ont durci le dispositif du financement (loi du 19 janvier 19953(*) baissant le plafond des dépenses et interdisant les dons des personnes morales autres que les partis) et les règles de communication politique (loi du 19 juillet 1977 modifiée le 19 février 20024(*) sur les sondages ; loi du 15 janvier 19905(*)).

A la veille de l'élection de 2002, marquée par la réduction du mandat présidentiel à cinq ans6(*), le législateur avait prolongé la durée du mandat des députés afin de conforter la primauté de l'élection présidentielle au moyen de l'antériorité maintenue dans le calendrier électoral (loi organique du 15 mai 20017(*)).

Au lendemain de ce scrutin, en novembre 2002, et en juillet 2005, le Conseil constitutionnel a estimé nécessaire, dans de nouvelles observations, une modification de la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962, qui a valeur organique et qui définit les caractéristiques de l'élection du Président de la République, afin d'actualiser les dispositions du code électoral applicables par renvoi à ce scrutin avant l'élection de 2007. Il a suggéré en outre des adaptations au législateur organique en vue de mettre fin à des difficultés constatées lors des élections précédentes ou de lever certaines ambiguïtés.

Comme l'avait fait la loi organique du 5 février 20018(*), le présent projet de loi organique tend donc à donner suite à nombre des préconisations du Conseil constitutionnel nécessitant une modification de la loi du 6 novembre 1962 précitée. Ses dispositions de caractère technique ont en particulier pour objet de clarifier la procédure de présentation des candidats à l'élection présidentielle, de rationaliser l'examen des comptes de campagne et de permettre à certains électeurs de voter le samedi.

Constatant que le premier tour de l'élection présidentielle aurait lieu le 15 ou le 22 avril 2007, votre rapporteur ne peut que déplorer le caractère tardif du dépôt du texte au Parlement mais souligne la nécessité de sa mise en oeuvre rapide pour garantir la sécurité juridique des opérations électorales de la prochaine élection présidentielle.

I. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A INCITÉ LE LÉGISLATEUR ORGANIQUE À ADAPTER CERTAINES MODALITÉS DU RÉGIME ÉLECTORAL PRÉSIDENTIEL AVANT 2007

A. LA MISE À JOUR RÉGULIÈRE DES RÈGLES APPLICABLES SOUS L'INFLUENCE DES PRÉCONISATIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. Le Conseil constitutionnel veille à la régularité de l'élection présidentielle

Scrutin pivot de la vie politique française, l'élection présidentielle doit avoir lieu selon des procédures à la régularité juridique incontestable.

Conformément à l'article 6 de la Constitution, les modalités de l'élection du Président de la République, élu pour cinq ans au suffrage universel direct, relèvent d'une loi organique, en l'occurrence de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962.

Aux termes de l'article 58 de la Constitution, « le Conseil constitutionnel veille à la régularité de l'élection du Président de la République. Il examine les réclamations et proclame les résultats du scrutin ».

Précisé par l'article 3 de la loi du 6 novembre 1962 précitée, son rôle est donc fondamental dans l'organisation et le contrôle des opérations électorales. A ce titre, il intervient avant, pendant et après le scrutin.

Avant la campagne électorale officielle, le Conseil est consulté par le Gouvernement sur toutes les mesures organisant les opérations nécessaires à l'élection (calendrier de l'élection...)9(*).

Il reçoit les  parrainages des citoyens habilités à présenter un candidat à l'élection présidentielle et valide la candidature des personnes éligibles ayant reçu le soutien d'au moins 500 « présentateurs » à condition qu'ils soient issus d'au moins 30 départements ou collectivités d'outre-mer, sans que plus d'un dixième d'entre eux puissent être les élus d'un même département ou d'une même collectivité. Il fait procéder à toute vérification qu'il juge utile.

Il s'assure du consentement des candidats, qui doivent lui remettre, sous pli scellé, une déclaration de leur situation patrimoniale et s'engager à lui en remettre une autre en cas d'élection.

Il arrête la liste des candidats, en assure la publication au Journal officiel de la République française, au plus tard le seizième jour précédant le premier jour de scrutin, et statue sur les réclamations éventuelles des personnes ayant fait l'objet d'une présentation avant l'expiration du jour suivant cette publication.

Ensuite, huit jours avant le scrutin, le Conseil rend publique la liste des citoyens ayant présenté un candidat, dans la limite nécessaire à la validité de la candidature.

Simultanément, à titre exceptionnel, le Conseil statue sur les recours contre les opérations préparatoires à l'élection. Compétent pour examiner le décret de convocation des électeurs, le Conseil ne saurait en revanche statuer avant l'élection ni sur les règles permanentes et de portée générale qui « intéressent l'ensemble des élections au suffrage universel », ni même sur « les simples mesures de mise en oeuvre  des dispositions législatives et réglementaires applicables » à l'élection présidentielle.

En revanche, « en vertu de la mission générale de contrôle de la régularité de l'élection du Président de la République qui lui est conférée par l'article 58 de la Constitution, le Conseil constitutionnel peut exception-nellement statuer sur les requêtes mettant en cause l'élection à venir, dans les cas où l'irrecevabilité qui serait opposée à ces requêtes risquerait de compromettre gravement l'efficacité de son contrôle de l'élection, vicierait le déroulement général des opérations électorales ou porterait atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics »10(*).

Lors de la campagne électorale, le Conseil est en retrait car c'est la commission nationale de contrôle de la campagne électorale11(*) qui assure le respect des règles en vigueur et de l'égalité entre les candidats. Néanmoins, elle lui transmet d'office toutes les irrégularités portées à sa connaissance susceptibles d'affecter les comptes de campagne des candidats.

Le Conseil nomme des délégués parmi des magistrats de l'ordre judiciaire et administratif, et les envoie contrôler certains bureaux de vote afin de veiller au bon déroulement des opérations électorales12(*). Ces délégués conseillent les responsables de bureaux et lui signalent les irrégularités éventuelles.

Le recensement général des votes est effectué sous la surveillance du Conseil constitutionnel et à son siège13(*).

Après le premier tour de l'élection, le Conseil arrête les résultats et désigne les deux candidats admis au second tour.

Il peut être saisi des contestations des électeurs inscrits au procès-verbal des opérations de vote. Il statue en outre, dans un délai de quarante-huit heures suivant la clôture du scrutin, sur les recours présentés par le représentant de l'Etat dans un département ou une collectivité ou par les candidats, à l'encontre des opérations électorales14(*).

Au plus tard dix jours après le second tour, le Conseil arrête et proclame les résultats de l'élection, qui sont publiés au Journal officiel dans les vingt-quatre heures de la proclamation. La déclaration de situation patrimoniale du candidat élu est jointe à cette publication.

Depuis 1995, il examine les comptes de campagne des candidats, qu'il recueille dans les deux mois suivant le tour de scrutin où l'élection a été acquise, accepte ou refuse le remboursement de leurs dépenses électorales et assure la publication au Journal officiel des comptes et de ses décisions.

Le Conseil joue donc un triple rôle essentiel de conseil du Gouvernement, d'autorité administrative en charge de certaines procédures et de juge de l'élection présidentielle.

2. Certaines modalités de l'élection présidentielle ont déjà été adaptées par le législateur pour tenir compte des observations récentes du Conseil constitutionnel

Depuis 1974, avant et après chaque scrutin présidentiel, au titre de sa mission de gardien de la régularité de l'élection présidentielle, le Conseil constitutionnel a pris l'habitude de formuler des observations, rendues publiques, sur l'état du droit, préconisant au législateur organique et au pouvoir réglementaire de modifier les règles ayant suscité des difficultés d'application au cours de l'élection précédente.

Ainsi, l'actualisation des dispositions de la loi du 6 novembre 1962 précitée par la loi organique n° 2001-100 du 5 février 200115(*) était issue pour l'essentiel des observations émises par le Conseil constitutionnel en 1995 et en 2000.

La mise à jour des dispositions applicables, les mesures destinées à faciliter le contrôle des comptes de campagne (levée du secret professionnel des agents des impôts à l'égard des membres du Conseil constitutionnel ; interdiction des prêts et avances accordées par des personnes physiques aux candidats...) ou l'adaptation en euros du plafond des dépenses électorales instituées par cette loi organique correspondaient à des remarques du Conseil.

Tirant les conséquences de l'élection présidentielle de 2002, le Conseil constitutionnel a émis de nouvelles observations publiques en novembre 2002 et en juillet 2005 pour inciter le législateur et le pouvoir réglementaire à modifier certaines règles existantes.

A titre d'exemple, en 2002, le Conseil déplorait « l'inadaptation des règles d'établissement des procurations » avant de constater la nécessité d'une simplification, « en particulier pour les électeurs âgés, handicapés ou malades ».

Conformément à ce souhait, l'ordonnance du 8 décembre 200316(*) a procédé à une actualisation des règles du vote par procuration, précisées par les articles L. 71 à L. 78 du code électoral, applicables par renvoi à l'élection présidentielle.

La simplification des modalités du vote par procuration en France

Les pièces justificatives exigées du mandant ont été remplacées par une attestation sur l'honneur.

Peuvent désormais voter par procuration :

- les électeurs attestant sur l'honneur qu'en raison d'obligations professionnelles, en raison d'un handicap, pour raison de santé ou en raison de l'assistance apportée à une personne malade ou infirme, il leur est impossible d'être présents dans leur commune d'inscription le jour du scrutin ou de participer à celui-ci en dépit de leur présence sur la commune ;

- les électeurs attestant sur l'honneur qu'en raison d'obligations de formation, parce qu'ils sont en vacances ou parce qu'ils résident dans une commune différente de celle où ils sont inscrits sur une liste électorale, ils ne sont pas présents dans leur commune d'inscription le jour du scrutin ;

- les personnes placées en détention provisoire et les détenus purgeant une peine n'entraînant pas une incapacité électorale (art.L.71 du code électoral).

En outre, le formulaire de procuration lui-même a été simplifié (suppression d'un des volets de ce formulaire, dont la présentation au bureau de vote, pourtant inutile, était auparavant obligatoire).

De même, l'adoption de modalités simplifiées d'inscription sur les listes électorales à l'étranger pour les Français établis hors de France17(*) par les lois n° 2005-821 et 2005-822 du 20 juillet 2005 (création de listes électorales consulaires) répond à une préoccupation exprimée par le Conseil en 2002.

Enfin, les mises en garde du Conseil constitutionnel ont amené le législateur organique à alléger et clarifier le calendrier électoral de l'année 2007.

Il convient de rappeler que l'élection du nouveau Président de la République doit avoir lieu vingt jours au moins et trente-cinq jours au plus avant l'expiration des pouvoirs du Président en exercice.

Organisée au mois de décembre en 1965, l'élection présidentielle a ensuite été fixée en juin en 1969, à la suite de la démission du général de Gaulle, puis en mai en 1974, après le décès prématuré du Président Pompidou.

Compte tenu de la date de proclamation de M. Jacques Chirac à la présidence de la République le 17 mai 2002, du raccourcissement du mandat du Président de la République à cinq ans et des dates de vacances scolaires, le prochain scrutin présidentiel devrait avoir lieu soit les 15 et 29 avril 2007, soit les 22 avril et 6 mai 2007.

Cinq élections devaient initialement avoir lieu en 2007 (élections cantonales et municipales en mars ; élection présidentielle en avril-mai ; élections législatives en juin et renouvellement partiel du Sénat en septembre) mais, dans ses observations de juillet 2005, le Conseil constitutionnel appelait à modifier ce calendrier pour deux raisons :

« - une telle concentration de scrutins sollicite à l'excès le corps électoral au cours de la même période et fait peser sur les pouvoirs publics (notamment la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques) une charge trop lourde eu égard aux moyens matériels et surtout humains disponibles ;

- les élections locales auraient lieu en plein recueil des présentations pour l'élection présidentielle, avec tous les risques que cela comporte tant pour la vérification de la validité des mandats que sur le nombre des candidats (deux générations de présentateurs pourraient être habilitées à parrainer). »

Partageant ce constat, le législateur a donc reporté d'un an les élections municipales, cantonales et sénatoriales en fonction des dates retenues pour l'élection présidentielle, garantissant la primauté de cette dernière dans les institutions de la Cinquième République18(*).

* 1 Loi constitutionnelle n° 76-527 et loi organique n° 76-528.

* 2 Lois n° 88-226 et 88-227.

* 3 Loi n° 95-65.

* 4 Lois n° 77-808 et 2002-214.

* 5 Loi n° 90-55.

* 6 Article 6 de la Constitution issu de la loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000.

* 7 Loi organique n° 2001-419.

* 8 Loi organique n° 2001-100.

* 9 Article 46 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

* 10 Décision du 15 avril 2002 (Hauchemaille, Meyet, Cazaux).

* 11 Cette commission comprend le vice-président du Conseil d'Etat, le premier président de la Cour de cassation, le premier président de la Cour des comptes et deux membres du Conseil d'Etat, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes.

* 12 Article 48 de l'ordonnance précitée du 7 novembre 1958.

* 13 Article 49 de l'ordonnance précitée et article 29 du décret n°2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

* 14 Article 30 du décret du 8 mars 2001 précité.

* 15 Voir le rapport n° 47 (2000-2001) de notre ancien collègue Christian Bonnet au nom de votre commission des Lois.

* 16 Ordonnance n° 2003-1165 du 8 décembre 2003 portant simplifications administratives en matière électorale, ratifiée par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

* 17 Les Français établis hors de France inscrits sur une liste électorale consulaire peuvent, sous certaines conditions, voter à l'étranger pour l'élection présidentielle, les référendums et l'élection de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

* 18 Loi organique n° 2005-1562 modifiant les dates des renouvellements du Sénat et loi n° 2005-1563 prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007. Voir le rapport n°3 (2005-2006) du président Jean-Jacques Hyest au nom de votre commission des Lois.