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Proposition de loi relative à la législation funéraire

 

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Rapport n° 386 (2005-2006) de M. Jean-René LECERF, fait au nom de la commission des lois, déposé le 13 juin 2006

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N° 386

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 juin 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- la proposition de loi de M. Jean-Pierre SUEUR, relative à la législation funéraire ;

- et sur la proposition de loi de M. Jean-Pierre SUEUR, Mme Jacqueline ALQUIER, MM. Bernard ANGELS, Bertrand AUBAN, Jean-Pierre BEL, Jean BESSON, Mme Marie-Christine BLANDIN, M. Yannick BODIN, Mme Yolande BOYER, M. Didier BOULAUD, Mmes Alima BOUMEDIENE-THIERY, Nicole BRICQ, Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Raymond COURRIÈRE, Roland COURTEAU, Yves DAUGE, Jean-Pierre DEMERLIAT, Claude DOMEIZEL, Bernard FRIMAT, Jean-Pierre GODEFROY, Mme Odette HERVIAUX, MM. Alain JOURNET, Serge LAGAUCHE, André LEJEUNE, Louis LE PENSEC, Roger MADEC, Jacques MAHÉAS, François MARC, Jean-Pierre MASSERET, Jean-Pierre MICHEL, Jean-Marc PASTOR, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-François PICHERAL, Mme Gisèle PRINTZ, MM. Daniel REINER, Jacques SIFFRE, Simon SUTOUR, Mme Catherine TASCA, M. Michel TESTON, Mme Dominique VOYNET et M. Richard YUNG, sur le statut et la destination des cendres des personnes dont le corps a fait l'objet d'une crémation,

Par M. Jean-René LECERF,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat : 464 (2004-2005) et 375 (2005-2006)

Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 13 juin 2006 sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Jean-René Lecerf sur la proposition de loi n° 464 (2004-2005) sur le statut et la destination des cendres des personnes dont le corps a fait l'objet d'une crémation, présentée par M. Jean-Pierre Sueur et plusieurs de ses collègues, et sur la proposition de loi n° 375 (2005-2006) relative à la législation funéraire, présentée par M. Jean-Pierre Sueur, ces deux propositions de loi étant inscrites à l'ordre du jour de la séance mensuelle réservée en application du troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution.

Après avoir souligné la nécessité de réformer la législation funéraire afin d'assurer la sérénité des vivants et le respect des défunts, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que les dispositions de la proposition de loi n° 375 (2005-2006) constituaient la traduction législative des recommandations de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, adoptées le 31 mai 2006 par la commission des lois.

Sur proposition du rapporteur, la commission a en conséquence décidé de reprendre ces dispositions dans ses conclusions, sous réserve de plusieurs précisions et de trois modifications substantielles :

- la suppression, afin de ne pas compliquer les démarches des familles, de la possibilité offerte au maire de surseoir à la délivrance des autorisations administratives relatives aux obsèques lorsque l'opérateur funéraire ne justifie pas être en situation régulière au regard de l'habilitation ;

- la réécriture des dispositions permettant au maire d'assurer la mise en valeur architecturale et paysagère d'un cimetière ou d'un site cinéraire, afin de prévoir que les mesures prises par le maire relèvent de son pouvoir de gestion, et non de son pouvoir de police, et doivent être soumises pour avis au conseil municipal et au conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement ;

- la transformation en une obligation de la possibilité offerte au maire de faire procéder à la crémation du corps d'une personne dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque le défunt en a exprimé la volonté.

Les conclusions de la commission des lois ont été adoptées à l'unanimité.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture les conclusions de votre commission des lois sur la proposition de loi n° 464 (2004-2005), sur le statut et la destination des cendres des personnes dont le corps a fait l'objet d'une crémation, et sur la proposition de loi n° 375 (2005-2006), relative à la législation funéraire, présentées par notre collègue M. Jean-Pierre Sueur -la première étant cosignée par plusieurs de ses collègues membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés- et inscrites à l'ordre du jour de la séance mensuelle réservée en application du troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution.

Ces deux propositions de loi sont, sans conteste, le fruit de l'engagement personnel et de la réflexion ancienne de notre collègue, qui fut le promoteur de la loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 relative à la législation dans le domaine funéraire, alors qu'il était secrétaire d'Etat aux collectivités locales, et présenta en 2003 une première proposition de loi n° 161 (2002-2003) relative aux opérations funéraires, à la protection des familles à la suite d'un décès et à l'habilitation des opérateurs funéraires, dont les dispositions sont devenues caduques en application du deuxième alinéa de l'article 28 de notre Règlement.

La plus récente, qui a l'objet le plus large, constitue également la traduction législative des recommandations de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, confiée par votre commission des lois à notre collègue et à votre rapporteur au mois d'octobre 2005. Adoptées le 31 mai 2006 par votre commission1(*), ces recommandations ont souligné la nécessité de réformer la législation funéraire pour assurer la sérénité des vivants et le respect des défunts, en améliorant les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire, en sécurisant et en simplifiant les démarches des familles, en donnant un statut aux cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation et en prévoyant leur destination, enfin, en faisant évoluer la conception et la gestion des cimetières.

Aussi votre commission des lois a-t-elle décidé de reprendre l'essentiel des dispositions de la proposition de loi n° 375 (2005-2006) dans les conclusions qui vous sont soumises, ces dispositions répondant par ailleurs aux objectifs de la proposition de loi n° 464 (2004-2005).

I. LE CONSTAT : UNE RÉFORME DE LA LÉGISLATION FUNÉRAIRE ATTENDUE

Si le bilan de la législation funéraire s'avère positif, des aménagements n'en demeurent pas moins nécessaires.

A. UN BILAN POSITIF

La loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 relative à la législation dans le domaine funéraire a incontestablement permis la modernisation du service extérieur des pompes funèbres. Les mutations du secteur funéraire ont cependant conduit à des modifications récentes mais limitées et, pour certaines, controversées de la législation.

1. Un service extérieur des pompes funèbres rénové par la loi du 8 janvier 1993

La loi du 8 janvier 1993 a mis fin au monopole communal en matière d'organisation des obsèques. S'il a été ouvert à la concurrence, le service extérieur des pompes funèbres n'en est pas moins demeuré une mission de service public. Ses contours ont été redéfinis2(*) et une habilitation a été exigée de l'ensemble des opérateurs.

En revanche, les communes ont conservé leur compétence exclusive en matière de création et d'extension des cimetières -le préfet du département étant toutefois compétent pour les cimetières situés à moins de 35 mètres des habitations dans les communes urbaines et à l'intérieur des périmètres d'agglomération- et acquis un monopole pour la création et la gestion des crématoriums.

La protection des familles endeuillées a été améliorée et le contrôle des pouvoirs publics sur les opérateurs funéraires renforcé.

Enfin, un Conseil national des opérations funéraires a été créé, afin d'assurer une large concertation avant toute décision des pouvoirs publics.

2. Des mutations profondes des pratiques funéraires

Depuis lors, les opérateurs funéraires se sont à la fois multipliés -13.114 habilitations avaient été délivrées par les préfectures au 31 mars 2004- et restructurés pour affronter la concurrence.

Les pratiques funéraires ont connu de profondes évolutions, en particulier le développement important :

- d'une part, de la crémation, qui concerne désormais près du quart et sans doute bientôt environ la moitié des décès ;

- d'autre part, des contrats en prévision d'obsèques, plusieurs dizaines de milliers de nouveaux contrats étant souscrits chaque année.

3. Des réformes récentes

La loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit et l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, prise sur son fondement, se sont efforcées de prendre en compte ces mutations.

La première a encadré les contrats en prévision d'obsèques, en exigeant des devis détaillés et en permettant au souscripteur de changer aussi bien d'obsèques que d'opérateur funéraire, tandis que la seconde a prévu des mesures de simplification administrative et précisé la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation.

B. DES AMÉNAGEMENTS NÉCESSAIRES

Toutefois, les conditions d'habilitation ne garantissent pas la qualité des opérateurs funéraires. La protection des familles doit être renforcée. Les réponses apportées au développement de la pratique de la crémation semblent insuffisantes. Enfin, la conception et la gestion des cimetières méritent d'être revues.

1. Des conditions d'habilitation qui ne garantissent pas la qualité des opérateurs funéraires

Si la loi du 8 janvier 1993 a incontestablement permis de moderniser la profession d'opérateur funéraire, les conditions de délivrance de l'habilitation s'avèrent toutefois peu satisfaisantes.

Des critères stricts de technicité, de moralité et de nationalité ont été prévus. Estimant avoir compétence liée, les préfectures, se refusent toutefois à exercer tout pouvoir discrétionnaire. Or, selon les indications communiquées par la profession à la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, seules 3.000 à 4.000 entreprises disposeraient de la capacité d'exercer dans de bonnes conditions l'ensemble des prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres. Ces chiffres doivent être relativisés par le fait que certains opérateurs ne prétendent pas fournir toutes les prestations funéraires et ne disposent d'ailleurs que d'une habilitation partielle (transport de corps par un ambulancier, thanatopracteur...).

Au delà de l'amélioration des conditions d'examen des demandes d'habilitation soumises aux préfectures, il semble nécessaire d'exiger des opérateurs funéraires des garanties plus strictes de professionnalisme, en développant la formation et en créant des diplômes pour chacun des métiers relevant du domaine funéraire.

2. Une protection des familles qui doit être renforcée

La transparence des prix est également insuffisante. Les familles endeuillées, souvent vulnérables, ne sont pas en mesure de comparer les devis des différents opérateurs. Certes, le règlement national des pompes funèbres énumère certaines mentions que doivent comporter les devis fournis par les prestataires. Toutefois, ces précisions ne donnent pas les moyens de procéder aux comparaisons précises nécessaires pour effectuer un choix objectif, alors que les familles sont éprouvées et doivent prendre des décisions relatives aux obsèques dans des délais extrêmement brefs.

En outre, les démarches des familles sont rendues plus complexes et onéreuses tant par des régimes d'autorisation préalable et de vacation funéraire, au demeurant inefficaces, que par le poids de la fiscalité.

Enfin, si la loi du 9 décembre 2004 a mis un coup d'arrêt au développement des contrats en prévision d'obsèques les plus controversés, encore faut-il veiller à ce que ses dispositions reçoivent une application effective, et à ce que cette application soit strictement conforme au texte de la loi.

3. Des réponses insuffisantes au développement de la pratique de la crémation

Le développement de la crémation invite à s'interroger sur le statut des cendres. Si la dépouille mortelle inhumée dans un cimetière connaît une protection, tant civile que pénale, qu'en est-il des cendres ? Celles-ci peuvent-elle faire l'objet d'un partage ? être réunies avec celles d'autres êtres humains ou même d'un animal domestique ? A ces questions, la jurisprudence apporte des réponses contradictoires. Il appartient au législateur, à tout le moins, de poser les règles permettant d'assurer le respect dû aux défunts.

Le maintien du caractère facultatif de la création d'équipements cinéraires par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale pose également question. Le rapport de présentation de l'ordonnance du 28 juillet 2005 au Président de la République souligne que « cela ne répondrait pas à un besoin de la population dans chacune des communes, et notamment dans les petites communes rurales où les pratiques crématistes sont moins fréquentes ». Pour autant, est-il légitime de tolérer qu'une partie de la population ne puisse faire le choix de la crémation, conformément au principe de liberté des funérailles posé par la loi du 15 novembre 1887, faute d'équipements ?

4. Une conception et une gestion des cimetières qui méritent d'être revues

En permettant aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale de déléguer la création et la gestion de sites cinéraires situés hors des cimetières, l'ordonnance du 28 juillet 2005 a suscité une vive controverse.

On peut en effet considérer que cette possibilité constitue le prélude d'une remise en cause de la conception, aujourd'hui séculaire, du cimetière communal, laïc et public, et qu'elle risque de conduire à la coexistence de sites cinéraires pour tous, au sein des cimetières, et de sites délégués offrant des options peut-être plus nombreuses et mieux étudiées mais à un prix bien supérieur pour les familles.

Dans le même temps, les maires sont confrontés aux demandes de plus en plus fréquentes des représentants de certaines confessions -musulmane et juive principalement- tendant à obtenir la création de carrés confessionnels dans les cimetières.

Enfin, ils se trouvent démunis pour répondre au souhait de leurs administrés d'une amélioration de l'esthétique des cimetières, dans la mesure où le juge administratif3(*) leur dénie depuis 1972 tout pouvoir, selon l'expression employée à l'époque par le commissaire du gouvernement Kahn qui n'avait pu emporter la conviction du Conseil d'Etat, de « préserver les cimetières de l'affligeante laideur qui marque la plupart des lieux de sépulture ».

La conception et la gestion des cimetières méritent ainsi d'être revues.

II. LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION : ASSURER LA SÉRÉNITÉ DES VIVANTS ET LE RESPECT DES DÉFUNTS

Les dispositions de la proposition de loi n° 375 (2005-2006) tendent pour la plupart à mettre en oeuvre celles des recommandations adoptées par votre commission des lois le 31 mai 2006 qui relèvent de la compétence du législateur. Aussi sont-elles largement reprises dans le texte qui vous est soumis.

A. UNE PROPOSITION DE LOI QUI REPREND LA PLUPART DES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D'INFORMATION

La proposition de loi a pour objet d'améliorer les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire, de sécuriser et de simplifier les démarches des familles, de donner un statut aux cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation et de prévoir leur destination, enfin, de faire évoluer la conception et la gestion des cimetières.

1. Renforcer les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire

Le chapitre premier tend à renforcer les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire.

Il prévoit la création, auprès du préfet, d'une commission départementale des opérations funéraires devant être consultée lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de toute habilitation (article premier).

Pour obtenir l'habilitation, le dirigeant n'aurait pas à suivre une formation professionnelle lui permettant de justifier de sa capacité professionnelle, dès lors qu'il assurerait ses fonctions sans être en contact direct avec les familles et ne participerait pas à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres (article 2).

Des diplômes nationaux seraient créés pour sanctionner la formation professionnelle devant d'ores et déjà être suivie par tous les agents assurant leurs fonctions en contact direct avec les familles et participant personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires (article 3).

2. Simplifier et sécuriser les démarches des familles

Le chapitre 2 a pour objet de simplifier et de sécuriser les démarches des familles.

Il tend à permettre au maire de surseoir à la délivrance des autorisations administratives relatives aux obsèques lorsque l'opérateur funéraire ne justifie pas être en situation régulière au regard de l'habilitation (article 4). Cette proposition ne figurait pas parmi les recommandations de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire.

Le nombre des opérations funéraires devant être effectuées sous la surveillance de personnes habilitées serait réduit. Seraient désormais seules soumises à cette obligation les opérations de fermeture du cercueil, d'exhumation, de réinhumation et de translation de corps. En outre, cette surveillance pourrait être assurée par les gendarmes sous la responsabilité du commandant de la compagnie de gendarmerie nationale (article 5).

En conséquence, les conditions dans lesquelles ces opérations de surveillance donnent droit à vacation seraient précisées, un montant minimum et un montant maximum de vacation étant notamment prévus pour éviter de trop grandes disparités dans les taux fixés par les communes (article 6).

Des devis-types s'imposant aux opérateurs funéraires seraient prévus : obligatoirement dans les communes de 10.000 habitants et plus ; sur décision du conseil municipal dans les autres communes (article 7).

La durée au cours de laquelle tout démarchage commercial en matière funéraire est interdit auprès des familles endeuillées serait précisée avec la fixation d'un délai de trois mois à compter du décès (article 8).

Enfin, l'obligation de neutralité qui s'impose aux établissements de santé en matière d'obsèques serait confirmée (article 9).

3. Donner un statut aux cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation et prévoir leur destination

Le chapitre 3 a pour objet de donner un statut aux cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation et de prévoir leur destination.

Les dispositions proposées répondent, dans une large mesure, aux objectifs recherchés tant par les recommandations de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire que par la proposition de loi n° 464 (2004-2005) sur le statut et la destination des cendres des personnes dont le corps a fait l'objet d'une crémation, présentée par M. Jean-Pierre Sueur et plusieurs de nos collègues.

Elles tendent tout d'abord à définir dans la loi le statut des cendres, afin qu'elles soient traitées avec respect, décence et dignité et bénéficient de la même protection que le corps des personnes inhumées (article 10). Alors que l'article premier de la proposition de loi n° 464 (2004-2005) évoquait les « restes humains », la rédaction proposée fait référence aux « restes des personnes décédées », afin d'éviter tout risque de remise en cause de l'interruption volontaire de grossesse ou des dons d'organe.

Le juge aurait la possibilité, même après la mort, de prescrire toutes mesures propres à empêcher ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements illicites portant sur des éléments ou des produits de celui-ci (article 11).

La violation ou la profanation, par quelque moyen que ce soit, d'urnes cinéraires serait passible de sanctions pénales : un an d'emprisonnement et 15.000 euros d'amende (article 12).

Obligation serait faite aux communes de 10.000 habitants et plus et aux établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières de disposer d'un site cinéraire (article 13), alors que l'article 4 de la proposition de loi n° 464 (2004-2005) tend à prévoir une telle obligation pour toute commune de plus de 3.000 habitants.

Ce site cinéraire devrait comprendre un espace aménagé pour la dispersion des cendres et doté d'un équipement mentionnant l'identité des défunts, ainsi qu'un columbarium ou des caveaux d'urnes appelés « cavurnes » (article 14).

La destination des cendres serait fixée dans la loi (article 15).

Elles pourraient :

- soit être conservées dans une urne placée dans un cimetière ou dans un site cinéraire contigu d'un crématorium (dans une sépulture, sur un monument funéraire, dans une case de columbarium ou dans un cavurne) ;

- soit être dispersées, à l'intérieur d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu d'un crématorium, dans un espace aménagé à cet effet (le jardin du souvenir) ;

- soit être dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques.

Le partage des cendres serait interdit.

A la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles et dans l'attente d'une décision relative à la destination des cendres, l'urne cinéraire serait conservée au crématorium pendant une période qui ne pourrait excéder six mois. Au terme de ce délai et en l'absence de décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les cendres seraient dispersées dans l'espace aménagé à cet effet du cimetière de la commune du lieu du décès.

Pour conserver la mémoire des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation, une obligation de déclaration du lieu et de la date de dispersion des cendres à la mairie du lieu du décès serait instituée, et les jardins du souvenir devraient être équipés de dispositifs mentionnant l'identité des défunts.

Enfin, la création de sites cinéraires privés serait passible de sanctions pénales.

Ces dispositions répondent aux objectifs recherchés par les articles 2, 3, 5, 6, 9 et 10 de la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005). Elles s'en écartent toutefois sur un point notable : alors que l'article 7 du texte présenté en 2005 tendait à permettre à la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles de conserver les cendres sous sa propre responsabilité durant une période fixée par décret, toute appropriation privée, même temporaire, serait désormais proscrite.

Enfin, les articles 16 et 17 ont pour objet :

- d'une part, d'autoriser la création et la gestion par délégation de service public des seuls sites cinéraires contigus de crématoriums ;

- d'autre part, de prévoir un schéma régional des crématoriums, élaboré conjointement par le préfet et le président du conseil régional, avec lequel les décisions des élus municipaux ou intercommunaux et de leurs délégataires devraient être compatibles.

Ils répondent aux objectifs recherchés par les articles 8 et 9 de la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005).

4. Faire évoluer la conception et la gestion des cimetières

Le chapitre 4 a pour objet de faire évoluer la conception et la gestion des cimetières.

Il tend tout d'abord à confier au maire une police de l'esthétique des cimetières et des sites cinéraires dans le cadre d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère élaboré par le conseil municipal (article 18).

Il vise également à garantir le droit, pour toute personne qui le souhaite, à ce que ses restes ne donnent jamais lieu à crémation, ce qui implique sinon la création de deux ossuaires du moins une distinction entre les restes réinhumés au sein de l'ossuaire (article 19).

Enfin, le maire pourrait faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque les défunts en ont exprimé la volonté (article 20).

Ces dispositions répondent aux objectifs recherchés par les articles 12 et 13 de la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005).

5. Prévoir des dispositions diverses et transitoires

Le chapitre 5 comporte des dispositions diverses et transitoires.

Il tend à appliquer le taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres (article 21). Ce faisant, il donne satisfaction à l'article 11 de la proposition de loi n° 464 (2004-2005), dont le champ d'application est limité aux opérations de crémation.

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale concernés par l'obligation prévue à l'article 13 disposeraient d'un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi, pour créer un site cinéraire (article 22).

Les dispositions de l'ordonnance du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires seraient ratifiées, à l'exception de celles contraires aux réformes proposées (article 23). Serait notamment supprimée la possibilité offerte aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de recourir à la délégation de service public pour créer et gérer des sites cinéraires qui ne seraient pas contigus d'un crématorium. Un délai de cinq ans, à compter de la publication de la loi, est prévu pour la reprise en gestion directe de ces sites.

Enfin, l'article 24 tend à prévoir la compensation financière des charges résultant pour l'Etat et les collectivités territoriales des réformes proposées.

B. DES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION QUI NE PROCÈDENT QU'À TROIS MODIFICATIONS SUBSTANTIELLES DES DISPOSITIONS PROPOSÉES

Votre commission se félicite que l'important travail réalisé par la mission d'information qu'elle a créée au mois d'octobre 2005 trouve un aboutissement aussi rapide au Sénat.

1. Adopter la proposition de loi n° 375 (2005-2006)

Vingt-deux des vingt-sept recommandations formulées par la mission d'information relèvent, au moins en partie, de la compétence du législateur. Toutes sont reprises par la proposition de loi n° 375 (2005-2006). En conséquence, le texte adopté par votre commission n'apporte aux dispositions proposées par notre collègue M. Jean-Pierre Sueur, outre quelques précisions, que trois modifications substantielles.

La première consiste à supprimer l'article 4 de la proposition de loi, qui tend à permettre au maire de surseoir à la délivrance des autorisations administratives relatives aux obsèques lorsque l'opérateur funéraire ne justifie pas être en situation régulière au regard de l'habilitation.

En effet, une telle possibilité semble induire plus d'inconvénients que d'avantages pour les familles et les maires, dans la mesure où, d'une part, les obsèques doivent être organisées dans des délais très brefs, d'autre part, le maire a la possibilité de saisir la justice afin d'obtenir la sanction pénale de tout opérateur dépourvu d'habilitation ou ne remplissant plus les conditions posées pour son obtention.

La deuxième modification de fond consiste à permettre au maire de prendre, au titre de son pouvoir de gestion et non plus au titre de son pouvoir de police, toute disposition de nature à assurer la mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire. En effet, le pouvoir de police constitue un pouvoir propre du maire, dans l'exercice duquel le conseil municipal n'a pas à s'immiscer.

Pour éviter à la fois des décisions solitaires et les lourdeurs inhérentes à la multiplication des documents administratifs, le texte qui vous est proposé supprime l'exigence d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère des cimetières et des sites cinéraires au profit d'un avis qui serait exigé non seulement du conseil municipal mais également du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement.

La troisième modification de fond consiste à transformer en une obligation la possibilité offerte au maire de faire procéder à la crémation du corps d'une personne dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque le défunt en a exprimé la volonté.

Elle semble de nature à mieux concilier les impératifs de bonne gestion des cimetières et le respect du principe de la liberté des funérailles. Dès lors que le défunt aurait marqué sa préférence pour la crémation, le maire ne pourrait procéder à son inhumation.

2. Inviter à une mise en oeuvre rapide des recommandations de la mission d'information revêtant un caractère réglementaire

Quant aux cinq recommandations de la mission d'information relevant de la compétence du pouvoir réglementaire, elles consistent à :

- publier, dans les plus brefs délais, une circulaire d'application stricte des dispositions de la loi du 9 décembre 2004 qui encadrent le recours aux contrats en prévision d'obsèques ;

- dans la liste des opérateurs funéraires affichée dans les locaux d'accueil des crématoriums, des chambres funéraires et mortuaires, ainsi que dans les mairies et cimetières, distinguer les opérateurs habilités à organiser l'intégralité des obsèques de ceux ne disposant que d'une habilitation partielle ;

- faire remettre par les personnels des chambres mortuaires, des chambres funéraires et des crématoriums la liste des opérateurs funéraires habilités, qui fait actuellement l'objet d'un simple affichage ;

- transformer les autorisations des maires actuellement nécessaires pour effectuer certaines opérations funéraires en déclarations préalables ;

- afin d'améliorer l'information des familles, prévoir par décret et non plus par circulaire les règles relatives à l'enregistrement à l'état civil et à la prise en charge des corps des enfants décédés avant la déclaration de naissance.

Pour ce qui concerne la création de carrés confessionnels dans les cimetières, la mission d'information a considéré que l'intervention du législateur risquait, en pratique, de soulever davantage de difficultés qu'elle n'en résoudrait : inévitablement se poserait la question de transformer la possibilité actuellement reconnue aux maires en une obligation ; par ailleurs, il deviendrait difficile pour les maires de ne pas faire droit à toute demande de carré confessionnel, au risque de méconnaître les principes d'égalité et de neutralité ; enfin, une telle modification de la législation ne manquerait pas de poser problème au regard du principe de laïcité, fondement du cimetière communal.

Votre rapporteur tient cependant à souligner la nécessité d'un approfondissement du dialogue avec les maires, compétents pour fixer l'endroit affecté à chaque tombe dans les cimetières, afin que cesse l'expatriation d'environ 80 % des corps des personnes de confession musulmane décédées dans notre pays, un nombre croissant d'entre elles ayant pourtant la nationalité française. Incontestablement, cette expatriation ne favorise pas l'intégration des populations concernées.

Votre commission forme le voeu que ces recommandations consensuelles élaborées par deux rapporteurs issus de la majorité et de l'opposition puissent prochainement trouver une traduction législative, avec l'examen par l'Assemblée nationale de la proposition de loi, et réglementaire, avec la publication de décrets reprenant les mesures relevant de la compétence du Gouvernement.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi dans le texte figurant à la fin du présent rapport.

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER
DU RENFORCEMENT DES CONDITIONS D'EXERCICE
DE LA PROFESSION D'OPÉRATEUR FUNÉRAIRE

Article premier (art. L. 2223-23-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Institution d'une commission départementale des opérations funéraires auprès du préfet du département

Cet article a pour objet de créer, dans un nouvel article L. 2223-23-1 du code général des collectivités territoriales, une commission départementale des opérations funéraires qui, placée auprès du préfet du département, serait consultée lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de toute habilitation d'un opérateur funéraire.

1. Le droit en vigueur

En vertu de l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales, tout opérateur qui, habituellement ou non, fournit aux familles des prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres, définit ces fournitures ou assure l'organisation des funérailles, doit être habilité à cet effet, quelle que soit sa forme juridique.

L'habilitation, valable sur l'ensemble du territoire national, est octroyée pour six ans et renouvelable à chaque échéance. Elle est délivrée aux demandeurs qui remplissent les conditions suivantes :

- conditions relatives aux dirigeants : ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation à une peine d'emprisonnement, avec ou sans sursis, figurant au bulletin n° 2 du casier judiciaire, soit pour un crime, soit pour un délit cité à l'article L. 2223-24 du code général des collectivités territoriales4(*) ; ne pas avoir été frappé de faillite personnelle ou de toute autre sanction au regard de la législation applicable en matière de redressement et liquidation judiciaires des entreprises ; être de nationalité française ou ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ;

- conditions minimales de capacité professionnelle des agents et dirigeants : les personnels, gérants et dirigeants des entreprises, régies, associations et établissements qui bénéficient de l'habilitation ou la sollicitent doivent justifier d'une formation professionnelle particulière (articles R. 2223-42 à R. 2223-47 du code général des collectivités territoriales), et même d'un diplôme pour les thanatopracteurs (articles L. 2223-45 et R. 2223-49 du code général des collectivités territoriales) ;

- conformité des installations techniques (chambres funéraires, crématoriums) et des véhicules aux prescriptions fixées par la réglementation funéraire ;

- régularité de la situation du bénéficiaire au regard des impositions de toute nature et des cotisations sociales.

En vertu de l'article L. 2223-25 du code général des collectivités territoriales, les habilitations peuvent faire l'objet d'une suspension, prononcée pour une durée maximale d'un an, ou d'un retrait, après mise en demeure, pour les motifs suivants :

- non respect des dispositions du code général des collectivités territoriales.

- non exercice ou cessation d'exercice des activités au titre desquelles l'habilitation a été délivrée :

- atteinte à l'ordre public ou danger pour la salubrité publique.

L'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires a étendu les motifs de suspension et de retrait des habilitations, en remplaçant le non-respect du règlement national des pompes funèbres par celui de l'ensemble des dispositions du code général des collectivités territoriales. Ainsi, l'habilitation peut désormais être suspendue ou retirée au regard de toutes les prestations effectuées dans le cimetière (exhumation, manque de décence...).

Des sanctions pénales peuvent également être prononcées contre toute personne qui dirige, en droit ou en fait, une régie, une entreprise, une association ou un établissement sans l'habilitation nécessaire ou alors que celle-ci a été suspendue ou retirée (article L. 2223-35 du code général des collectivités territoriales) Cette infraction pénale est punie d'une amende de 75.000 euros et, pour les personnes physiques, de peines complémentaires, telles que l'interdiction des droits civiques, civils et de famille ou l'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité professionnelle dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise.

La mission d'information a pu constater que les conditions de délivrance de l'habilitation n'étaient actuellement pas satisfaisantes.

En effet, le code général des collectivités territoriales prévoit uniquement des critères stricts de technicité, de moralité et de nationalité et les préfectures s'estiment dès lors avoir compétence liée, se refusant à exercer tout pouvoir discrétionnaire -l'habilitation ne pourrait ainsi être refusée dès lors que les documents administratifs exigées sont effectivement produits. Pourtant, d'après les opérateurs funéraires, il semblerait que les exigences manifestées pour l'obtention de l'habilitation varient selon les préfectures.

La mission d'information a recommandé que le contrôle de la qualification des opérateurs funéraires soit amélioré lors de la délivrance de l'habilitation par les préfets (recommandation n° 1).

En outre, tout en constatant les efforts des préfectures pour développer leur contrôle sur l'activité des opérateurs funéraires -le nombre des retraits prononcés étant en augmentation constante depuis quelques années-, la mission d'information a insisté sur la nécessité que ce contrôle soit encore davantage renforcé, le non-respect de la réglementation funéraire devant systématiquement conduire au prononcé d'une sanction administrative à l'encontre de l'opérateur (recommandation n° 2).

2. Le dispositif proposé : la création d'une commission départementale des opérations funéraires

Afin de renforcer le contrôle des opérateurs funéraires habilités, le présent article tend à prévoir la création d'une commission départementale qui, placée auprès du préfet, serait consultée lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de toute habilitation. Elle serait composée de six membres : deux représentants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de cimetières et d'opérations funéraires, deux représentants des opérateurs funéraires habilités et deux représentants des associations familiales et des associations de consommateurs.

Cette piste de réforme a été envisagée par la mission d'information et déjà proposée par notre collègue M. Jean-Pierre Sueur dans sa proposition de loi devenue caduque n° 161 (Sénat, 2002-2003). Elle tend à accroître la vigilance des préfectures lors de l'examen des demandes, initiales ou de renouvellement, des habilitations ainsi qu'à renforcer leur contrôle sur les opérateurs funéraires habilités.

Votre commission considère qu'il est indispensable que la procédure de l'habilitation imposée aux opérateurs funéraires garantisse en effet aux familles endeuillées la qualité des prestations qu'ils assurent, toute atteinte à la réglementation funéraire devant désormais être sanctionnée par une suspension voire un retrait de l'habilitation. Le renforcement du contrôle des préfectures lui paraît d'autant plus nécessaire que la proposition de loi prévoit également, comme le souhaitait la mission d'information, une simplification du droit funéraire, par l'allègement de la surveillance des opérations funéraires5(*). Une grande confiance dans les opérateurs habilités est donc indispensable.

Votre commission estime qu'une intervention efficace des pouvoirs publics est indispensable en la matière et que la commission départementale des opérations funéraires pourrait effectivement permettre de renforcer le contrôle des préfectures sur les opérateurs.

Cette structure légère, susceptible de se réunir assez aisément, pourrait être en particulier utile dans les hypothèses de suspension et de retrait des habilitations, pour lesquels une évaluation réelle de la qualité des opérateurs est possible. En effet, ces sanctions administratives pouvant désormais être prononcées pour non-respect de toute disposition du code général des collectivités territoriales, les préfets doivent procéder à une appréciation concrète des faits et la commission départementale pourrait jouer un véritable rôle à cet effet. Toutefois, il conviendrait de ne pas prévoir la consultation de la commission départementale des opérations funéraires pour les cas où l'habilitation serait retirée ou suspendue du fait du non-exercice ou de la cessation d'exercice des activités au titre desquelles elle a été délivrée. En effet, dans ces hypothèses, le retrait ou la suspension ne semble pas nécessiter d'interprétation particulière et découler directement de l'absence d'activité de l'entreprise. L'avis de la commission départementale n'apporterait dès lors aucune plus value.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article premier de la proposition de loi, en excluant toutefois l'obligation de consulter la commission départementale des opérations funéraires pour les cas où la suspension ou le retrait de l'habilitation serait prononcé du fait du non-exercice ou de la cessation d'exercice des activités au titre desquelles l'habilitation a été délivrée.

Article 2 (art. L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales)
Formation des dirigeants des opérateurs funéraires habilités

Cet article, qui modifie l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales, a pour objet de prévoir que, pour que l'opérateur funéraire obtienne son habilitation, le dirigeant n'ait plus à suivre une formation professionnelle lui permettant de justifier de sa capacité professionnelle, dès lors qu'il assure ses fonctions sans être en contact direct avec les familles et ne participe pas à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres.

Comme indiqué précédemment, l'une des conditions nécessaires pour qu'un opérateur funéraire soit habilité à exercer ses activités est que son dirigeant et ses personnels disposent de la capacité professionnelle pour exercer les fonctions souhaitées (article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales). Une formation professionnelle est dès lors requise pour tous les dirigeants et l'ensemble des agents qui assurent leurs fonctions en étant en contact direct avec les familles et en participant personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres6(*).

Le contenu des différentes formations est adapté aux fonctions susceptibles d'être exercées par les personnels des opérateurs funéraires (articles R. 2223-41 à R. 2223-47 du code général des collectivités territoriales).

S'agissant des dirigeants, ils doivent suivre une formation de 136 h dans les douze mois suivant leur prise de fonction, comprenant les matières suivantes : législation et réglementation funéraires (40 h), prévoyance funéraire et tiers payant (16 h), obligations relatives à l'information des familles (8 h), psychologie et sociologie du deuil, pratiques et symbolique des différents rites funéraires dont les crémations et soins de conservation (16 h), cas pratiques sur l'ensemble des matières ci-dessus énumérées (16 h), gestion du personnel et gestion comptable (40 h).

Comme l'a relevé la mission d'information, s'il est indispensable que les gérants et personnels des opérateurs funéraires suivent une formation professionnelle adaptée à leurs missions, le dispositif législatif actuel crée toutefois quelques difficultés, en particulier pour les régies communales qui n'ont ni la personnalité morale ni l'autonomie financière.

En effet, dans le cas d'une régie simple, la collectivité, souvent une petite commune rurale, assure elle-même la gestion du service extérieur des pompes funèbres qui constitue un simple service municipal. Le maire est par conséquent considéré comme assurant les fonctions de dirigeant au sens de l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales et doit, théoriquement, suivre la formation de 136 heures.

Partant de ce constat propre aux régies communales, la mission d'information s'est interrogée sur la nécessité de prévoir une formation spécifique pour les dirigeants qui n'exercent aucune mission opérationnelle au sein de la régie, de l'entreprise ou de l'association habilitée.

Suivant la recommandation n° 4 de la mission d'information, le présent article propose de remédier à cette difficulté en excluant de l'obligation de formation les dirigeants qui assurent leurs fonctions sans être en contact direct avec les familles et ne participent pas personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres.

Votre commission juge cette précision utile. Elle permettrait en particulier d'éviter que les maires des petites communes disposant d'un service communal de pompes funèbres aient à suivre cette formation, sans porter pour autant atteinte à la qualité des prestations assurées par l'opérateur funéraire. En effet, tant le gérant du service que l'ensemble de ses personnels devraient toujours suivre la formation idoine, voire, comme le propose l'article 3 de la proposition de loi, être titulaire d'un diplôme national pour exercer ses fonctions.

Une formation professionnelle spécifique ne semble dès lors pas justifiée pour les dirigeants dont la fonction n'est pas directement liée aux prestations funéraires et à l'accueil des familles.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre l'article 2 de la proposition de loi, sous réserve de préciser que, pour ne pas avoir à suivre une formation spécifique, le dirigeant ne doit pas participer personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires.

Article 3 (art. L. 2223-25-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Création d'un diplôme national pour tous les agents des opérateurs funéraires habilités

En créant un nouvel article L. 2223-25-1 au sein du code général des collectivités territoriales, cet article vise à instaurer des diplômes nationaux pour sanctionner la formation professionnelle qui doit d'ores et déjà être suivie par tous les agents qui assurent leurs fonctions en contact direct avec les familles et participent personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires.

Afin de permettre aux opérateurs funéraires de justifier que leurs agents ont la capacité professionnelle nécessaire pour bénéficier de l'habilitation préfectorale, une simple attestation de formation professionnelle doit leur être délivrée par l'organisme ayant assuré la formation7(*) -actuellement le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour les agents de la fonction publique territoriale ou tout organisme de formation agréé.

Comme l'a fait remarquer la mission d'information dans son rapport, aucun contrôle des connaissances n'est actuellement prévu à la suite de la formation professionnelle ; certains opérateurs funéraires parviendraient même à obtenir des attestations auprès d'organismes agréés pour des agents qui n'auraient pas suivi la formation idoine.

Afin de garantir la qualité des personnels, le présent article de la proposition de loi tend à prévoir que ceux-ci devraient désormais être titulaires d'un diplôme national, suivant ainsi la recommandation n° 3 de la mission d'information. Cette exigence ne concernerait toutefois que les agents assurant leurs fonctions en contact direct avec les familles et qui participent personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres. En effet, en vertu de l'article D. 2223-38 du code général des collectivités territoriales, l'obligation de formation n'est pas retenue pour les autres agents (comptabilité, paie...).

En pratique, les professionnels du funéraire se sont déjà organisés, au niveau de la branche, pour instituer des certificats de qualification professionnelle (CQP). Ainsi, un premier CQP d'assistant funéraire a été institué en octobre 2002, à la suite d'un accord entre la Confédération des professionnels du funéraire et de la marbrerie (CPFM) et les partenaires sociaux. Un nouveau CQP de porteur est également en cours de création.

Votre commission considère qu'il est indispensable que soient effectivement créés des diplômes nationaux dont les agents des opérateurs funéraires devraient nécessairement être titulaires. La capacité professionnelle des agents, actuellement justifiée par le seul suivi d'une formation professionnelle, le serait désormais par l'obtention du diplôme national garantissant ainsi un véritable contrôle des connaissances et une qualification homogène des personnels employés par les opérateurs funéraires.

Aux termes du second alinéa du texte proposé par cet article pour insérer un nouvel article L. 2223-25-1 dans le code général des collectivités territoriales prévoit en outre qu'un décret devrait fixer les conditions dans lesquelles ces diplômes seraient délivrés, la date à partir de laquelle toutes les personnes recrutées par un opérateur funéraire devraient être titulaires du diplôme correspondant, les conditions dans lesquelles les organismes de formation seraient habilités à assurer la préparation à l'obtention de ces diplômes, ainsi qu'une procédure de validation des acquis de l'expérience pour les personnels justifiant déjà d'une expérience dans le domaine funéraire.

De même qu'actuellement pour le contenu des formations, les épreuves pour l'obtention du diplôme devraient être adaptées aux différentes professions.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 3 de la proposition de loi.

CHAPITRE 2 - SIMPLIFIER ET SÉCURISER LES DÉMARCHES DES FAMILLES

Votre commission vous propose une d'harmoniser l'intitulé de ce chapitre avec celui des quatre autres chapitres de la proposition de loi, en retenant la formule suivante : « De la simplification et de la sécurisation des démarches des familles ».

Article 4 (art. L. 2213-10-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Instauration d'un sursis à la délivrance des autorisations administratives par le maire

Cet article a pour objet de permettre aux maires de surseoir à la délivrance des autorisations administratives nécessaires pour effectuer certaines opérations funéraires, lorsque l'opérateur mandaté ne justifie pas être en situation régulière au regard de l'habilitation dont il devrait être titulaire.

Actuellement, les opérateurs funéraires doivent avoir une habilitation du préfet pour exercer leurs activités, sous peine de se voir infliger des sanctions pénales prévues à l'article L. 2223-35 du code général des collectivités territoriales8(*).

En conséquence, lorsque la régie, l'entreprise ou l'association qui intervient comme mandataire de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles n'est pas titulaire de l'habilitation préfectorale ou ne remplit plus les conditions légales nécessaires à la délivrance de cette habilitation, le maire peut saisir le procureur de la République en vue de l'engagement de poursuites pénales contre l'opérateur. Il peut également dresser procès-verbal des infractions à la législation funéraire qu'il a pu constater, puis les adresser aux services de la préfecture.

En revanche, conformément à l'avis du Conseil d'Etat du 25 avril 1989 sur les conditions d'exercice du service extérieur des pompes funèbres, le maire ne peut refuser de délivrer une autorisation administrative nécessaire pour l'organisation des funérailles9(*) au motif que l'opérateur ne respecterait pas les dispositions relatives à la procédure d'habilitation.

Le présent article propose de revenir sur cette position en conférant explicitement au maire la possibilité de surseoir à la délivrance de ces autorisations administratives dès lors que l'opérateur mandaté méconnaît les règles de l'habilitation préfectorale.

Tout en partageant le souhait de garantir la qualité des opérateurs funéraires chargés d'organiser les obsèques et de protéger ainsi les familles endeuillées, votre commission ne juge pas souhaitable l'instauration d'un tel mécanisme.

En effet, elle estime tout d'abord que, relevant de la police des funérailles qui répond en principe aux objectifs de maintien de la sûreté, de la tranquillité et de la salubrité publiques ainsi que de décence, la délivrance des autorisations administratives n'a pas à découler du respect par l'opérateur funéraire des dispositions relatives à l'habilitation.

Ensuite, les opérations consécutives aux décès doivent être effectuées dans des délais très courts -l'inhumation ou la crémation devant être réalisée dans les six jours à compter du décès, non compris dimanches et jours fériés. En conséquence, l'instauration d'un sursis à la délivrance des autorisations administratives serait susceptible d'occasionner d'importantes difficultés pour les familles qui se verraient privées d'opérateur funéraire et devraient rechercher très vite un nouvel opérateur. Votre commission craint par conséquent qu'un tel dispositif ne provoque plus de difficultés pour les familles qu'il n'en règle.

Comme indiqué dans le rapport de la mission d'information, le nombre des autorisations administratives délivrées par le maire devrait en outre être très nettement réduit. Le Gouvernement envisage en effet de prendre un décret tendant notamment à transformer plusieurs de ces autorisations en déclarations préalables, ce qui correspond d'ailleurs à la recommandation n° 12 de la mission d'information. Dans cette hypothèse, le maire ne serait pas amené à user fréquemment de ce nouveau dispositif, et sinon à l'employer après que l'opérateur a déjà assuré plusieurs prestations (par exemple : refus de délivrer le permis d'inhumer alors qu'il a déjà été procédé à des soins de conservation sur le défunt, au transport du corps avant ou après mise en bière...).

Enfin, en tout état de cause, il conviendrait de restreindre cette possibilité offerte aux maires de surseoir à la délivrance des autorisations administratives aux seuls cas où il est avéré que l'opérateur funéraire exerce ses activités sans habilitation. En effet, s'il est vraisemblable que le maire pourrait assez aisément savoir si un opérateur dispose ou non d'une habilitation, il paraît en revanche difficile d'imaginer qu'il dispose des moyens suffisants pour contrôler si celui-ci remplit effectivement les conditions nécessaires pour en être titulaire.

Au regard de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose de supprimer l'article 4 de la proposition de loi n° 375 (2005-2006).

Article 5 (art. L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales)
Surveillance des opérations funéraires

Cet article, qui propose une nouvelle rédaction de l'article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales, vise :

- d'une part, à réduire le nombre des opérations funéraires devant être effectuées sous la surveillance de personnes habilitées, en prévoyant explicitement dans la loi que seules y sont soumises les opérations de fermeture du cercueil, d'exhumation, de réinhumation et de translation de corps ;

- d'autre part, à étendre aux gendarmes la possibilité d'effectuer les opérations de surveillance nécessaires, sous la responsabilité du commandant de la compagnie de gendarmerie nationale.

Les modifications proposées par le présent article répondent respectivement aux recommandations n°s 13 et 14 formulées par la mission d'information.

Comme indiqué dans le rapport la mission, il apparaît qu'actuellement, un nombre trop important d'opérations funéraires sont soumises à surveillance :

- la pose du bracelet et l'apposition du sceau pour le transport d'un corps sans mise en bière hors de la commune de décès ;

- les vérifications à l'arrivée d'un corps transporté sans mise en bière ;

- les soins de conservation ;

- le moulage d'un corps ;

- la mise en bière d'un corps destiné à être transporté hors de la commune ;

- le départ d'un corps destiné à être transporté hors de la commune, lorsque le départ n'a pas lieu immédiatement après la mise en bière ;

- la mise en bière d'un corps destiné à être déposé en caveau provisoire dans le cimetière où s'est produit le décès ;

- l'inhumation en caveau provisoire ;

- l'exhumation, y compris lorsqu'elle est suivie d'une réinhumation ;

- la crémation.

Ces opérations de surveillance, destinées en particulier à éviter la substitution de corps, sont assurées, soit par les fonctionnaires de police, sous la surveillance du chef de circonscription, pour les communes dotées d'un régime de police d'Etat, soit par un garde champêtre ou un agent de police municipale délégué par le maire, sous la responsabilité de ce dernier, dans les autres communes (article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales).

En vertu de l'article L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales, l'exécution de ces opérations de surveillance donne droit, sauf pour les maires et leurs adjoints10(*), à des vacations fixées par le maire après avis du conseil municipal, sauf lorsqu'il s'agit d'opérations constituant des actes d'instruction criminelle, faites aux frais du ministère de la défense pour le transport des corps de militaires et de marins décédés sous les drapeaux ou pour lesquelles un certificat attestant l'insuffisance de ressources a été délivré par le maire.

Comme l'a souligné la mission d'information, la mise en oeuvre du système actuel de surveillance des opérations funéraires n'est pas satisfaisante.

En effet, l'organisation de funérailles nécessite actuellement trois opérations de surveillance en moyenne, imposant dès lors aux familles l'acquittement d'autant de vacations alors même qu'elles ne sont, dans de nombreux cas, pas réellement assurées par les agents habilités. La mission d'information avait ainsi considéré qu'il était choquant que ces vacations soient perçues alors que les agents n'étaient pas réellement présents lors de l'exécution de la prestation funéraire.

En outre, lorsqu'elles sont effectivement assurées, ces opérations de surveillance augmentent les délais d'exécution des opérations funéraires, les agents ne pouvant pas toujours être présents aussi rapidement que le souhaiteraient les familles, et rendent ainsi parfois difficile l'organisation des funérailles, alors même qu'elles ne semblent pas toutes justifiées avec la même nécessité.

Le professeur Dominique Lecomte, directrice de l'Institut médico-légal de Paris, a expliqué, lors de son audition par la mission d'information que, comme le précisait déjà son rapport sur les décès massifs consécutifs à la canicule de 2003, le nombre important des autorisations et vacations de police nécessaires pour effectuer certaines opérations funéraires n'est pas maîtrisable et emporte d'importantes difficultés en cas de crise.

Il convient dès lors d'alléger les contrôles opérés en la matière et de simplifier le régime actuel, en particulier pour faciliter les démarches des familles.

Partageant le constat fait par de nombreuses personnes entendues par la mission d'information, votre commission est favorable au dispositif du présent article, tendant à ne maintenir qu'une seule opération de surveillance au cours du déroulement des obsèques, en l'occurrence lors de la fermeture du cercueil. Elle estime également souhaitable, comme le propose également le présent article, que les vacations soient maintenues pour les opérations d'exhumation, de réinhumation et de translation de corps.

Seules les opérations de surveillance prévues à cet article devraient désormais être assurées, votre commission considérant qu'il revient au législateur de déterminer quelles sont les opérations funéraires justifiant la présence d'un agent habilité. En conséquence, elle estime qu'à l'issue de l'adoption de cette proposition de loi, les vacations actuellement prévues dans la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales devraient être supprimées.

Votre rapporteur insiste également sur le fait que, dès lors qu'il n'existerait plus qu'une seule opération de surveillance au cours des obsèques, celle-ci devrait être effectivement assurée par l'agent habilité.

Le présent article propose d'ailleurs d'étendre aux gendarmes la possibilité d'assurer ces opérations lorsqu'elles ont lieu en zone gendarmerie.

Outre le fait qu'il semble logique que les gendarmes exercent cette compétence, au même titre que les policiers, les gardes champêtre ou les agents de police municipale, l'élargissement du nombre des agents habilités à opérer ces vacations funéraires devrait garantir une surveillance plus effective des opérations funéraires qui y demeurent soumises.

Au niveau de chaque commune non dotée d'un régime de police d'Etat, une répartition des compétences devra toutefois être effectuée entre les gardes champêtres et les agents de police municipale, d'une part, et les gendarmes, d'autre part, afin que soient clairement établi quels sont les agents chargés d'assurer les opérations de surveillance en matière funéraire.

A cet effet, la commission a souhaité préciser que cette surveillance serait en principe exercée par les garde champêtre et les agents de police nationale et, à défaut, par les gendarmes, la décision revenant ainsi au maire.

Sous le bénéfice de cette précision et d'une clarification rédactionnelle, votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 5 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 4 compte tenu de la suppression de l'article précédent de la proposition de loi.

Article 6 (art. L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales)
Encadrement du taux des vacations funéraires

Cet article, qui poursuit la réforme des opérations de surveillance opérée par l'article précédent, tend à modifier l'article L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales, afin d'harmoniser les taux des vacations funéraires sur le territoire national.

Ces taux de vacations sont actuellement fixés par le maire, après avis du conseil municipal, un décret en Conseil d'Etat devant déterminer leur montant minimum ainsi que leur mode de perception.

Ainsi, l'article R. 2213-54 du code général des collectivités territoriales, fixe actuellement le minimum de la vacation à des sommes dérisoires :

- 0,07 euros, pour la vacation d'un fonctionnaire de la police nationale dans une commune de moins de 100.000 habitants ;

- 0,09 euros, pour la vacation d'un fonctionnaire de la police nationale dans une commune de plus de 100.000 habitants ;

- 0,12 euros, pour la vacation effectuée à Paris ou dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ;

- 0,05 euros, pour la vacation d'un garde champêtre ou d'un agent de la police municipale.

Les montants des vacations sont en réalité nettement plus élevés, le taux d'une vacation de police étant estimé à 15 euros en moyenne et pouvant territorialement varier de 10 à 20 euros, voire atteindre jusqu'à 40 euros, d'après les chiffres de la direction générale des collectivités territoriales du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

Regrettant ces importantes disparités, la mission d'information a, dans sa recommandation n° 15, souhaité que ces taux de vacation soient harmonisés. Tel est l'objet du présent article de la proposition de loi qui tend à prévoir que le taux de vacation, toujours fixé par le maire, après avis du conseil municipal, doit être compris entre 20 et 25 euros.

Les montants retenus paraissent raisonnables, les modifications apportées à l'article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales réduisant parallèlement à une seule le nombre d'opérations funéraires consécutives au décès devant faire l'objet d'une surveillance11(*). Le coût des obsèques devrait ainsi être réduit à due concurrence.

Le présent article précise également que les vacations devraient être versées à la recette municipale. En effet, dans la mesure où ces vacations sont considérées comme des impositions de toute nature, il revient à la loi de déterminer leur assiette, leur taux ainsi que leur mode de recouvrement.

Souscrivant pleinement à l'objectif du présent article de la proposition de loi, votre commission vous propose de préciser dans le dispositif que seules les opérations de surveillance prévues à l'article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales -tel que modifié par la proposition de loi- peuvent donner lieu au versement de vacations funéraires. Il s'agit ainsi de garantir qu'aucune autre opération de surveillance ne puisse être prévue par la voie réglementaire et conduire à l'acquittement d'une nouvelle vacation par les familles.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 6 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 5 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 7 (art. L. 2223-21-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Instauration de devis-types par les communes

Cet article a pour objet de prévoir, au sein d'un nouvel article L. 2223-21-1 du code général des collectivités territoriales, l'instauration de devis-types s'imposant aux opérateurs funéraires, qui serait obligatoire dans les communes d'au moins 10.000 habitants et facultative dans les autres.

Comme l'a souligné le rapport de la mission d'information, la transparence des prix pratiqués par les opérateurs funéraires s'avère actuellement insuffisante.

Certes, le règlement national des pompes funèbres comprend plusieurs dispositions qui permettent de satisfaire l'obligation d'information des familles endeuillées en matière de prestations et des tarifs correspondants. Ainsi en est-il en particulier de l'obligation faite aux opérateurs funéraires d'établir des devis détaillés, qui doivent :

- mentionner la commune du lieu du décès, de la mise en bière, du service funéraire, de l'inhumation ou de la crémation, et la date de l'établissement du devis (article R. 2223-26 du code général des collectivités territoriales) ;

- regrouper les fournitures et services de l'opérateur, en les distinguant des sommes versées à des tiers en rémunération de prestations assurées par eux, d'une part, et des taxes, d'autre part (article R. 2223-27 du code général des collectivités territoriales) ;

- indiquer, le cas échéant, l'entreprise ou le service tiers réalisant l'ouverture et la fermeture du monument funéraire, le creusement et le comblement de la fosse (article R. 2223-27 du code général des collectivités territoriales) ;

- faire apparaître le nombre d'agents exécutant des prestations funéraires et affectés au convoi (article R. 2223-28 du code général des collectivités territoriales) ainsi que, de manière distincte, les prestations obligatoires12(*) (article R. 2223-29 du code général des collectivités territoriales).

Souvent longs et présentés différemment selon les opérateurs funéraires, ces devis, si précis soient-ils, n'offrent toutefois pas aux familles du défunt, qui doivent prendre des décisions dans des délais très rapides, les moyens suffisants pour comparer convenablement les prestations et prix des différents opérateurs.

Pour pallier cette difficulté, le présent article propose l'instauration de devis-types par les communes, qui s'imposeraient à l'ensemble des opérateurs funéraires exerçant leur activité sur le territoire communal. Il reprend ainsi la recommandation n° 6 de la mission d'information. De même, la proposition de loi n° 161 (Sénat, 2002-2003), devenue caduque, prévoyait également une obligation faite aux communes ou, le cas échéant, aux établissements publics de coopération intercommunale, d'exiger de tels devis-types, lesquels seraient mis à la disposition des habitants à la mairie.

Il convient également de rappeler que, dans le cadre des travaux préparatoires à l'adoption de la loi du 8 janvier 1993, en particulier le rapport de la commission mixte paritaire, il avait été explicitement prévu de permettre aux règlements municipaux d'instaurer des devis-types. Toutefois, dans une circulaire n° 95-265 du 27 octobre 1995, le ministère de l'intérieur a retenu une interprétation contraire aux travaux préparatoires, en indiquant « qu'il serait contraire à la loi que le conseil municipal impose des devis-types, ou même le simple dépôt de ceux-ci à la mairie, aux opérateurs funéraires habilités, installés sur le territoire de la commune. »

En vertu du présent article, les conseils municipaux des communes de 10.000 habitants et plus devraient désormais instaurer des devis-types s'imposant aux opérateurs funéraires habilités exerçant leur activité sur le territoire de la commune, ces derniers devant être consultés par le maire lors de l'élaboration de ces documents. En revanche, les conseils municipaux disposeraient d'une simple faculté de mise en oeuvre de ces devis-types dans les autres communes.

Dans tous les cas, le maire devrait consulter les opérateurs funéraires lors de l'établissement des devis-types par la commune. Il définirait également les conditions dans lesquelles ces devis-types seraient tenus à la disposition de l'ensemble des habitants de la commune, le présent article précisant qu'ils devraient pouvoir être consultés à la mairie.

Votre commission est favorable à l'instauration de ces devis-types. Elle estime qu'ils devraient permettre de faciliter la comparaison entre les prix et les prestations offertes par les différents opérateurs funéraires, assurant par la même une meilleure transparence.

Elle considère que le seuil de 10.000 habitants pour imposer l'instauration de devis-types aux communes est adéquat, dans la mesure où l'intérêt de tels documents lui paraît surtout avéré dès lors qu'un nombre important d'opérateurs funéraires intervient sur le territoire communal, rendant ainsi le choix des familles endeuillées plus difficile.

Votre commission vous propose toutefois de supprimer la précision selon laquelle, pour l'établissement de ces devis-types, les maires devraient nécessairement consulter tous les opérateurs funéraires exerçant leur activité sur le territoire de leur commune. En effet, tout en considérant qu'il serait effectivement souhaitable que l'avis des opérateurs funéraires soit demandé pour l'institution de tels devis-types, elle craint qu'imposer cette consultation au niveau législatif ne conduise trop fréquemment à des vices de procédure. Les devis-types pourraient en effet être annulés du seul fait qu'un des opérateurs exerçant son activité sur le territoire de la commune n'aurait pas été consulté lors de leur établissement. En outre, une telle obligation pourrait être particulièrement lourde pour les maires des petites communes.

Sous le bénéfice de cette modification, votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 7 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 6 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 8 (art. L. 2223-33 du code général des collectivités territoriales)
Durée de l'interdiction du démarchage commercial

Cet article tend à modifier l'article L. 2223-33 du code général des collectivités territoriales, afin de préciser que la durée au cours de laquelle tout démarchage commercial en matière funéraire est interdit auprès des familles endeuillées serait de trois mois à compter du décès.

En vertu de l'article L. 2223-33 du code général des collectivités territoriales, toutes les offres de services, à l'exception des formules de financement d'obsèques, « faites à l'occasion ou en prévision d'obsèques en vue d'obtenir ou de faire obtenir, soit directement, soit à titre intermédiaire, la commande de fournitures ou de prestations liées à un décès » sont interdites. Il exclut dès lors toutes « démarches à domicile ainsi que toutes les démarches effectuées dans le même but sur la voie publique ou dans un lieu ou édifice public ouvert au public ».

Il s'agit de protéger les familles contre toute forme de démarchage commercial lorsqu'elles sont confrontées à un deuil.

L'interdiction de démarchage commercial couvre, non seulement les prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres, mais également toutes prestations connexes, telles que la marbrerie funéraire, dans la mesure où sont visées par cette disposition toutes les offres de services faites en vue d'obtenir ou de faire obtenir la commande de fournitures ou de prestations liées au décès. Cette interprétation a été confirmée par la chambre criminelle de la Cour de cassation dans un arrêt du 29 juin 200413(*).

Toutefois, le démarchage commercial n'est prohibé qu'« à l'occasion ou en prévision d'obsèques », cette expression tendant à couvrir la période de grande fragilité et de faiblesse des familles endeuillées. Il ne s'agit donc pas, par cette disposition, d'interdire complètement le démarchage en matière funéraire, mais de protéger simplement les familles de certains opérateurs funéraires peu scrupuleux et tentés de profiter de leur désarroi.

La Cour de cassation a d'ailleurs développé une jurisprudence tendant à exiger des tribunaux qu'ils déterminent précisément dans quelle mesure le démarchage contesté d'un opérateur funéraire a effectivement été effectué « à l'occasion ou en prévision d'obsèques ». Dans son arrêt précité du 26 juin 2004, la chambre criminelle de la Cour de cassation a ainsi annulé l'arrêt de la cour d'appel de Colmar, considérant qu'elle avait méconnu le sens et la portée de l'article L. 2223-33 du code général des collectivités territoriales en se déterminant « par des motifs qui n'établissent pas en quoi les démarches à domicile avaient été effectuées à l'occasion ou en prévision d'obsèques ».

Le présent article tend à fixer explicitement dans la loi la durée au cours de laquelle tout démarchage commercial en matière funéraire est interdit auprès des familles endeuillées, conformément à la recommandation n° 10 de la mission d'information. Il propose ainsi un délai de trois mois à compter du décès.

Votre commission considère que cette précision permettrait effectivement de clarifier le dispositif, en garantissant une plus grande sécurité juridique. Le démarchage à domicile ou effectué sur une voie ou dans un lieu public serait prohibé, soit en prévision d'obsèques, c'est-à-dire lorsque le décès de la personne semble imminent, soit dans les trois mois à compter du décès.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 8 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 7 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 9 (art. L. 2223-43 du code général des collectivités territoriales)
Confirmation de la neutralité des établissements de santé en matière funéraire

En modifiant l'article L. 2223-43 du code général des collectivités territoriales, cet article a pour objet de confirmer la neutralité des établissements de santé en matière funéraire, et en particulier de leurs chambres mortuaires, en précisant qu'en dehors des prestations déjà prévues par le premier alinéa de cet article, les autres missions relevant du service extérieur des pompes funèbres ne pourraient être exercées par eux.

En vertu du droit actuel, les établissements de santé, publics ou privés, peuvent assurer eux-mêmes le transport de corps avant mise en bière et le transfert de corps dans une chambre funéraire. Dans la mesure où il s'agit de prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres, les établissements de santé qui le décident doivent dès lors être titulaires de l'habilitation requise pour tout opérateur funéraire en vertu de l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales14(*). Toutefois, l'article L. 2223-43 du code général des collectivités territoriales précise que, pour être habilités, ils ne doivent remplir que les conditions de capacité professionnelle de leurs agents et de conformité des véhicules au regard de la réglementation en vigueur.

Le présent article propose de compléter cet article L. 2223-43 du code général des collectivités territoriales par un alinéa précisant que ces établissements « ne peuvent exercer aucune autre mission relevant du service extérieur des pompes funèbres ». Il s'agit ainsi de garantir la neutralité des établissements de santé. S'il paraît en effet évident de permettre que leurs personnels et véhicules puissent être employés pour transporter des corps de personnes décédées avant mise en bière ou les transférer vers une chambre funéraire, il convient de leur interdire l'exercice de toute autre mission relevant du service extérieur des pompes funèbres.

Votre commission juge que la précision proposée par cet article est opportune. Elle souhaite également rappeler à cette occasion qu'il est indispensable que soit garantie la neutralité des chambres funéraires et mortuaires. Ce principe, qui constitue la recommandation n° 7 de la mission d'information, implique que les personnels des chambres funéraires et des chambres mortuaires, voire plus généralement des établissements de santé, n'interviennent en aucun cas dans le choix de l'opérateur funéraire effectué par les familles, ni en les conseillant ni en signalant à un opérateur funéraire les décès survenus dans leurs services.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 9 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 8, compte tenu de la suppression de l'article 4.

CHAPITRE 3 - DU STATUT ET DE LA DESTINATION DES CENDRES DES PERSONNES DÉCÉDÉES DONT LE CORPS A DONNÉ LIEU À CRÉMATION

Article 10 (art. 16-1-1 nouveau du code civil)
Qualification des cendres

Cet article a pour objet de définir dans la loi le statut des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation, afin qu'elles soient traitées avec respect, décence et dignité et bénéficient de la même protection que le corps des personnes inhumées. A cette fin, il tend à insérer un article 16-1-1 dans le code civil.

De fait, comme l'a noté la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, il n'est pas certain que les règles protectrices du corps des personnes décédées s'appliquent aujourd'hui à leurs cendres.

Depuis l'adoption des lois dites « bioéthiques » n° 94-653 du 29 juillet 1994 et n° 2004-800 du 6 août 2004, le code civil pose le principe du respect dû au corps humain. Inviolable, ce dernier ne peut faire l'objet, pas plus que ses éléments et ses produits, d'un droit patrimonial (article 16-1).

Il ne peut être porté atteinte à l'intégrité du corps humain qu'en cas de nécessité médicale pour la personne ou à titre exceptionnel dans l'intérêt thérapeutique d'autrui. Le consentement de l'intéressé doit alors être recueilli préalablement, hors le cas où son état rend nécessaire une intervention thérapeutique à laquelle il n'est pas à même de consentir (article 16-3).

Est en conséquence proscrite, à peine de nullité, toute convention ayant pour effet de conférer une valeur patrimoniale au corps humain, à ses éléments ou à ses produits (article 16-5), de même qu'est interdite la rémunération de celui ou celle qui se prête à une expérimentation sur sa personne, au prélèvement d'éléments de son corps ou à la collecte de produits de celui-ci (article 16-6).

Ces dispositions sont d'ordre public (article 16-9). Dans sa décision n° 94-343/344 DC du 27 juillet 1994, le Conseil constitutionnel les a considérées comme des garanties nécessaires au principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité de la personne.

Les cendres peuvent-elles être classées parmi les « éléments » du corps humain ou ses « produits » ? La réponse n'est pas aisée : la loi est muette, la réglementation ambiguë et la jurisprudence contradictoire.

Seule l'urne cinéraire15(*) fait l'objet d'un statut esquissé par la jurisprudence. Comme la dépouille mortelle, elle a ainsi été assimilée à un objet d'une copropriété familiale, inviolable et sacrée16(*), tout changement du lieu de sépulture devant en conséquence obtenir l'assentiment de l'ensemble des co-indivisaires. Se fondant sur cette jurisprudence, le ministère de l'intérieur a lui aussi estimé, dans une réponse à une question écrite, que l'urne cinéraire faisait l'objet d'une copropriété familiale, inviolable et sacrée et semblait devoir se rattacher à la catégorie des souvenirs de famille que la jurisprudence fait échapper aux règles habituelles du partage17(*).

Pour ce qui concerne le contenu de l'urne, certains professionnels du funéraire distinguent les calcins (c'est-à-dire les restes d'un corps brûlé) des cendres, qui s'apparentent à de la poudre. Lors de son audition par la mission d'information, M. Xavier Labbée, professeur des universités, a estimé que la pulvérisation des calcins, la possibilité de dispersion des cendres dans la nature et l'assimilation de la crémation à la disparition, dans la pensée crématiste, semblaient faire obstacle, en l'absence de mention contraire dans la loi, à ce que les cendres fussent considérées comme un élément du corps humain.

Cette absence d'assimilation des cendres aux éléments ou aux produits du corps humain emporte des conséquences importantes. Renouant avec l'ancienne tradition des reliques, d'aucuns souhaitent les transformer en bijoux ou en oeuvres d'art. Il a ainsi été indiqué à la mission d'information que les cendres d'une personne décédée auraient été mélangées à de la peinture pour la réalisation d'un tableau. Il n'est pas impossible non plus de voir des urnes être mises en vente et tomber dans le commerce, comme le furent autrefois les reliques. Tel aurait d'ailleurs été le cas, en 1911, de celle contenant les cendres du général révolutionnaire François Séverin Marceau-Desgraviers, vainqueur à Fleurus en 1794.

Telles sont les raisons pour lesquelles votre commission souscrit à la proposition consistant à définir dans la loi le statut des cendres, qui reprend la recommandation n° 17 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire.

En prévoyant que « le respect dû au corps humain ne cesse pas avec la mort » et que « les restes des personnes décédées, y compris les cendres de celles dont le corps a donné lieu à crémation, doivent être traités avec respect, dignité et décence », la rédaction proposée permet d'éviter toute remise en cause de la possibilité d'une interruption volontaire de grossesse ou d'un don d'organes, ainsi que toute revendication d'inhumation d'une pièce anatomique, par exemple d'un bras qui aurait été amputé.

Tel n'est pas le cas de celle de l'article premier de la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005) qui, en faisant référence à « l'être humain » et non à la « personne », peut être considérée comme susceptible d'englober le foetus et susciter la crainte d'un nouveau débat sur le statut juridique de l'enfant sans vie.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 10 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 9 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 11 (art. 16-2 du code civil)
Pouvoirs du juge civil

Cet article a pour objet de compléter l'article 16-2 du code civil, afin de prévoir que le juge peut, même après la mort, prescrire toutes mesures propres à empêcher ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements illicites portant sur des éléments ou des produits de celui-ci.

Il tend ainsi à consacrer des décisions rendues par quelques tribunaux, selon lesquelles les dispositions actuelles donnant au juge le pouvoir de prescrire toutes mesures propres à empêcher ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements illicites portant sur des éléments ou produits de celui-ci s'appliquent également à la protection d'une dépouille mortelle ou d'une sépulture18(*).

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 11 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 10 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 12 (art. 225-17 du code pénal)
Protection pénale de l'urne cinéraire

Cet article a pour objet de modifier l'article 225-17 du code pénal, afin d'accorder à l'urne cinéraire la même protection pénale qu'aux tombeaux, sépultures et monuments édifiés à la mémoire des morts.

L'article 225-17 punit actuellement d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende :

- toute atteinte à l'intégrité du cadavre, par quelque moyen que ce soit ;

- ainsi que la violation ou la profanation, par quelque moyen que ce soit, de tombeaux, de sépultures ou de monuments édifiés à la mémoire des morts, la peine étant portée à deux ans d'emprisonnement et à 30.000 euros d'amende en cas d'atteinte à l'intégrité du cadavre.

En application de l'article 225-18, lorsque ces infractions ont été commises à raison de l'appartenance ou de la non-appartenance, vraie ou supposée, des personnes décédées à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, les peines sont portées :

- à trois ans d'emprisonnement et à 45.000 euros d'amende en cas d'atteinte à l'intégrité du cadavre ou de violation ou profanation de tombeaux, de sépultures ou de monuments édifiés à la mémoire des morts ;

- à cinq ans d'emprisonnement et à 75.000 euros d'amende en cas de cumul de ces deux infractions.

La modification proposée consiste à assurer la sanction pénale de toute violation ou profanation, par quelque moyen que ce soit, d'une urne cinéraire.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 12 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 11 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 13 (art. L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales)
Obligation, pour les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, de créer un site cinéraire dans leurs cimetières

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de confirmer le caractère obligatoire du cimetière communal ou intercommunal, d'autre part et surtout, de prévoir l'obligation, pour les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, d'y créer un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation.

La loi du 8 janvier 1993 a conservé le monopole communal en matière de création et d'extension des cimetières, institué par un décret du 23 prairial an XII (1804). Le caractère obligatoire du cimetière communal découle actuellement de plusieurs dispositions du code général des collectivités territoriales dont la rédaction demeure toutefois sibylline :

- l'article L. 2213-7 fait obligation au maire ou, à défaut, au préfet du département de pourvoir d'urgence à ce que toute personne décédée soit ensevelie et inhumée décemment sans distinction de culte ni de croyance ;

- l'article L. 2223-1 dispose que « chaque commune consacre à l'inhumation des morts un ou plusieurs terrains spécialement aménagés à cet effet » ;

- l'article L. 2223-3 prévoit que la sépulture dans un cimetière d'une commune est due aux personnes décédées sur son territoire, quel que soit leur domicile, aux personnes domiciliées sur son territoire, alors même qu'elles seraient décédées dans une autre commune, ainsi qu'aux personnes non domiciliées dans la commune mais qui y ont droit à une sépulture de famille ;

- l'article L. 2321-2 dispose que la clôture des cimetières, leur entretien et leur translation constituent des dépenses obligatoires.

Le terrain commun constitue le seul mode de sépulture obligatoire. Constitué d'emplacements individuels destinés à recevoir gratuitement les corps pour une durée minimale de cinq années, il doit pouvoir accueillir cinq fois plus d'inhumations que le nombre moyen annuel de décès19(*). Les concessions particulières et les sites cinéraires -columbariums, caveaux d'urnes communément appelés « cavurnes », espaces de dispersion des cendres généralement appelés « jardins du souvenir »- demeurent des équipements facultatifs.

En pratique, le terrain commun demeure l'exception par rapport à l'inhumation en concession, qui peut se définir comme la possibilité offerte à une personne -ou à ses ayants droit après son décès- de faire l'acquisition à titre onéreux, pour un temps déterminé ou de façon perpétuelle, d'un emplacement dans le cimetière où elle pourra fonder sa sépulture et éventuellement celle de son conjoint, de ses enfants et successeurs20(*). La concession funéraire n'a pas le caractère précaire et révocable attaché généralement aux occupations du domaine public. Sa durée peut être de quinze ans au plus, trentenaire, cinquantenaire ou perpétuelle21(*).

La commune a également l'obligation de prévoir une clôture, des plantations et un ossuaire. Ce dernier peut être défini comme le lieu destiné à la réinhumation des restes exhumés et n'est obligatoire que dans la mesure où, d'une part, des concessions sont accordées, d'autre part, le maire n'opte pas pour la crémation systématique des restes exhumés.

Tout en rappelant que les communes peuvent s'acquitter de leur obligation de créer un cimetière en recourant à la coopération intercommunale, les dispositions proposées ont pour objet de tirer la conséquence du développement de la crémation dans notre pays, en faisant obligation aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale d'une certaine taille de disposer d'un site cinéraire. Les caractéristiques de ce site seraient précisées à l'article suivant.

La pratique de la crémation a en effet fortement progressé. Elle concernait moins de 1 % des décès en 1980, 10 % en 1993 et 23,5 % en 2004. La crémation figure aujourd'hui dans les intentions de 40 à 50 % des souscripteurs de contrats en prévision d'obsèques.

Selon la Fédération française de crémation, à l'issue des 121.591 crémations intervenues en 2004 :

« - 91.056 urnes ont été remises aux familles, qui ont eu le choix de la destination et dont on sait qu'une large majorité a rejoint le caveau de famille ;

« - 17.783 urnes ont été dispersées dans un cimetière ;

« - 8.261 urnes ont été déposées dans un cimetière ;

« - 3.265 urnes ont été dispersées sur des lieux divers. »

Il importe donc de développer l'offre de crématoriums et de sites cinéraires (jardins du souvenir, columbariums, cavurnes) dans les cimetières afin de répondre au développement constant de la crémation et aux attentes de la population en la matière.

Le seuil de 10.000 habitants retenu par la proposition de loi permet d'éviter d'imposer des charges trop lourdes aux petites communes. En outre, l'article 22 de la proposition de loi tend à accorder aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale concernés par cette obligation un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi, pour créer un site cinéraire dans le ou les cimetières dont ils ont la responsabilité.

Ces dispositions reprennent la recommandation n° 23 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire. Comme l'a indiqué M. Maurice Thoré, président de la Fédération française de crémation, lors de son audition par la mission d'information : « ce serait la reconnaissance effective de deux modes de sépulture égaux et légaux ».

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 13 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 12 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 14 (art. L. 2223-2 du code général des collectivités territoriales)
Caractéristiques des sites cinéraires

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 2223-2 du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir les caractéristiques des sites cinéraires.

L'obligation actuelle d'affecter à l'inhumation des morts un terrain du cimetière cinq fois plus étendu que l'espace nécessaire pour y déposer le nombre présumé des morts qui peuvent y être enterrés chaque année serait maintenue22(*). La rédaction proposée tire simplement la conséquence de la nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 2223-1, prévue par l'article précédent de la proposition de loi.

Quant au site cinéraire, que le même article tend à rendre obligatoire dans les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, il devrait comprendre :

- un espace aménagé pour la dispersion des cendres et doté d'un équipement mentionnant l'identité des défunts ;

- ainsi qu'un columbarium ou des caveaux d'urnes (les « cavurnes »).

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de moins de 10.000 habitants ne seraient pas tenus de créer un site cinéraire dans leur cimetière. En revanche, si tel était le cas, le site devrait comprendre ces aménagements.

La réalisation dans les cimetières d'un lieu de dispersion des cendres, communément appelé jardin du souvenir, ne semble pas devoir se heurter à des obstacles dirimants. Une superficie raisonnable suffit, dès lors qu'il est pris soin de son aspect esthétique. La plupart des communes doivent pouvoir en créer un.

Le respect de la volonté des défunts et de leurs familles commande également de développer les columbariums et les cavurnes pour accueillir les urnes cinéraires. La taille des équipements, donc leur coût, peut être adaptée à la population de la commune. Le recours à l'intercommunalité permet également la mutualisation de cette charge, qui ne semble pas excessive.

Enfin, il convient de noter que le développement de la crémation et des sites cinéraires devrait entraîner une diminution des charges supportées par les communes au titre des inhumations.

Pour faciliter le deuil et le recueillement des familles, il importe de conserver la mémoire des personnes ayant fait le choix de la crémation. Une plaque mentionnant l'identité des défunts est généralement apposée sur chaque case de columbarium ou sur un cavurne. Conformément à la recommandation n° 24 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, la proposition de loi prévoit que le jardin du souvenir doit être équipé d'un dispositif mentionnant l'identité des défunts. Il peut s'agir par exemple d'un mur, d'une plaque posée au sol, ou même, comme cela existe déjà pour plusieurs monuments commémoratifs, d'un équipement électronique.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 14 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 13 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 15 (sous-section 3 nouvelle de la section 1 du chapitre III du titre II du livre II et art. L. 2223-18-1 à L. 2223-18-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Destination des cendres

Cet article a pour objet de prévoir la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation.

A cet effet, il tend à insérer dans la section 1 (« cimetières ») du chapitre III (« cimetières et opérations funéraires ») du titre II (« services communaux ») du livre II (« administration et services communaux ») de la deuxième partie (« la commune ») du code général des collectivités territoriales une troisième sous-section (« destination des cendres »), comprenant quatre articles numérotés L. 2223-18-1 à L. 2223-18-4.

1. Le droit en vigueur

Alors que la dépouille mortelle ne peut connaître, en principe, que le cimetière pour destination23(*), la loi est aujourd'hui muette sur le devenir des cendres.

L'article R. 2213-39 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'après la crémation d'un corps, l'urne est remise à toute personne qui a qualité pour pourvoir aux funérailles.

Plusieurs destinations sont alors envisageables :

- sous réserve de l'autorisation du maire du lieu du dépôt, l'urne peut être déposée dans une sépulture, dans une case de columbarium ou scellée sur un monument funéraire ;

- elle peut aussi être déposée dans une propriété privée (elle peut être inhumée dans un terrain privé ou conservée au sein d'un domicile) ;

les cendres peuvent être dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques24(*) ou à moins de 300 mètres du rivage ;

- sous réserve de l'autorisation du maire, elles peuvent également être dispersées dans un lieu spécialement affecté à cet effet dans le cimetière, généralement appelé « jardin du souvenir ».

L'imprécision de la réglementation a conduit la jurisprudence à poser un certain nombre de principes :

- l'assimilation des droits du titulaire d'une case de columbarium à ceux du titulaire d'une concession funéraire dans le cimetière communal (Tribunal administratif de Lille - 30 mars 1999 - Tillieu c/ Commune de Mons-en-Baroeul) ;

- le droit pour le titulaire d'une case de columbarium de retirer à tout moment les urnes qui y sont présentes sans que s'imposent les règles propres à l'exhumation (Tribunal de grande instance de Lille - 23 septembre 1997) ;

- l'interdiction des sites cinéraires privés (Cour administrative d'appel d'Aix-en-Provence - 15 janvier 2002 - Association site cinéraire intercommunal des Alpes-Maritimes) ;

- la possibilité pour la commune de déléguer en même temps que la création et la gestion d'un crématorium celle d'un site cinéraire accessoire du crématorium (Tribunal administratif de Paris - 25 juin 2002).

L'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, sans se prononcer sur le statut des cendres, a donné une base légale à la concession d'espaces pour le dépôt ou l'inhumation des urnes ou la dispersion des cendres dans le cimetière. Un projet de décret est en préparation pour appliquer aux cases de columbarium et aux cavurnes le droit commun des concessions funéraires.

Si elle a consacré la compétence exclusive des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale pour la création et la gestion des sites cinéraires, l'ordonnance leur a donné la possibilité de recourir à la délégation de service public en dehors de l'enceinte des cimetières.

Lors de son audition par la mission d'information, M. Dominique Schmitt, directeur général des collectivités locales au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a expliqué que ces dispositions, prenant acte du développement de sites cinéraires privés, avaient eu pour objet de les placer sous le contrôle des maires. Selon une enquête menée auprès des préfectures, une trentaine de sites cinéraires seraient gérés par des personnes privées, parfois même dans l'enceinte des cimetières.

2. Le dispositif proposé

Votre commission considère qu'il revient à la loi de déterminer la destination des cendres. Elle souscrit aux dispositions de la proposition de loi, qui reprennent les recommandations n° 18, 19, 21 et 24 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire.

Aux termes du texte proposé pour insérer un article L. 2223-18-1 dans le code général des collectivités territoriales, les cendres devraient, aussitôt après la crémation, être pulvérisées et recueillies dans une urne cinéraire munie extérieurement d'une plaque portant l'identité du défunt et le nom du crématorium.

À la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles et dans l'attente d'une décision relative à la destination des cendres, l'urne cinéraire serait conservée au crématorium pendant une période qui ne pourrait excéder six mois.

Au terme de ce délai et en l'absence de décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les cendres seraient dispersées dans l'espace aménagé à cet effet du cimetière de la commune du lieu du décès.

Dans la mesure où, d'une part, toutes les communes ne disposent pas encore d'un site cinéraire, d'autre part, la proposition de loi ne tend à imposer une telle obligation qu'aux communes de 10.000 habitants et plus, votre commission vous propose de prévoir la possibilité d'une dispersion des cendres dans le jardin du souvenir le plus proche de la commune du lieu du décès.

Rappelons par ailleurs que la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles est celle qui était la plus intime du défunt et qui apparaît la plus qualifiée pour connaître ses desiderata. Tel est généralement le cas, en l'absence de mésintelligence, de celui ou celle qui partageait sa vie (conjoint, pacsé ou concubin). Il s'agit toutefois d'une présomption simple et d'autres proches peuvent être choisis, par exemple un ami25(*). Les juges disposent d'un pouvoir souverain d'appréciation.

En application de l'article 3 de la loi du 15 novembre 1887 sur la liberté des funérailles, le choix de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles est doublement encadré par la volonté du défunt, exprimée par testament ou par tout autre mode, et par les lois et règlements en vigueur.

Selon le texte proposé pour insérer un article L. 2223-18-2 dans le code général des collectivités territoriales, les cendres devraient désormais, en leur totalité :

soit être conservées dans l'urne cinéraire, qui pourrait être déposée dans une sépulture, une case de columbarium ou un cavurne ou scellée sur un monument funéraire à l'intérieur d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu d'un crématorium ;

soit être dispersées dans un espace aménagé à cet effet d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu d'un crématorium ;

soit être dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques.

Le texte proposé pour insérer un article L. 2223-18-3 dans le code général des collectivités territoriales prévoit qu'en cas de dispersion des cendres en pleine nature, la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles devrait en faire la déclaration à la mairie de la commune du lieu du décès. L'identité du défunt ainsi que la date et le lieu de dispersion de ses cendres seraient inscrits sur un registre créé à cet effet. Il s'agit à nouveau d'assurer la conservation de la mémoire des défunts, conformément à la recommandation n° 24 de la mission d'information.

Ces dispositions emportent deux conséquences.

En premier lieu, et contrairement à ce que prévoit l'ordonnance du 28 juillet 2005, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ne doivent pas pouvoir recourir à la délégation de service public pour créer et gérer des sites cinéraires, sauf dans l'hypothèse où le site est contigu d'un crématorium -cette hypothèse étant prévue dans le texte proposé par l'article 16 de la proposition de loi pour l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales.

La plupart des personnes entendues par la mission d'information se sont déclarées hostiles à une telle possibilité, estimant qu'elle ouvrirait la voie à la création de nouveaux cimetières privés, introduirait une nouvelle inégalité devant la mort -les sites privés, de meilleure qualité et plus onéreux, étant réservés aux personnes disposant de davantage de moyens- et interdirait au conjoint d'une personne ayant fait le choix de la crémation et d'un site cinéraire d'être inhumé à ses côtés.

Aussi le texte proposé pour insérer un article L. 2223-18-4 dans le code général des collectivités territoriales tend-il à sanctionner d'une amende de 15.000 euros par infraction le fait de créer, de posséder, d'utiliser ou de gérer, à titre onéreux ou gratuit, tout lieu collectif, en dehors d'un cimetière public ou d'un lieu de sépulture autorisé, destiné au dépôt temporaire ou définitif des urnes ou à la dispersion des cendres.

En second lieu, seraient désormais prohibés tant l'appropriation privée des urnes que le partage des cendres.

Les nombreuses auditions auxquelles la mission d'information a procédé ont en effet montré qu'une telle appropriation pouvait donner lieu à un certain nombre de comportements qui, s'ils restent sans doute minoritaires, n'en portent pas moins atteinte au respect dû aux morts ou à l'apaisement des familles.

Ainsi, il n'est pas rare que l'urne reste en dépôt au crématorium, dans l'attente d'une décision que nul n'ose prendre, ou soit abandonnée chez l'opérateur funéraire.

A l'inverse, il arrive que les membres d'une même famille se déchirent pour désigner le dépositaire de l'urne et exposent leur différend sur la place publique en saisissant le juge. Pour rétablir la concorde, ce dernier a admis le partage des cendres du défunt, faute de législation sur ce sujet.

Une fois l'urne placée au domicile de son dépositaire, sa présence peut poser problème pour plusieurs personnes qui vivent sous le même toit. Elle devient, dans tous les cas, difficile d'accès pour les autres.

On retrouve parfois les urnes à la cave, au grenier, dans des décharges communales, aux objets trouvés...

Le cimetière public et laïc présente à cet égard de nombreux avantages. Il permet en particulier à toute personne de venir se recueillir librement devant les restes de toute personne défunte, que ceux-ci soient conservés dans une tombe ou une urne cinéraire ou dispersés dans un jardin du souvenir.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 15 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 14 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 16 (art. L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales)
Création et extension des crématoriums - Gestion des sites cinéraires contigus des crématoriums

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales, afin d'encadrer la création et l'extension des crématoriums et le recours à la délégation de service public pour la création et la gestion de sites cinéraires contigus de crématoriums.

1. L'encadrement de la création et de l'extension des crématoriums

La loi du 8 janvier 1993 a conféré aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale une compétence exclusive, dont l'exercice reste cependant facultatif, en matière de création et de gestion des crématoriums.

Cette compétence est transférée de droit aux communautés urbaines26(*).

Elle peut être exercée directement ou par délégation de service public.

Cet exercice est strictement encadré :

- la loi a ainsi subordonné la création ou l'extension d'un crématorium à l'autorisation préalable du représentant de l'Etat dans le département, accordée après enquête de commodo et incommodo et avis du conseil départemental d'hygiène ;

- en outre, les crématoriums font l'objet d'une réglementation détaillée, prévue par un décret du 20 décembre 1994, qui détermine non seulement les prescriptions techniques nécessaires à leur bon fonctionnement mais également l'organisation de leur partie publique destinée à l'accueil des familles27(*).

Le faible nombre des crématoriums et la nécessité de fournir aux familles un équipement ont justifié cette solution, la liberté des funérailles étant garantie par une loi du 15 novembre 1887 qui a placé l'inhumation et la crémation sur un pied d'égalité.

Les équipements créés avant la promulgation de la loi sont censés ne plus fonctionner depuis le 10 janvier 2001, les communes ayant eu le choix de les racheter ou non.

L'ordonnance du 28 juillet 2005 a substitué la procédure de l'enquête publique à celle de l'enquête de commodo et incommodo pour la création et l'agrandissement des crématoriums. Un projet de décret est actuellement en préparation pour prévoir la même modification à l'égard des chambres funéraires et des cimetières.

Le régime de l'enquête de commodo et incommodo, qui permet d'informer la population concernée et de la consulter sur l'installation de tels équipements funéraires, n'était en effet défini par aucun texte législatif ou réglementaire mais par des circulaires du 20 août 1825 et du 15 mai 1884. Le caractère obsolète de leurs dispositions entraînait une grande incertitude juridique et compliquait l'organisation de cette enquête.

Le régime de l'enquête publique est quant à lui précisément défini aux articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement, qui prévoient une procédure plus longue mais plus protectrice des droits des administrés. La question reste posée de savoir si, dans le cas des chambres funéraires, il n'y aurait pas lieu de prévoir une procédure simplifiée.

Il existe actuellement 115 crématoriums en France et une dizaine sont actuellement en construction.

32 sont gérés en régie (36 % des crémations contre 44 % en 1998), 5 par des sociétés d'économie mixte (8,8 % des crémations contre 13,2 % en 1998) et 78 en délégation de service public (55,5 % des crémations contre 42,8 % en 1998).

A l'exception de la Corse, toutes les régions sont désormais pourvues d'au moins une installation. Toutefois, quelques départements n'en disposent pas : le Cantal, la Haute-Loire, la Manche, l'Orne, le Loir-et-Cher, la Haute-Marne, la Haute-Corse, la Corse-du-Sud, le Territoire de Belfort, la Lozère, la Creuse, l'Ariège, le Gers, l'Ardèche, le Lot, l'Aisne et les Yvelines.

Force est de reconnaître que les crématoriums constituent des équipements coûteux, ce qui explique sans doute le fait que les deux tiers d'entre eux soient gérés en délégation de service public.

Cette charge financière est appelée à croître avec le renforcement des normes de protection de l'environnement. La Commission européenne envisage ainsi l'adoption de règles communes aux Etats membres de l'Union pour réduire les émissions de mercure.

Le risque financier encouru par les communes est réel car, au terme de la délégation de service public ou en cas de faillite du délégataire, la charge de l'équipement leur incombe.

Sans doute des études d'impact sont-elles réalisées. Pour autant, l'exemple de Roanne, où deux crématoriums gérés en régie et en délégation de service public se font une concurrence préjudiciable, montre que des problèmes peuvent se poser.

Trois solutions sont envisageables : ouvrir la création et la gestion des crématoriums à la concurrence, maintenir le droit en vigueur en laissant les élus locaux prendre leurs responsabilités, ou s'efforcer de les aider en prévoyant une planification des investissements.

Suivant en cela la recommandation n° 22 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, la proposition de loi retient la troisième solution et tend à prévoir l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums avec lequel les décisions des élus municipaux et intercommunaux et de leurs délégataires devraient être non pas conformes, comme le prévoit l'article 8 de la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005), mais simplement compatibles.

Une obligation de compatibilité semble en effet de nature à concilier la double nécessité de conférer une portée juridique à ce document tout en laissant une certaine latitude aux communes ou établissements publics de coopération intercommunale et à leurs délégataires.

Il apparaît d'autre part opportun que ce schéma traite à la fois de la création et de l'extension des crématoriums, le développement de la crémation conduisant aujourd'hui non seulement à créer de nouveaux équipements mais à accroître les capacités de ceux qui ont déjà été créés.

Souscrivant à ces dispositions, votre commission vous propose simplement de procéder à une coordination avec les adaptations que nécessite leur application à Mayotte et de corriger deux erreurs matérielles.

2. L'encadrement du recours à la délégation de service public pour la création et la gestion de sites cinéraires contigus de crématoriums

La possibilité offerte aux élus locaux de déléguer à la fois la création et la gestion d'un crématorium et du site cinéraire qui lui est contigu serait conservée. De tels sites répondent en effet à une demande des familles.

Leur pérennité serait garantie par l'obligation de prévoir une clause de retour du terrain aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale en cas de faillite du délégataire ou à l'expiration de la délégation. Cette précision semble justifiée. Il convient simplement de prévoir également le retour des équipements que comporte le terrain.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 16 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 15 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 17 (art. L. 2223-40-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Schéma régional des crématoriums

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 2223-40-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de prévoir l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums.

Ce document devrait comprendre :

- le recensement des équipements existants ;

- une évaluation prospective ;

- la mention des équipements qu'il apparaît nécessaire de créer au regard de l'évaluation des besoins et des capacités des zones voisines hors de son périmètre d'application.

Son élaboration serait confiée au préfet de région, au titre de ses compétences régaliennes, et au président du conseil régional, au titre des compétences de la région en matière d'aménagement du territoire, le niveau régional semblant à la réflexion plus pertinent que le niveau départemental envisagé par l'article 8 de la proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005).

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création de crématoriums devraient y être associés, de même que les commissions départementales des opérations funéraires, dont la création est prévue par l'article premier de la proposition de loi, et le conseil régional : le projet de schéma leur serait soumis pour avis, cet avis étant réputé donné au terme d'un délai de deux mois. Après d'éventuelles modifications tenant compte de ces avis, le schéma devrait être publié.

Le schéma régional, avec lequel toute décision de création ou d'extension de crématorium devrait être compatible en application de l'article 16 de la proposition de loi et de l'article 15 du texte qui vous est soumis, devrait contribuer à une répartition équilibrée des équipements sur l'ensemble du territoire.

Votre commission vous propose de prévoir à cet article, plutôt qu'à l'article 23 de la proposition de loi, les adaptations nécessaires pour l'application de ces dispositions à la collectivité départementale de Mayotte.

Puisqu'il n'y a pas d'échelon régional, le schéma des crématoriums serait élaboré conjointement par le représentant de l'Etat et le président du conseil général, après avis des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création de crématoriums, de la commission départementale des opérations funéraires, ainsi que du conseil général.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 17 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 16 compte tenu de la suppression de l'article 4.

CHAPITRE 4 - DE LA GESTION DES CIMETIÈRES

Votre commission vous propose, dans le texte qui vous est soumis, de faire référence dans l'intitulé de ce chapitre, conformément aux recommandations de la mission d'information, non seulement à la gestion mais également à la conception des cimetières.

Article 18 (art. L. 2213-9-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Police de l'esthétique des cimetières

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 2223-19-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin de confier au maire une police de l'esthétique des cimetières et des sites cinéraires dans le cadre d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère élaboré par le conseil municipal.

Ainsi que l'a souligné la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, l'esthétique des cimetières mérite d'être promue, afin de favoriser la conservation du patrimoine et le recueillement des familles. Or les pouvoirs de la commune, singulièrement du maire, sont limités et les procédures de protection traditionnelles s'avèrent insuffisantes.

Les tombes sont composées de trois éléments distincts. Le fonds, immeuble par nature, est propriété de la commune qui peut le concéder. Le caveau et le monument funéraire, également immeubles par nature, sont des constructions incorporées au fonds par le concessionnaire et qui lui appartiennent. Ce dernier est également propriétaire des signes et emblèmes funéraires (statues, pierres tombales, stèles funéraires), immeubles par destination.

La gestion du cimetière, c'est-à-dire ce qui a trait à sa création, à son entretien, à son aménagement, à son agrandissement, à sa suppression, relève des attributions du conseil municipal. Il lui appartient ainsi de décider s'il y a lieu d'accorder des concessions, de réglementer les conditions de leur délivrance, d'en fixer le tarif, d'indiquer les plantations à effectuer dans le cimetière, de décider la création d'un columbarium, d'un jardin du souvenir...

Le maire exerce quant à lui la police des cimetières. Il est chargé d'y assurer l'hygiène, la salubrité, la décence, le bon ordre, la sécurité et la tranquillité ainsi que d'en garantir la neutralité. A ce titre, il élabore un règlement du cimetière fixant les règles relatives aux horaires d'ouverture et de fermeture, à la largeur des allées, à la circulation des véhicules, aux plantations...

La jurisprudence lui dénie le pouvoir de fonder une mesure sur des considérations esthétiques28(*). Le Conseil d'Etat s'est prononcé une première fois en ce sens en 1972, contre l'avis de son commissaire du gouvernement, M. Kahn, qui l'invitait à juger qu'« en introduisant dans l'architecture funéraire du nouveau cimetière un minimum de modestie et de sobriété », le maire n'avait pas excédé les pouvoirs qu'il tenait du code des communes et à décider qu'« il se trouvera en France au moins un cimetière civil dont l'aspect ne démentira pas la fonction et que l'immodestie de quelques uns ne rendra pas insupportable à tous. » Etant libre de choisir l'emplacement des concessions et des terrains communs à l'intérieur du cimetière, le maire peut simplement procéder à des regroupements de concessions avec l'accord des familles et modeler ainsi l'esthétique du cimetière communal selon les projets de chaque nouveau concessionnaire.

Sous réserve de ne pas contrevenir aux règles d'hygiène, de sécurité et de décence, les particuliers jouissent d'une grande liberté. Ils peuvent, sans autorisation, faire placer sur la fosse d'un parent ou d'un ami une pierre sépulcrale ou un autre signe indicatif de sépulture29(*). Les concessionnaires peuvent donner au monument funéraire toute forme, taille, style qu'ils veulent, sous réserve de rester dans les limites du terrain concédé.

Une circulaire du ministère de la culture et de la communication n° 2000/22 du 31 mai 2000 observe que les travaux n'entrent pas dans le champ du code de l'urbanisme et ne sont donc soumis ni au permis de construire ni au permis de démolir. Plus exactement, l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme dispose que n'entrent pas dans le champ d'application du permis de construire : les statues, monuments ou oeuvres d'art, lorsqu'ils ont une hauteur inférieure ou égale à 12 mètres au-dessus du sol et moins de 40 mètres cubes de volume, et les autres ouvrages dont la surface au sol est inférieure à 2 mètres carrés et dont la hauteur ne dépasse pas 1,50 mètre au-dessus du sol.

La jurisprudence dénie au maire le pouvoir de déterminer les dimensions et la hauteur des monuments funéraires30(*). Il peut seulement prescrire que les terrains seront entretenus par les concessionnaires en bon état de propreté et de solidité. En cas de méconnaissance de ces prescriptions, il est tenu d'en dresser procès-verbal mais il ne peut, sauf urgence ou péril imminent, procéder d'office à l'exécution des mesures nécessaires.

Certes, les éléments constitutifs des tombes peuvent, s'ils présentent un intérêt historique ou artistique, être protégés au titre des monuments historiques suivant les procédures définies dans la loi du 31 décembre 1913.

La circulaire du 31 mai 2000 précitée recensait ainsi plus de 400 cimetières ou parties de cimetières bénéficiant d'une telle protection, qu'il s'agisse de tombes isolées, comme celle de Chateaubriand sur l'îlot du Grand Bé à Saint-Malo, de cimetières militaires, comme le cimetière militaire allemand de Veslud dans l'Aisne, ou de tout ou partie d'un cimetière communal.

Toutefois, pour encadrer les constructions nouvelles et répondre aux attentes de la population, il semble nécessaire de confier au maire une police de l'esthétique des cimetières.

Ainsi que l'ont montré des études du CREDOC, les familles expriment de plus en plus de difficultés à trouver, au sein des cimetières, le lieu de recueillement satisfaisant leurs attentes : « Dans une société qui s'est largement individualisée, l'uniformité des grands cimetières urbains risque de distendre ce lien entre vivants et morts. D'autant que l'esthétique des monuments proposés semble de moins en moins correspondre à la recherche de sobriété des nouvelles générations. De plus, le manque de place pour les urnes funéraires ou les lacunes de l'entretien des cimetières contribuent à dévaloriser l'image des lieux de sépulture31(*) ». Lors de son audition par la mission d'information, Mme Pascale Hébel, directrice du département « consommation » du CREDOC a elle aussi observé qu'il était reproché aux cimetières, d'une part, d'être gris, figés et austères, d'autre part, de mettre en évidence les inégalités face à la mort.

En conséquence, la proposition de loi tend à permettre au maire de prescrire ou d'interdire tout type de caveau, monument, tombeau ou plantation afin d'assurer l'esthétique du cimetière ou du site cinéraire.

Un tel pouvoir ne constituerait en rien une innovation : des législations particulières investissent en effet déjà des autorités d'un pouvoir de police spéciale pour garantir l'esthétique d'un site : à titre d'exemple, le maire peut interdire par arrêté toute publicité sur des immeubles présentant un caractère esthétique, historique ou pittoresque32(*) ou encore interdire l'accès de certaines voies aux véhicules dont la circulation sur ces voies est de nature à compromettre (...) la mise en valeur des sites à des fins esthétiques33(*).

Pour éviter des décisions solitaires et arbitraires et suivant en cela la recommandation n° 27 de la mission d'information, la proposition de loi prévoit que ce pouvoir de police doit être exercé dans le cadre d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère élaboré par le conseil municipal.

La rédaction proposée soulève toutefois une difficulté juridique dans la mesure où elle tend à subordonner l'exercice du pouvoir de police du maire à une délibération du conseil municipal. Or il s'agit d'un pouvoir propre dont l'exercice est soumis au contrôle rigoureux du juge administratif et dans lequel le conseil municipal ne peut pas s'immiscer. Le principe général posé par le juge administratif puis par le législateur est en effet l'incompétence du conseil municipal pour voter une délibération matérialisant une mesure de police administrative34(*).

En conséquence, votre commission vous propose, dans le texte qui vous est soumis :

- d'insérer un article L. 2223-12-1 dans la partie du code général des collectivités territoriales relative à la gestion des cimetières, afin de permettre au maire de prendre, non plus au titre de son pouvoir de police mais au titre de ses pouvoirs de gestion, « toute disposition de nature à assurer la mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire » ;

- de supprimer l'exigence d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère au profit d'un simple avis du conseil municipal, afin d'éviter les lourdeurs inhérentes à l'élaboration de plusieurs documents communaux ;

- d'exiger également un avis du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, institué par l'article 6 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture35(*) ;

- enfin d'enserrer ces avis dans un délai de deux mois, afin d'éviter tout risque de blocage.

La proposition de loi n° 464 (Sénat, 2004-2005) tend quant à elle à prévoir la soumission des jardins du souvenir, des columbariums et des autres équipements cinéraires à des prescriptions fixées par décret. Toutefois, la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire a estimé préférable, à juste titre, de laisser aux élus locaux plutôt qu'au pouvoir réglementaire national le pouvoir de fixer de telles prescriptions et d'étendre ce pouvoir à l'ensemble du cimetière.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 18 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 17 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 19 (art. L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales)
Droit, pour toute personne qui le souhaite, à ce que ses restes ne donnent jamais lieu à crémation

Cet article a pour objet de réécrire l'article L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales, relatif à l'ossuaire du cimetière, afin de garantir le droit, pour toute personne qui le souhaite, à ce que ses restes ne donnent jamais lieu à crémation.

La reprise des sépultures constitue une nécessité. Elle permet en effet non seulement d'attribuer des emplacements aux nouveaux défunts mais également de préserver la sécurité et l'hygiène du cimetière, lorsque les concessions particulières ne sont pas suffisamment entretenues.

Elle peut être décidée par le conseil municipal à l'expiration du délai de rotation -de cinq ans au moins- pour les sépultures en terrain commun et en cas de non renouvellement ou d'abandon pour les concessions particulières.

L'exhumation du corps est décidée par le maire. La présence d'un parent ou d'un mandataire de la famille n'est pas nécessaire et les personnels chargés de cette opération n'ont pas à posséder l'habilitation funéraire, à l'inverse de ce qui est prévu pour les exhumations effectuées à la demande des familles. En revanche, une surveillance par des fonctionnaires est requise et l'absence de respect dû aux morts peut être constitutive du délit de violation de sépulture et d'atteinte à l'intégrité du cadavre36(*).

Les restes exhumés doivent être « réunis dans un cercueil de dimensions appropriées », dénommé reliquaire ou boîte à ossements37(*) pour être réinhumés dans l'ossuaire. Le maire a toutefois la faculté de faire procéder à la crémation des restes présents dans les concessions reprises.

Or nombre de personnes peuvent être opposées à la crémation. Cette opposition peut résulter d'une conviction personnelle ou religieuse. En effet, si la crémation est admise par les religions catholique et protestante, elle ne l'est pas par les religions musulmane et juive.

Aussi la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire a-t-elle recommandé de garantir le droit, pour toute personne qui le souhaite, à ce que ses restes ne donnent jamais lieu à crémation. Elle a en revanche jugé préférable de laisser aux communes le soin de faire droit ou non à la revendication d'ossuaires confessionnels.

Le premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 2223-4 du code général des collectivités territoriales dispose qu'un arrêté du maire affecte à perpétuité, dans le cimetière, un ossuaire aménagé où les restes exhumés sont aussitôt réinhumés. Ce faisant, il clarifie les dispositions actuelles qui n'exigent la création d'un ossuaire qu'en cas de reprise d'une concession particulière et sont muettes sur le devenir des restes exhumés du terrain commun.

Le deuxième alinéa conserve la faculté actuellement reconnue au maire de faire procéder à la crémation des restes exhumés, mais ajoute que cette faculté ne peut être exercée qu'en l'absence d'opposition connue ou attestée du défunt.

Enfin, le troisième alinéa exige que les restes des personnes qui avaient manifesté leur opposition à la crémation soient distingués au sein de l'ossuaire.

Ces dispositions sont non seulement conformes à la recommandation n° 25 de la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire mais clarifient le droit en vigueur sans créer de charge trop lourde pour les communes.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 19 de la proposition de loi sous réserve d'une modification rédactionnelle. Cet article devient l'article 18 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 20 (art. L. 2223-27 du code général des collectivités territoriales)
Possibilité, pour le maire, de faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque les défunts en ont exprimé la volonté

Cet article a pour objet de compléter l'article L. 2223-27 du code général des collectivités territoriales, afin de donner au maire la possibilité de faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque les défunts en ont exprimé la volonté.

L'article L. 2213-7 dispose que le maire, à défaut le représentant de l'Etat dans le département, pourvoit d'urgence à ce que toute personne décédée soit ensevelie et inhumée décemment sans distinction de culte ni de croyance.

A ce titre, est considérée comme une mission de service public relevant de la commune l'organisation des obsèques des personnes dépourvues de ressources suffisantes. Aussi, aux termes de l'article L. 2223-27, le service des pompes funèbres est-il gratuit pour ces personnes. Lorsque la mission de service public n'est pas assurée par la commune, celle-ci prend en charge les frais d'obsèques et choisit l'organisme qui assurera leur réalisation.

Dans une réponse à une question écrite posée par M. Marc Joulaud, député, le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire a indiqué qu' : « En l'absence de texte législatif et réglementaire, à caractère général ou spécifique, déterminant les critères objectifs permettant d'identifier une personne comme étant dépourvue de ressources suffisantes, la notion même de « ressources suffisantes » peut s'avérer délicate à apprécier, aucun seuil n'ayant été précisé en la matière. De surcroît, la simple connaissance par exemple de minima sociaux ne suffit pas à déterminer l'état exact des « ressources » de l'intéressé. Par ailleurs, le plafond des ressources ouvrant droit au bénéfice des différentes prestations existantes n'est pas uniforme et identique, ce qui ne permet pas d'apprécier le caractère suffisant ou non de celles-ci. Il convient donc par le biais de faisceaux d'indices, d'apprécier localement et au cas par cas, par exemple, avec l'aide des travailleurs sociaux, si le défunt concerné peut entrer dans la catégorie des personnes dépourvues de ressources suffisantes (...) Il n'est pas envisagé de préciser les critères à prendre en compte pour préciser la notion de « ressources suffisantes », cette question relevant de la libre appréciation des maires qui doivent pouvoir bénéficier en l'espèce d'une large marge de manoeuvre et tenir compte des situations individuelles qu'eux seuls peuvent connaître38(*). »

La commune ayant payé les frais d'obsèques peut solliciter le remboursement des sommes engagées pour l'inhumation en utilisant le privilège institué par l'article 2101 du code civil, qui place les frais funéraires au deuxième rang des privilèges généraux s'exerçant sur les meubles et les immeubles. Les frais funéraires sont ainsi des dettes de la succession qui doivent être prélevées sur l'actif successoral. A défaut d'un actif successoral suffisant, le maire a la possibilité de poursuivre les enfants du de cujus pour obtenir le recouvrement des frais engagés par la commune39(*).

La modification proposée consiste à spécifier que le maire peut faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque les défunts en ont exprimé la volonté.

Pour mieux concilier encore les impératifs de bonne gestion des cimetières et le respect du principe de la liberté des funérailles, il convient de transformer cette possibilité en une obligation. Dès lors que le défunt aurait marqué sa préférence pour la crémation, le maire ne pourrait procéder à son inhumation.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 20 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 19 compte tenu de la suppression de l'article 4.

CHAPITRE 5 - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 21 (art. 279 du code général des impôts)
Application du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres

Cet article a pour objet de modifier l'article 279 du code général des impôts afin de soumettre l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres au taux réduit de TVA.

1. Le droit en vigueur

Le taux de TVA actuellement applicable pour les opérations funéraires varie en fonction de leur nature.

En principe, les prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres et réalisées à titre onéreux sont soumises à un taux normal de TVA s'élevant à 19,6 %.

Toutefois, en vertu de l'article 279 du code général des impôts, paragraphe b quater, toutes les opérations de transport de corps avant et après la mise en bière « réalisées par des prestataires habilités au moyen de véhicules spécialement aménagés à cet effet » relèvent quant à elles du taux réduit de 5,5 %, comme tout « transport de voyageurs ». Les services annexes aux transports de corps par véhicule, tel que la constitution du dossier, sont en revanche soumis au taux normal de 19,6 %, de même que les transports de corps par porteurs40(*).

Les autres activités funéraires connexes au service extérieur des pompes funèbres (fleurs, marbrerie...) sont soumises au taux qui leur est généralement appliqué.

Il convient également de préciser que ne sont pas assujetties à la TVA :

- les communes, « pour l'activité de leurs services administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs lorsque leur non-assujettissement n'entraîne pas de distorsions dans les conditions de la concurrence. » En matière funéraire, cette exonération concerne notamment la gestion des cimetières et des mesures prises par le maire dans le cadre de son pouvoir de police des funérailles ;

- les services assurés gratuitement. Ainsi en est-il dans les hypothèses où une commune réaliserait gratuitement des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres ou des établissements de santé mettraient gratuitement à disposition une chambre mortuaire.

Du point de vue communautaire, l'annexe H de la directive européenne 77/388 CEE modifiée dispose que les pays de l'Union européenne peuvent décider de soumettre à un taux réduit de TVA tous « les services fournis par les entreprises de pompes funèbres et de crémation ainsi que la livraison de biens qui s'y rapportent ». Ainsi en est-il en Espagne, en Belgique, en Grèce, en Hongrie et en Pologne.

En outre, les Etats membres de l'Union européenne peuvent continuer à ne pas soumettre les opérations funéraires à la TVA lorsqu'elles en étaient déjà exonérées avant l'entrée en vigueur de la directive (article 28, paragraphe 3b, de la directive précitée). Sept pays européens ont ainsi décidé de maintenir cette exonération : Italie, Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas, Portugal, Finlande et Suède.

2. Le dispositif proposé

Le présent article tend à prévoir l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres. Il reprend la recommandation n° 11 de la mission d'information.

La quasi totalité des opérateurs funéraires et des associations de consommateurs demande depuis plusieurs années l'application en France du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres.

Cette revendication a d'ailleurs été relayée par des parlementaires, dans le cadre de questions écrites ou orales voire même par le dépôt d'une proposition de loi41(*). Jusqu'à présent, le Gouvernement a invariablement répondu que cette mesure n'était pas envisagée, dans la mesure où elle « n'aurait pas d'incidence significative sur l'emploi dans le secteur, alors que la politique du Gouvernement consiste précisément, eu égard à leur impact sur les finances publiques, à appliquer le taux réduit de la TVA aux services à la fois intensifs en main-d'oeuvre et pour lesquels la demande est fortement corrélée au niveau des prix, tels que les travaux dans les logements ou les services à la personne »42(*).

Plusieurs arguments, détaillés dans le rapport de la mission d'information, conduisent votre commission à marquer l'utilité de cette mesure.

Tout d'abord, sans répondre pleinement aux critiques formulées par beaucoup d'observateurs quant au coût excessif des obsèques, la fiscalité n'étant pas seule responsable de l'explosion constatée des prix ces dix dernières années, l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble des prestations funéraires pourrait tout de même permettre de réduire ce coût de 300 euros en moyenne, d'après les chiffres de la Confédération des professionnels du funéraire et de la marbrerie (CPFM)43(*).

Ensuite, l'instauration d'un taux réduit de TVA pour les opérations funéraires n'aurait qu'un impact limité sur les finances de l'Etat, en constituant une perte de recettes évaluée à 145 millions d'euros -sur les 200 millions d'euros actuellement collectés au titre des obsèques. A titre de comparaison, l'application du taux réduit de TVA à l'ensemble du domaine de la restauration, envisagée il y a quelques mois par le Gouvernement, aurait conduit à une diminution des recettes fiscales de plus de 3 milliards d'euros.

Enfin, cette mesure pourrait permettre d'éviter les importantes distorsions de concurrence actuellement subies par les opérateurs funéraires français installés dans des régions frontalières à des pays appliquant un taux réduit de TVA (la Belgique et l'Espagne en particulier).

Si votre commission est favorable à cette réduction du taux de TVA, elle considère toutefois, comme l'a déjà exigé la mission d'information, qu'elle ne peut être décidée qu'à condition que les opérateurs funéraires s'engagent à répercuter l'intégralité des sommes concernées sur le prix des obsèques supporté par les familles, ce qu'ils sembleraient prêts à faire, dans le cadre d'une charte commune par exemple.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 21 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 20 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 22
Délai accordé aux communes de 10.000 habitants et plus et aux établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières pour réaliser des sites cinéraires

Cet article a pour objet d'accorder aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale concernés par l'obligation prévue à l'article 13 de la proposition de loi -c'est-à-dire les communes de 10.000 habitants et plus et les établissements publics de coopération intercommunale de 10.000 habitants et plus compétents en matière de cimetières- un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi, pour créer un site cinéraire dans le ou les cimetières dont ils ont la responsabilité.

Un tel délai semble raisonnable eu égard à la charge, somme toute modérée, que représente la réalisation d'un jardin du souvenir et d'un columbarium ou de cavurnes.

Compte tenu de la suppression de l'article 4, il convient désormais de faire référence à l'article 12 de la proposition de loi.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 22 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 21 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 23
Ratification de l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires

Cet article a pour objet de prévoir la ratification des dispositions de l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, à l'exception de celles contraires aux réformes proposées.

1. Les dispositions de l'ordonnance du 28 juillet 2005

Prise sur le fondement de l'habilitation donnée au gouvernement pour une durée de neuf mois par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit44(*), l'ordonnance du 28 juillet 2005 comporte diverses mesures relatives, d'une part, à la simplification du droit funéraire, d'autre part, à la destination des cendres.

Dans l'attente de son éventuelle ratification par le Parlement -un projet de loi ayant cet objet a été déposé, dans les délais requis, sur le bureau du Sénat le 13 septembre 2005-, ses dispositions sont applicables mais conservent une valeur réglementaire.

Il est donc souhaitable de procéder à la ratification de ce texte, à l'occasion de l'examen de la présente proposition de loi, afin de lui donner une valeur législative sous réserve des adaptations résultant des réformes proposées.

· Des mesures de simplification

En premier lieu, l'ordonnance a donné une base légale à la translation des cimetières et en a confié la responsabilité aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale, déjà compétents pour décider leur création ou leur extension.

Cette compétence était jusqu'alors dévolue au préfet mais avait été privée de base juridique à la suite de l'abrogation, par le décret n° 2000-318 du 7 avril 2000 relatif à la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales, des dispositions concernées de l'ancien code des communes, le Conseil d'Etat ayant considéré qu'elles revêtaient une valeur législative.

Le préfet conserve toutefois sa compétence pour la création, l'extension ou la translation d'un cimetière implanté à l'intérieur du périmètre d'agglomération d'une commune urbaine45(*) et à moins de 35 mètres des habitations.

En deuxième lieu et ainsi qu'il l'a déjà été indiqué46(*), l'ordonnance a substitué la procédure de l'enquête publique à celle de l'enquête de commodo et incommodo pour la création et l'agrandissement des crématoriums.

En troisième lieu, elle a étendu les pouvoirs du préfet en matière de contrôle des opérateurs funéraires, en lui permettant de sanctionner -par un retrait ou une suspension de l'habilitation- tout manquement à l'ensemble des dispositions du code général des collectivités territoriales et non plus seulement au respect des règles applicables en matière d'habilitation ou des prescriptions du règlement national des opérations funéraires.

Cette mesure a été présentée comme le corollaire d'une autre réforme relative à la simplification des procédures administratives liées aux opérations funéraires, devant intervenir par décret et consistant à remplacer le régime d'autorisation actuellement en vigueur par un régime de déclaration préalable.

En dernier lieu, la fourniture des tentures extérieures des maisons mortuaires a été supprimée de la liste des missions du service extérieur des pompes funèbres, cette pratique étant tombée en désuétude.

· Des mesures relatives à la destination des cendres

L'ordonnance du 28 juillet 2005 n'a ni défini le statut des cendres ni remis en cause le caractère facultatif de la création de sites cinéraires par les communes.

Elle a prévu diverses mesures ayant pour objet, selon le rapport de présentation remis au Président de la République, d'offrir aux familles davantage de lieux pour accueillir les urnes ou disperser les cendres et consistant :

- à permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale, et à eux seuls, de créer et de gérer un site cinéraire directement ou par voie de gestion déléguée, en maintenant nécessairement la gestion directe du site cinéraire situé dans le cimetière ;

- à régulariser la pratique, qui n'est pas prévue par les textes mais à laquelle ont recours les communes et les familles endeuillées, consistant à inhumer l'urne dans le caveau familial ;

- à sécuriser les modalités d'attribution de concessions d'espaces pour le dépôt ou l'inhumation de l'urne ou la dispersion des cendres dans le cimetière, en prévoyant l'application du régime des concessions funéraires.

2. Les modifications induites par la proposition de loi

* L'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales ouvre aux communes la faculté de concéder des terrains aux personnes qui désirent y fonder leur sépulture et celle de leurs enfants ou successeurs. Les bénéficiaires de la concession peuvent construire sur ces terrains des caveaux, monuments et tombeaux.

L'ordonnance du 28 juillet 2005 a prévu la possibilité d'y inhumer cercueils ou urnes.

Le du premier paragraphe (I) du présent article tend à supprimer cette précision, dans la mesure où elle est contraire aux dispositions du texte proposé par l'article 15 de la proposition de loi pour insérer un article L. 2223-18-2 dans le code général des collectivités territoriales, aux termes duquel l'urne cinéraire peut être déposée dans une sépulture, une case de columbarium ou un cavurne ou scellée sur un monument funéraire.

Il comporte une erreur matérielle que votre commission se propose de réparer dans le texte de ses conclusions.

* L'ordonnance du 28 juillet 2005 a également ouvert aux communes la faculté de concéder des espaces pour le dépôt ou l'inhumation des urnes ou la dispersion des cendres dans le cimetière.

Le du I tend à supprimer la possibilité de concéder des espaces pour la dispersion des cendres. En effet, on ne voit pas bien l'utilité d'accorder une concession particulière dans cette hypothèse. Bien plus, que se passera-t-il en cas de non renouvellement de la concession ? Mieux vaut, comme le prévoit le texte proposé par l'article 15 de la proposition de loi pour insérer un article L. 2223-18-2 dans le code général des collectivités territoriales, que les cendres soient dispersées soit dans un espace aménagé à cet effet d'un cimetière ou d'un site cinéraire contigu d'un crématorium, soit en pleine nature, sauf sur les voies publiques.

* L'ordonnance du 28 juillet 2005 a confié à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les conditions dans lesquelles les articles L. 2223-14 à L. 2223-17 du code général des collectivités territoriales, relatifs au régime des concessions particulières, sont applicables aux concessions des espaces pour le dépôt ou l'inhumation des urnes ou la dispersion des cendres dans le cimetière.

Par coordination, le du I tend à supprimer la référence à la dispersion des cendres.

* Le VI de l'article premier de l'ordonnance du 28 juillet 2005 a modifié l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales, relatif à la création et à l'extension des crématoriums, afin :

- de permettre aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale de recourir à la délégation de service public pour créer et gérer des sites cinéraires destinés au dépôt ou à l'inhumation des urnes ou à la dispersion des cendres ;

- de prévoir que les sites cinéraires inclus dans le périmètre d'un cimetière doivent être gérés directement.

Le du I tend à supprimer ces dispositions qui sont :

- sur la forme, incompatibles avec la réécriture de l'article L. 2223-40 du code général des collectivités territoriales à laquelle l'article 16 de la proposition de loi tend à procéder ;

- sur le fond, contraire au choix de n'autoriser le recours à la délégation de service public que pour la création et la gestion d'un site cinéraire contigu d'un crématorium.

* L'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, modifié par l'ordonnance du 28 juillet 2005, prévoit que la communauté urbaine se substitue de plein droit à ses communes membres pour l'exercice de leurs compétences en matière de création, d'extension et de translation des cimetières et sites cinéraires hors de l'emprise des cimetières ainsi que de création et d'extension des crématoriums.

Le du I tend à réécrire ces dispositions afin de n'autoriser que la création et l'extension de sites cinéraires contigus des crématoriums.

* L'article 2 de l'ordonnance du 28 juillet 2005 tend à prévoir l'application à Mayotte, sous réserve d'adaptations, des réformes prévues par l'article premier.

Les et du I tendent à opérer les coordinations qu'impliquent les dispositions de la proposition de loi. Dans la mesure où Mayotte constitue une collectivité départementale, le schéma des crématoriums serait ainsi élaboré conjointement par le préfet et le président du conseil général, après avis des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création de crématoriums, de la commission départementale des opérations funéraires, ainsi que du conseil général.

Votre commission vous propose de les supprimer par coordination avec le déplacement, à l'article 16 du texte de ses conclusions, de ces mesures d'adaptation.

Enfin, le second paragraphe (II) tend à prévoir un délai de cinq ans, à compter de la publication de la loi, pour la reprise en gestion directe, par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale, des sites cinéraires qui ne seraient pas contigus d'un crématorium.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 23 de la proposition de loi ainsi modifiée. Cet article devient l'article 22 compte tenu de la suppression de l'article 4.

Article 24
Compensation financière des charges résultant, pour l'Etat et les collectivités territoriales, des réformes proposées

Cet article a pour objet de prévoir la compensation financière des charges résultant, pour l'Etat et les collectivités territoriales, des réformes proposées.

S'agissant de l'Etat, cette compensation prendrait la forme d'un relèvement des droits perçus sur les tabacs.

S'agissant des collectivités territoriales, les charges résultant des extensions de compétences prévues par la proposition de loi devraient, conformément à l'article 72-2 de la Constitution, être compensées dans les conditions déterminées par la loi de finances.

Votre commission vous propose, dans ses conclusions, de reprendre la rédaction de l'article 24 de la proposition de loi. Cet article devient l'article 23 compte tenu de la suppression de l'article 4.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi dans le texte figurant ci-après.

TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

Proposition de loi
relative à la législation funéraire

CHAPITRE PREMIER
DU RENFORCEMENT DES CONDITIONS D'EXERCICE
DE LA PROFESSION D'OPÉRATEUR FUNÉRAIRE

Article premier

Après l'article L. 2223-23 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2223-23-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2223-23-1. - Il est créé une commission départementale des opérations funéraires auprès du représentant de l'Etat dans le département.

« Composée de deux représentants des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de cimetières et d'opérations funéraires, de deux représentants des opérateurs funéraires habilités et de deux représentants des associations familiales et des associations de consommateurs, cette commission est consultée par le représentant de l'Etat dans le département lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de toute habilitation, prévus à l'article L. 2223-23, au 1° et au 4° de l'article L. 2223-25, ainsi qu'aux articles L. 2223-41 et L. 2223-43.

« Un décret fixe les modalités de désignation des membres de cette commission. »

Article 2

Le quatrième alinéa (2°) de l'article L. 2223-23 du même code est ainsi rédigé :

« 2° De conditions minimales de capacité professionnelle du dirigeant et des agents. Le dirigeant qui assure ses fonctions sans être en contact direct avec les familles et sans participer personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires énumérées à l'article L. 2223-19 n'a pas à justifier de cette capacité professionnelle. »

Article 3

Après l'article L. 2223-25 du même code, il est inséré un article L. 2223-25-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2223-25-1. - Les agents qui assurent leurs fonctions en contact direct avec les familles et qui participent personnellement à la conclusion ou à l'exécution de l'une des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres sont titulaires d'un diplôme national, sans préjudice des dispositions de l'article L. 2223-45.

« Un décret fixe les conditions dans lesquelles ces diplômes sont délivrés, la date à partir de laquelle toutes les personnes recrutées par un opérateur funéraire doivent être titulaires du diplôme correspondant, les conditions dans lesquelles les organismes de formation sont habilités à assurer la préparation à l'obtention de ces diplômes, ainsi que les conditions dans lesquelles les personnes se prévalant d'une expérience professionnelle peuvent se voir délivrer ce diplôme dans le cadre de la procédure de validation des acquis de l'expérience. »

CHAPITRE 2
DE LA SIMPLIFICATION ET DE LA SÉCURISATION
DES DÉMARCHES DES FAMILLES

Article 4

L'article L. 2213-14 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 2213-14. - Afin d'assurer l'exécution des mesures de police prescrites par les lois et règlements, les opérations de fermeture du cercueil, d'exhumation, de réinhumation et de translation de corps s'effectuent :

« - dans les communes dotées d'un régime de police d'Etat, sous la responsabilité du chef de circonscription, en présence d'un fonctionnaire de police délégué par ses soins ;

« - dans les autres communes, sous la responsabilité du maire, en présence du garde champêtre ou d'un agent de police municipale délégué par le maire, ou, à défaut, sous la responsabilité du commandant de la compagnie de gendarmerie nationale, en présence d'un gendarme. »

Article 5

La première phrase du premier alinéa de l'article L. 2213-15 du même code est remplacée par deux phrases ainsi rédigées :

« Les opérations de surveillance mentionnées à l'article L. 2213-14 donnent seules droit à des vacations dont le taux, fixé par le maire après avis du conseil municipal, est compris entre 20 et 25 euros. Ces vacations sont versées à la recette municipale. »

Article 6

Après l'article L. 2223-21 du même code, il est inséré un article L. 2223-21-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2223-21-1. - Les conseils municipaux des communes de 10 000 habitants et plus établissent des devis-types qui s'imposent aux opérateurs funéraires habilités exerçant leur activité sur leur territoire.

« Les conseils municipaux des communes de moins de 10 000 habitants ont la faculté d'imposer de tels devis-types.

« Le maire définit les conditions dans lesquelles ces devis-types sont tenus à la disposition de l'ensemble des habitants de la commune. Ils peuvent toujours être consultés à la mairie. »

Article 7

La première phrase de l'article L. 2223-33 du même code est ainsi rédigée :

« A l'exception des formules de financement d'obsèques, sont interdites les offres de services faites en prévision d'obsèques ou pendant un délai de trois mois à compter du décès, en vue d'obtenir ou de faire obtenir, soit directement, soit à titre d'intermédiaire, la commande de fournitures ou de prestations liées à un décès. »

Article 8

L'article L. 2223-43 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Ces établissements ne peuvent exercer aucune autre mission relevant du service extérieur des pompes funèbres. »

CHAPITRE 3
DU STATUT ET DE LA DESTINATION
DES CENDRES DES PERSONNES DÉCÉDÉES
DONT LE CORPS A DONNÉ LIEU À CRÉMATION

Article 9

Après l'article 16-1 du code civil, il est inséré un article 16-1-1 ainsi rédigé :

« Art. 16-1-1. - Le respect dû au corps humain ne cesse pas avec la mort.

« Les restes des personnes décédées, y compris les cendres de celles dont le corps a donné lieu à crémation, doivent être traités avec respect, dignité et décence. »

Article 10

L'article 16-2 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La protection prévue à l'alinéa précédent ne cesse pas avec la mort. »

Article 11

Dans le deuxième alinéa de l'article 225-17 du code pénal, après les mots : « de sépultures » sont insérés les mots : « , d'urnes cinéraires ».

Article 12

Le premier alinéa de l'article L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Chaque commune ou chaque établissement public de coopération intercommunale dispose d'au moins un cimetière comprenant un terrain consacré à l'inhumation des morts et, dans les communes de 10 000 habitants et plus ou les établissements publics de coopération intercommunale de 10 000 habitants et plus compétents en matière de cimetières, un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation. »

Article 13

L'article L. 2223-2 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 2223-2. - Le terrain consacré à l'inhumation des morts est cinq fois plus étendu que l'espace nécessaire pour y déposer le nombre présumé des morts qui peuvent y être enterrés chaque année.

« Le site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation comprend un espace aménagé pour leur dispersion et doté d'un équipement mentionnant l'identité des défunts, ainsi qu'un columbarium ou des caveaux d'urnes appelés cavurnes. »

Article 14

Dans la section 1 du chapitre III du titre II du livre II de la deuxième partie du même code, il est créé une sous-section 3 ainsi rédigée :

« Sous-section 3

« Destination des cendres

« Art. L. 2223-18-1. - Aussitôt après la crémation, les cendres sont pulvérisées et recueillies dans une urne cinéraire munie extérieurement d'une plaque portant l'identité du défunt et le nom du crématorium.

« A la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles et dans l'attente d'une décision relative à la destination des cendres, l'urne cinéraire est conservée au crématorium pendant une période qui ne peut excéder six mois.

« Au terme de ce délai et en l'absence de décision de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les cendres sont dispersées dans l'espace aménagé à cet effet du cimetière de la commune du lieu du décès ou dans l'espace le plus proche aménagé à cet effet visé à l'article L. 2223-18-2.

« Art. L. 2223-18-2. - A la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les cendres sont en leur totalité :

« - soit conservées dans l'urne cinéraire, qui peut être déposée dans une sépulture, une case de columbarium ou un cavurne ou scellée sur un monument funéraire à l'intérieur d'un cimetière ou d'un site cinéraire visé à l'article L. 2223-40 ;

« - soit dispersées dans un espace aménagé à cet effet d'un cimetière ou d'un site cinéraire visé à l'article L. 2223-40 ;

« - soit dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques.

« Art. L. 2223-18-3. - En cas de dispersion des cendres en pleine nature, la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles en fait la déclaration à la mairie de la commune du lieu du décès. L'identité du défunt ainsi que la date et le lieu de dispersion de ses cendres sont inscrits sur un registre créé à cet effet.

« Art. L. 2223-18-4. - Le fait de créer, de posséder, d'utiliser ou de gérer, à titre onéreux ou gratuit, tout lieu collectif, en dehors d'un cimetière public ou d'un lieu de sépulture autorisé, destiné au dépôt temporaire ou définitif des urnes ou à la dispersion des cendres, en violation des dispositions du présent code est puni d'une amende de 15 000 euros par infraction. »

Article 15

L'article L. 2223-40 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 2223-40. - Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sont seuls compétents pour créer et gérer, directement ou par voie de gestion déléguée, les crématoriums et les sites cinéraires qui leur sont contigus.

« Lorsqu'un site cinéraire contigu d'un crématorium fait l'objet d'une délégation de service public, le terrain sur lequel il est implanté et les équipements qu'il comporte font l'objet d'une clause de retour à la commune ou à l'établissement public de coopération intercommunale au terme de la délégation.

« Toute création ou extension de crématorium ne peut avoir lieu sans l'autorisation du représentant de l'Etat dans le département, accordée après une enquête publique conduite selon les modalités prévues aux articles L. 123-1 à L. 123-16 du code de l'environnement et un avis de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques. Elle doit être compatible avec le schéma des crématoriums prévu à l'article L. 2223-40-1. »

Article 16

I. - Après l'article L. 2223-40 du même code, il est inséré un article L. 2223-40-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2223-40-1. - I. Chaque région est couverte par un schéma régional des crématoriums comprenant :

« 1° Le recensement des équipements existants ;

« 2° Une évaluation prospective ;

« 3° La mention des équipements qu'il apparaît nécessaire de créer au regard de l'évaluation des besoins et des capacités des zones voisines hors de son périmètre d'application.

« II. Le schéma est élaboré conjointement par le représentant de l'Etat dans la région et le président du conseil régional.

« III. Le projet de schéma est soumis pour avis aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création de crématoriums, aux commissions départementales des opérations funéraires prévues à l'article L. 2223-23-1, ainsi qu'au conseil régional. Il peut être modifié pour tenir compte de ces avis qui sont réputés donnés en l'absence de réponse dans un délai de deux mois. Le schéma est publié. »

II. - L'article L. 2573-22 du même code est complété par un paragraphe ainsi rédigé :

« IV. - Pour l'application à Mayotte de l'article L. 2223-40-1, le schéma des crématoriums est élaboré conjointement par le représentant de l'Etat et le président du conseil général, après avis des communes et des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de création de crématoriums, de la commission départementale des opérations funéraires prévue à l'article L. 2223-23-1, ainsi que du conseil général. »

CHAPITRE 4
DE LA CONCEPTION ET DE LA GESTION DES CIMETIÈRES

Article 17

Après l'article L. 2223-12 du même code, il est inséré un article L. 2223-12-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2223-12-1. - Le maire peut, après avis du conseil municipal et du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, prendre toute disposition de nature à assurer la mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire. Ces avis sont réputés favorables s'ils n'ont pas été rendus dans un délai de deux mois à compter de la notification du projet de disposition. »

Article 18

L'article L. 2223-4 du même code est ainsi rédigé :

« Art. L. 2223-4. - Un arrêté du maire affecte à perpétuité, dans le cimetière, un ossuaire aménagé où les restes exhumés sont aussitôt réinhumés.

« Le maire peut également faire procéder à la crémation des restes exhumés en l'absence d'opposition connue ou attestée du défunt.

« Les restes des personnes qui avaient manifesté leur opposition à la crémation sont distingués au sein de l'ossuaire. »

Article 19

Le second alinéa de l'article L. 2223-27 du même code est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Le maire fait procéder à la crémation du corps lorsque le défunt en a exprimé la volonté. »

CHAPITRE 5
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 20

Avant le dernier alinéa j) de l'article 279 du code général des impôts, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« i bis) les prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres ; »

Article 21

Les dispositions de l'article 12 sont applicables dans un délai de deux ans à compter de la publication de la présente loi.

Article 22

I. - L'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires est ratifiée, sous réserve des dispositions suivantes :

1° Après le mot : « successeurs », la fin de la première phrase du premier alinéa de l'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte du 1° du II de l'article premier, est supprimée ;

2° Dans le deuxième alinéa de l'article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte du 2° du II de l'article premier, les mots : « ou la dispersion des cendres » sont supprimés ;

3° Dans le dernier alinéa (4°) de l'article L. 2223-18 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte du III de l'article premier, les mots : « ou la dispersion des cendres » sont supprimés ;

4° Le VI de l'article premier est supprimé ;

5° Le b) du 5° de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte du VII de l'article premier, est ainsi rédigé :

« b) Création, extension et translation des cimetières, ainsi que création et extension des crématoriums et des sites cinéraires qui leur sont contigus ; »

II. - Dans un délai de cinq ans à compter de la publication de la présente loi, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale reprennent la gestion directe des sites cinéraires qui ne sont pas contigus d'un crématorium.

Article 23

I. - Les charges résultant pour l'Etat de l'application de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

II. - Les charges résultant pour les collectivités territoriales des extensions de compétences prévues par la présente loi sont compensées dans les conditions prévues par la loi de finances.

* 1 « Sérénité des vivants et respect des défunts - bilan et perspectives de la législation funéraire » : rapport n° 372 (Sénat, 2005-2006) de MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf au nom de la mission d'information de la commission des lois du Sénat sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire.

* 2 Aux termes de l'article L. 2223-19 du code général des collectivités territoriales, relèvent du service extérieur des pompes funèbres : le transport des corps avant et après mise en bière ; l'organisation des obsèques ; les soins de conservation ; la fourniture des housses, des cercueils et de leurs accessoires intérieurs et extérieurs ainsi que des urnes cinéraires ; la fourniture des tentures extérieures des maisons mortuaires ; la gestion et l'utilisation des chambres funéraires, qui ont pour objet de recevoir, avant l'inhumation ou la crémation, le corps des personnes décédées ; la fourniture des corbillards et des voitures de deuil ; la fourniture de personnel et des objets et prestations nécessaires aux obsèques, inhumations, exhumations et crémations, à l'exception des plaques funéraires, emblèmes religieux, fleurs, travaux divers d'imprimerie et de la marbrerie funéraire. L'ordonnance du 28 juillet 2005 a supprimé de cette liste la fourniture des tentures extérieures des maisons mortuaires pour tenir compte du fait que cette pratique était tombée en désuétude.

* 3 Conseil d'Etat - 18 février 1972 - Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne.

* 4 Exercice illégal d'une activité professionnelle ou sociale dont l'accès est réglementé ; corruption active ou passive ou trafic d'influence ; acte d'intimidation contre une personne exerçant une fonction publique ; escroquerie ; abus de confiance ; violation de sépulture ou atteinte au respect dû aux morts ; vol ; attentat aux moeurs ou agression sexuelle ; recel ; coups et blessures volontaires.

* 5 Voir le commentaire des articles 5 et 6 de la présente proposition de loi.

* 6 Les autres agents n'ont en revanche pas à justifier d'une capacité professionnelle (article R. 2223-52 du code général des collectivités territoriales).

* 7 Dans le rapport d'information de la commission des Lois, voir le tableau détaillant les formations professionnelles exigées pour les dirigeants et agents des opérateurs funéraires, p. 48.

* 8 Voir le commentaire de l'article premier de la présente proposition de loi.

* 9 En effet, au titre de la police des funérailles, le maire doit délivrer certaines autorisations. Voir l'article L. 2213-9 du code général des collectivités territoriales.

* 10 En effet, en l'absence de garde champêtre ou d'agent de police municipale, le maire ou ses adjoints peuvent procéder eux-mêmes à ces opérations de surveillance. Dans ce cas, ils n'ont pas à recevoir de rétribution particulière dans la mesure où ces tâches entrent dans le champ des compétences déterminées par leur mandat municipal, pour lequel ils reçoivent déjà des indemnités.

* 11 Voir le commentaire de l'article 5 de la présente proposition de loi.

* 12 En vertu de l'article R. 2223-29 du code général des collectivités territoriales, les prestations obligatoires sont :

- dans tous les cas, le cercueil, ses poignées et sa cuvette étanche (à l'exclusion de ses accessoires intérieurs et extérieurs), ainsi que les opérations d'inhumation ou de crémation ;

-  en fonction des circonstances ou des causes du décès, du mode de transport et des modalités de l'inhumation ou de la crémation, les soins de conservation, la housse mortuaire, le véhicule de transport de corps avant mise en bière et le cercueil hermétique.

* 13 Cour de cassation, chambre criminelle, 29 juin 2004, n° 03-85190.

* 14 Sur la procédure d'habilitation de droit commun, voir le commentaire de l'article premier de la présente proposition de loi.

* 15 L'article R. 2213-38 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'aussitôt après la crémation, les cendres sont pulvérisées et recueillies dans une urne cinéraire munie extérieurement d'une plaque portant l'identité du défunt et le nom du crématorium.

* 16 Cour d'appel de Bordeaux du 14 janvier 2003.

* 17 Réponse n° 30945 - Journal officiel de l'Assemblée nationale du 27 mars 2000, pages 2023-2024.

* 18 Tribunal de grande instance de Lille - 5 décembre 1996 et 21 décembre 1998.

* 19 Article L. 2223-2 du code général des collectivités territoriales.

* 20 Article L. 2223-13 du code général des collectivités territoriales.

* 21 Article L. 2223-14 du code général des collectivités territoriales.

* 22 Il s'agit du terrain dit « commun », l'octroi de concessions particulières restant une faculté offerte aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale.

* 23 L'inhumation dans une propriété particulière du corps d'une personne décédée reste possible sous réserve de l'accord du préfet du département pris après avis d'un hydrogéologue (article R. 2213-32 du code général des collectivités territoriales).

* 24 La notion de voie publique ne doit pas être entendue ici dans son acception domaniale mais comme toute voie ouverte à la circulation publique.

* 25 Cour d'appel de Montpellier - 6 décembre 1982.

* 26 Article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales.

* 27 Articles D. 2223-100 à D. 2223-109 du code général des collectivités territoriales.

* 28 Conseil d'Etat - 18 mars 1972 - Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne. Conseil d'Etat - 11 mars 1983 - Commune de Bures-sur-Yvette.

* 29 Article L. 2223-12 du code général des collectivités territoriales.

* 30 Conseil d'Etat - 21 janvier 1910.

* 31 « Le cimetière remplit-il encore sa fonction ? » - Franck Lehuédé et Jean-Pierre Loisel - Consommation et modes de vie n° 169 - octobre 2003.

* 32 Article L. 581-4 du code de l'environnement.

* 33 Article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales.

* 34 Conseil d'Etat - 12 avril 1999 - Commune du Cros.

* 35 Institué dans chaque département, le conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement revêt la forme d'une association regroupant les représentants de l'Etat, des collectivités locales, des professions concernées ainsi que des personnes qualifiées choisies notamment en raison de leurs activités au sein d'associations locales. Présidé par un élu local, il a pour a pour mission de développer l'information, la sensibilité et l'esprit de participation du public dans le domaine de l'architecture, de l'urbanisme et de l'environnement.

* 36 Cour de cassation - 25 octobre 2000 - X...

* 37 Article R. 2223-20 du code général des collectivités territoriales.

* 38 Réponse à la question n° 57095, publiée au Journal officiel de l'Assemblée nationale du 29 mars 2005, page 3320.

* 39 Article R. 2342-4 du code général des collectivités territoriales.

* 40 Dans un arrêt du 10 novembre 2004, « SA Omnium de gestion financière », le Conseil d'Etat a considéré que la doctrine administrative n'avait pas limité au seul transport de corps par véhicule l'application du taux de TVA réduit, et que le contribuable était dès lors en droit de se prévaloir de ces dispositions pour soumettre également au taux réduit le transport de corps par porteurs. Toutefois, au regard de cette interprétation jurisprudentielle, l'administration fiscale a établi une nouvelle instruction 3 C-3-05 qui limite explicitement l'application du taux réduit de TVA aux seules « prestations de transport de corps, avant et après mise en bière, réalisées par les prestataires agréés au moyen de véhicules spécialement aménagés à cet effet ».

* 41 Proposition de loi n° 2961 (Assemblée nationale, douzième législature) de M. Denis Jacquat, visant à réduire à 5,5 % le taux de la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux frais d'obsèques.

* 42 Réponse publiée au Journal officiel du Sénat du 11 mai 2006 à la question écrite n° 22595 de Mme Michèle San Vicente.

* 43 Le coût des obsèques est évalué, hors prestation de marbrerie, à près de 3.000 euros en moyenne.

* 44 Articles 10 et 92.

* 45 Les communes urbaines sont les communes dont la population agglomérée compte plus de 2.000 habitants et celles qui appartiennent en totalité ou en partie à une agglomération de plus de 2.000 habitants. Le chiffre de 2.000 habitants ne concerne que la population agglomérée, c'est-à-dire celle résidant à l'intérieur du périmètre d'agglomération. Les périmètres d'agglomération sont eux-mêmes définis par la jurisprudence comme « les périmètres extérieurs des constructions groupées ou des enclos qu'ils joignent immédiatement » (Conseil d'Etat - 23 décembre 1887 - Toret).

* 46 Voir commentaire de l'article 16 de la proposition de loi.