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Projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne

 

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Rapport n° 489 (2005-2006) de M. Jacques BLANC, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 26 septembre 2006

Disponible au format Acrobat (541 Koctets)

N° 489

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2005-2006

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 21 septembre 2006

Enregistré à la Présidence du Sénat le 26 septembre 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne,

Par M. Jacques BLANC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale : 3110, 3171 et T.A. 592

Sénat : 429 (2005-2006)

Traités et conventions

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Traité d'adhésion à l'Union européenne de la Roumanie et de la Bulgarie a été signé à Luxembourg le 25 avril 2005. Sixième traité d'adhésion1(*) à l'Union européenne, il clôt le cinquième cycle d'élargissement qui, le 1er mai 2004 a mis fin à une partition de l'Europe dans les termes hérités de la période de la guerre froide.

La ratification de ce traité est placée sous le signe du respect à la parole donnée, il y a plus de treize ans, lorsque le Conseil européen de Copenhague des 21 et 22 juin 1993 décidait que « les pays associés d'Europe centrale et orientale qui le désirent pourront devenir membres de l'Union européenne ».

Pour adhérer au projet européen, les Etats d'Europe centrale et orientale ont consenti des efforts très importants, à un rythme soutenu, pour répondre à des critères exigeants.

Leur adhésion intervient dans un climat d'incertitude et à une période charnière pour l'Europe. Les « non » français et néerlandais ont fragilisé l'élan de réformes institutionnelles porté par un compromis conquis de haute lutte. La nature même du projet européen est en question, disputée entre les tenants d'une ambition mondiale pour l'Union européenne et ceux qui se satisferaient d'une zone de libre-échange élargie.

La crise ne tient pas à l'élargissement même qui n'a contribué qu'à la mettre en évidence. Les conditions de la confiance doivent cependant être rétablies avant d'envisager l'adhésion d'autres candidats.

La réussite de l'adhésion des dix nouveaux membres ainsi que de la Bulgarie et de la Roumanie sera déterminante pour consolider leur transition et confirmer un projet européen ambitieux et solidaire.

I. L'ADHÉSION DE LA BULGARIE ET DE LA ROUMANIE : POURSUIVRE LE PROCESSUS ENGAGÉ À COPENHAGUE

A. LES NÉGOCIATIONS : ENTRE RESPECT D'UN ENGAGEMENT HISTORIQUE ET NÉCESSITÉ D'UNE VIGILANCE PARTICULIÈRE

1. Les conditions d'adhésion

L'article 49 du Traité sur l'Union européenne définit les conditions dans lesquelles un Etat peut demander à devenir membre de l'Union :

« Tout Etat européen qui respecte les principes énoncés à l'article 6, paragraphe 1 (la liberté, la démocratie, les droits de l'homme et les libertés fondamentales ainsi que l'Etat de droit) peut demander à devenir membre de l'Union. Il adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l'unanimité après avoir consulté la Commission et après avis conforme du Parlement qui se prononce à la majorité des membres qui le composent.

Les conditions de l'admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne les traités sur lesquels est fondée l'Union, font l'objet d'un accord entre les Etats membres et l'Etat demandeur. Ledit accord est soumis à la ratification par tous les Etats contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. »

A l'exception du critère géographique, les critères d'adhésion reposent sur une communauté de valeurs démocratiques.

Aux conditions prévues par les traités, le Conseil européen des 21 et 22 juin 1993 ajoutait les « critères de Copenhague » : « l'adhésion requiert de la part du pays candidat des institutions stables garantissant la démocratie, l'Etat de droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection, l'existence d'une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces de marché à l'intérieur de l'Union. L'adhésion présuppose la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire », tout en ouvrant la possibilité aux pays associés d'Europe centrale et orientale de devenir membres de l'Union européenne.

En décembre 1995, le Conseil européen de Madrid ajoutait que l'élargissement devait servir à « renforcer la construction européenne dans le respect de l'acquis communautaire, y compris des politiques communes ».

2. Le calendrier

Depuis février 1995, la Bulgarie et la Roumanie sont liées à la Communauté européenne par un accord d'association.

Peu de temps après l'entrée en vigueur des accords d'association, la Roumanie a déposé sa candidature d'adhésion à l'Union européenne le 22 juin 1995, la Bulgarie, le 14 décembre 1995.

Le Conseil européen de Luxembourg de décembre 1997 leur a reconnu, ainsi qu'à l'ensemble des pays d'Europe centrale et orientale, la qualité de pays candidat. Les négociations d'adhésion ont ensuite été ouvertes en février 2000 après la décision du Conseil européen d'Helsinki. Elles se sont déroulées selon la même méthode de « criblage » de la législation au regard de l'acquis communautaire, répartis en 31 chapitres de négociations.

Le processus a reçu un accompagnement budgétaire, via les instruments de préadhésion, à hauteur de 3,53 milliards d'euros pour la Bulgarie et de 6,8 milliards d'euros pour la Roumanie, sur la période 1990-2006.

En décembre 2001, le Conseil européen de Laeken a décidé de dissocier le calendrier d'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie de celui des autres candidats. Un an plus tard le Conseil européen de Copenhague fixait l'objectif de 2007 pour l'adhésion.

En mars 2004, l'enveloppe financière allouée à la Roumanie et à la Bulgarie pour les trois premières années de leur adhésion était déterminée et les négociations d'adhésion ont été officiellement closes le 14 décembre 2004 et le Traité d'adhésion, signé le 25 avril 2005.

B. UNE CLÔTURE DES NÉGOCIATIONS SOUS CONDITIONS

1. Les rapports de suivi

Après la clôture technique des négociations et la confirmation, par la signature du Traité, de l'objectif d'une adhésion au 1er janvier 2007, la Commission européenne s'est engagée à rendre compte régulièrement du degré de préparation de la Bulgarie et de Roumanie à l'adhésion sous la forme de rapports de suivi.

Le 25 octobre 2005, la Commission a produit un premier rapport global, qui relevait un certain nombre de progrès et un niveau globalement très élevé « d'alignement de la législation sur l'acquis ».

Le rapport concluait cependant que les efforts devaient être intensifiés dans certains secteurs tandis que, 16 domaines pour la Bulgarie et 14 pour la Roumanie « s'avéraient très préoccupants ». Il indiquait : « sans action immédiate la Bulgarie et la Roumanie ne seront très probablement pas à même de remplir leur obligations dans ces domaines spécifiques d'ici au 1er janvier 2007 ».

Dans son rapport de suivi du 16 mai 20062(*), la Commission note que de nouveaux progrès ont été réalisés : « la Commission considère que la Bulgarie et la Roumanie devraient être prêtes à devenir membres au 1er janvier 2007, pourvu qu'elles traitent un certain nombre de problèmes restant à régler ».

Il restait, pour la Bulgarie, six secteurs particulièrement préoccupants qui nécessitaient des actions immédiates. Deux touchaient au chapitre 7 « Agriculture » de l'acquis : la création d'un système intégré de gestion et de contrôle (SIGC) pour le contrôle des fonds agricoles et la mise en place d'installations d'équarrissage et de traitement ; trois portaient sur le chapitre 24 « Coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures » : la demande de résultats plus concrets en matière d'enquête et de poursuite des réseaux de criminalité organisée, d'une mise en oeuvre plus efficace d'une législation contre la fraude et la corruption, d'un renforcement de l'application des dispositions contre le blanchiment de capitaux ; au chapitre 28 de l'acquis « Contrôle financier », la Commission demande la consolidation du contrôle financier en vue de l'utilisation future des fonds structurels et de cohésion.

Pour la Roumanie, la Commission identifiait quatre secteurs particulièrement préoccupants dont trois au chapitre 7 « Agriculture » de l'acquis et un au chapitre 10 « Fiscalité ». La Commission signale ainsi, outre les deux points relevés pour la Bulgarie et qui sont communs aux deux pays en matière d'agriculture, que les organismes de gestion des paiements directs effectués au titre de la PAC doivent être entièrement opérationnels et que la perception de la TVA nécessite des systèmes informatiques compatibles avec ceux fonctionnant dans le reste de l'Union.

Les rapports de suivi peuvent, le cas échéant, être assortis de recommandations, et préconiser la mise en oeuvre des clauses de sauvegarde. Dans le domaine de l'agriculture, le défaut d'organismes payeurs agréés ou du système intégré de gestion et de contrôle pourrait ainsi retarder le versement des fonds. Dans le domaine des Affaires intérieures, la persistance de pratiques de corruption mettrait en péril l'efficacité des politiques communes, et, partant, la crédibilité de l'Union européenne.

2. La clause de sauvegarde générale, une arme de dissuasion pour une doctrine de non-emploi ?

Le Traité de Luxembourg comprend, tout comme le Traité d'Athènes pour le précédent élargissement, trois clauses de sauvegarde sectorielles, relatives à l'économie en général, au marché intérieur et au domaine Justice et Affaires intérieures. Elles permettent à la Commission de prendre, de sa propre initiative ou à la demande d'un État membre, des mesures pour remédier aux carences qui seraient constatées, jusqu'à trois années après l'adhésion.

En revanche, le traité d'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie comprend deux clauses de sauvegarde spécifiques ayant potentiellement pour effet le report de l'adhésion.

Elles ont été insérées pour permettre la clôture technique des négociations et envisager l'adhésion tout en poursuivant les préparatifs.

La première permet au Conseil, dans l'hypothèse où il apparaît de manière évidente qu'il existe un risque sérieux que l'un des deux pays soit manifestement incapable de remplir ses engagements dans plusieurs domaines importants, de décider à l'unanimité, sur la base d'une recommandation de la Commission, de reporter l'adhésion de ce pays d'une année, soit au 1er janvier 2008.

La seconde clause de sauvegarde spécifique ne concerne que la Roumanie. Il s'agit d'une clause de report d'un an de la date de l'adhésion, qui pourrait s'appliquer au cas où la Roumanie ne respecterait pas certains engagements pris dans deux chapitres : le chapitre « Justice et Affaires intérieures » et celui de la concurrence. Cette clause spéciale peut être mise en oeuvre par le Conseil, sur recommandation de la Commission, non plus à l'unanimité, mais à la majorité qualifiée.

Le rapport de suivi de la Commission de mai 2006 n'avait pas conclu sur l'opportunité de recommander la mise en oeuvre d'une clause de sauvegarde, reportant une éventuelle décision sur ce point à l'automne. Finalement, l'ultime rapport d'évaluation de la Commission avant l'adhésion, en date du 26 septembre 2006, n'a pas préconisé le recours à l'une ou l'autre de ces clauses de report

Cette clause, dont l'effet stimulant ne peut être discuté, se révèle, dans les faits, singulièrement difficile à mettre en oeuvre et ne peut sanctionner qu'une évidente mauvaise volonté. La poursuite d'un accompagnement postérieur à l'adhésion est une solution mieux adaptée si les insuffisances relevées n'affectent pas le fonctionnement de l'Union.

3. L'état des ratifications

Le Gouvernement français a ouvert le processus parlementaire de ratification du texte en déposant, le 23 mai 2006, le projet de loi de ratification sur le bureau de l'Assemblée nationale. A cette date, quatorze Etats membres3(*) de l'Union européenne avaient achevé leur processus de ratification.

A la date de l'examen du projet de loi de ratification du traité d'adhésion par votre commission, le 26 septembre 2006, seuls la France, l'Allemagne et le Danemark n'avaient pas encore ratifié le traité.

C. UN MÉCANISME DE SUIVI POSTÉRIEUR À L'ADHÉSION

Les deux Etats ont redoublé d'efforts pour répondre aux remarques formulées, ce dont la Commission a pris acte dans l'élaboration du rapport du 26 septembre 2006. Comme a pu le constater votre rapporteur sur place, les préparatifs de l'adhésion ont continué à donner lieu à une activité législative intense.

Il s'agit cependant de politiques de long terme qui devront être soutenues dans la durée et ne porteront pas tous leurs fruits avant le 1er janvier 2007. Plus que des résultats concrets, c'est davantage la volonté politique et leur traduction juridique ainsi qu'une tendance positive que la Commission apprécie. Des progrès considérables ont été réalisés, il s'agit de les rendre irréversibles et pérennes.

La date d'adhésion ne marque pas la fin des réformes, elle offre au contraire un cadre favorable pour les accompagner.

1. Le rapport de suivi du 26 septembre 2006

La Commission reconnaît que la Bulgarie et la Roumanie « ont atteint un degré élevé d'alignement » sur l'acquis communautaire. Toutefois, elle « recense un certain nombre de domaines qui continuent à poser problème ainsi que des domaines où la Commission prendra des mesures appropriées afin d'assurer le bon fonctionnement de l'Union européenne à moins que ces pays n'engagent des mesures correctives immédiates ».

Pour la Bulgarie, les réserves les plus importantes, déjà pointées dans le rapport de mai 2006 portent sur les domaines « justice-affaires intérieures », « agriculture » et « gestion des aides régionales », la Commission définit six secteurs devant faire l'objet d'une attention prioritaire.

Dans le domaine « justice-affaires intérieures » la Commission reconnaît que  l'essentiel du travail normatif a été accompli à l'exception du code de procédure civile, de la loi sur le système judiciaire et de la révision constitutionnelle nécessaire, mais que la mise en oeuvre effective des réformes demande à être poursuivie. Elle identifie quatre domaines : la réforme et la qualité de la justice, la lutte contre la corruption, la lutte contre le crime organisé et le blanchiment pour lesquels les résultats concrets restent insuffisants. Elle note en particulier que « les agences chargées de collecter l'impôt, les douanes et l'agence exécutive de l'administration des transports par route, les services de l'inspection vétérinaire, ainsi que le gouvernement local sont particulièrement exposés aux pratiques de corruption » et « qu'aucun résultat significatif n'a été produit jusqu'ici » en matière de criminalité organisée.

Dans le domaine de l'agriculture, la Commission note des progrès importants dans la mise en oeuvre du système intégré de gestion et de contrôle mais souligne que les délais d'achèvement du système d'identification des parcelles agricoles et sa mise en relation avec le registre des agriculteurs risquent d'être insuffisants. Elle émet un doute sur la capacité opérationnelle au 1er janvier 2007 des mécanismes indispensables à l'attribution des aides agricoles. Pour ce qui concerne l`équarrissage et la gestion des sous-produits animaux, la Commission considère que le caractère effectif des mesures qui ont été prises doit encore être garanti.

La Commission relève enfin que les structures de gestion des fonds structurels ont été mises en place mais qu'elles ne sont pas encore agrées.

Dans les autres domaines de l'acquis, la Commission considère que la Bulgarie est « sur la bonne voie » tout en soulignant que des progrès supplémentaires restent nécessaires dans des domaines tels que « l'intégration sociale, le dialogue social, la lutte contre les discriminations, la santé publique, l'assurance automobile, énergie et sûreté nucléaire, l'environnement, la gestion financière et le contrôle des futurs fonds structurels ainsi que les maladies animales ». Elle prend note des progrès accomplis en faveur de l'intégration des roms mais demande des efforts supplémentaires dans la lutte contre la discrimination.

Pour la Roumanie, les domaines « justice-affaires intérieures » et « agriculture » sont ceux qui soulèvent les difficultés les plus importantes, la Commission identifiant quatre axes d'action prioritaire.

Dans le domaine « justice-affaires intérieures », la Commission insiste sur la nécessaire réforme de la justice et en particulier sur l'amélioration de la gestion du ministère public. En matière de lutte contre la corruption, la Commission appelle la Roumanie à faire la « preuve de la durabilité et de l'irréversibilité » des progrès récents. Elle considère que la corruption « demeure préoccupante en particulier dans le gouvernement local », ce qui est effectivement problématique dans la mesure où c'est précisément à ce niveau que devront naître les projets donnant lieu à des soutiens européens. Elle appelle l'ensemble des acteurs politiques à « faire preuve d'une volonté politique claire afin de démontrer le caractère durable et irréversible des progrès réalisés récemment dans la lutte contre la corruption ».

Elle relève enfin « qu'au Parlement, il y a eu quelques tentatives de réduire fortement l'efficacité de ces efforts », ce qui appelle un commentaire de votre rapporteur. Lors de la mission de sa mission en Roumanie, le débat était effectivement ouvert sur les prérogatives et les conditions de fonctionnement d'une « agence de l'intégrité » dont la création a été annoncée. Ses interlocuteurs lui ont fait part de leur réticence à ce que la lutte contre la corruption ne donne lieu à des mises en cause en ordre dispersé, à l'image des mises en cause à répétition et sans hiérarchisation des griefs auxquelles donne actuellement lieu l'ouverture des archives de l'ex-Securitate et, à une instrumentalisation politique.

Dans le domaine de l'agriculture, la Commission souligne le risque que les organismes payeurs et le système intégré de gestion et de contrôle ne soient pas opérationnels d'ici à l'adhésion pour des raisons qui tiennent au recrutement et à la formation des personnels et à la mise en oeuvre des systèmes informatiques. La Commission note des progrès en matière d'équarissage et de traitement des déchets animaux en relation avec les encéphalopathies spongiformes et demande l'achèvement du processus.

Considérant que la Roumanie est également « sur la bonne voie » dans ses préparatifs, la Commission demande des progrès supplémentaires dans les domaines suivants : les politiques sociales et l'emploi, les organismes génétiquement modifiés, l'assurance automobile, les exigences de capital pour les établissements de crédit et les fonds d'investissement, le blanchiment des capitaux et la lutte contre la fraude et la corruption, la gestion financière et le contrôle des futurs fonds structurels ainsi que les maladies animales. La Commission relève aussi que « la protection des minorités n'a enregistré que des progrès limités » et que « l'insertion sociale de la minorité rom demeure un problème structurel » ; elle appelle les autorités roumaines à marquer leur détermination sur ce sujet et à poursuivre les efforts, en particulier à l'échelon local.

Elle souligne également que la Roumanie doit s'aligner entièrement sur les positions extérieures de l'Union européenne, comme par exemple pour ce qui concerne le tribunal pénal international.

2. Les mesures d'accompagnement fondées sur l'acquis communautaire

La Commission rappelle les mesures qu'elle est susceptible de prendre pour garantir le bon fonctionnement des politiques de l'Union européenne et qui peuvent s'appliquer, à compter de l'adhésion, comme à tout Etat membre : mesures de sauvegarde, réajustements financiers des fonds de l'Union européenne, mesures de politiques de concurrence et procédures d'infraction.

Elle détaille les différents types de contrôles qui s'appliquent aux fonds agricoles et aux fonds structurels, rappelant qu'en cas de défaut de mise en oeuvre des mécanismes appropriés ou de manquement dans l'utilisation correcte des fonds, la Commission peut retarder des décaissements, refuser de financer certaines dépenses, exiger des réajustements financiers sur les futurs versements et même réclamer une restitution.

Sur la base de l'acquis, la Commission envisage de prendre des mesures de restrictions d'accès au marché intérieur de l'aviation pour la Bulgarie pour des insuffisances dans le domaine de la sécurité aérienne. Un plan de mesures correctives, assorti d'un calendrier, doit être présenté par la Bulgarie. Les avions non conformes aux règles de sécurité pourraient se voir interdits de vol et les compagnies aériennes ajoutées à la liste noire des transporteurs auxquels il est fait interdiction de pénétrer, de survoler et de quitter l'espace aérien de l'Union.

3. Les mesures d'accompagnement fondées sur le traité d'adhésion et les mesures d'accompagnement spécifiques

La Commission rappelle qu'elle a la possibilité d'activer une des trois clauses de sauvegarde sectorielles prévues par les articles 36, 37 et 38 de l'acte d'adhésion : clause de sauvegarde économique générale, clause de sauvegarde spécifique pour le marché intérieur et clause de sauvegarde spécifique pour la justice et les affaires intérieures.

Le traité d'Athènes organisant l'adhésion des dix nouveaux membres le 1er mai 2004 comprenait des dispositions identiques.

Ces clauses sont des mécanismes de dernier recours, mis en oeuvre par la Commission de manière proportionnée aux manquements. Elles peuvent être appliquées pendant une période de trois ans suivant l'adhésion mais, une fois mises en place dans cet intervalle, elles restent en application jusqu'à ce que la Commission décide de les lever.

Dans son rapport du 26 septembre 2006, la Commission n'a pas recommandé la mise en oeuvre de clauses de sauvegarde, alors que l'activation de la clause « JAI » avait été un temps envisagée. Elle a préféré recommander la mise en place de mécanismes spécifiques.

Pour ce qui concerne le pouvoir judiciaire et la lutte contre la corruption, s'appuyant sur les articles 37 et 38 de l'Acte d'adhésion, relatifs aux clauses de sauvegarde, elle s'inscrit dans un processus qui peut mener, le cas échéant, à l'activation de ces clauses.

Elle définit des objectifs de référence, six pour la Bulgarie, quatre pour la Roumanie sur lesquels les deux pays doivent rendre compte périodiquement des progrès accomplis :

Bulgarie

1. Adopter des modifications de la constitution supprimant toute ambiguïté au sujet de l'indépendance et de la responsabilisation du système judiciaire.

2. Garantir un processus judiciaire plus transparent et plus efficace en adoptant et en mettant en oeuvre une nouvelle loi sur le système judiciaire et le nouveau code de procédure civile. Rendre compte de l'incidence de ces deux nouvelles lois, ainsi que des codes de procédure pénale et administrative, notamment au cours de la phase d'instruction.

3. Poursuivre la réforme du système judiciaire, de manière à renforcer le professionnalisme, la responsabilisation et l'efficacité. Évaluer les effets de cette réforme et en publier les résultats chaque année.

4. Mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption de haut niveau et en rendre compte. Établir des rapports sur les inspections internes d'institutions publiques et sur la publication des biens personnels détenus par les hauts fonctionnaires.

5. Prendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, notamment aux frontières et au sein de l'administration locale.

6. Mettre en oeuvre une stratégie destinée à lutter contre la criminalité organisée, particulièrement axée sur les délits graves, le blanchiment de capitaux et la confiscation systématique des biens des délinquants. Rendre compte des enquêtes, mises en cause et condamnations nouvelles et en cours dans ce domaine.

Roumanie

1. Garantir un processus judiciaire à la fois plus transparent et plus efficace, notamment en renforçant les capacités et la responsabilisation du Conseil supérieur de la magistrature. Rendre compte de l'incidence des nouveaux codes de procédure civile et administrative et l'évaluer.

2. Constituer, comme prévu, une agence pour l'intégrité dotée de responsabilités en matière de vérification de patrimoine, d'incompatibilités et de conflits d'intérêts potentiels, mais aussi de la capacité d'arrêter des décisions impératives pouvant donner lieu à la prise de sanctions dissuasives.

3. Continuer, en se basant sur les progrès déjà accomplis, à mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption de haut niveau.

4. Prendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, en particulier au sein de l'administration locale.

Un nouveau rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil est prévu en juin 2007.

Le mécanisme, qui entrera en vigueur le premier janvier 2007 et dont les modalités restent à préciser, restera en place jusqu'à ce que les objectifs de référence aient été atteints, la possibilité restant ouverte de recourir aux clauses de sauvegarde.

Pour la bonne utilisation des fonds agricoles, la Commission met en place un mécanisme particulier en cas d'absence de fonctionnement correct des systèmes intégrés de gestion et de contrôle (SIGC) à la date de l'adhésion afin « d'éviter tout paiement indu au cours des premières années après l'adhésion et prévenir le risque imminent d'un grave dysfonctionnement du marché intérieur des produits agricoles ». Ce mécanisme est justifié par le nombre des important des opérations à réaliser et la difficulté à les contrôler en l'absence d'un système fiable. Le mécanisme est prévu par un règlement adopté en même temps que le rapport et ne sera mis en place que si le bon fonctionnement des SIGC n'est pas garanti à la date de l'adhésion.

En matière de sécurité alimentaire, la Bulgarie et la Roumanie avaient demandé à bénéficier du régime communautaire appliqué aux Etats membres touchés par la peste porcine. La Commission a préféré maintenir des mesures d'interdiction d'exporter de la vente des porcs vivants, de la viande de porc et de certains produits à base de porc après l'adhésion. Relevant des insuffisances dans la filière d'équarrissage, la Commission décidera, si elles persistent à la date de l'adhésion, de mesures restrictives quant à l'utilisation de sous-produits animaux. Enfin, sur le fondement du traité d'adhésion les établissements agroalimentaires des deux nouveaux adhérents qui ne respectent pas encore les règles communautaires ne seront pas autorisés à vendre leurs produits sur le marché intérieur et disposeront d'un délai de trois ans pour s'y conformer.

II. L'EUROPE À VINGT-SEPT

Après l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, l'Union européenne comptera 480 millions d'habitants, s'étendra sur 4,3 millions de kilomètres carrés et génèrera un PIB de 10 800 milliards d'euros. Avec cette adhésion, les limites institutionnelles définies par le Traité de Nice sont atteintes et des adaptations institutionnelles devront intervenir avant tout nouvel élargissement.

A. LES INSTITUTIONS : L'APPLICATION DU TRAITÉ DE NICE

1. La Commission

Dès leur adhésion, la Bulgarie et la Roumanie devront désigner chacune un commissaire dont le mandat expirera à l'échéance de celui du collège actuel, le 31 octobre 2009. Les nouveaux membres sont nommés par le Conseil statuant à la majorité qualifiée, en accord avec le président de la Commission, après consultation du Parlement européen. Les nouveaux commissaires rejoignent le collège actuel, portant son effectif à 27 membres.

La nouvelle répartition des portefeuilles des commissaires après l'élargissement relève du président de la Commission.

Le Traité de Nice prévoit, dans le protocole annexé sur l'élargissement que, dans une Union à 27 membres, la commission qui prendra ses fonctions en 2009 devra avoir un nombre de commissaires inférieur au nombre d'Etats membres. Le nombre de commissaires et le système de rotation égalitaire doivent être déterminés par une décision du Conseil statuant à l'unanimité.

Le Traité constitutionnel prévoyait, quant à lui, que le nombre des commissaires s'élèverait à deux tiers du nombre d'Etats membres de l'Union, à l'échéance de 2014, avec un système de rotation égalitaire.

2. La pondération des voix au Conseil

Pour le calcul de la majorité qualifiée au sein du Conseil, le traité d'adhésion reprend les règles définies par le Traité de Nice. L'ordre des présidences, fixé par le Conseil, devra être revu pour intégrer la Bulgarie et la Roumanie.

La Bulgarie et la Roumanie disposeront au Conseil respectivement, de 10 et de 14 voix.

Le seuil de la majorité qualifiée est de 255 voix sur 345, avec une minorité de blocage de 91 voix. Lorsque le Conseil statue sur proposition de la Commission, la majorité requise est la majorité simple des Etats membres (14 Etats membres). Dans les autres cas, une majorité des deux tiers est requise, soit dix-huit Etats membres.

S'ajoute à ces conditions une clause de vérification démographique permettant à un Etat membre de demander à vérifier que la majorité qualifiée représente au moins 62 % de la population totale de l'Union ; si tel n'est pas le cas, la décision n'est pas adoptée.

Etats membres

Population4(*)

Part de la population de l'Europe élargie

Voix

% du total des voix

Allemagne

82 500

16,87%

29

8,41%

France

60 561

12,39%

29

8,41%

Royaume-uni

60 034

12,28%

29

8,41%

Italie

58 462

11,96%

29

8,41%

Espagne

43 038

8,80%

27

7,83%

Pologne

38 173

7,81%

27

7,83%

Roumanie

21 658

4,43%

14

4,06%

Pays-Bas

16 305

3,34%

13

3,77%

Grèce

11 073

2,26%

12

3,48%

Portugal

10 529

2,15%

12

3,48%

Belgique

10 445

2,14%

12

3,48%

République tchèque

10 220

2,09%

12

3,48%

Hongrie

10 097

2,07%

12

3,48%

Suède

9 011

1,84%

10

2,90%

Autriche

8 206

1,68%

10

2,90%

Bulgarie

7 761

1,59%

10

2,90%

Danemark

5 411

1,11%

7

2,03%

Slovaquie

5 384

1,10%

7

2,03%

Finlande

5 236

1,07%

7

2,03%

Irlande

4 109

0,84%

7

2,03%

Lituanie

3 425

0,70%

7

2,03%

Lettonie

2 306

0,47%

4

1,16%

Slovénie

1 997

0,41%

4

1,16%

Estonie

1 347

0,28%

4

1,16%

Chypre

749

0,15%

4

1,16%

Luxembourg

455

0,09%

4

1,16%

Malte

402

0,08%

3

0,87%

Total

488 894

 

345

 

On peut appeler que le projet de Traité constitutionnel, dans son article I-25, définit la majorité qualifiée par un double pourcentage : 55 % des Etats membres (15 dans une Union à 27) représentant au moins 65 % de la population de l'Union, avec une minorité de blocage de quatre Etats membres. Si la proposition sur laquelle le Conseil statue n'émane pas de la Commission ou du ministre des Affaires étrangères, le pourcentage requis est de 72 % des Etats membres (20 dans une Europe à 27) représentant 65 % de la population.

3. Le Parlement européen

Pour la fin de la législature 2004-2009, la Bulgarie et la Roumanie enverront respectivement 18 et 35 députés au Parlement européen, les élections devant avoir lieu avant le 31 décembre 2007.

Les cinquante sièges initialement dévolus à la Bulgarie et à la Roumanie par le traité de Nice ayant été redistribués entre les vingt-cinq Etats membres de l'UE pour la durée de la législature, le nombre de sièges qui leur est attribué a été proportionnellement majoré. Le plafond fixé par le Traité de Nice (732 députés), relevé par le traité d'Athènes à 736 députés, est provisoirement porté à 785 députés.

Etats membres

Nombre de sièges au Parlement en juin 2004 (UE 25)

Nombre de sièges après l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie

Nombre de sièges après 2009

Allemagne

99

99

99

France, Royaume-Uni, Italie

78

78

72

Espagne, Pologne

54

54

50

Roumanie

-

35

33

Pays-bas

27

27

25

Grèce, Belgique, Portugal, République tchèque Hongrie

24

24

22

Suède

19

19

18

Autriche, Bulgarie

18

18

17

Slovaquie, Danemark, Finlande

14

14

13

Irlande, Lituanie

13

13

12

Lettonie

9

9

8

Slovénie

7

7

7

Estonie, Chypre, Luxembourg

6

6

6

Malte

5

5

5

Total UE 25 et UE 27

732

785

736

Le Traité constitutionnel plafonne à 750 députés l'effectif du Parlement européen, en fixant à 6 le nombre minimal et à 96 le nombre maximal de députés par Etat membre. Il renvoie à une décision européenne du Conseil européen le soin de déterminer le nombre de députés revenant à chaque Etat membre.

4. Les autres institutions

La Bulgarie et la Roumanie disposeront chacune d'un siège au sein de la Cour de justice, du tribunal de première instance, et de la Cour des comptes qui compteront dès lors 27 membres.

Elles auront respectivement 12 et 15 représentants au comité économique et social et au comité des régions, dont l'effectif passera à 344 membres.

Les gouverneurs des banques centrales participeront au conseil général de la banque centrale européenne. Chaque Etat membre dispose d'un administrateur au conseil d'administration de la Banque européenne d'investissement.

B. LE CADRE BUDGÉTAIRE

Le coût global de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie est difficile à déterminer. Les deux Etats seront des bénéficiaires nets du budget communautaire mais leur forte croissance peut offrir des opportunités aux économies de leurs partenaires européens.

Le coût budgétaire de l'adhésion est, quant à lui, connu pour les trois prochaines années, ce qui offre une bonne visibilité tant aux nouveaux entrants qu'aux Etats membres actuels. Ce n'est qu'au delà de 2013, à l'issue de la période couverte par les actuelles perspectives financières, que les effets des deux derniers élargissements se feront véritablement sentir, en particulier sur les moyens consacrés aux politiques communes.

L'accord sur l'enveloppe financière allouée à la Roumanie et à la Bulgarie est intervenu lors du Conseil Affaires générales du 22 mars 2004, alors que l'accord sur les perspectives financières 2007-2013 n'était pas encore conclu. Le Conseil rappelait alors que : « les discussions sur de futures réformes politiques ou les nouvelles perspectives financières ne doivent pas entraver la poursuite et la conclusion des négociations d'adhésion avec la Roumanie et la Bulgarie ». Les termes de cet accord ont donc été intégrés dans les perspectives financières.

La méthode a été identique à celle retenue lors du précédent élargissement : afin de garantir une certaine prévisibilité, une enveloppe financière délimitant les dépenses en faveur des deux pays couvre une période de trois ans à compter de l'adhésion (2007-2009) ; à l'issue de cette période, les dépenses bénéficiant à la Roumanie et à la Bulgarie seront définies dans les conditions de « droit commun » applicables, qu'il s'agisse des perspectives financières ou des politiques communes.

Certains montants sont des valeurs fixes, inscrites dans l'acte d'adhésion et le protocole : ainsi des enveloppes destinées aux actions structurelles, au développement rural, à la sûreté nucléaire et au programme de transition. Les autres sont indicatifs et résultent des calculs effectués par la Commission, puis avalisés lors du Conseil Affaires Générales (CAG) du 22 mars 2004.

Pour la période 2007-2009, les deux pays bénéficieront d'une enveloppe de 16,196 milliards d'euros en crédits d'engagements et de 9,854 milliards d'euros en crédits de paiement.

CRÉDITS D'ENGAGEMENT MAXIMAUX LIÉS À L'ÉLARGISSEMENT À LA BULGARIE ET À LA ROUMANIE

 En millions d'euros, prix 2004

*Montants fixes repris dans le traité d'adhésion et qui représentent un plancher de crédits garantis pour les signataires

2007

2008

2009

Total

Rubrique 1 : Agriculture

Dont :

Rubrique 1a : politique agricole commune

Rubrique 1b : développement rural*

1 141

381

760

1 990

976

1014

2 342

1 075

1267

5 473

2 432

3 041*

Rubrique 2 : Actions structurelles

1 938*

2 731*

3 605*

8 274*

Rubrique 3 : Politiques internes et dépenses transitoires

Dont :

Facilité nucléaire*

Facilité de renforcement institutionnel*

444

70*

82*

434

70*

-

426

70*

-

1 304

210*

82*

Rubrique 5 : Administration

96

125

125

346

Rubrique 8 : Compensation (facilité de trésorerie et facilité Schengen)*

419*

191*

189*

799*

Total maximal des crédits d'engagement

4 038

5 471

6 687

16 196

Estimation des crédits de paiement

2 067

3 467

4 320

9 854

D'après les premières estimations, la consommation réelle des crédits de paiement pourrait être très inférieure aux montants des crédits d'engagement pour des raisons qui tiennent au rythme de démarrage et au mode d'exécution des programmes, ainsi qu'à l'organisation interne des nouveaux adhérents dont les capacités locales, ainsi que l'a constaté votre rapporteur lors de sa visite, devraient être renforcées.

1. L'application du système des ressources propres

Les conclusions du Conseil « Affaires générales » du 22 mars 2004 disposent que l'acquis en matière de ressources propres s'appliquera pleinement à la Bulgarie et à la Roumanie dès leur adhésion.

Les deux nouveaux membres acquitteront donc, dès l'adhésion, leur quote-part normale au budget communautaire ainsi que leur participation au capital de la Banque européenne d'investissement et au fonds de recherche du charbon et de l'acier. Les contributions au Fonds de recherche du charbon et de l'acier sont versées en quatre fois, à partir de 2009, selon la répartition suivante, dans chaque cas le premier jour ouvrable du premier mois de chaque année :    2009  15 %,    2010  20 %,    2011  30 %,    2012  35 %.

Selon le projet de budget pour 2007 adopté par le Conseil Ecofin du 14 juillet 2006, la contribution au budget communautaire des deux États s'élève à 1 380 millions d'euros, dont 321 millions d'euros pour la Bulgarie (soit une contribution au budget de 0,3 %) et 1 059 millions d'euros pour la Roumanie (soit une contribution de 0,9 % au budget communautaire).

Ces montants comprennent une contribution au « rabais britannique » sans régime dérogatoire. La Roumanie devrait ainsi contribuer à hauteur de 1,5 % au financement de la contribution britannique, pour une clé Revenu National Brut estimée à 0,9 %. La Bulgarie financerait la correction à hauteur de 0,4 % pour une clé RNB de 0,2 %. Le financement de la correction britannique devrait représenter 7,3 % du total de la contribution roumaine et 5,5 % de la contribution bulgare.

2. L'extinction des programmes de préadhésion

Le Traité d'adhésion organise l'extinction des mécanismes de pré-adhésion PHARE, ISPA et SAPARD et la prise de relais par les outils de la facilité transitoire, de la politique régionale et du développement rural. Les derniers engagements doivent intervenir au plus tard avant le 31 décembre de la dernière année avant l'adhésion, soit, en principe le 31 décembre 2006. L'adjudication de ces fonds devra avoir lieu dans les deux années qui suivront.

La Bulgarie et la Roumanie sont bénéficiaires du programme PHARE depuis 1990 et des programmes ISPA et SAPARD depuis 2000.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le bilan de l'exécution des différents instruments de préadhésion s'établissait comme suit :

Programme PHARE 1990-2003

Source :
Commission européenne, rapport sur PHARE 2003 (2005)

Crédits d'engagement en millions d'Euros

Montant des contrats passés (correspondant aux avances faites par la Commission aux pays bénéficiaires)

Paiements en millions d'Euros

Bulgarie

1498,62

1113,09

919,82

Roumanie

2290,1

1526,54

1307,97

Programme ISPA 2000-2005 Source : Commission européenne, DG Elargissement (septembre 2006)

Crédits d'engagement en millions d'Euros

Paiements en millions d'Euros

Bulgarie

711,9

176,4

Roumanie

1664,9

383,4

Programme SAPARD (2000-2004) Source : Commission, Rapport général sur l'aide de pré adhésion 2005

Crédits d'engagement

Crédits de paiement (par la Commission) en millions d'euros

Bulgarie

228,1

117

Roumanie

637,2

123,2

A l'exception du programme PHARE, plus ancien et sous réserve d'une accélération prévisible des paiements en fin de période, le taux de décaissement des crédits est donc relativement faible.

3. L'accompagnement budgétaire des nouveaux adhérents : les facilités de transition et de sûreté nucléaire

Une « facilité de renforcement institutionnel » permettra à la Bulgarie et à la Roumanie de poursuivre le renforcement de leurs capacités administratives, en prenant le relais des actions financées au titre des programmes de pré adhésion.

Cette facilité sera dotée de 82 millions d'euros qui seront engagés en totalité la première année de l'adhésion. La répartition des crédits entre la Bulgarie et la Roumanie sera déterminée au moment de leur adhésion, en fonction des besoins constatés.

La Bulgarie bénéficiera d'une « facilité de sûreté nucléaire », dotée de 210 millions d'euros en crédits d'engagement sur la période 2007-2009, répartie à raison de 70 millions d'euros par an pour assurer le déclassement et le démantèlement de la centrale nucléaire de Kozloduy qui assure environ 40% de la production bulgare et un peu moins de 30 % des besoins en énergie du pays. Cette centrale nucléaire, située sur le Danube, comprend six réacteurs et permet la couverture par la Bulgarie des besoins en électricité d'une grande partie de la région. Pour l'année 2003, plus de la moitié des besoins régionaux en électricité ont ainsi été couverts par la Bulgarie. Celle-ci s'est engagée à fermer quatre réacteurs : deux l'ont été en 2003 et deux autres devaient avant la fin de l'année 2006, ce qui représente un effort très important. La Bulgarie en conséquence a décidé de relancer un projet de seconde centrale nucléaire à Belené. L'industrie nucléaire française est présente dans l'un des deux consortia ayant présenté une offre.

La question de l'énergie est particulièrement sensible en Bulgarie, comme en Roumanie où l'augmentation des prix des matières premières pétrolières a été durement ressentie par la population. Le coût du chauffage grève sensiblement le budget des familles les plus pauvres tandis que la « crise du gaz » ayant opposé l'Ukraine à la Russie, alors que des accords avec la Russie permettaient de garantir la modération des prix par le passé, a eu un impact très important.

L'Union européenne soutient par ailleurs la Communauté de l'énergie en Europe du Sud-Est, instituée entre les Etats des Balkans par un traité du 25 octobre 2005.

Comme les nouveaux entrants de 2004, la Bulgarie et la Roumanie bénéficieront d'une facilité de trésorerie et une facilité « Schengen », dotées d'environ 800 millions d'euros de 2007 à 2009 en crédits d'engagement et destinées  d'une part, à atténuer l'impact de la contribution intégrale des nouveaux membres au budget communautaire  et d'autre part, à financer l'achat d'équipements aux frontières pour les aider à assurer un haut niveau de contrôle et à appliquer l'acquis Schengen.

Répartition de la facilité de trésorerie et de la facilité Schengen

 (crédits d'engagement, en millions d'euros, prix 2004, répartition fixe)

2007

2008

2009

Total

%

Bulgarie

121,8

59,1

58,6

239,5

29,9

Roumanie

297,2

131,8

130,8

559,8

70,1

Total

419

190,9

189,4

799,3

100

Le traité d'adhésion prévoit qu'au moins 50 % des fonds alloués au titre de cette facilité devront aider la Bulgarie et la Roumanie à financer les actions nécessaires aux nouvelles frontières extérieures de l'Union en vue de l'application de l'acquis Schengen et des contrôles aux frontières extérieures.

C. LES POLITIQUES COMMUNES

1. La politique agricole commune

Afin de concilier le caractère solidaire des politiques communes et leur soutenabilité budgétaire, le Conseil européen de Bruxelles (24-25 octobre 2002) a décidé d'un versement progressif des aides directes aux nouveaux Etats membres. Ce principe est repris, pour la Bulgarie et la Roumanie, selon le calendrier suivant, pour un montant de près de 5,5 milliards d'euros entre 2007 et 2009 :

En pourcentage du niveau de soutien en vigueur dans l'UE-15

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Versement des aides directes

25 %

30 %

35 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Plafonnement du complément national

55%

60 %

65%

70 %

80%

100%

100%

100%

100%

100%

En contrepartie, les dépenses de marché et de paiements directs pour la période 2007-2013 devaient être stabilisées, dans une UE à 25, au niveau du plafond atteint en 2006 (soit 45.306 milliards d'euros), majoré de façon forfaitaire d'1 % par an pour tenir compte de l'inflation. L'accord interinstitutionnel de mai 2006 relatif aux perspectives financières 2007-2013 inclut la totalité des dépenses de marché de la PAC allouées à la Bulgarie et à la Roumanie, soit 8 milliards d'euros 2004, sous ce plafond. Une partie de ce montant, en application de la réforme de la PAC décidée en 2003, viendra en déduction des montants d'aides directes disponibles pour les Etats de l'UE-15.

Tout comme pour les dix nouveaux membres, l'UE a accordé à la Bulgarie et à la Roumanie la possibilité d'ajouter un complément national aux aides directes agricoles par un prélèvement, pour la période 2007-2009, sur l'enveloppe accordée au titre du développement rural, dans la limite de 20 %. A partir de 2009, ce complément ne pourra être apporté que par le budget national et ne pourra, en tout état de cause, dépasser le niveau de soutien en vigueur dans l'UE à 15.

L'enveloppe des crédits d'engagements dévolue au développement rural s'élève à 3,041 milliards d'euros pour la période 2007 à 2009, avec une montée en puissance progressive des crédits.

CRÉDITS AFFECTÉS AU DÉVELOPPEMENT RURAL POUR LA BULGARIE ET LA ROUMANIE DE 2007 À 2009

(crédits d'engagement, en millions d'euros, prix 2004, répartition indicative)

 

2007

2008

2009

Total

%

Bulgarie

183

244

306

733

24,1

Roumanie

577

770

961

2 308

75,9

Total

760

1 014

1 267

3 041*

100

* Montant fixe

La Bulgarie et la Roumanie bénéficieront, comme cela a été accordé aux nouveaux États membres, d'un système temporaire de soutien au développement rural, caractérisé notamment par un taux de co-financement des projets dans les zones éligibles à l'objectif 1 des fonds structurels pouvant aller jusqu'à 80 % ainsi que par le versement d'une prime annuelle aux exploitations de semi-subsistance de 2007 à 2009 d'un montant de 1 000 euros par exploitation ayant déposé un plan de développement.

2. La politique régionale

L'enveloppe globale des crédits d'engagement affectée aux actions structurelles de la politique régionale a été fixée à 8,27 milliards d'euros pour la période 2007-2009, dont 2,3 milliards pour la Bulgarie et 5,9 milliards pour la Roumanie. La répartition entre les différents objectifs s'effectuera en fonction de l'acquis mais le Conseil Affaires générales du 22 mars 2004 a précisé qu'un tiers de l'enveloppe globale irait au fonds de cohésion.

Les produits intérieurs bruts (PIB) des nouveaux membres par habitant représentent environ 30 % du niveau moyen dans l'UE-25, la politique régionale devrait donc être fortement sollicitée pour le rattrapage des régions en retard de développement. La Bulgarie et la Roumanie devraient être toutes deux éligibles au futur « objectif de convergence » des fonds structurels (pour les régions en retard de développement dont le PIB/habitant est inférieur à 75 % de la moyenne dans l'UE).

Pour tenir compte des faibles capacités d'absorption de ces pays, la Bulgarie et la Roumanie feront une entrée progressive dans la politique régionale : durant les deux premières années, le plafond d'écrêtement des fonds en proportion du PIB sera, comme le rappellent les conclusions du Conseil « Affaires générales » du 22 mars 2004, modulé, pour atteindre un plafond de 4 % du PIB en 2009.

Versement progressif des fonds structurels et de cohésion à la Bulgarie et a la Roumanie

 

2007

2008

2009

total

Écrêtement des fonds (en % du PIB)

2,4%

3,2%

4%

-

Soit versement progressif à hauteur de

60 %

80%

100%

-

Crédits d'engagement en millions d'euros

1 938

2 731

3 605

8 274

Dont Roumanie

1 399

1 972

2 603

5 974

Dont Bulgarie

539

759

1 002

2 300

A la demande de l'Union européenne, les deux Etats ont créé des régions de développement européennes (8 en Roumanie, 6 en Bulgarie), chargées d'assurer la programmation des aides régionales.

III. LE TRAITÉ D'ADHÉSION

A. LE TRAITÉ DE NICE COMME « PLAN B »

Négocié et rédigé au cours de la période de gestation et de ratification du Traité constitutionnel, le présent traité d'adhésion, composé de six articles, prévoit deux options.

Il organise l'adhésion des deux pays dans le cadre prévu par le Traité constitutionnel sous la forme d'un protocole annexé au Traité.

Il prévoit également, dans un acte d'adhésion également annexé au Traité, les conditions de l'adhésion sous l'empire du Traité de Nice.

L'article 1er du Traité d'adhésion stipule que « la République de Bulgarie et la Roumanie deviennent membres de l'Union européenne » et qu'elles deviennent Parties au Traité constitutionnel.

L'article 2 considère l'hypothèse selon laquelle le Traité constitutionnel ne serait pas entré en vigueur à la date de l'adhésion. Dans ce cas, la Bulgarie et la Roumanie deviennent Partie aux traités sur lesquels l'Union est fondée, et le traité d'adhésion prévoit que le protocole défini en application du traité constitutionnel remplace, s'il y a lieu lors de son entrée en vigueur, l'acte d'adhésion défini dans le cadre du Traité de Nice.

La Bulgarie et la Roumanie adhèrent donc à une Union européenne dont les fondements institutionnels ne sont pas arrêtés, mais en l'absence d'évolution institutionnelle, c'est le Traité de Nice qui s'applique.

B. L'ADHÉSION À L'ACQUIS COMMUNAUTAIRE

1. Un principe de reprise complète

Selon le principe mis en oeuvre lors de l'adhésion de dix nouveaux membres, l'article 3 du Traité d'adhésion stipule que « les dispositions concernant les droits et obligations des Etats membres ainsi que les pouvoirs et compétences des institutions de l'Union telles qu'elles figurent dans les traités auxquels la République de Bulgarie et la Roumanie deviennent parties s'appliquent à l'égard du présent traité ».

Cette obligation générale est détaillée par l'acte d'adhésion : outre les traités et l'ensemble du droit dérivé, les adhérents acceptent les conventions et autres instruments du troisième pilier, les déclarations et prises de position du Conseil européen, les accords conclus par la Communauté, ou par la Communauté et ses Etats membres avec les Etats tiers, les organisations internationales ou les ressortissants d'Etats tiers. Elle est déclinée par le Protocole pour ce qui concerne le Traité constitutionnel : les dispositions de la Constitution, le Traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, les actes pris par les institutions, les décisions et accords adoptés par les représentants des Gouvernements au sein du Conseil, les déclarations résolutions ou autres positions prises par le Conseil européen ou le Conseil, les Conventions et protocoles. Le Protocole fait également référence à l'article IV-438 du Traité constitutionnel qui organise la continuité juridique entre la Communauté européenne et l'Union européenne actuelles et l'Union européenne établie par le Traité.

La reprise de l'acquis doit être complète dès l'entrée en vigueur du Traité d'adhésion fixée au 1er janvier 2006. A cette fin, l'article 4 du Traité prévoit que certaines mesures d'adaptation, notamment des engagements internationaux, peuvent être adoptées avant l'entrée en vigueur du Traité.

2. L'application différée de certains engagements

a) L'espace Schengen : le maintien temporaire des contrôles aux frontières communes

Les nouveaux membres ne participeront pas d'emblée à l'espace Schengen.

L'article 4 de l'Acte d'adhésion précise que les dispositions de l'acquis de Schengen, intégrées dans le cadre de l'Union européenne par le Protocole Schengen, sont applicables à la Bulgarie et à la Roumanie dès l'adhésion. Énumérées dans l'annexe II de l'Acte d'adhésion, elles comprennent notamment les textes relatifs à la gestion des frontières extérieures.

Comme pour le précédent élargissement, aucune dérogation ou période transitoire ne porte sur le chapitre « justice et affaires intérieures ». Chacun des deux Etats a dû mettre en oeuvre un plan d'action Schengen mettant l'accent sur la gestion des frontières extérieures. Dès l'adhésion, les deux Etats devront se conformer aux règles de la politique commune des visas et soumettre à obligation de visa les ressortissants d'Etats voisins comme la Moldavie ou la Macédoine.

Les dispositions qui ne sont pas visées par l'annexe II, qui sont indissociables de la participation à l'espace Schengen, ne s'appliquent qu'à la suite d'une décision du Conseil, prise à l'unanimité des Etats membres de l'espace Schengen et de l'Etat pour lequel ces dispositions doivent prendre effet, après vérification « que les conditions nécessaires à l'application de toutes les parties concernées de l'acquis sont remplies dans l'Etat en question ».

Tout comme pour les adhérents de 2004, cette question ne pourra être examinée avant la fin de l'année 2007 et la mise en place prévue du système d'information Schengen de deuxième génération.

b) L'Euro : la nécessité du respect des critères de Maastricht

L'article 5 de l'Acte d'adhésion stipule que « la Bulgarie et la Roumanie participent à l'Union économique et monétaire à compter de la date d'adhésion en tant qu'Etats membres faisant l'objet d'une dérogation ». Cette situation est prévue par l'article 122 du Traité CE, pour les Etats qui ne remplissent pas les conditions pour l'adoption de la monnaie unique, et dont l'appréciation requiert une durée minimale de deux ans.

Les critères de participation à l'euro ou critères de convergence, sont définis par l'article 121 du Traité CE :

- un degré élevé de stabilité des prix mesuré par un taux d'inflation proche de celui des trois Etats ayant les meilleures performances dans ce domaine ;

- un déficit public rapporté au PIB qui n'entre pas dans la catégorie des « déficits excessifs » ;

- le respect des marges de fluctuation prévues par le mécanisme de change du système monétaire européen pendant deux ans au moins, sans dévaluation de la monnaie par rapport à celle d'un autre Etat membre ;

- le caractère durable de la convergence atteinte par l'Etat membre, reflétée dans les niveaux des taux d'intérêt à long terme.

3. Les périodes transitoires imposées par l'Union

L'Union européenne a imposé aux deux nouveaux entrants les mêmes périodes transitoires qu'aux huit autres Etats d'Europe centrale et orientale entrés en mai 2004.

a) La libre circulation des travailleurs

Le dispositif de la période transitoire prévoit que cinq ans après l'adhésion, c'est à dire en principe le 1er janvier 2012, la libre circulation des travailleurs salariés bulgares et roumains s'appliquera de droit sauf si certains Etats membres, faisant état de graves perturbations de leur marché du travail, décident de prolonger la période transitoire pour un maximum de deux ans, à titre de clause de sauvegarde.

Deux ans après l'adhésion, soit le 1er janvier 2009, les Etats membres devront examiner la situation de leur marché du travail et pourront décider d'ouvrir leur marché du travail ou de prolonger la période transitoire.

La France, comme elle l'avait fait à l'égard des dix nouveaux membres en 2004, a décidé de mettre en oeuvre cette période transitoire et continuera à appliquer son système d'autorisation administrative pendant la période transitoire.

L'accès au marché du travail français sera cependant ouvert aux ressortissants ayant étudié et obtenu un diplôme en France, ou dont les qualifications présentent un intérêt technologique ou commercial.

Lors de la visite de votre rapporteur, le débat était focalisé sur l'annonce faite par le Royaume-Uni de la mise en oeuvre de restrictions à l'entrée des travailleurs bulgares et roumains sur son territoire, alors que ce type de mesures n'avait pas été décidé pour l'entrée des dix nouveaux membres. Près de 600 000 personnes, en majorité polonaises, sont ainsi entrées au Royaume-Uni après l'adhésion alors que les prévisions portaient sur environ 30 000 personnes.

b) Le cabotage routier

Pour les prestations de cabotage, de transport routier au sein d'un Etat membre sans franchissement de frontière, l'Union a imposé aux nouveaux entrants une période transitoire pouvant aller jusqu'à cinq ans avant que les opérateurs de transport routier ne puissent exercer dans l'un des Etats membres de l'UE-25. Cette période transitoire est imposée sur une base réciproque.

La libre prestation de services sera de droit à la fin de la troisième année de la période transitoire, sauf si les Etats membres, actuels et/ou nouveaux notifient à la Commission leur intention de prolonger la période transitoire de deux ans.

Si un Etat membre fait état de perturbations graves sur le marché du cabotage routier, il peut prolonger la période transitoire d'une année supplémentaire.

Cette période transitoire est identique à celle imposée à sept des dix nouveaux membres, à l'exception de Malte, Chypre et de la Slovénie, par le Traité d'Athènes.

L'accès au marché communautaire est en revanche ouvert aux opérateurs de transport international routier qui respectent l'acquis et opèrent déjà dans ce secteur.

4. Les périodes transitoires demandées par les adhérents

Les périodes transitoires demandées par les adhérents sont examinées et accordées au regard de trois principes. Elles ne doivent pas porter atteinte au bon fonctionnement du marché intérieur, elles doivent être limitées dans le temps, dans leur objet et dans leur portée et elles doivent être assorties d'un calendrier d'alignement sur l'acquis.

a) Les périodes transitoires accordées aux deux adhérents

La Bulgarie et la Roumanie ont demandé des périodes transitoires sur sept chapitres de l'acquis. Elles sont, pour l'essentiel, comparables à celles qu'avaient obtenu les adhérents de 2004.

Ainsi, sur le chapitre « libre circulation des capitaux » des restrictions aux achats de terre pourront être maintenues pendant cinq ans à compter de la date d'adhésion pour les résidences secondaires et pendant sept ans pour l'acquisition de terres agricoles, de forêts et de terres sylvicoles. Ces restrictions ne s'appliquent pas aux ressortissants des Etats membres ou de l'espace économique européen qui résident légalement en Bulgarie ou en Roumanie, ni aux agriculteurs indépendants qui souhaitent s'y établir et y résider légalement. Un examen de ces mesures sera réalisé, sur la base d'un rapport de la Commission, au cours de la troisième année suivant la date d'adhésion.

Sur le chapitre « agriculture », la Bulgarie et la Roumanie bénéficient d'une période transitoire de deux ans pour la mise aux normes vétérinaires et sanitaires des établissements de transformation de produits animaux. Durant cette période, tous les produits issus de ces établissements font l'objet d'un étiquetage spécifique et ne peuvent être commercialisés que sur le marché local.

Sur le chapitre « fiscalité », la Bulgarie et la Roumanie ont obtenu un délai de deux ans pour porter les droits d'accises sur les cigarettes au niveau prévu par le droit communautaire (64 euros pour 1 000 cigarettes). Elles ont obtenu de continuer à pratiquer un seuil d'enregistrement et d'exonération de TVA des PME légèrement supérieur à la règle communautaire et de maintenir l'exonération de TVA des transports internationaux. Une période transitoire a également été accordée permettant de continuer à imposer le paiement d'intérêts et de redevances à des sociétés établies dans les autres états membres, jusqu'au 31 décembre 2014 pour la Bulgarie et jusqu'au 31 décembre 2010 pour la Roumanie. Enfin, l'alignement des taux d'imposition de l'essence, du charbon, du gaz, du fioul lourd et de l'électricité devra être réalisé avant le 1er janvier 2011 pour la Bulgarie et le 1er janvier 2013 pour la Roumanie.

Sur le chapitre « énergie », Bulgarie et Roumanie ont respectivement jusqu'en 2012 et 2011 pour constituer à hauteur de quatre-vingt-dix jours de consommation, leurs stocks pétroliers de sécurité.

Sur le chapitre « environnement », les deux Etats ont obtenu des périodes transitoires pour la mise en oeuvre des conditions de traitement des eaux résiduaires urbaines et pour atteindre les objectifs de valorisation et de recyclage des déchets d'emballage. La Roumanie a jusqu'à la fin de l'année 2015 et la Bulgarie jusqu'à la fin de l'année 2011 pour appliquer l'ensemble de la directive relative à la prévention et à la réduction intégrée de la pollution.

b) Les périodes transitoires spécifiques

La Bulgarie a obtenu une vingtaine de périodes transitoires spécifiques et la Roumanie, une trentaine. Elles portent sur des domaines très divers où les investissements à consentir sont très importants comme en matière d'agriculture ou d'environnement ou sur des secteurs de l'économie dont la réorientation ne peut s'effectuer à très court terme (cas de l'industrie sidérurgique roumaine).

5. Les clauses de sauvegarde

Outre la clause de sauvegarde générale commune aux deux Etats et la clause spécifique aux chapitres « Justice-Affaires intérieures » et « concurrence » pour la seule Roumanie, précédemment évoquées, le Traité d'adhésion comporte trois clauses de sauvegarde sectorielles : une clause de sauvegarde économique générale, une relative au marché intérieur et une dernière sur la justice et les affaires intérieures. Ces clauses sont identiques à celles prévues par le Traité d'Athènes pour les dix nouveaux membres. Leur mise en oeuvre relève de la seule Commission européenne.

La clause de sauvegarde économique générale (article 36 de l'Acte d'adhésion) vise à remédier à des difficultés d'adaptation « graves et susceptibles de persister » que peut rencontrer, à la suite de l'adhésion, un secteur ou domaine économique dans un État membre, qu'il soit ancien ou nouveau. Les États membres peuvent demander, au cours d'une période de trois ans suivant l'adhésion, l'autorisation de prendre des mesures de protection. Il revient à la Commission européenne de décider de l'engagement de ces mesures. Elles ne peuvent être adoptées qu'après l'adhésion et ne doivent pas entraîner de contrôles aux frontières.

La clause de sauvegarde du marché intérieur (article 37 de l'acte d'adhésion) a vocation à s'appliquer si la Bulgarie ou la Roumanie ne mettent pas en oeuvre la législation sur le marché intérieur ayant une dimension transfrontalière, au risque de provoquer un « dysfonctionnement grave du marché intérieur », la Commission européenne peut adopter des mesures de sauvegarde. Elle peut le faire de sa propre initiative ou à la demande motivée d'un État membre.

Ces mesures peuvent être engagées pendant une période pouvant aller jusqu'à trois ans à compter de la date d'adhésion mais peuvent rester applicables au delà de cette date et jusqu'à ce que la situation soit réglée. La Commission européenne peut les modifier, les limiter ou les supprimer en fonction des avancées obtenues.

La clause de sauvegarde relative au marché intérieur concerne les quatre libertés et d'autres politiques sectorielles comme la concurrence, l'énergie, les transports, les télécommunications, l'agriculture ainsi que la protection des consommateurs et de la santé (la sécurité des aliments, par exemple).

La clause de sauvegarde relative au marché intérieur s'applique exclusivement à la Bulgarie et à la Roumanie, et non aux autres États membres. Elle peut être invoquée avant même l'adhésion, les mesures adoptées entrant en vigueur à la date de l'adhésion.

La clause de sauvegarde « justice et affaires intérieures » peut être activée si « de graves manquements ou un risque imminent de graves manquements sont constatés en Bulgarie ou en Roumanie en ce qui concerne la transposition ou l'état d'avancement de la mise en oeuvre ou l'application » des règles de l'Union concernant la reconnaissance mutuelle des décisions prises en droit pénal ou civil. La Commission peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un État membre, prendre des mesures de sauvegarde.

Les mesures peuvent être engagées pendant une période pouvant aller jusqu'à trois ans à compter de la date d'adhésion mais peuvent rester applicables au delà de cette date et jusqu'à ce que la situation soit réglée. Les mesures peuvent être adoptées avant l'adhésion et sont, dans ce cas, applicables à partir de celle-ci.

Les mesures de sauvegardes relatives à la justice et aux affaires intérieures sont liées à la qualité du fonctionnement du système judiciaire et au degré de confiance que les partenaires européens peuvent placer en lui.

En application de mesures de sauvegarde, la Commission pourrait suspendre temporairement la reconnaissance et l'exécution de certains jugements en matière civile ou pénale et de mandats d'arrêt émis en Roumanie ou en Bulgarie et exécutable, en vertu du mandat d'arrêt européen, dans les autres Etats membres.

IV. BULGARIE ET ROUMANIE : LES NOUVELLES FRONTIÈRES DE L'UNION

L'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie clôt le cycle d'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale ainsi que Malte et Chypre. Elle représente aussi l'adhésion d'Etats des Balkans, alors qu'une « perspective européenne » a été ouverte aux Etats des Balkans occidentaux. Ces deux pays devraient ainsi contribuer à renforcer la dimension méridionale de l'Union européenne.

La Bulgarie appartient culturellement au monde slave et la langue roumaine est d'origine latine, mais la francophonie est très présente et vivante dans ces deux pays.

Ces deux Etats, qui sont la nouvelle frontière de l'Union européenne du Sud-Est, aux confins de l'Ukraine et de la Turquie, partagent cependant de nombreux traits communs, tant sur le plan économique et social que sur leurs principales préoccupations en matière de politique extérieure.

A. UN CONSENSUS POLITIQUE POUR L'ADHÉSION

En Bulgarie, la victoire du PSB (parti socialiste) aux dernières élections législatives du 25 juin 2005 n'a pas défini de majorité parlementaire et les trois principaux partis représentés au Parlement ont finalement conclu un accord le 7 août suivant, ouvrant la voie à la formation d'un gouvernement de « grande coalition », lui donnant ainsi une ample majorité (169 sièges sur 240) nécessaire aux réformes difficiles encore attendues pour entrer dans l'Union. Le chef du PSB, Serguei Stanichev, a été nommé Premier ministre par le Parlement.

Ce gouvernement de « grande coalition » est d'abord un gouvernement d'adhésion à l'Union européenne, comme en témoignent le maintien à leur poste de ministres présents sous la législature précédente dans des secteurs déterminants pour l'adhésion : à l'intégration européenne, Mme Kouneva, et à la Justice, pierre d'achoppement essentielle du processus d'adhésion, M. Petkanov.

La question de l'adhésion à l'Union européenne devrait tenir une place essentielle dans le débat pour l'élection présidentielle du 22 octobre 2006, où l'actuel président, M. Parvanov, candidat à sa propre succession, devrait être jugé sur son bilan dans ce domaine face à une opposition qui reste cependant faible et divisée.

En Roumanie, les élections de novembre-décembre 2004 ont conduit à une véritable alternance politique.

Aux élections législatives du 26 novembre 2004, l'union au pouvoir PSD-PUR (parti social démocrate - parti humaniste) est arrivée en tête avec 36,61% des suffrages, tandis que l'alliance PNL-PD (parti national libéral - parti démocratique) appelée « D.A. » (« justice et vérité ») en a obtenu 31,33%. Le PRM, parti d'extrême droite (parti de la grande Roumanie) a vu sa perte de vitesse confirmée par rapport aux dernières élections, avec un résultat de 12,92%. L'UDMR, parti de la minorité hongroise (union des Magyars démocrates de Roumanie), a obtenu quant à lui 6,17% des suffrages.

L'élection présidentielle a été remportée par M. Basescu, maire de Bucarest, président du PD et candidat de l'alliance « D.A. ».

Alors que les élections législatives n'avaient pas permis de dégager de majorité claire (sur les 332 sièges que compte la Chambre des députés, le PSD en a remporté 114 et l'alliance « D.A. » 112), la formation d'un gouvernement par l'alliance « D.A. » a été rendue possible grâce au ralliement du PUR (rebaptisé PC, Parti Conservateur) et de l'UDMR, parti de la minorité hongroise, après l'élection de M. Basescu. Le Premier Ministre Tariceanu a été nommé le 28 décembre 2004.

Le gouvernement mène une politique de réforme, axée sur l'achèvement de la préparation de l'adhésion de la Roumanie à l'UE, sur fond de dissension entre le Président (PD) et le Premier Ministre (PNL).

B. DES ÉCONOMIES EN RATTRAPAGE

Après des années de transition difficiles, les économies bulgare et roumaine bénéficient depuis plusieurs années d'une croissance parmi les plus élevées d'Europe soutenue par une forte progression des investissements directs étrangers, qui s'accompagne de taux d'inflation et de chômage qui restent élevés.

Elles sont marquées par le poids du secteur agricole, qui emploie 37 % de la population active roumaine et 23 % de la population active bulgare.

Le revenu par habitant ne représente que 30 % de la moyenne de l'UE-25, la Bulgarie devenant le pays le plus pauvre de l'Union européenne en termes de PIB par habitant.

Bulgarie

PNB per capita

6324 € per capita (en parité de pouvoir d'achat), soit 30.8% de la moyenne UE-25 en 2004

Taux de croissance

4.9% en 2002; 4.5% en 2003; 5.6% en 2004

Taux d'inflation

6.1% en 2004

Taux de chômage

11.9%

Monnaie

1 lev = 100 stotinki
1 Euro = 1.95583 leva (BGN)

Budget

Excédent budgétaire de 1.3% du RNB en 2004

Balance des paiements (2004)

-1452.8 million d'euros, soit 7.4% du RNB

Dette extérieure

55.9 % du RNB en 2004

Commerce avec l'UE (2004)

54.2% du total des exportations

Importations de l'UE

48.2 % du total des importations

Roumanie

PNB per capita (2004)

7000 euro, soit 31.4% de la moyenne UE-25

Taux de croissance

5% en 2002; 5.2% en 2003; 8.3% en 2004

Taux d'inflation (2004)

11.9%

Taux de chômage

6.8% in 2004

Monnaie

Lei 1 leu = 100 bani.
octobre 2005: 1 EUR = 1 € = 3.6503 RON

Budget

-1.4% du PNB en 2004

Balance des paiements (2004)

-7.5% du PNB

Dette extérieure

18.5% du PNB en 2004

Commerce avec l'UE-25 (2003)

Exportations: 74%
Importations: 68%

C. QUELLE CONTRIBUTION À LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE SÉCURITÉ COMMUNE ?

Les deux nouveaux entrants représentent une nouvelle frontière extérieure pour l'Union européenne. La Roumanie est ainsi frontalière de l'Ukraine, de la Moldavie et de la Serbie, de la Hongrie et de la Bulgarie. La Bulgarie est frontalière de la Turquie, de la Macédoine et de la Serbie et de la Roumanie. Les deux Etats occupent une position géographique privilégiée de carrefour entre l'Europe, le monde slave et le Proche et Moyen-Orient. Pour cette raison, ils ont aussi eu une histoire émaillée de conflits et d'occupations. Ils représentent un pôle de stabilité remarquable dans une région marquée par la présence de minorités ethniques et des découpages territoriaux propices aux irrédentismes.

L'histoire et la persistance d'un environnement régional instable ont conduit à faire de l'adhésion à l'Alliance atlantique une des priorités premières de la politique étrangère de la Roumanie et de la Bulgarie.

Les deux Etats sont devenus membres de l'OTAN en avril 2004, la décision de principe ayant été prise au sommet de Prague de 2002. Tous deux ont participé à la coalition conduite par les Etats-Unis en Irak. Le Parlement bulgare a finalement voté, le 5 mai 2005, une proposition du Gouvernement de retrait du contingent bulgare d'Irak à la fin de la même année, 150 hommes ayant été maintenus sur le terrain. Un débat s'est ouvert en Roumanie sur ce sujet à la suite des prises de position publiques du ministre de la défense en faveur d'un retrait des troupes roumaines d'Irak. Après la Roumanie qui avait signé un tel accord en décembre 2005, la Bulgarie a par ailleurs finalisé un accord avec Washington, le 24 mars 2006, permettant l'utilisation, par les forces américaines, de trois bases militaires.

Les deux Etats ont aussi un intérêt particulier à la stabilisation de la situation de la région des Balkans occidentaux dont ils subissent le contrecoup notamment, ainsi que l'a souligné l'ambassadeur de Bulgarie à Paris devant votre rapporteur, en termes de trafics et de criminalité organisée. Ils développent une politique régionale active et plaident pour une politique européenne active en mer noire, devenue, du fait de l'élargissement, une mer européenne.

Dans la perspective de l'adhésion à l'Union européenne, les deux Etats recherchent une complémentarité entre l'appartenance à l'OTAN, alliance de défense collective et à l'Union européenne, acteur de politique étrangère et de défense d'autre part.

Bulgarie et Roumanie ont décidé de participer à un « groupement tactique 1500 hommes » à partir du second semestre 2007, avec la Grèce en nation cadre, renforçant ainsi son positionnement dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune. La Bulgarie a également annoncé l'envoi d'un contingent au Liban et sa participation à la reconstruction.

Lors de la visite de votre rapporteur, ses interlocuteurs roumains et bulgares ont fait part de leur intention d'être acteurs de l'ensemble des politiques communes et, singulièrement de la politique étrangère et de sécurité commune. Mieux que quiconque, ils ont pu mesurer les effets désastreux de l'absence de cohésion européenne dans le conflit d'ex-Yougoslavie et prendre conscience de sa nécessité. Pôles de stabilité dans une région difficile, ils seront des partenaires précieux. L'équilibre Nord-Sud, le projet euro méditerranéen et la politique de voisinage rencontrent un écho particulier dans ces pays.

D. UNE DÉMOGRAPHIE PRÉOCCUPANTE

Bulgarie et Roumanie forment un ensemble de près de trente millions d'habitants.

La Bulgarie compte près de huit millions d'habitants. Au cours de la décennie 1990, la population bulgare est passée, de 8,8 à 7,9 millions d'habitants sous l'effet d'une forte émigration et d'une baisse du taux de fécondité. Le pays, à majorité slave et orthodoxe, comprend une forte minorité turcophone (11%) ainsi qu'une minorité tzigane (8 %).

La Roumanie comptait 21, 65 millions d'habitants au 1er janvier 2005, ce qui la place au septième rang des pays de l'Union en termes de population. Les minorités les plus importantes sont la minorité hongroise (8%) et la minorité rom (environ 2%). La population roumaine diminue, conjuguant un accroissement naturel négatif et une migration nette également négative.

En 2004, le taux de fécondité des deux pays est en légère augmentation, il s'établit à 1,29, soit nettement en dessous du taux de fécondité moyen dans l'UE-25 (1,5 enfant par femme) où, en tout état de cause, aucun Etat membre n'atteint le seuil de renouvellement des générations.

Préoccupante à terme pour le dynamisme de ces deux pays, leur démographie conduit à relativiser les craintes d'une migration massive en Europe occidentale.

E. QUELS PARTENAIRES POUR LA FRANCE ?

Les relations bilatérales de la France avec la Bulgarie et la Roumanie sont anciennes et de qualité. Elles sont servies par une francophonie vivante et active dans les deux pays.

1. Bulgarie : des relations qui s'intensifient

La France bénéficie traditionnellement d'un fort capital de sympathie. Les contacts politiques se sont développés à partir de 2003, notamment avec les visites à Paris du Président Parvanov (novembre 2003) et du Premier Ministre Siméon de Saxe-Cobourg Gotha à Paris (octobre 2004).

Ces rencontres ont permis de donner une nouvelle impulsion au dialogue politique et à la coopération, axée sur la préparation de l'adhésion de ce pays à l'UE.

Dans le dossier des cinq infirmières bulgares et du médecin palestinien emprisonnés en Lybie depuis huit ans et accusés à tort d'avoir volontairement inoculé le sida à des enfants libyens, la Bulgarie apprécie, ainsi que votre rapporteur a pu le constater sur place, le soutien de la France sur une question sensible.

Les relations économiques ont longtemps été contrariées par le contexte financier défavorable en Bulgarie, ainsi que par la relative lenteur de la réorientation des flux de l'économie bulgare (il a fallu attendre la fin de l'année 1997 pour que le volume des échanges avec l'UE dépasse celui des échanges avec les pays de l'ex-CAEM).

L'amélioration de la conjoncture économique en Bulgarie (5,5% de croissance en 2005) a permis une progression sensible des échanges commerciaux avec la France, qui ont doublé en six ans. La France est le sixième partenaire commercial de la Bulgarie, avec une part de marché de 5,3% en 2005. Le volume des investissements français, bien que faible, est en progression, plaçant notre pays au 13ème rang, avec la présence de grandes entreprises (Framatome, Danone, Schneider, Ciments français, Air liquide, BNP-Paribas, Société générale). Par ailleurs, un important contrat de vente d'hélicoptères militaires, a été conclu à la fin du mois de décembre 2005 par la société Eurocopter. Notre pays est également actif dans le secteur de l'énergie avec la participation d'Alstom Power à la réalisation d'une nouvelle centrale thermique (Maritza) et son cofinancement par BNP-Paribas, et le consortium AREVA est candidat pour le projet de construction d'une nouvelle centrale nucléaire (Béléné).

En matière culturelle, la Bulgarie a adhéré, en 1993, à l'Organisation Internationale de la Francophonie lors du Sommet de l'Ile Maurice. Le dispositif de coopération culturelle et linguistique repose sur un Institut français et le Lycée français de Sofia, huit Alliances françaises, cinquante neuf sections bilingues dans le secondaire et huit filières universitaires francophones, relayées par un vaste programme de bourses d'études.

La Bulgarie se place au deuxième rang des pays d'Europe centrale et Orientale enseignant le français, avec 10% des effectifs de l'enseignement secondaire.

Dans la perspective de l'adhésion, la coopération française a eu pour objectif de renforcer la capacité administrative de la Bulgarie, condition indispensable pour reprendre l'acquis communautaire, en privilégiant l'appui aux projets de nature à faciliter l'intégration européenne (par exemple à travers les jumelages) et, d'autre part, à renforcer les positions du français.

La France a remporté 14 jumelages institutionnels PHARE depuis le début de l'exercice en 1998 et s'est classée première en 2005 avec l'attribution d'un tiers des projets. La France apporte donc son soutien à la Bulgarie dans de nombreux domaines, notamment dans ceux de l'agriculture, de la justice et des affaires intérieures, des affaires sociales, de la réforme de l'administration et de la fonction publique. Les questions liées à la justice et aux affaires intérieures font l'objet d'une attention toute particulière.

2. Roumanie : une tradition de relations privilégiées

Les relations de la France et de la Roumanie s'inscrivent dans une tradition de relations privilégiées.

En matière économique, notre pays figure, depuis 1997, au 3ème rang des investisseurs étrangers, avec 11% de part de marché. De grandes entreprises françaises se sont implantées en Roumanie ces dernières années (Elf, Michelin, Eurocopter et Carrefour) s'ajoutant à celles déjà présentes (France Télécom, Lafarge, Renault, Société Générale). Les flux d'investissements directs étrangers français continuent de progresser, soit en raison des nouveaux investissements des entreprises implantées, soit en raison de la venue de nouvelles sociétés. Ces investissements recouvrent l'ensemble des activités économiques, industrielles, traditionnelles et Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), ainsi que les services. Si la présence économique en Roumanie a jusqu'ici été surtout le fait de grands groupes, les PME sont de plus en plus nombreuses à s'intéresser au marché roumain. La France est (sur les neuf premiers mois de 2005) le 4ème partenaire commercial de la Roumanie avec une part de marché de 6,8%.

En dépit de la très importante progression de la pratique de l'anglais, la francophonie reste vivante et le français est aujourd'hui étudié par plus de la moitié des élèves et parlé par un Roumain sur cinq. Le sommet de la francophonie s'est tenu à Bucarest le 27 septembre 2006.

Cette francophonie s'appuie sur un réseau d'établissements dense : un Institut français à Bucarest, trois Centres culturels et cinq Alliances françaises en province, et un lycée français. A ceux-ci s'ajoutent des sections bilingues dans l'enseignement secondaire (59), des filières francophones (10), des modules d'enseignement francophone de 3ème cycle (17) et dans le supérieur (70), le tout appuyé par un très important programme de bourses d'études. La France est le premier pays d'accueil des étudiants roumains.

En matière de coopération militaire, la Roumanie est, hors Afrique, le seul Etat où la France soutient une école nationale à vocation régionale de formation des gendarmes.

Enfin, la préparation du pays a été soutenue par un grand nombre de programmes de coopération, tant communautaires que bilatéraux, dans les domaines de l'agriculture, du développement rural, du contrôle fiscal ou encore du renforcement des capacités administratives avec le concours de fonctionnaires français, dont un préfet.

Cette coopération s'est ajoutée à des partenariats très actifs dans le domaine de la recherche et de la santé.

CONCLUSION

Sous réserve de l'ultime décision du Conseil européen, la Bulgarie et la Roumanie rejoindront l'Union européenne le 1er janvier 2007. Il faut désormais réussir non plus seulement l'adhésion mais l'intégration de ces deux nouveaux membres de la famille européenne.

Après avoir concentré leurs efforts et réuni un consensus national sur cet objectif, ce travail doit se poursuivre, avec l'ensemble de leurs partenaires sur leur vision de l'ambition européenne et de l'évolution de la construction européenne.

A l`évidence, les nouveaux Etats membres ont besoin d'une Europe forte, bâtie sur la solidarité et la confiance.

Il leur appartiendra de contribuer à la construire alors que le dossier institutionnel reste à régler et que plusieurs nouveaux Etats membres, subissent le contrecoup politique des efforts demandés à leurs populations dans la perspective de l'élargissement.

Quinze ans après la disparition des systèmes de partis uniques, la réapparition sur la scène politique centre-européenne de partis populistes et extrémistes n'est pas sans résonance dans l'électorat bulgare et roumain. Après une phase de libéralisation rapide, une demande se fait jour pour une meilleure redistribution alors que la croissance produit des effets inégaux selon les régions et les secteurs d'activité. Si des déceptions se font jour, cette revendication pourrait prendre des accents plus nationalistes voire antieuropéens.

La dimension de solidarité de l'Union européenne n'en sera que plus déterminante.

Le débat sur les frontières de l'Europe doit par ailleurs cesser d'être tabou. Dans une résolution adoptée le 16 mars 2006, le Parlement européen a souhaité une définition des frontières de l'Europe et a mis en exergue le « quatrième critère » de Copenhague, celui de la capacité d'absorption de l'Union. A la demande du Conseil européen, la Commission travaille à définir le contenu de ce concept.

Tout autant que géographique, ce débat porte sur la nature même de l'Union européenne et sur l'ambition du projet européen qui, dans une large mesure, reste à définir.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 26 septembre 2006, sous la présidence de M. Serge Vinçon, président, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen du présent projet de loi.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Serge Vinçon, président, a souligné que, dans un contexte d'Europe en crise, l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie permettait d'ouvrir un espace complémentaire à deux pays proches de la France. Il en allait aussi du respect de la parole donnée et il a souligné les contraintes fortes que cette adhésion avait entraînées et qui se poursuivaient d'ailleurs au-delà de l'adhésion.

M. André Dulait s'est interrogé sur la situation et les perspectives de migration de la population tzigane, estimée à 400 000 personnes en Bulgarie et à 1 million en Roumanie.

M. Didier Boulaud s'est félicité de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, tout en se félicitant que les précautions nécessaires aient été prises dans le domaine justice et affaires intérieures. Rappelant son attachement à la perspective d'adhésion des Etats des Balkans occidentaux, il s'est étonné des positions des autorités bulgares et roumaines, évoquées par le rapporteur, quant à la nécessité d'une pause dans les processus d'élargissement, alors que l'Union européenne va consentir des efforts très importants pour accueillir ces deux Etats.

Mme Catherine Tasca a considéré que l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie était un événement heureux pour l'Europe et pour la France, qui entretenait des liens culturels très importants avec ces pays. L'histoire, la culture et les ressources intellectuelles de ces deux Etats devraient apporter beaucoup à l'Europe. Elle s'est enfin interrogée sur la nature et le contenu des clauses de sauvegarde.

M. Philippe Nogrix s'est interrogé sur le sort des minorités en Bulgarie et en Roumanie, ainsi que sur la situation des orphelinats. Il s'est demandé si la notion de « légalité européenne » était bien perçue dans ces pays et a demandé des précisions sur leur structure fiscale. Il a enfin évoqué le dossier des adoptions internationales et la question de la surveillance des frontières.

M. Robert Bret a déploré la tenue tardive du débat au Parlement, une fois l'ensemble des décisions prises sur l'élargissement. Il a indiqué que le groupe communiste, républicain et citoyen avait décidé de ne pas prendre part au vote sur le projet de loi de ratification du traité d'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie. Cette position ne devait pas être interprétée comme un signe de défiance à l'égard des deux nouveaux Etats membres, exprimant sa conviction de la nécessité de dépasser les ruptures de la guerre froide, mais comme le refus de proposer à ces peuples une Europe telle qu'elle fonctionne actuellement, considérant les poussées populistes observées chez certains nouveaux adhérents marquaient le rejet de cette Europe-là. Il s'est interrogé sur la situation des droits de l'homme dans les deux Etats et en particulier sur la situation des Roms.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a apporté les éléments de réponse suivants :

- la situation des Roms a fait l'objet d'un examen continu par la commission européenne. La Roumanie a adopté un plan d'action pour l'intégration des Roms pour la prochaine décennie. Des mesures ont donc été prises, même si l'intégration de cette population reste insuffisante ;

- la protection de l'enfance et l'amélioration de la situation des orphelinats a également fait l'objet d'un suivi particulier qui a porté ses fruits. Dans ses rapports successifs, la commission a ainsi fait part de sa préoccupation et a noté les progrès réalisés. Les adoptions internationales sont désormais impossibles en Roumanie, ce qui répond à une demande du Parlement européen. Les enfants orphelins ne peuvent être adoptés que par leurs grands-parents ;

- la Bulgarie et la Roumanie ont déjà connu une émigration très importante et enregistrent dans certains secteurs un déficit de main d'oeuvre. Les autorités roumaine et bulgare font donc valoir qu'une vague d'émigration massive après l'adhésion est peu probable ;

- la situation dans les Balkans reste un sujet d'inquiétude majeur. Les nouveaux Etats membres attendent beaucoup de l'Europe dans ce domaine. L'idée d'une pause dans les élargissements ne signifie pas que les gouvernements bulgare et roumain soient opposés à l'adhésion des Etats des Balkans occidentaux mais bien plutôt qu'ils prennent toute la mesure des réticences actuelles au sein de l'Union européenne à l'égard de nouveaux élargissements, tout en appelant de leurs voeux une adhésion à terme des pays des Balkans occidentaux à l'Union européenne. Leur conviction de la nécessité de ce nouvel élargissement est forte ;

- les échanges culturels avec les deux nouveaux adhérents sont effectivement très importants mais la vigilance reste de mise sur la francophonie, singulièrement chez les nouvelles générations. Elle nécessitera, de la part de la France, un soutien dans les domaines de la formation et de l'enseignement du français ;

- les clauses de sauvegarde sectorielles qui portent sur la protection du marché intérieur, la justice et les affaires intérieures et la situation économique générale sont identiques à celles retenues pour les dix nouveaux Etats membres. La clause de sauvegarde générale qui permet le report d'un an de l'adhésion est propre au présent traité de Luxembourg, de même que la clause de sauvegarde sur les chapitres « concurrence » et « justice et affaires intérieures », qui ne concernent que la Roumanie. La poursuite d'un mécanisme d'accompagnement à la suite de l'adhésion est effectivement une innovation ;

- le respect de la légalité européenne est le principe même de la reprise de l'acquis communautaire, dont la Bulgarie et la Roumanie ont bien mesuré les implications. De nombreux responsables politiques de ces pays y voient même une garantie apportée par l'adhésion ;

- la fiscalité est relativement légère dans les deux pays, la Bulgarie ayant instauré un taux unique de 15 % pour l'impôt sur les sociétés. La fiscalité locale n'existe pas en tant que telle, ce qui pose la question de l'autonomie des collectivités locales ;

- la surveillance des frontières fait partie de l'acquis communautaire, notamment en matière de sécurité alimentaire, des points de contrôle spécifiques ayant été installés aux frontières extérieures ;

- les droits de l'homme sont également partie de l'acquis communautaire et, au premier chef, des critères de Copenhague, et un mouvement réel a été imprimé dans ce domaine par la perspective de l'adhésion ;

- les nouveaux entrants pourront aider à porter l'espérance européenne. L'adhésion de l'Espagne et du Portugal a été une grande réussite, alors même que, lors de leur adhésion, des inquiétudes très vives, parfois violentes, avaient été exprimées ;

- la France a souhaité connaître la teneur du dernier rapport de suivi de la commission avant d'achever sa procédure de ratification, ce qui explique la date retenue pour l'examen au Sénat. Pour autant le soutien de la France à l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie ne s'est jamais démenti.

Mme Hélène Luc a souligné que l'adhésion de l'Espagne et du Portugal avait certes été une réussite pour l'Union européenne, mais que ces deux pays avaient été soutenus dans des conditions dont la Bulgarie et la Roumanie ne bénéficieraient pas. Elle a rappelé que la position de son groupe ne devait pas être interprétée comme une manifestation d'hostilité à l'égard de l'adhésion des deux pays.

La commission a ensuite adopté le projet de loi à l'unanimité des suffrages exprimés.

PROJET DE LOI

(Texte adopté par l'Assemblée nationale)

Article unique

Est autorisée la ratification du traité entre le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d'Allemagne, la République d'Estonie, la République hellénique, le Royaume d'Espagne, la République française, l'Irlande, la République italienne, la République de Chypre, la République de Lettonie, la République de Lituanie, le Grand-Duché de Luxembourg, la République de Hongrie, la République de Malte, le Royaume des Pays-Bas, la République d'Autriche, la République de Pologne, la République portugaise, la République de Slovénie, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord (États membres de l'Union européenne) et la République de Bulgarie et la Roumanie, relatif à l'adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne, signé à Luxembourg le 25 avril 2005, et dont le texte est annexé à la présente loi5(*).

ANNEXE I - CARTE DE LA BULGARIE

ANNEXE II - CARTE DE LA ROUMANIE

ANNEXE III - PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS DU RAPPORTEUR

Roumanie

Lundi 18 septembre 2006

   

13 h 50

Arrivée à l'aéroport d'Otopeni par vol AF 1888

 

Accueil par l'Ambassadeur de France

   

15 h 15

Entretien avec M. Mircea Geoana, Président de la commission des affaires étrangères

 

du Sénat (Siège du parti social-démocrate)

   

16 h 30

Entretien avec M. Leonard Orban, Secrétaire d'Etat

 

(Ministère de l'intégration Européenne)

   

18 h 00

Installation à la Résidence

   

20 h 00

Dîner offert par M. Theodor Melescanu, Vice-Président du Sénat

Mardi 19 septembre 2006 :

   

8 h 00

Entretien avec M. Gheorghe Flutur, Ministre de l'Agriculture, des Forêts et du Développement rural (Ministère de l'agriculture)

   

9 h 30

Entretien avec M. Anton Niculescu, Secrétaire d'Etat pour les relations avec le

 

Parlement (Ministère des affaires étrangères)

   

11 h 00

Entretien avec M. Calin Popescu-Tariceanu, Premier ministre

   

12 h 30

Entretien avec M. Nicolae Vacaroiu, Président du Sénat (Sénat)

   

13 h 00

Déjeuner offert par M. le Sénateur Aristide Roibu, Président du Groupe d'amitié Roumanie-France

   

15 h 30

Départ de l'aéroport Otopeni pour Sofia par le vol RO 291.

   

Bulgarie

Mardi 19 septembre 2006 :

   

16 h 30

Arrivée à Sofia par le vol n° 291 de Bucarest

   

20 h 30

Dîner avec les chefs de service

 

(Résidence de l'Ambassadeur)

   

Mercredi 20 septembre 2006 :

   

9 h 15

Entretien avec M. Ljubomir Kutchoukov, Vice-Ministre des Affaires étrangères

 

(Ministère des affaires étrangères)

   

10 h 00

Entretien avec Mme Meglena Kouneva, Ministre des affaires européennes (MAE)

 

(Ministère des affaires étrangères)

   

11 h 30

Entretien avec son Exc. M. Dimitris Kourkoulas, Chef de la Commission de la Délégation européenne

 

(Délégation de la Commission européenne)

   

13 h 00

Déjeuner offert par le Premier Conseiller M. Cyrille Baumgartner

   

15 h 00

Entretien avec M. Gueorgui Pirinski, Président de l'Assemblée Nationale

 

(Assemblée Nationale)

   

16 h 30

Entretien avec M. Nihat Kabil, Ministre de l'Agriculture et des forêts

 

(Ministère de l'Agriculture)

   

18 h 00

Entretien avec Mme Anastassia Moser, Vice-Présidente du Parlement

 

(Assemblée nationale)

   

20 h 30

Dîner avec des personnalités bulgares

 

(Résidence de l'Ambassadeur)

   

Jeudi 21 septembre 2006 :

   

9 h 20

Départ de Sofia

   

* 1 Royaume-Uni, Irlande et Danemark en 1973, Grèce en 1981, Espagne et Portugal en 1986, Autriche, Finlande et Suède en 1995, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, Chypre, République tchèque, Slovaquie et Slovénie en 2004.

* 2 Communication de la Commission 2006/214 du 16 mai 2006

* 3 République tchèque, Estonie, Grèce, Espagne, Italie, Chypre, Hongrie, Malte, Slovénie, Lettonie, Royaume-Uni, Portugal et Lituanie.

* 4 Source estimations Eurostat 1er janvier 2005

* 5 Voir le texte annexé au document n° 3110 (A.N. - XIIè législature)