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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

N° 25

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 18 octobre 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur :

- le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer,

- et le projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer,

Par M. Christian COINTAT,

Sénateur.

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Gaston Flosse, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat : 359, 360 (2005-2006)

Outre-mer.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir procédé à l'audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, le mardi 3 octobre 2006, et à un débat d'orientation le mercredi 4 octobre 2006, la commission des Lois, réunie le mercredi 18 octobre sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, a examiné, sur le rapport de M. Christian Cointat, les projets de loi organique et ordinaire n°s 359 et 360 (2006-2007) portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer dont le Sénat est saisi en premier lieu.

M. Christian Cointat, rapporteur, a d'abord expliqué que près d'un tiers des amendements visaient à corriger les nombreuses incohérences rédactionnelles des projets de loi qui portent sur plus de mille articles de lois, de codes ou d'ordonnances et à assurer le respect de la répartition définie par l'article 74 de la Constitution entre les dispositions relevant de la loi organique et celles relevant de la loi ordinaire.

La commission des Lois a ensuite adopté 268 amendements sur le projet de loi organique et 86 sur le projet de loi ordinaire.

Outre 113 amendements rédactionnels, dont 91 sur le projet de loi organique et 22 sur le projet de loi ordinaire, ces amendements tendent à :

1. préciser les conditions d'exercice des pouvoirs normatifs des départements et régions d'outre-mer (article 1er du projet de loi organique) :

Afin de renforcer la sécurité juridique du dispositif relatif aux pouvoirs normatifs des départements et régions d'outre-mer, votre commission vous propose notamment de prévoir, à l'article 1er du projet de loi organique :

- que la demande d'habilitation faite au Parlement doit indiquer les caractéristiques et contraintes locales qui la fondent ;

- la publication au journal officiel et la transmission au Premier ministre de la demande d'habilitation ;

- la compétence du Conseil d'État pour le contentieux des demandes d'habilitation et des délibérations prises sur le fondement d'une habilitation ;

- de limiter à deux ans la durée de l'habilitation.

2. Confirmer la vocation de Mayotte à accéder au statut de département d'outre-mer (article 3 du projet de loi organique) :

- rappeler la place de Mayotte au sein de la République ;

- renforcer la portée de la résolution que pourra adopter le conseil général de Mayotte à compter de la première réunion suivant son renouvellement en 2011 et qui pourra porter sur l'accession de la collectivité au statut de département et région d'outre-mer, sera transmise aux présidents des deux assemblées et pourra faire l'objet d'un débat au Parlement ;

- prévoir l'application du code général des impôts à Mayotte au plus tard le 31 décembre 2013.

Votre commission propose en outre, à l'article 3 du projet de loi organique :

- de permettre au conseil général de Mayotte de demander à être habilité à adapter les lois et règlements en vigueur, comme les autres collectivités d'outre-mer, les départements d'outre-mer et les régions d'outre-mer ;

- de proroger jusqu'à l'accession de Mayotte au statut de département d'outre-mer la dotation de rattrapage et de premier équipement, le fonds intercommunal de péréquation pour les communes de Mayotte, ainsi que le versement de centimes additionnels à l'impôt sur le revenu au profit des communes de Mayotte ;

- d'autoriser des modifications des limites territoriales des communes et des créations ou suppressions de communes, conformément à l'accord sur l'avenir de Mayotte.

3. Harmoniser les statuts de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités qui exercent des compétences normatives (articles 4, 5 et 6 du projet de loi organique) :

- appeler « conseil territorial » les assemblées délibérantes de ces collectivités afin d'éviter toute confusion avec le conseil général du département et de prendre en compte leur organisation spécifique ;

- permettre au Gouvernement de dissoudre le conseil exécutif de la collectivité lorsque son fonctionnement se révèle impossible ;

- prévoir que, par accord avec le président du conseil territorial, le représentant de l'État peut assister aux réunions du conseil exécutif ;

- rappeler que l'évaluation des charges correspondant à l'exercice des compétences transférées doit être conduite avant le transfert de ces compétences de l'État, du département et de la région de la Guadeloupe vers les nouvelles collectivités ;

- confier au Conseil d'État le contentieux relatif à l'élection du président du conseil territorial et des membres du conseil exécutif ;

- substituer à la commission permanente du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon un conseil exécutif qui serait élu à la représentation proportionnelle.

4. Compléter le statut de Saint-Barthélemy (article 4 du projet de loi organique) :

- donner à la collectivité la compétence pour fixer les règles applicables au régime des espaces boisés ;

- permettre à la collectivité de participer dans le cadre de l'autonomie qui lui est reconnue, aux côtés de l'État et sous son contrôle, à l'exercice des compétences qu'il conserve en matière de sécurité et de police maritimes.

5. Doter Saint-Martin de l'autonomie et étendre progressivement ses compétences (article 5 du projet de loi organique) :

- étendre les compétences de la collectivité aux matières suivantes : voirie ; circulation routière et transports routiers ; desserte maritime d'intérêt territorial ; immatriculation des navires ; création, aménagement et exploitation des ports maritimes à l'exception du régime du travail ;

- prévoir que le conseil territorial fixerait également, à compter de sa première réunion suivant son renouvellement postérieurement au 1er janvier 2012, les règles applicables en matière d'urbanisme, de construction, d'habitation, de logement et d'énergie et donner jusqu'à cette date la possibilité à la collectivité d'adapter les lois et règlements dans ces quatre matières à ses caractéristiques et contraintes particulières.

Dans le cadre de l'autonomie prévue à l'article 74 de la Constitution, permettre à Saint-Martin :

- de modifier ou abroger les dispositions d'une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité lorsque le Conseil constitutionnel a constaté cet empiètement ;

- d'être associée à l'exercice des compétences de l'État en matière de droit pénal en vue de la répression des infractions aux règles qu'elle fixe et en matière de police et de sécurité maritimes ;

- d'instituer un régime de déclaration des transferts entre vifs de propriétés foncières et un droit de préemption.

6. Mieux prendre en compte les particularités de Saint-Martin (article 5 du projet de loi organique) :

- assurer la protection du littoral de Saint-Martin, en excluant de la zone des cinquante pas géométriques compris dans le domaine public maritime de la collectivité l'espace maritime, propriété de l'État, les parcelles terrestres classées en réserve naturelle, les parcelles terrestres relevant du conservatoire du littoral ;

- autoriser le conseil territorial à définir les conditions dans lesquelles un enseignement complémentaire peut être effectué en anglais dans les écoles maternelles et primaires, pour faciliter l'apprentissage du français ;

- donner aux conseils de quartier une compétence consultative obligatoire.

7. Améliorer les conditions d'application de la fiscalité locale à Saint-Barthélemy et Saint-Martin (articles 4 et 5 du projet de loi organique) :

- préciser les conditions dans lesquelles les personnes physiques et morales pourront être assujetties à la fiscalité édictée par Saint-Barthélemy, en précisant que la condition de résidence depuis cinq ans dans l'île ne s'applique qu'aux contribuables dont le domicile fiscal est établi dans un département de métropole ou d'outre-mer.

8. Compléter et moderniser le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon (article 6 du projet de loi organique) :

- renforcer les compétences des communes en leur permettant d'intervenir en matière d'urbanisme ;

- reconnaître aux communes la compétence pour fixer le taux et les modalités de perception des impôts et taxes institués par la collectivité à leur bénéfice ;

- faire de l'archipel une circonscription électorale unique, les conseillers territoriaux étant élus au scrutin de liste à deux tours avec répartition des sièges entre deux sections correspondant aux communes ;

- prévoir que la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour ou au second tour bénéficie d'une prime majoritaire égale au tiers (et non plus à la moitié) des sièges à pourvoir dans chaque section.

9. Définir la représentation des nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au Sénat (article 7 du projet de loi organique) :

- créer un siège de sénateur pour chacune des deux nouvelles collectivités ;

- prévoir que les sénateurs des deux collectivités seraient élus pour la première fois lors d'une élection partielle en 2007 et rattachés à l'actuelle série C, jusqu'au renouvellement sénatorial de septembre 2011, date à laquelle ils seraient rattachés à la série 1.

10. Adapter les compétences des collectivités d'outre-mer à leur environnement :

- prévoir une convention entre l'État et la collectivité départementale afin de préciser les modalités de recouvrement et de gestion des recettes destinées au financement de la sécurité aérienne (articles 4 à 6 du projet de loi organique) ;

- permettre aux collectivités de Mayotte, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon de conclure des conventions avec des autorités locales étrangères dans le but de mener des actions de coopération et d'aide au développement (articles 4 à 6 du projet de loi organique) ;

- soumettre l'agrément des opérations d'investissement ouvrant droit à une défiscalisation à l'accord de l'exécutif des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, dans des conditions définies par une convention passée avec l'État (articles 4 et 5 du projet de loi organique).

11. Renforcer la cohérence du droit de l'outre-mer :

- établir, conformément à l'article 74 de la Constitution, un contrôle juridictionnel spécifique du Conseil d'État sur les actes des collectivités dotées de l'autonomie intervenant dans le domaine de la loi, à savoir Saint-Barthélemy et Saint-Martin (articles 4 et 5 du projet de loi organique) ;

- prévoir que les collectivités d'outre-mer, lorsqu'elles abrogent ou modifient un texte intervenu dans les domaines relevant de leur compétence normative, doivent y procéder de façon expresse et édicter une nouvelle disposition. Cette précision est de nature à éviter la coexistence, au sein d'un même texte, de dispositions contradictoires ou concurrentes (articles 3 à 6 du projet de loi organique) ;

- mieux encadrer le dispositif d'habilitation des collectivités d'outre-mer à adapter les lois et règlements à leurs caractéristiques et contraintes particulières (articles 4 à 6 du projet de loi organique) ;

- prévoir que le vote d'un « voeu » par l'assemblée délibérante d'une des quatre collectivités d'outre-mer visées demandant l'adoption d'une disposition législative ou réglementaire dans son territoire vaut consultation au regard de l'article 74 de la Constitution (articles 4 à 6 du projet de loi organique) ;

- inscrire le statut de l'île de Clipperton dans la loi du 6 août 1955 conférant l'autonomie administrative et financière aux Terres australes et antarctiques françaises (articles 7 et 8 du projet de loi) ;

- étendre l'habilitation du Gouvernement à actualiser le droit applicable outre-mer à l'harmonisation des conditions d'application de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association (article 10 du projet de loi) ;

- supprimer l'habilitation du gouvernement à procéder par ordonnances à l'habilitation des départements et régions d'outre-mer à adapter les lois et règlements ou à fixer certaines règles relevant du domaine de la loi (article 10 du projet de loi) ;

- mettre à jour les 23 ordonnances ratifiées (article 11 du projet de loi) ;

- supprimer, dans le droit en vigueur, les termes et références obsolètes (article 12 du projet de loi).

La commission des lois vous propose d'adopter les projets de loi ainsi modifiés.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer et le projet de loi ordinaire qui le complète constituent une mise en oeuvre d'ensemble du nouveau cadre constitutionnel de l'outre-mer, dessiné par la réforme du 28 mars 2003.

Si la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française a donné à cette collectivité le premier statut appliquant les dispositions de l'article 74 révisé de la Constitution, les projets de loi organique et ordinaire que le Sénat est appelé à examiner visent à donner tout leur effet aux dispositions issues de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République1(*).

Ils poursuivent à cette fin trois objectifs complémentaires, expliquant la présentation par le Gouvernement d'un dispositif législatif d'une ampleur exceptionnelle : l'entrée en vigueur des nouveaux pouvoirs normatifs des départements et régions d'outre-mer, l'actualisation des statuts de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon et la création des collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Cette oeuvre ambitieuse assurera aux départements, régions et collectivités d'outre-mer un droit plus intelligible. A cet égard, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a souligné, lors de son audition devant votre commission le 3 octobre 2006, « le caractère paradoxal des deux projets de loi, dont la présentation quelque peu austère, conséquence de la codification, impose au Parlement un exercice législatif difficile afin de rendre le droit de l'outre-mer plus lisible et plus moderne »2(*).

A lui seul, le projet de loi organique tend ainsi à introduire au sein du code général des collectivités territoriales 609 nouveaux articles. Il modifie par ailleurs le code électoral et le code des juridictions financières, tandis que le projet de loi ordinaire, qui insère des dispositions au sein des mêmes codes, procède également à la ratification de 23 ordonnances, représentant 174 pages de Journal officiel. Ces ordonnances touchent des domaines aussi divers que la protection sociale, le droit économique et financier, les douanes, le statut général des fonctionnaires de Polynésie française, les actions interprofessionnelles dans le domaine de la canne à sucre, le droit domanial, l'urbanisme et le droit de l'environnement.

Votre rapporteur tient d'ailleurs à remercier, pour leur contribution essentielle à l'analyse de ces ordonnances, les commissions des affaires économiques, des affaires sociales et des finances.

Les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer tendent à définir les procédures permettant aux départements et régions d'outre-mer d'exercer de nouveaux pouvoirs normatifs, inscrits à l'article 73 de la Constitution par la réforme du 28 mars 2003. Ces collectivités pourront ainsi, après y avoir été habilitées par la loi, adapter les lois et règlements à leurs caractéristiques et contraintes particulières, ou encore fixer des règles dans certaines matières pouvant relever du domaine de la loi. Ils visent ensuite à répondre à la volonté exprimée par les populations des îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, conformément à l'article 72-4 de la Constitution.

Les électeurs de ces deux communes ont en effet massivement affirmé, le 7 décembre 2003, leur souhait d'accéder au statut de collectivité d'outre-mer, défini par l'article 74 de la Constitution. Saint-Barthélemy et Saint-Martin appartiendront ainsi à la catégorie des collectivités qui, au sein de la République, disposent des compétences les plus étendues, leur statut tenant compte de leurs « intérêts propres ».

Les deux projets de loi soumis au Sénat entreprennent par ailleurs l'actualisation des statuts de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui étaient antérieurs au nouveau cadre constitutionnel.

Le statut de Mayotte, défini par la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, fut adopté sur le fondement de l'article 72 de la Constitution alors en vigueur. De même, le statut de Saint-Pierre-et-Miquelon, fixé par la loi n° 85-595 du 11 juin 1985, ne correspond pas aux exigences de l'article 74 de la Constitution définissant la catégorie des collectivités d'outre-mer, au sein de laquelle sont pourtant rangés ces deux archipels.

Le statut de ces deux collectivités est donc mis à jour, dans le respect de la répartition entre loi organique et loi ordinaire aujourd'hui en vigueur.

Cette actualisation permettra en outre aux électeurs de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon d'utiliser, le cas échéant, les nouveaux instruments de démocratie locale créés depuis 2003.

Enfin, ces textes modernisent le régime de Clipperton et des Terres australes et antarctiques françaises.

Afin de préparer l'examen de ces projets de loi, votre commission a récemment conduit deux missions d'information dans trois des collectivités intéressées : l'une à Saint-Barthélemy et Saint-Martin en décembre 20043(*), l'autre à Saint-Pierre-et-Miquelon en septembre 20054(*). Ces déplacements confirment d'ailleurs l'attention ancienne que porte la commission des lois à l'outre-mer, puisqu'elle avait auparavant réalisé plusieurs missions dans les collectivités visées par les projets de loi5(*).

L'ensemble des territoires visés par les projets de loi organique et ordinaire font partie intégrante de la République. Le cadre constitutionnel issu de la révision du 28 mars 2003 permet aujourd'hui de leur donner les institutions et les compétences adaptées à leurs caractéristiques et à leurs intérêts.

*

Après un rappel des enjeux de la mise en oeuvre des dispositions relatives à l'outre-mer de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 et de l'évolution des collectivités concernées par les projets de loi, le présent rapport retrace les grandes lignes du projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer et du projet de loi simple le complétant, et présente les amendements soumis à l'examen du Sénat par votre commission des Lois.

*

* *

I. LA NÉCESSAIRE MISE EN oeUVRE DES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES RELATIVES À L'OUTRE-MER

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République permet l'attribution de pouvoirs normatifs nouveaux aux départements et régions d'outre-mer, dont la mise en oeuvre requiert une loi organique.

Elle a par ailleurs établi une nouvelle classification juridique des collectivités territoriales d'outre-mer et permis, pour la catégorie des collectivités d'outre-mer, l'élaboration de statuts sur mesure. Or, de nombreuses dispositions des statuts en vigueur ne correspondent pas encore à ce nouveau cadre.

A. LES NOUVEAUX POUVOIRS NORMATIFS DES DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS D'OUTRE-MER

1. Le régime de l'identité législative assorti de possibilités d'adaptations

L'article 73 de la Constitution définit le régime des départements et régions d'outre-mer (la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane et la Réunion), les lois et les règlements y sont applicables de plein droit, conformément au principe de l'identité législative. Ils peuvent cependant faire l'objet d'adaptations aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

Ainsi, tout en réaffirmant avec force l'application du principe d'identité législative dans les départements et régions d'outre-mer, l'article 73 issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 facilite l'adaptation des lois et règlements à leurs particularités locales.

Ces adaptations peuvent en effet viser l'ensemble des lois et règlements, alors que la version antérieure de cet article ne permettait que les adaptations « nécessitées par la situation particulière » des départements d'outre-mer, et portant sur leur régime législatif et leur organisation administrative.

Le législateur a donc la possibilité d'adapter les lois, en définissant pour les départements et régions d'outre-mer des règles qui se substituent ou qui s'ajoutent aux dispositions législatives de droit commun. Tel peut être le cas pour organiser des dispositifs de défiscalisation visant à encourager les investissements, ou pour définir des règles d'entrée et de séjour des étrangers adaptées au contexte particulier d'un ou de plusieurs départements d'outre-mer.

L'article 73 de la Constitution permet également au législateur de prévoir que certaines dispositions ne s'appliquent pas, ou seulement de manière différée, si ces adaptations sont fondées sur les « caractéristiques et contraintes particulières » des collectivités intéressées6(*).

* 1 Cf. le rapport fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République par M. René Garrec, n° 27 (2002-2003).

* 2 Cf. le bulletin des commissions du Sénat, n° 37, 7 septembre 2006.

* 3 Cf. le rapport fait au nom de la commission des lois à la suite d'une mission effectuée en Guadeloupe, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin du 9 au 14 décembre 2004, par MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat et Simon Sutour, n° 329 (2004-2005).

* 4 Cf. le rapport fait au nom de la commission des lois à la suite d'une mission effectuée au Canada et à Saint-Pierre-et-Miquelon du 15 au 23 septembre 2005, par MM. Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, Christian Cointat, Philippe Arnaud, Nicolas Alfonsi et Bernard Frimat, n° 152 (2005-2006).

* 5 Ainsi, une mission composée de MM. François Blaizot et Michel Dreyfus-Schmidt s'est rendue à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin en 1997 (rapport n° 339, 1996-1977) ; lors de la préparation de l'examen du statut de Mayotte en 2001, MM. José Balarello, rapporteur et Simon Sutour se sont rendus dans cette collectivité (rapport n° 361, 2000-2001).

* 6 Le Conseil constitutionnel vérifie, le cas échéant, le respect de cette exigence. Ainsi, dans sa décision n° 2004-503 DC du 12 août 2004 sur la loi relative aux libertés et responsabilités locales, le Conseil constitutionnel a censuré l'entrée en vigueur différée, dans les départements et régions d'outre-mer, du transfert des compétences relatives aux personnels techniciens, ouvriers et de service des collèges et des lycées, estimant que, le rapport entre les effectifs et le besoins en personnels n'étant pas différent dans ces collectivités et en métropole, aucune caractéristique ou contrainte particulière ne permettait de justifier cette adaptation.