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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

B. LA CODIFICATION ET L'ACTUALISATION DES STATUTS DE MAYOTTE ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

1. L'actualisation du statut de la collectivité départementale de Mayotte

L'article 3 du projet de loi organique actualise le statut de la collectivité départementale de Mayotte28(*).

A bien des égards, Mayotte constitue une curiosité institutionnelle. Ni département, ni territoire, cet archipel, situé entre la Tanzanie et Madagascar, est une collectivité sui generis.

Alors que la plupart des terres françaises outre-mer aspirent à plus d'autonomie et de pouvoirs, Mayotte présente une problématique inverse. Elle aspire au contraire à un rapprochement avec le droit métropolitain.

a) Une histoire institutionnelle chaotique

Après l'accession à l'indépendance des Comores dont Mayotte s'est détachée pour rester française, la question du statut de l'archipel mahorais a été mise en suspens par deux lois, l'une du 24 décembre 1976, l'autre du 22 décembre 1979. La consultation de la population de Mayotte sur son avenir institutionnel a ainsi été repoussée sine die, par crainte que l'octroi d'un statut définitif à Mayotte ne ravive les tensions internationales, alors que la République fédérale islamique des Comores continue de revendiquer sa souveraineté sur l'île de Mayotte en vertu des principes d'intangibilité des frontières issues de la décolonisation et de l'intégrité territoriale des États.

La loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 relative à l'organisation de Mayotte créa une collectivité au statut provisoire sui generis, fondé sur l'article 72 de la Constitution. Il ne s'agissait ni d'un département d'outre-mer, ni d'un territoire d'outre-mer, tout en participant des deux systèmes.

Mayotte empruntait au département d'outre-mer dans la mesure où l'île était divisée en 19 cantons et 17 communes et disposait d'un conseil général élu au suffrage universel direct pour six ans, le mandat de conseiller général de Mayotte étant assimilé à celui de conseiller général de département.

Mayotte, laissée à l'écart des lois de décentralisation, est demeurée régie par l'organisation administrative qui était celle des départements et des communes en métropole avant la loi du 2 mars 1982, le préfet exerçant, à côté de sa fonction de représentant du Gouvernement29(*), celle d'exécutif du conseil général de la collectivité territoriale. Il préparait et exécutait les décisions votées par les conseillers généraux, notamment comme ordonnateur des dépenses de la collectivité. Les actes du conseil général étaient soumis à une tutelle a priori.

En revanche, la collectivité territoriale conservait le régime de spécialité législative propre aux territoires d'outre-mer. Les lois françaises n'étaient applicables à Mayotte que sur mention expresse du législateur.

De plus, Mayotte appartient aux Pays et Territoires d'Outre-mer (PTOM) au regard de l'Union européenne. Elle ne fait donc pas partie intégrante de l'Union européenne et n'est pas éligible aux fonds structurels européens, contrairement aux départements d'outre-mer, mais peut conserver un statut fiscal et douanier particulier.

Mayotte

Située entre l'est de l'Afrique et Madagascar dans l'océan indien, à plus de 8.000 km de la métropole, Mayotte fait géographiquement partie de l'archipel des Comores, qui comprend en outre les îles de la Grande-Comore, d'Anjouan et de Mohéli, regroupées depuis 1975 au sein de la République fédérale des Comores.

Mayotte se trouve à 1.700 km de La Réunion, à 300 km de Madagascar et à 70 km d'Anjouan.

Enserrée dans un lagon de 1.000 km2, sa superficie totale est de 374 km2, les îles principales de Grande-Terre et Petite-Terre faisant respectivement 363 et 11 km.

Population : 176.000 habitants

Population âgée de moins de 20 ans : 84.900 (53 %)

PIB par habitant en 2005 : 3.960 euros (soit 10 fois supérieur à celui de ses voisins immédiats)

Nombre de demandeurs d'emploi au 31 décembre 2005 : 11.318 (soit un taux de chômage de 25,4 % de la population active)

SMIC mensuel brut : 706,42 euros, au 1er juillet 2006 (1.254,28 en métropole)

b) Un statut actuel réaliste

A la suite des engagements pris lors de la campagne pour l'élection présidentielle de 1995, et sur la base du rapport remis en mai 1998 par la commission chargée de réfléchir sur l'avenir institutionnel de Mayotte présidée par le préfet M. François Bonnelle, a été signé le 27 janvier 2000 « l'accord sur l'avenir de Mayotte », approuvé par plus de 73 % des suffrages exprimés lors de la consultation de la population organisée le 2 juillet 2000.

La loi du n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a repris les principales orientations de cet accord, en dotant Mayotte d'un statut de collectivité départementale, qui répond aux aspirations d'alignement sur le régime des départements, tout en admettant l'impossibilité d'une départementalisation à court terme du fait des spécificités locales.

Ce statut, fondé sur l'article 72 de la Constitution30(*), et destiné à entrer progressivement en vigueur au gré des renouvellements triennaux successifs du conseil général en 2004 et 2007 - désormais en 2008- a été codifié dans la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée aux départements. Il a consisté à appliquer à Mayotte l'organisation administrative des départements issue de la loi de décentralisation n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

Ainsi, depuis le renouvellement du conseil général de 2004, le président du conseil général est l'exécutif de la collectivité départementale. Les actes du conseil général demeurent cependant soumis à une tutelle a priori allégée du représentant de l'État jusqu'au prochain renouvellement du conseil général en 2008.

La loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte maintient le principe de spécialité législative, tout en indiquant que certaines matières relèvent désormais de l'identité législative. Il s'agit de la nationalité, de l'état et de la capacité des personnes, des régimes matrimoniaux,des successions et des libéralités, du droit pénal, de la procédure pénale, de la procédure administrative, des postes et télécommunications, ainsi que du droit électoral et de certaines dispositions du code de commerce. A compter de 2007 -2008 désormais- devraient également relever de l'assimilation législative l'organisation et l'administration des conseils généraux ainsi que les règles relatives aux juridictions financières.

c) Les dispositions du projet de loi organique

Ce statut doit désormais être modifié, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a inscrit Mayotte dans la Constitution, la faisant désormais relever du statut de collectivité d'outre-mer régie par le nouvel article 74 de la Constitution. De nombreuses dispositions de la loi du 11 juillet 2001, actuellement de nature ordinaire, doivent par conséquent être reclassées en dispositions de nature organique.

L'article 3 du projet de loi organique soumet la collectivité départementale de Mayotte au principe de l'assimilation législative, à l'exception de six domaines : impôts, droits et taxes ; propriété immobilière et droits réels immobiliers, cadastre, expropriation, domanialité publique, urbanisme, construction, logement et aménagement rural ; protection et action sociales ; droit syndical, droit du travail, emploi et formation professionnelle ; entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ; finances communales (art. L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales).

Il prévoit que le conseil général exerce les compétences dévolues par les lois et règlements aux conseils généraux et aux conseils régionaux, à l'exception de celles afférentes à la construction et à l'entretien des collèges et des lycées, jusqu'en 2010 (art. L.O. 6161-3 du code général des collectivités territoriales).

Par ailleurs, le projet de loi organique repousse l'entrée en vigueur du code des douanes et du code général des impôts, initialement prévue le 1er janvier 2007, au 31 décembre 2009 s'agissant du code des douanes, sine die s'agissant du code des douanes (art. L.O. 6161-15 et L.O. 6161-17 du code général des collectivités territoriales).

Enfin, il prend en compte les dispositions de l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités locales (art. L.O 6162-12), ainsi que de l'ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés (art. L.O. 6171-1 à L.O. 6171-4 du code général des collectivités territoriales).

* 28 Le conseil général de Mayotte a été consulté sur les projets de loi, conformément à l'article L. 3551-12 du code général des collectivités territoriales. Il a ainsi émis un avis favorable, assorti de demandes de modifications, sur le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer dans sa délibération du 23 février 2006, et un avis favorable sur le projet de loi ordinaire, dans sa délibération du 15 mars 2006.

* 29 On parle en effet de représentant du Gouvernement et non de représentant de l'Etat, l'article 4 du projet de loi prévoyant cependant un alignement sur ce point.

* 30 Dans sa rédaction antérieure à la révision du 28 mars 2003.