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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

C. L'ACTUALISATION DES CONDITIONS D'ENTRÉE EN VIGUEUR DES LOIS ET RÈGLEMENTS ET DES CONDITIONS DE CONSULTATION DES ASSEMBLÉES LOCALES

1. L'harmonisation des règles de publication et d'entrée en vigueur des lois et règlements

a) Des dispositions de nature organique pour les collectivités d'outre-mer

Pour chacune des collectivités d'outre-mer qu'il vise, le projet de loi organique harmonise les modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs.

A cette fin, les dispositions de l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs seraient étendues à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon et aux TAAF, et instaurées dans les nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Cette ordonnance a été prise en application de l'article 4 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003, qui habilitait le Gouvernement à simplifier et harmoniser les règles relatives aux conditions d'entrée en vigueur des lois, ordonnances, décrets et actes administratifs, ainsi que les modalités selon lesquelles ces textes sont publiés et portés à la connaissance du public, en prenant en compte les possibilités offertes par les technologies de l'information et de la communication. Elle a été ratifiée par l'article 78 (XIII) de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.

Conformément au principe d'assimilation, cette ordonnance est déjà applicable aux départements et régions d'outre-mer.

En revanche, un régime spécifique doit être mis en place pour les collectivités d'outre-mer que sont Mayotte, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises, ainsi que pour les nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Aussi appartient-il au législateur d'adopter pour ces collectivités les dispositions organiques adéquates, conformément à la jurisprudence constitutionnelle.

Il résulte en effet de la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-490 DC du 12 février 2004 sur la loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, que relèvent de la loi organique pour ces collectivités, non seulement la détermination du champ respectif d'application du principe d'identité et du principe de spécialité législatives, mais aussi la fixation des règles relatives aux modalités d'entrée en vigueur et de publication des actes normatifs.

Ces dispositions figurent, au sein du projet de loi organique, au nouvel article L.O. 6113-2 du code général des collectivités territoriales pour Mayotte, au nouvel article L.O. 6213-2 pour Saint-Barthélemy, au nouvel article L.O. 6313-2 pour Saint-Martin et au nouvel article L.O. 6413-2 pour Saint-Pierre-et-Miquelon.

S'agissant des TAAF, l'extension du nouveau régime défini par l'ordonnance du 20 février 2004 relève de la loi ordinaire, comme l'ensemble du régime législatif et de l'organisation de ce territoire (art. 72-3, dernier alinéa, de la Constitution). Elle est donc prévue au nouvel article 1er-2 de la loi n° 55-1052 du 6 août 1955 conférant l'autonomie administrative et financière aux terres australes et antarctiques françaises, qui figure à l'article 8 du projet de loi.

b) Le nouveau régime de publication et d'entrée en vigueur des lois et règlements

L'entrée en vigueur des actes juridiques était auparavant régie par des règles très anciennes, telles que la loi du 12 vendémiaire an IV ou les ordonnances des 27 novembre 1816 et 18 janvier 1817. Depuis, la multiplication des normes, relevée par le Conseil d'État33(*), et l'évolution des technologies de l'information et de la communication, ont rendu ces règles obsolètes et inadaptées.

L'ordonnance du 20 février 2004 fixe par conséquent un nouveau régime, dont sont exclus les actes individuels et les actes des collectivités territoriales et des autorités déconcentrées de l'État.

Ainsi, les projets de loi organique et ordinaire étendent à chacune des cinq collectivités les dispositions de l'article 1er établissant une nouvelle rédaction de l'article 1er du code civil, qui consacre la règle de l'entrée en vigueur des lois et des actes administratifs publiés au Journal officiel « à la date qu'ils fixent ou, à défaut [au] lendemain de leur publication ». Toutefois, l'entrée en vigueur des lois et des actes administratifs dont l'exécution nécessite des mesures d'application serait reportée, conformément à l'ordonnance, à la date d'entrée en vigueur de ces mesures.

Par ailleurs, en cas d'urgence, est maintenue l'entrée en vigueur dès leur publication des lois « dont le décret de promulgation le prescrit » et des actes administratifs « pour lesquels le gouvernement l'ordonne par une disposition spéciale ». La faculté de décider l'entrée en vigueur immédiate de la loi est cependant sans effet sur la date d'entrée en vigueur fixée par une disposition expresse de la loi dont il s'agit.

Comme le précise l'article 1er du code civil, ce régime ne serait pas applicable aux actes individuels.

Les projets de loi organique et ordinaire reprennent également les dispositions de l'ordonnance relatives aux formalités de publication des textes et au recours, pour ce faire, aux nouvelles technologies (articles 3 à 5 de l'ordonnance).

Ainsi, la publication est assurée le même jour sur papier et sous forme électronique, pour les lois, les ordonnances, les décrets et, quand une loi ou un décret le prévoit, d'autres actes administratifs, « dans des conditions de nature à garantir leur authenticité ». Est donc étendu aux collectivités visées le principe d'une valeur probante identique pour la version imprimée la version électronique.

En outre, le Journal officiel est mis à la disposition du public sous forme électronique de manière permanente et gratuite dans ces collectivités comme sur l'ensemble du territoire national. La gratuité ne vise que la consultation du site. L'obligation de permanence doit quant à elle conduire à permettre l'accès en ligne à tout exemplaire du Journal officiel publié après l'entrée en vigueur de l'ordonnance.

Sont ensuite rendues applicables dans les cinq collectivités intéressées les dispositions réglementaires définissant les actes individuels qui ne doivent pas faire l'objet d'une publication sous forme électronique (article 4 de l'ordonnance), et celles qui déterminent les catégories d'actes administratifs dont la publication au Journal officiel sous forme électronique suffit à assurer l'entrée en vigueur (article 5 de l'ordonnance).

Cette disposition confirme, pour ces cinq collectivités, l'application du principe d'identité législative dans le domaine de la publication et de l'entrée en vigueur des textes. Elle permettra ainsi d'éviter l'édiction de décrets spécifiques pour ces collectivités.

Les actes individuels qui, « en l'état des techniques disponibles », ne doivent pas faire l'objet d'une publication sous forme électronique, sont définis par le décret n° 2004-459 du 28 mai 2004. Sont ainsi visés, notamment, les actes relatifs à l'état et à la nationalité des personnes.

Catégories d'actes individuels ne pouvant faire l'objet d'une publication
sous forme électronique au Journal officiel de la République française
(décret n° 2004-459 du 28 mai 2004, art. 1er)

- décrets portant changement de nom (art. 61 du code civil) ;

- décrets d'acquisition de la nationalité française (art. 21-14-1 du code civil) ;

- décrets de naturalisation (art. 21-15 du code civil) ;

- décrets de réintégration dans la nationalité française (art. 24-1 du code civil) ;

- décrets de perte de la nationalité française (art. 23-4, 23-7 ou 23-8 du code civil) ;

- décrets de déchéance de la nationalité française (art. 25 du code civil) ;

- décrets de francisation de noms ou de prénoms ou d'attribution de prénoms (loi n° 72-964 du 25 octobre 1972) ;

- décrets rapportant un décret appartenant à une des catégories précédentes.

Ce décret précise en outre que ne peuvent faire l'objet d'une publication sous forme électronique au Journal officiel ni les demandes de changement de nom, ni les annonces judiciaires et légales mentionnant les condamnations pénales.

Le décret n° 2004-617 du 29 juin 2004 définit quant à lui les actes dont, compte tenu de leur nature, de leur portée et des personnes auxquelles ils s'appliquent, la publication sous forme électronique suffit à assurer l'entrée en vigueur.

Les dispositions de ces deux décrets, ainsi que celles qui viendraient à l'avenir à les modifier, deviendraient donc applicables à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les TAAF.

Décret n° 2004-617 du 29 juin 2004 relatif aux modalités et effets
de la publication sous forme électronique de certains actes administratifs
au Journal officiel de la République française

La publication sous forme électronique au Journal officiel suffit à amener l'entrée en vigueur des actes suivants :

Art. 1er- 1° - Les actes réglementaires, autres que les ordonnances, qui sont relatifs à l'organisation administrative de l'État, en particulier les décrets se rapportant à l'organisation des administrations centrales, les actes relatifs à l'organisation des services déconcentrés de l'État, ainsi que ceux portant délégation de signature au sein des services de l'État et de ses établissements publics ;

2° - Les actes réglementaires, autres que les ordonnances, relatifs aux fonctionnaires et agents publics, aux magistrats et aux militaires ;

3° - les actes réglementaires, autres que les ordonnances, relatifs au budget de l'État, notamment les décrets et arrêtés portant répartition, ouverture, annulation,virement ou transfert de crédits, ceux relatifs aux fonds de concours, aux postes comptables du Trésor public et aux régies d'avances, ainsi que les instructions budgétaires et comptables ;

4° - Les décisions individuelles prises par le ministre chargé de l'économie dans le domaine de la concurrence ;

5° - Les actes réglementaires des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale, autres que ceux qui intéressent la généralité des citoyens ;

Art. 2 - Les décisions individuelles et l'ensemble des autres actes dépourvus de valeur réglementaire, y compris les avis et propositions, dont une loi ou un décret prévoit la publication au Journal officiel font exclusivement l'objet d'une publication sous forme électronique, lorsqu'ils relèvent de l'une des matières énumérées aux 1°, 2° et 3° de l'article 1er du présent décret ou émanent de l'une des autorités mentionnées au 5° du même article.

Enfin, les projets de loi organique et ordinaires étendent aux cinq collectivités concernées les dispositions introduites dans l'ordonnance du 20 février 2004 par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, afin de donner à la publication sous forme électronique des bulletins officiels des ministères les mêmes effets de droit que leur publication sous forme imprimée.

* 33 Conseil d'Etat, Publication et entrée en vigueur des lois et de certains actes administratifs, étude du 27 septembre 2001.