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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

B. LA NOUVELLE CATÉGORIE DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER

La réforme constitutionnelle de mars 2003 a établi une nouvelle classification juridique des collectivités territoriales d'outre-mer, distinguant les départements et régions d'outre-mer (article 73 de la Constitution) et les collectivités d'outre-mer (article 74).

1. Une rationalisation de la diversité statutaire

L'article 72-3 de la Constitution affirme que « la République reconnaît, au sein du peuple français, les populations d'outre-mer dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité «. L'ancrage des terres françaises d'outre-mer dans la République est par ailleurs marqué dans leur énumération au deuxième alinéa de cet article.

L'article 72-3 distingue les départements et régions d'outre-mer, régis par l'article 73 de la Constitution, et les collectivités d'outre-mer, dont le régime est défini par l'article 74.

Dans un souci d'harmonisation, l'article 74 crée ainsi une nouvelle catégorie, les collectivités d'outre-mer (COM), qui se substitue aux territoires d'outre-mer (la Polynésie française7(*) et les îles Wallis-et-Futuna) et aux collectivités d'outre-mer à statut particulier créées par la loi en application de l'ancien article 72 de la Constitution (Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon). Les collectivités d'outre-mer figurent au nombre des collectivités territoriales de la République (art. 72, alinéa 1er de la Constitution).

Les collectivités d'outre-mer regroupent donc aujourd'hui quatre territoires à l'histoire et aux statuts très différents, auxquels devraient s'ajouter, comme le prévoient les projets de loi, les nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

L'organisation de chacune de ces collectivités est maintenue provisoirement, jusqu'à ce que leur statut soit défini par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante, conformément à l'article 74, deuxième alinéa. La Polynésie française a été la première collectivité à faire l'objet d'un tel statut « à la carte »8(*).

La Nouvelle-Calédonie demeure régie par le titre XIII de la Constitution9(*). En outre, les Terres australes et antarctiques françaises constituent une collectivité sui generis, régie par la loi ordinaire (article 72-3, dernier alinéa, de la Constitution).

2. L'organisation et les compétences des collectivités d'outre-mer

Les collectivités d'outre-mer de l'article 74 peuvent bénéficier du principe de spécialité législative, signifiant qu'à l'exception des « lois de souveraineté »10(*), applicables sur l'ensemble du territoire national, les lois et règlements n'y sont applicables que sur mention expresse.

Elles peuvent en outre exercer des compétences propres dans des matières relevant, le cas échéant, du domaine de la loi. Mais l'État ne peut, aux termes de l'article 74, quatrième alinéa, renvoyant aux dispositions de l'article 73, leur transférer de compétences dans les matières telles que la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes ainsi que le droit électoral.

L'article 74 issu de la réforme constitutionnelle énonce les dispositions générales, communes à l'ensemble des collectivités d'outre-mer, et des dispositions particulières, propres à celles dotées de l'autonomie.

a) Un statut défini par la loi organique

Les principales dispositions du statut d'une collectivité d'outre-mer doivent être définies par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante (art. 74, deuxième alinéa).

La loi organique statutaire doit ainsi mentionner, pour chaque collectivité d'outre-mer :

- les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ;

- les compétences de la collectivité ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collectivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;

- les conditions de consultation des institutions de la collectivité sur les projets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions particulières la concernant et sur la ratification ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence.

b) Un cadre spécifique pour les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie

S'agissant des collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, la loi organique statutaire peut également préciser :

- les conditions d'exercice d'un contrôle juridictionnel spécifique devant le Conseil d'État sur certains actes de la collectivité intervenus dans des matières relevant en métropole du domaine de la loi ;

- les modalités de modification par l'assemblée délibérante, d'une loi promulguée postérieurement à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitutionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;

- les conditions d'adoption par la collectivité de mesures justifiées par les nécessités locales en faveur de sa population en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier ;

- les conditions de participation de la collectivité, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

Il appartient au législateur organique d'attribuer à chaque collectivité dotée de l'autonomie tout ou partie de ces prérogatives, afin de lui donner les compétences et les institutions les plus adaptées à sa situation.

Dans sa décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004 sur la loi organique portant statut de la Polynésie française, le Conseil constitutionnel a précisé la répartition des matières entre loi organique et loi ordinaire. Il a en particulier estimé que les matières indissociables de celles mentionnées à l'article 74 de la Constitution, telles que le régime des actes de la collectivité et les modalités de contrôle de l'État sur ses institutions, avaient également un caractère organique.

* 7 Au moment de l'adoption de la révision constitutionnelle.

* 8 Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 9 Issu de la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* 10 Les lois de souveraineté comprennent notamment les lois constitutionnelles, les lois relatives à un organe commun à la métropole et à l'outre-mer telles que celles relatives au Parlement et au Gouvernement ou encore aux juridictions suprêmes nationales, ainsi que les lois relatives au statut civil des personnes (état et capacité des personnes, régimes matrimoniaux, successions et libéralités).