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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

TITRE PREMIER : DISPOSITIONS GENERALES

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CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS GENERALES

Articles L.O. 6111-1 à L.O. 6111-3 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Dispositions générales

 Le nouvel article L.O. 6111-1 du code général des collectivités territoriales poursuit trois objets :

- tout d'abord, il définit le territoire de l'archipel de Mayotte, en reprenant les dispositions de l'article 1er de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte ;

- il l'érige ensuite en collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, alors que la loi du 11 juillet 2001 précitée précisait que Mayotte constituait une collectivité départementale relevant de l'article 72 de la Constitution. Elle conserve néanmoins son nom de « collectivité départementale de Mayotte ».

Conformément à l'article 74 de la Constitution, son statut doit donc relever d'une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée délibérante54(*) ;

- enfin, le nouvel article reproduit les dispositions de la loi du 11 juillet 2001 précitée prévoyant que Mayotte ne peut cesser d'appartenir à la République sans le consentement de sa population.

Certes, une telle disposition a une valeur essentiellement déclaratoire, dans la mesure où l'article 53, troisième alinéa, de la Constitution dispose déjà clairement que « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées ».

Ce rappel revêt toutefois une signification symbolique particulière dans le contexte politique et diplomatique de Mayotte. Depuis 1975 en effet, les Mahorais n'ont cessé de revendiquer leur appartenance à la République, craignant d'être rattachés de force à la République fédérale islamique des Comores. A la suite des tergiversations qui avaient entouré les consultations de 1975 et 1976, le Gouvernement avait jugé utile d'inclure ce rappel constitutionnel à l'article 1er de la loi n° 79-1113 du 22 décembre 1979.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à :

- rappeler que Mayotte fait partie de la République. Si cette appartenance de la collectivité départementale à la République est d'ores et déjà inscrite à l'article 72-3, deuxième alinéa, de la Constitution, son rappel au sein du statut de Mayotte apparaît nécessaire. En effet, cette précision figurant actuellement à l'article 1er de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, son abrogation serait de nature à susciter des inquiétudes parmi les élus de Mayotte, déjà réticents à l'idée d'une inscription de Mayotte à l'article 74 de la Constitution ;

- rappeler que Mayotte s'administre librement par ses élus et par la voie du référendum local, conformément à la Constitution, et que la République garantit à la fois sa libre administration et le respect de ses intérêts propres, en tenant compte de ses spécificités géographiques et historiques.

 Le nouvel article L.O. 6111-2 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'à compter de la première réunion suivant son renouvellement en 2011, le conseil général de Mayotte pourra, à la majorité absolue de ses membres, adopter une résolution portant sur la modification du statut de Mayotte. Cette résolution sera transmise au Premier ministre. Elle sera dépourvue de valeur normative.

Le projet de loi organique se distingue donc sur trois points des dispositions actuellement prévues par l'article 2 de la loi du 11 juillet 2001 :

- la date de 2010 initialement prévue est repoussée à 2011 pour tenir compte de l'intervention de la loi n° 2005-1563 du 15 décembre 2005 prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007 ;

- il n'est plus prévu de majorité des deux tiers des membres du conseil, mais simplement une majorité absolue des membres ;

la disposition prévoyant qu'un projet de loi portant modification du statut de Mayotte doit être déposé au Parlement dans les six mois suivant la transmission de cette résolution n'est pas reprise. Or, ainsi que le rappelait la loi du 11 juillet 2001, cette disposition était prévue par l'accord du 27 janvier 2000 sur l'avenir de Mayotte. Elle avait cependant été adoptée malgré l'avis du Gouvernement à l'initiative de MM. Henry Jean-Baptiste, député de Mayotte, et Jacques Floch, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Son abandon s'explique par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui l'assimile à une injonction au Gouvernement ne trouvant de base juridique ni dans l'article 34 ni dans aucune disposition de la Constitution. Elle est en outre en contradiction avec le droit d'initiative général conféré au Premier ministre par l'article 39 de la Constitution55(*). S'agissant des propositions d'évolution institutionnelle émises par le congrès des élus départementaux et régionaux dans les départements d'outre-mer, le Conseil constitutionnel a censuré une disposition prévoyant que le Gouvernement devait y répondre dans un certain délai, alors même qu'il lui appartenait de le fixer56(*).

Or, si la loi relative à Mayotte n'a pas été soumise au Conseil constitutionnel, le présent projet de loi organique le sera obligatoirement57(*).

Votre commission vous soumet donc un amendement tendant, non pas à rétablir cette obligation, mais à préciser :

- d'une part, que la résolution peut porter plus précisément sur l'accession de Mayotte au régime de département et région d'outre-mer défini à l'article 73 de la Constitution ;

- et, d'autre part, que cette résolution est publiée au Journal officiel de la République française et transmise non seulement au Premier ministre, mais également au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat. Il indique enfin que la résolution peut faire l'objet d'un débat dans chaque assemblée dans les conditions définies à l'article 48 de la Constitution58(*). Ce débat demeure une simple faculté, le Conseil constitutionnel ayant censuré dans sa décision du 21 novembre 2003 sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration une disposition prévoyant que le dépôt d'un rapport devait être suivi d'un débat.

 Le nouvel article L.O. 6111-3 précise que Mayotte est représentée au Parlement et au Conseil économique et social dans les conditions définies par les lois organiques.

Mayotte est déjà représentée par un député et deux sénateurs.

Il s'agit de la reprise de l'article 4 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

CHAPITRE II
LE REPRESENTANT DE L'ÉTAT

Article L.O. 6112-1 nouveau du code général des collectivités territoriales
Représentant de l'État

Cet article définit de manière générale la mission du représentant de l'État à Mayotte.

Reprenant des dispositions figurant dans les statuts de la Nouvelle-Calédonie (art. 2) et de la Polynésie française (art. 3), il prévoit que le représentant de l'État représente chacun des membres du Gouvernement et est dépositaire des pouvoirs de la République. Il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois et des engagements internationaux, de l'ordre public et du contrôle administratif.

Cependant, les relations du représentant de l'État avec les autorités de la collectivité font l'objet d'une sous-section au sein du chapitre premier du titre III du projet de statut (art. L.O. 6131-29 à L.O. 6131-33 nouveaux du code général des collectivités territoriales).

CHAPITRE III
L'APPLICATION DES LOIS
ET REGLEMENTS A MAYOTTE

Articles L.O. 6113-1 à L.O. 6113-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Application des lois et règlements à Mayotte

Les nouveaux articles L.O. 6113-1 à L.O. 6113-4 du code général des collectivités territoriales déterminent les modalités d'application et d'entrée en vigueur des lois et règlements à Mayotte, ainsi que les compétences consultatives du conseil général. Par ailleurs, ils définissent le champ d'application des principes de spécialité et d'identité législatives.

1. Un régime législatif fondé sur l'identité législative, hormis un nombre limité de domaines

Le nouvel article L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales définit le régime d'application des lois et règlements en vigueur à Mayotte.

  Préalablement à la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, la loi du 24 décembre 1976 portant statut de Mayotte prévoyait que les lois et règlements adoptés en métropole n'étaient applicables à Mayotte qu'en vertu d'une disposition expresse. Des lois d'habilitation ont cependant régulièrement autorisé le Gouvernement à prendre des ordonnances relatives à l'extension et à l'adaptation de la législation à Mayotte, rapprochant ainsi de plus en plus cette collectivité de la situation d'un département d'outre-mer.

Par d'ailleurs, s'appliquaient à Mayotte les lois dites de souveraineté59(*), sans qu'il soit besoin de mention expresse, parmi lesquelles figurent les lois constitutionnelles, les lois organiques, les règles relatives aux grandes juridictions nationales, les lois autorisant la ratification des traités, conventions ou accords internationaux, les textes constituant un statut au profit de personnes pouvant résider en métropole ou outre-mer (comme les fonctionnaires de l'État ou les militaires), les lois relatives à l'état des personnes, les textes régissant le cumul des mandats, et, de manière plus générale, l'application par des textes législatifs des principes généraux du droit.

 La loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, tout en consacrant le principe de la spécialité législative, a indiqué que certaines matières relèveraient de l'identité législative.

Sont ainsi concernés la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités, le droit pénal, la procédure pénale, la procédure administrative contentieuse et non contentieuse, les postes et télécommunications, ainsi que le droit électoral et les dispositions législatives postérieures à la présente loi modifiant le code de commerce, tout en tenant compte des spécificités mahoraises60(*).

A compter de 2007, date à laquelle il doit être mis un terme à la tutelle administrative, la loi du 11 juillet 2001 a prévu que devraient également entrer dans le champ de l'identité législative l'organisation et l'administration des conseils généraux ainsi que les règles relatives aux juridictions financières. Du fait du report des élections cantonales à 2008, ce transfert sera également repoussé d'un an.

 Le projet de loi organique conforte cette orientation en posant le principe de l'identité législative à Mayotte.

Dans les matières qui relèvent de la compétence de l'État, les dispositions législatives et réglementaires seront applicables de plein droit à Mayotte, à l'exception :

- de celles qui interviennent dans les domaines relevant de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution, c'est-à-dire celles prévues par les statuts des collectivités d'outre-mer ;

- ou dans l'un des domaines suivants :

. impôts, droits et taxes ;

. propriété immobilière et droits réels immobiliers ; cadastre ; expropriation ; domanialité publique ; urbanisme ; construction, habitation et logement ; aménagement rural ;

. protection et actions sociales ;

. droit syndical ; droit du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ;

. entrée et séjour des étrangers et droit d'asile ;

. finances communales.

Dans tous ces domaines, les dispositions législatives et réglementaires ne sont applicables à Mayotte que sur mention expresse.

Cette exclusion parait tout à fait pertinente à votre commission.

En effet, il ne serait pas raisonnable d'appliquer la législation en la matière sans adaptation à Mayotte, au risque de déstabiliser profondément la société mahoraise et son économie, comme l'a d'ailleurs reconnu lors de son audition par votre rapporteur nos collègues Soibahaddine Ibrahim et Adrien Giraud, sénateurs de Mayotte.

Rappelons que le salaire minimum net mahorais ne représentait au 31 décembre 2005 que 58 % de celui applicable en métropole, qu'il n'existe pas de revenu minimum d'insertion à Mayotte (ce qui obérerait d'ailleurs gravement le budget de la collectivité départementale), que le quart de la population de Mayotte est composée d'étrangers en situation irrégulière61(*), et que si le cadastre est achevé s'agissant du foncier non bâti, les opérations ne font que commencer s'agissant du bâti, ce qui relativise la perspective de créer prochainement une véritable fiscalité locale à Mayotte.

L'applicabilité de plein droit des lois et règlements ne fait pas obstacle à leur adaptation à l'organisation particulière de Mayotte.

Il est prévu que cet article n'entre en vigueur qu'au 1er janvier 2008.

Le projet de loi organique précise enfin que les dispositions législatives et réglementaires intervenues dans les domaines relevant de l'identité législative sont applicables à Mayotte à compter de cette date, sous réserve qu'elles n'en disposent pas autrement.

2. L'actualisation des conditions d'entrée en vigueur des lois et des actes administratifs

Le nouvel article L.O. 6113-2 du code général des collectivités territoriales reprend pour Mayotte les dispositions relatives aux conditions de publication et d'entrée en vigueur des lois et actes administratifs publiés au Journal Officiel prévues par l'ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004.

Ces modalités seront donc identiques à celles prévues pour les autres collectivités d'outre-mer et prendront en compte les simplifications appliquées en métropole depuis 200462(*).

3. Les compétences consultatives de la collectivité

 Le nouvel article L.O. 6113-3 du code général des collectivités territoriales prévoit les domaines et les modalités de consultation du conseil général de Mayotte sur les propositions et projets de loi, les projets d'ordonnance ou de décret. Il s'inspire des dispositions prévues par la loi organique précitée portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

Ainsi, le conseil général de la nouvelle collectivité sera consulté sur :

- les projets de loi, les propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret qui introduiraient, modifieraient ou supprimeraient des dispositions particulières à Mayotte ;

- les projets d'ordonnance pris sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution lorsqu'ils sont relatifs à Mayotte ;

- les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des engagements internationaux qui interviendraient dans les domaines de compétence de la collectivité ;

- les traités ou accords, préalablement à leur ratification ou à leur approbation, autres que ceux mentionnés au premier alinéa de l'article 53 de la Constitution63(*), et qui interviendraient dans les domaines de compétence de la collectivité.

Le conseil général disposera d'un délai d'un mois -ou de quinze jours en cas d'urgence- pour rendre son avis. A l'expiration de ce délai, l'avis est considéré comme rendu. Lorsque le conseil général a été saisi selon la procédure d'urgence par le représentant de l'État, l'avis pourra être émis par la commission permanente, sauf s'il porte sur des projets ou propositions de loi organique, relatifs à son statut.

La collectivité devra être consultée avant l'adoption du projet ou de la proposition de loi en première lecture par la première assemblée saisie. Les avis seront publiés au Bulletin officiel de la collectivité.

En outre, les avis portant sur les projets de loi comprenant dès l'origine des dispositions relatives à l'organisation particulière de Mayotte devront être rendus avant l'avis du Conseil d'État. Cette précision vise à assurer l'effectivité de la prise en compte des observations de la collectivité.

Ce dispositif serait donc beaucoup plus complet que celui introduit par la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, qui prévoyait uniquement une consultation sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative des départements.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à prévoir que lorsque le conseil général de Mayotte vote un « voeu » demandant l'adoption d'une disposition législative ou réglementaire dans son territoire, ce voeu vaut consultation au regard de l'article 74 de la Constitution. Cette disposition serait particulièrement utile dans l'hypothèse où la disposition en question serait reprise ensuite sous forme de proposition de loi ou d'amendement, afin de rendre plus aisé l'exercice de ses attributions par le Parlement.

4. Application à Mayotte de certaines dispositions de droit commun des collectivités territoriales

Le nouvel article L.O. 6113-4 du code général des collectivités territoriales prévoit l'application à Mayotte de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Il s'agit des dispositions relatives à la libre administration, à l'expérimentation, à l'autonomie financière et aux garanties accordées aux élus locaux (première partie du code général des collectivités territoriales) et de celles concernant la coopération interrégionale et les syndicats mixtes (cinquième partie du code).

Votre commission vous soumet un amendement tendant à introduire au sein du projet de loi organique l'application à Mayotte des dispositions du chapitre IV du titre premier du livre VI de la première partie du code général des collectivités territoriales, relatif à la compensation des transferts de compétence. En effet, ces dispositions insérées dans le projet de loi ordinaire, relèvent plutôt de la loi organique.

CHAPITRE ADDITIONNEL APRES LE CHAPITRE III
COMPETENCES DE LA COLLECTIVITE

Votre commission vous soumet un amendement tendant à introduire un nouveau chapitre relatif aux compétences de la collectivité départementale, par coordination avec les dispositions du présent projet de loi organique relatives aux collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

 Il tend à préciser que la collectivité départementale de Mayotte exerce les compétences dévolues aux départements et aux régions, ainsi qu'aux départements d'outre-mer et aux régions d'outre-mer, à l'exception de quelques matières pour lesquelles l'État demeurerait compétent en raison du contexte local :

- la construction et l'entretien des collèges et lycées (qui selon le présent projet de loi organique devaient être exercées par la collectivité à partir de 201064(*)), l'accueil, la restauration, l'hébergement dans les collèges et lycées, et le recrutement et la gestion des personnels exerçant ces missions, compétences qui ont été transférées aux départements et aux régions par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

- la construction, l'aménagement, l'entretien et la gestion de la voirie classée en route nationale, compétences qui ont été transférées aux départements par la loi du 13 août 2004 précitée ;

- la lutte contre les maladies vectorielles, à titre de précaution, compte tenu des difficultés rencontrées à La Réunion dans la lutte contre le virus chikungunya.

L'exclusion de cette compétence en matière scolaire parait particulièrement nécessaire.

En effet, le dynamisme démographique - 53 % de la population a moins de 20 ans, les retards en matière d'apprentissage du français (la population étant largement non francophone) et le nombre insuffisant de constructions existantes en matière scolaire, rendent préférable que l'État continue d'assurer ces compétences.

Rappelons qu'en 1977, seuls 20 % des enfants étaient scolarisés et il n'existait qu'un seul collège. A partir de 1985, des efforts considérables ont été engagés. En 2003, on comptait ainsi 191 écoles du premier degré, 16 collèges et 7 lycées.

De 1996 à 2005, le nombre de collégiens est passé de 7.890 à 12.921 (+ 64 %), tandis que le nombre de lycéens passait dans le même temps de 1.053 à 3.968 (+ 277 %), et le nombre de lycéens professionnels de 1.402 à 1.618 (+ 15 %). Le schéma de formation prévoyait en 2000 pour la décennie à venir un accroissement de 50 % des effectifs à scolariser dans l'enseignement primaire, un triplement des élèves en collège et une multiplication par dix des élèves en lycée.

 L'amendement tend en outre à rappeler les compétences temporaires exercées par la collectivité en matière fiscale et douanière, définies aux articles L.O. 6161-15 et L.O. 6161-17 du code général des collectivités territoriales créés par le projet de loi organique, ainsi que la faculté d'adaptation des lois et règlements en vigueur localement, proposée par ailleurs par votre commission. Ainsi, dans les conditions prévues au nouvel article L.O. 6161-1-1 du code général des collectivités territoriales, la collectivité pourra adapter les lois et règlements en vigueur localement.

* 54 Délibérations du 23 février et du 15 mars 2006 relative à l'avis du conseil général sur le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

* 55 Décisions du Conseil constitutionnel n° 66-7 FNR du 21 décembre 1966 et n° 94-351 du 29 décembre 1994.

* 56 Décision du Conseil constitutionnel n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000.

* 57 Article 46 de la Constitution.

* 58 L'ordre du jour des assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui. Une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée.

* 59 Définies de manière non exhaustive par la circulaire du 21 avril 1988 relative à l'applicabilité des textes législatifs et réglementaires outre-mer, à partir d'analyses doctrinales et de décisions jurisprudentielles.

* 60 Sont ainsi exclus le chapitre II du titre V du livre II relatif aux groupements européens d'intérêt économique, le chapitre Ier du titre II du livre II relatif aux ventes volontaires de meubles aux enchères publiques et le chapitre II du titre II du livre V concernant les dépôts en magasins généraux, ainsi que le livre VII relatif à l'organisation du commerce, qui traite notamment des chambres de commerce et d'industrie, de l'équipement commercial et des marchés d'intérêt national. Cette liste correspond aux matières pour lesquelles des ordonnances ont déjà été prises ou sont en projet.

* 61 Rapport de commission d'enquête du Sénat n° 300 (2005-2006), MM. Georges Othily, président, François-Noël Buffet, rapporteur : immigration clandestine, une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine.

* 62 Cf. exposé général du présent rapport.

* 63 Il s'agit des traités de paix, des traités de commerce, des traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, de ceux qui engagent les finances de l'Etat, qui modifient des dispositions de nature législative, qui sont relatifs à l'état des personnes, ou qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire. Ces traités et accords ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi.

* 64 Nouvel article L.O. 6161-20 du code général des collectivités territoriales.