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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

TITRE III : PARTICIPATION DES ÉLECTEURS À LA VIE DE LA COLLECTIVITÉ

Le titre III du projet de statut de la collectivité de Saint-Barthélemy rassemble les dispositions étendant à cette dernière le régime de droit commun en matière de droit de pétition, de référendum local et de consultation des électeurs. Chacun de ces dispositifs fait l'objet d'un chapitre particulier au sein du titre III.

Articles L.O. 6231-1 à L.O. 6233-1 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Participation des électeurs à la vie de la collectivité

Les nouveaux articles L.O. 6231-1 à L.O. 6233-1 du code général des collectivités territoriales rendent applicables à Saint-Barthélemy les instruments créés depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 pour renforcer la démocratie locale.

Cette extension étant réalisée dans des conditions similaires pour chacune des quatre collectivités d'outre-mer visées par le projet de loi organique, elle fait l'objet d'une analyse approfondie au sein de l'exposé général du présent rapport113(*), ainsi que d'un commentaire aux articles L.O. 6333-1 à L.O. 6333-1 du projet de statut de Saint-Martin (article 5 du projet de loi organique) également valable pour les dispositions intéressant Saint-Barthélemy.

Votre commission vous soumet à l'article L. 6232-1 un amendement rédactionnel.

Elle vous propose par ailleurs un amendement à l'article L. 6233-1, afin de prévoir qu'une consultation locale ne peut avoir lieu en même temps qu'un scrutin général ou que la campagne électorale d'un scrutin général. Le régime de la consultation des électeurs à Saint-Barthélemy suivrait ainsi celui défini pour les collectivités territoriales à l'article L. 1112-21 du code général des collectivités territoriales.

TITRE IV : RÉGIME JURIDIQUE DES ACTES PRIS PAR LES AUTORITÉS DE LA COLLECTIVITÉ ET RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ

CHAPITRE PREMIER
PUBLICITÉ ET ENTRÉE EN VIGUEUR

Articles L.O. 6241-1 à L.O. 6241-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Publicité et entrée en vigueur des actes pris par les autorités de la collectivité

Les nouveaux articles L.O. 6241-1 à L.O. 6241-4 du code général des collectivités territoriales tendent à définir le régime de publicité et d'entrée en vigueur des actes pris par les autorités de la collectivité de Saint-Barthélemy.

A cette fin, ils reprennent, comme les dispositions analogues du projet de statut de Saint-Martin, le régime des actes pris par les autorités départementales, tel qu'il figure aux articles L. 3131-1 à L. 3131-5 du code général des collectivités territoriales114(*).

L'article L.O. 6241-1 détermine les conditions dans lesquelles les actes pris par les autorités de la collectivité deviennent exécutoires, en adaptant les dispositions de l'article L. 3131-1 du code général des collectivités territoriales.

Ces actes seraient exécutoires de plein droit après leur publication au Journal officiel de Saint-Barthélemy, leur affichage ou leur notification aux intéressés, et après leur transmission au représentant de l'État.

Le dispositif ainsi défini est identique à celui prévu à l'article L.O. 6341-1 du projet de statut de Saint-Martin, y compris s'agissant des conditions d'entrée en vigueur spécifique des actes pris par le conseil général en application de ses compétences normatives115(*).

La publication ou l'affichage des actes de la collectivité pourrait également être assuré, à titre complémentaire mais non exclusif, sur support numérique. Votre commission vous soumet un amendement tendant à rendre obligatoire cette publication ou cet affichage complémentaire par voie numérique.

L'article L.O. 6241-2, identique à l'article L.O. 6341-2 du projet de statut de Saint-Martin, a pour objet de fixer la liste des actes de la collectivité qui seraient soumis au régime de publicité et d'entrée en vigueur défini à l'article L.O. 6241-1.

Cet article reprend les dispositions de l'article L. 3131-2 du code général des collectivités territoriales, applicables aux actes des conseils généraux des départements.

L'article L.O. 6241-3, comme l'article L.O. 6341-3 du projet de statut de Saint-Martin, prévoit que les actes ne figurant pas dans la liste établie à l'article L. 6241-2 sont exécutoires dès qu'il a été procédé à leur affichage ou à leur notification aux intéressés.

Conformément aux dispositions de droit commun (art. L. 3131-4 du code général des collectivités territoriales), ces actes n'auraient donc pas à être publiés au journal officiel de la collectivité, ni à être systématiquement transmis au représentant de l'État. Toutefois, ce dernier pourrait en demander communication afin d'exercer à leur égard un contrôle de légalité.

L'article L.O. 6241-4, reprenant les dispositions de l'article L. 3131-5 du code général des collectivités territoriales, tend à exclure les actes pris par les autorités de la collectivité au nom de l'État, ainsi que les actes relevant du droit privé, du régime de publicité et d'entrée en vigueur défini au titre IV du projet de statut.

Une disposition identique figure au sein du projet de statut de Saint-Martin. Les actes ainsi visés obéiraient donc à des règles spécifiques.

CHAPITRE II
CONTRÔLE DE LÉGALITÉ

Articles L.O. 6242-1 à L.O. 6242-5 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Contrôle de légalité des actes pris par les autorités de la collectivité

Les nouveaux articles L.O. 6242-1 à L.O. 6242-5 du code général des collectivités territoriales ont pour objet de définir les modalités du contrôle de légalité exercé par le représentant de l'État et le juge administratif sur les actes pris par les autorités de la collectivité de Saint-Barthélemy.

Ils tendent à adapter à la collectivité les dispositions applicables en ce domaine aux actes des conseils généraux des départements (art. L. 3132-1 à L. 3132-4 du code général des collectivités territoriales) et définissent une procédure particulière pour le contrôle du respect de la répartition des compétences entre l'État et la collectivité. Le régime ainsi défini serait identique à celui prévu pour Saint-Martin.

1. Le contrôle de légalité des actes pris par les autorités de la collectivité de Saint-Barthélemy

L'article L.O. 6242-1 définit les conditions d'exercice du contrôle de légalité par le représentant de l'État sur les actes dont la liste est établie à l'article L.O. 6241-2.

Il reprend les dispositions de l'article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales, comme l'article L.O. 6342-1 du projet de statut de Saint-Martin116(*).

L'article L.O. 6242-2 vise à adapter à Saint-Barthélemy les dispositions de l'article L. 3132-3 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre à toute personne physique ou morale lésée par un acte pris par les autorités de la collectivité de demander au représentant de l'État de le déférer au tribunal administratif.

Cette demande pourrait porter sur les actes de la collectivité obligatoirement soumis au contrôle de légalité, ainsi que sur les actes pris par la collectivité au nom de l'État et sur ceux qui relèvent du droit privé. Elle devrait être adressée au représentant de l'État dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article L. 6242-2 afin de permettre à tout membre du conseil général d'assortir son recours concernant un acte de la collectivité d'une demande de suspension, sur laquelle le juge administratif devrait statuer dans un délai d'un mois.

Ce dispositif reprend une mesure envisagée à titre transitoire au sein du projet de statut de Saint-Martin, et que votre commission estime souhaitable d'étendre et de pérenniser.

L'article L.O. 6242-3, sur le modèle de l'article L. 3132-4 du code général des collectivités territoriales, tend à rendre illégales les décisions et délibérations par lesquelles le conseil général renoncerait soit directement, soit par une clause contractuelle, à exercer toute action en responsabilité à l'égard de toute personne physique ou morale percevant de sa part une rémunération.

2. Contrôle du respect de la répartition des compétences entre l'État et la collectivité

L'article L.O. 6242-4 a pour objet de créer une procédure particulière pour l'examen des recours pour excès de pouvoir et des recours en appréciation de légalité fondés sur un moyen sérieux invoquant l'inexacte application de la répartition des compétences entre l'État et la collectivité. Ce moyen pourrait également être soulevé d'office par le juge.

Selon cette procédure, inspirée de celle figurant à l'article 174 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, le tribunal administratif devrait transmettre sans délai le dossier au Conseil d'État, pour avis. Cette transmission procéderait d'un jugement non susceptible de recours.

La procédure ainsi définie, identique à celle prévue pour Saint-Martin, s'appliquerait aux trois principales catégories d'actes relevant de la compétence des autorités de la collectivité117(*). Le Conseil d'État devrait se prononcer dans un délai de trois mois, le tribunal administratif disposant d'un délai de deux mois à compter de la publication de l'avis au Journal officiel ou de l'expiration du délai imparti au Conseil d'État pour statuer.

3. Information du conseil général en matière de contrôle de légalité

L'article L.O. 6242-5 tend à assurer l'information régulière du conseil général de Saint-Barthélemy sur les décisions des juridictions administratives ou judiciaires se prononçant sur la légalité des actes pris par les autorités de la collectivité.

Cette disposition, reprenant l'article 181 du statut de la Polynésie française, prévoit que le président du conseil général devrait informer les membres de l'assemblée dès la plus proche réunion suivant la notification de chaque décision.

Division additionnelle après le chapitre II
(art. L.O. 6242-6 à L.O. 6242-10 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Contrôle juridictionnel spécifique des actes du conseil général intervenant dans le domaine de la loi

L'article 74, huitième alinéa, de la Constitution, dispose que la loi organique peut déterminer, pour les collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles « le Conseil d'État exerce un contrôle juridictionnel spécifique, sur certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ».

En effet, si la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a confirmé que les actes pris par les assemblées délibérantes des collectivités d'outre-mer dans le domaine de la loi ne revêtaient pas pour autant une valeur législative, elle a néanmoins défini les moyens d'un contrôle juridictionnel renforcé à leur égard.

Les articles 176 et 177 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française organisent ainsi un contrôle juridictionnel spécifique du Conseil d'État sur les « lois du pays » adoptées par cette collectivité.

Dans un objectif de cohérence et considérant l'étendue des compétences normatives transférées à la collectivité de Saint-Barthélemy, votre commission vous soumet un amendement tendant à établir un contrôle juridictionnel spécifique des actes du conseil général intervenant dans le domaine de la loi. Les dispositions relatives à ce contrôle juridictionnel seraient rassemblées au sein d'un nouveau chapitre II bis, dans le titre IV du projet de statut consacré au régime juridique des actes pris par les autorités de la collectivité.

Ce chapitre comprendrait les nouveaux articles L.O. 6242-6 à L.O. 6242-10 du code général des collectivités territoriales.

1. Le contrôle juridictionnel exercé par le Conseil d'État

La procédure définie pour Saint-Barthélemy s'inspirerait de celle qui s'applique aux « lois du pays » de la Polynésie française.

Ainsi, les actes adoptés par le conseil général de Saint-Barthélemy en application des compétences normatives définies à l'article L.O. 6214-3 pourraient être contestés devant le Conseil d'État dans les deux mois suivant leur publication au journal officiel de la collectivité. A cette occasion, le représentant de l'État pourrait assortir son recours d'une demande de suspension, sauf en matière fiscale.

Le contrôle juridictionnel spécifique des actes de la collectivité pourrait donc intervenir dans un délai relativement long après leur publication, alors que celui défini pour les « lois du pays » de la Polynésie française peut être mis en oeuvre, par les autorités politiques et le haut-commissaire, seulement dans le délai réduit de quinze jours suivant l'expiration de la période de huit jours après l'adoption de l'acte et, pour les personnes physiques ou morales, dans un délai d'un mois à compter de la publication de l'acte118(*).

En outre, le droit à exercer un tel recours serait ouvert sans distinction aux autorités et aux élus de la collectivité, au représentant de l'État et aux personnes physiques ou morales, justifiant d'un intérêt à agir.

Selon une disposition s'inspirant de l'article 176, sixième alinéa, du statut de la Polynésie française, le secrétariat du contentieux du Conseil d'État serait tenu d'informer le président du conseil général dès la réception d'une saisine visant un acte de la collectivité intervenant dans le domaine de la loi.

Le Conseil d'État appliquerait ensuite la procédure contentieuse applicable aux recours pour excès de pouvoir, selon une disposition analogue à celle prévue pour la Polynésie française.

Il devrait également statuer sur la conformité de l'acte à la Constitution, aux lois organiques, aux engagements internationaux et aux principes généraux du droit. Les actes adoptés par la collectivité dans l'application de ses compétences normatives seraient donc soumis, comme les actes administratifs, au respect des principes généraux du droit.

Le nouvel article L.O. 6242-9 préciserait, sur le modèle de l'article 177 du statut de la Polynésie française, que le Conseil d'État dispose d'un délai de trois mois pour statuer et que sa décision119(*) est publiée au Journal officiel de la République française ainsi qu'au Journal officiel de la collectivité.

Enfin, le nouvel article L.O.6242-10 proposé par votre commission tend à prévoir que les actes adoptés par la collectivité en application de l'article L.O. 6251-2 peuvent être contestés par voie d'exception, comme tout acte administratif.

2. L'exception d'illégalité

Comme la procédure définie à l'article 179 du statut de la Polynésie française, l'exception d'illégalité applicable aux actes de la collectivité de Saint-Barthélemy devrait cependant remplir plusieurs conditions.

Ainsi, il faudrait qu'à l'occasion d'un litige soit invoqué un moyen sérieux portant sur la contrariété de l'acte avec la Constitution, les lois organiques, les engagements internationaux ou les principes généraux du droit et que cette question commande l'issue du litige, la validité de la procédure ou constitue le fondement des poursuites.

La juridiction devant laquelle une partie invoquerait une telle contrariété serait alors tenue de transmettre sans délai la question au Conseil d'État, qui disposerait de trois mois pour se prononcer. La juridiction devrait surseoir à statuer jusqu'à la décision du Conseil d'État, à moins que la loi ne lui impartisse, en cas d'urgence, un délai pour rendre sa décision. Elle pourrait cependant, dans tous les cas, prendre des mesures d'urgence ou conservatoires.

Enfin, le refus, de la juridiction, de transmettre la question au Conseil d'État ne serait pas susceptible de recours, indépendamment de la décision tranchant tout ou partie du litige.

Tel est le dispositif relatif au contrôle juridictionnel spécifique du Conseil d'État que vous propose votre commission afin de donner toute leur portée aux dispositions de l'article 74, huitième alinéa, de la Constitution.

CHAPITRE III
EXERCICE PAR UN CONTRIBUABLE OU UN ÉLECTEUR DES ACTIONS APPARTENANT À LA COLLECTIVITÉ

Article L.O. 6243-1 nouveau du code général des collectivités territoriales
Exercice par un contribuable ou un électeur des actions appartenant à la collectivité

Le nouvel article L.O 6243-1 du code général des collectivités territoriales vise à permettre à tout contribuable inscrit à Saint-Barthélemy ou à tout électeur inscrit sur les listes électorales de la collectivité d'exercer, en demande comme en défense, les actions qu'il croit appartenir à la collectivité et que celle-ci, préalablement appelée à en délibérer, aurait refusé ou négligé d'exercer.

Ce dispositif reprend exactement la procédure définie à l'article L. 3133-1 du code général des collectivités territoriales pour les contribuables des départements. Les contribuables et électeurs de Saint-Barthélemy ne pourraient donc exercer ce type d'actions qu'après autorisation du tribunal administratif et l'exerceraient à leurs frais et risques.

Le mémoire ainsi adressé au tribunal administratif serait soumis au conseil général lors de sa plus prochaine réunion. Une nouvelle autorisation du juge administratif serait nécessaire au contribuable ou à l'électeur pour se pourvoir en appel ou en cassation.

CHAPITRE IV
RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LA COLLECTIVITÉ

Articles L.O. 6244-1 et L.O. 6244-2 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Relations entre l'État et la collectivité

Le chapitre IV du titre IV du projet de statut de Saint-Barthélemy rassemble au sein de trois sections120(*) les dispositions relatives aux relations entre l'État et la collectivité.

1. Coordination entre les services de l'État et ceux de la collectivité

Le nouvel article L.O. 6244-1 du code général des collectivités territoriales reprend les dispositions de l'article L. 3142-1 du même code, afin d'organiser la coordination entre l'action des services de l'État et celle des services de la collectivité.

Cette coordination serait donc assurée conjointement par le président du conseil général et le représentant de l'État.

2. Services de l'État mis à disposition de la collectivité

Le nouvel article L.O. 6244-2 du code général des collectivités territoriales tend à renvoyer la définition des modalités selon lesquelles des agents et des services de l'État seront mis à la disposition de la collectivité à des conventions.

Ces conventions, qui devraient être conclues entre l'État et la collectivité de Saint-Barthélemy, s'inspireraient de celles que prévoit le décret n° 82-332 du 13 avril 1982 relatif à la mise à la disposition du président du conseil général des services extérieurs de l'État dans le département, pris en application de l'article L. 3141-1 du code général des collectivités territoriales.

Elles devraient porter sur les mêmes objets que les conventions prévues entre l'État et la collectivité de Saint-Martin121(*).

* 113 Cf. le I, B de l'exposé général.

* 114 Cf. le tableau de concordance figurant au tome III du présent rapport.

* 115 Cf. le commentaire de l'article L.O. 6341-1 du code général des collectivités territoriales, à l'article 5 du projet de loi organique.

* 116 Cf. le commentaire de cet article.

* 117 Délibération du conseil général, décisions réglementaires ou individuelles prises par le président du conseil général dans l'exercice de son pouvoir de police, à l'exception de celles relatives à la circulation et au stationnement, actes à caractère réglementaire pris par les autorités de la collectivité dans les domaines relevant de leur compétence en application de la loi.

* 118 Cette publication intervient à l'expiration de la période de huit jours suivant l'adoption de l'acte.

* 119 Soit un délai identique à celui dont dispose le Conseil constitutionnel lorsqu'il examine une loi du pays de Nouvelle-Calédonie.

* 120 Ces sections sont consacrées à la coordination entre les services de l'Etat et les services de la collectivité, aux services de l'Etat mis à disposition et à la responsabilité. La section relative à la responsabilité comporte un seul article relevant de la loi ordinaire (art. L. 6244-3, article premier du projet de loi ordinaire).

* 121 Cf. le commentaire de l'article L.O. 6344-2, à l'article 5 du présent projet de loi organique.