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Projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

 

TITRE VI : ADMINISTRATION ET SERVICES DE LA COLLECTIVITÉ

CHAPITRE PREMIER
COMPÉTENCES DU CONSEIL GÉNÉRAL

Articles L.O. 6461-1 à L.O. 6461-15 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Compétences du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6464-1 à L.O. 6461-15 du code général des collectivités territoriales définissent les compétences du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon, en codifiant les dispositions de la loi du 11 juin 1985 et en les actualisant sur le modèle des dispositions applicables aux régions et aux départements.

1. Définition des modalités d'exercice des compétences normatives du conseil général

Les compétences du conseil général seront définies sur le modèle des compétences du département, au nouvel article L.O. 6461-1 du code général des collectivités territoriales226(*).

Le projet de loi organique codifie par ailleurs les dispositions de la loi du 11 juin 1985 relatives aux compétences de la collectivité.

Ainsi, le nouvel article L.O. 6461-2 donne au conseil général la compétence pour fixer les règles applicables à la collectivité dans les matières où la loi attribue à celle-ci une compétence normative227(*).

Dans ces matières, l'État conservera cependant la compétence pour fixer les règles relatives à la recherche, à la constatation et à la répression des infractions.

L'article L.O. 6461-3 précise que les délibérations par lesquelles le conseil général fixe les règles relevant du domaine de la loi en matière de fiscalité, de régime douanier, d'urbanisme, de construction, d'habitation ou de logement, doivent être adoptées à la majorité absolue de ses membres.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement tendant à prévoir que ces délibérations sont adoptées au scrutin public, selon un principe identique à celui figurant à l'article 142 du statut de la Polynésie française.

L'article L.O. 6461-4 codifie les compétences reconnues par l'article 21 de la loi du 11 juin 1985 au conseil général pour assortir les infractions aux règles qu'il édicte de peines d'amende n'excédant pas le maximum prévu par le code pénal en matière contraventionnelle (paragraphe I).

Le conseil général conserve par ailleurs la possibilité de prévoir des peines correctionnelles, sous réserve d'une homologation législative de sa délibération (paragraphe II).

Dans les mêmes conditions, il peut assortir les infractions aux règles qu'il édicte de sanctions complémentaires. Ces sanctions devraient respecter les limites définies par la loi et les règlements pour les infractions de même nature (paragraphe III).

En outre, le conseil général peut définir des amendes, majorations, intérêts ou indemnités de retard sanctionnant les infractions aux règles d'assiette et de recouvrement des impôts, droits et taxes qu'il institue.

Enfin, il serait possible au conseil général de déterminer des contraventions de grande voirie pour réprimer les atteintes au domaine public de la collectivité (paragraphe IV).

2. Habilitation du conseil général à adapter les dispositions législatives et réglementaires en vigueur

L'article L.O. 6461-5 du code général des collectivités territoriales permet à la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon d'obtenir une habilitation à adapter les lois et règlements à ses contraintes et caractéristiques particulières.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à remplacer l'article L.O. 6461-5 par six articles afin d'apporter à la procédure d'habilitation des précisions indispensables, identiques à celles proposées pour Mayotte, Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Ainsi, l'amendement tend à prévoir que :

- la demande d'habilitation doit faire l'objet d'une délibération motivée du conseil général -ou territorial-, mentionnant les dispositions législatives ou réglementaires en cause ou, lorsque la demande porte sur l'adaptation d'une disposition réglementaire non encore publiée et nécessaire à l'application d'une disposition législative, la disposition législative en cause ;

- la demande d'habilitation expose les caractéristiques et contraintes particulières justifiant le recours à cette procédure et précise la finalité des mesures que le conseil général -ou territorial- envisage de prendre ;

- la demande d'habilitation ne peut porter sur l'une des matières visées au quatrième alinéa de l'article 74 de la Constitution et demeurant de la compétence de l'État ;

- la délibération demandant une habilitation est publiée au Journal officiel, après avoir été transmise au Premier ministre et au représentant de l'État ;

l'habilitation accordée par la loi ou par le décret expire à l'issue d'un délai de deux ans à compter de sa promulgation ;

- les recours dirigés contre la délibération tendant à demander l'habilitation ou contre la délibération adoptée sur le fondement d'une habilitation sont portés devant le Conseil d'État ;

- les délibérations prises en application de l'habilitation sont adoptées à la majorité absolue des membres du conseil général -ou territorial- et ne peuvent être soumises au référendum local ;

- les délibérations prises sur le fondement d'une habilitation indiquent les dispositions législatives ou réglementaires auxquelles elles dérogent ;

- les dispositions législatives ou règlementaires d'une délibération prises sur le fondement d'une habilitation ne peuvent être modifiées par la loi ou par le règlement que sur mention expresse.

3. L'exercice des compétences dévolues aux conseils généraux et aux conseils régionaux

L'article L.O. 6461-6 du code général des collectivités territoriales rappelle que le conseil général exerce les compétences dévolues par les lois et règlements aux conseils généraux des départements et aux conseils régionaux.

Il codifie par conséquent les dispositions de l'article 20 de la loi du 11 juin 1985, sans toutefois rappeler, comme à l'article L.O. 6414-1 relatif aux compétences de la collectivité, que celle-ci n'exerce pas les attributions du département et de la région relatives à la construction et à l'entretien des collèges et lycées.

Votre commission vous soumet un amendement visant, dans un souci de cohérence, à préciser les exceptions aux compétences des conseils généraux des départements et des conseils régionaux exercées par le conseil général -territorial- de Saint-Pierre-et-Miquelon. Il prévoit par conséquent que celui-ci n'exerce pas les compétences relatives :

- à la construction et à l'entretien des collèges et lycées, à l'accueil, à la restauration et à l'hébergement dans ces établissements et au recrutement et à la gestion des personnels techniciens et ouvriers de service ;

- à la construction, à l'aménagement, à l'entretien et à la gestion de la voirie classée en route nationale ;

- à la lutte contre les maladies vectorielles.

4. Droit de proposition visant à modifier des dispositions législatives ou réglementaires

L'article L.O. 6461-7 du code général des collectivités territoriales codifie et actualise les dispositions de l'article 23 de la loi du 11 juin 1985228(*), permettant au conseil général d'adresser au ministre de l'outre-mer des propositions de modification ou d'adaptation des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d'élaboration.

Le champ de l'article L.O. 6461-7 est légèrement différent de celui de l'article 23, puisque le conseil général ne pourrait plus faire de proposition concernant des dispositions en cours d'élaboration.

En revanche, il pourrait toujours élaborer des propositions de dispositions législatives ou réglementaires relatives au développement économique, social et culturel de l'archipel.

Il pourrait en outre, comme auparavant, émettre des propositions quant à l'organisation et au fonctionnement des services publics de l'État à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces propositions seraient adressées au Premier ministre par l'intermédiaire du représentant de l'État.

L'article L.O. 6461-7 ne précise pas à qui seraient présentées les propositions de dispositions législatives ou réglementaires, alors que l'article 23 de la loi du 11 juin 1985 dispose qu'elles doivent être adressées au « ministre chargé des départements et territoires d'outre-mer ».

Votre commission vous propose donc à cet article un amendement tendant à préciser que ces propositions sont adressées au ministre chargé de l'outre-mer, par l'intermédiaire du représentant de l'État.

5. Pouvoirs du conseil général en matière de relations extérieures et de coopération régionale

Les articles L.O. 6461-8 à L.O. 6461-12 du code général des collectivités territoriales définissent les modalités de participation de l'archipel à l'action conduite par la France en matière européenne et internationale lorsqu'elle intéresse la collectivité.

Comme à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, le conseil général pourrait ainsi exercer dans ces domaines des prérogatives inspirées de celles reconnues aux départements et régions d'outre-mer229(*).

La mission d'information de votre commission qui s'est rendue dans l'archipel en septembre 2005, a souligné la nécessité pour la collectivité de développer la coopération régionale avec les provinces atlantiques du Canada230(*).

L'actualisation des compétences du conseil général dans ce domaine lui permettra d'intensifier les actions conduites depuis l'accord relatif au développement de la coopération régionale en Saint-Pierre-et-Miquelon et les Provinces atlantiques canadiennes, signé à Paris le 2 décembre 1994.

En effet, dans le cadre du nouveau statut, le conseil général pourra :

- exercer un pouvoir d'avis en matière européenne (art. L.O. 6461-8 du code général des collectivités territoriales, adaptant les articles L.O. 3444-1 et L. 3444-3 du même code, relatifs aux DOM) ;

- exercer un pouvoir de proposition en matière de coopération régionale, en vue de la conclusion d'accords entre la France, les États-Unis et le Canada ou d'accords avec des organismes régionaux (art. L.O. 6461-9 du code général des collectivités territoriales, adaptant l'article L. 3441-2 du même code relatif aux DOM) ;

- obtenir des autorités de la République l'autorisation pour le président du conseil général de négocier des accords de coopération régionale (art. L.O. 6461-10 du code général des collectivités territoriales, adaptant l'article L. 3441- du même code relatif aux DOM) ;

- devenir, avec l'accord des autorités de la République, membre associé des organismes régionaux de l'Atlantique Nord (art. L.O. 6461-11 du code général des collectivités territoriales, adaptant l'article L. 4433-4-5 du même code relatif aux régions d'outre-mer) ;

recourir aux sociétés d'économie mixte locales pour la mise en oeuvre des actions engagées en matière de coopération régionale (art. L.O. 6461-12 du code général des collectivités territoriales, adaptant les dispositions de l'article L. 3441-7, relatif aux DOM).

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article L.O. 6461-10 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre au conseil général -ou territorial- de Saint-Pierre-et-Miquelon, de conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d'aide au développement.

Ce nouvel article permettrait en outre à la collectivité de mettre en oeuvre ou de financer des actions à caractère humanitaire. Cet amendement tend ainsi à appliquer à Saint-Pierre-et-Miquelon, comme à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, le dispositif de la proposition de loi présentée par notre collègue Michel Thiollière et adoptée par le Sénat le 27 octobre 2005 sur le rapport de notre collègue Charles Guené231(*).

6. Réglementation du droit de transaction

L'article L.O. 6461-13 du code général des collectivités territoriales permet au conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon de réglementer le droit de transaction dans les matières administrative, fiscale, douanière et économique relevant de sa compétence.

Le projet de loi organique reconnaît ainsi à l'assemblée délibérante de l'archipel une faculté identique à celle figurant à l'article 23 du statut de la Polynésie française.

7. Ouverture au public de casinos

L'article 54 de la loi n° 93-1 du 4 janvier 1993 portant dispositions diverses relatives aux départements d'outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon reconnaît au conseil général de l'archipel la compétence pour autoriser l'ouverture au public de casinos par dérogation à l'article 410 du code pénal. Ceux-ci devraient comporter des locaux distincts et séparés où seraient pratiqués les jeux de hasard.

Le nouvel article L.O. 6461-14 du code général des collectivités territoriales tend à préserver cette compétence, en dépit de l'absence de casino à Saint-Pierre-et-Miquelon.

8. Les dérogations à l'obligation de dépôt des fonds de la collectivité auprès de l'État

L'article L.O. 6461-15 du code général des collectivités territoriales confie au conseil général la compétence pour décider de déroger à l'obligation de dépôt des fonds de la collectivité auprès de l'État, dans les conditions définies pour l'ensemble des collectivités territoriales par l'article L. 1618-2 du code général des collectivités territoriales.

Le conseil général pourrait déléguer l'exercice de cette compétence à son président.

CHAPITRE II
COMPÉTENCES DU PRÉSIDENT
DU CONSEIL GÉNÉRAL

Articles L.O. 6462-1 à L.O. 6462-15 nouveaux du code général des collectivités territoriales
Compétences du président du conseil général

Les nouveaux articles L.O. 6462-1 à L.O. 6462-15 du code général des collectivités territoriales ont pour objet de définir les compétences du président du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ils s'inspirent, pour l'essentiel, des dispositions applicables aux présidents des conseils généraux des départements (titre II du livre II de la troisième partie du code général des collectivités territoriales)232(*).

Les compétences du président du conseil général, aujourd'hui regroupées au sein de l'article 17 de la loi du 11 juin 1985, sont précisées, en intégrant les dispositions du droit commun des départements.

Le président du conseil général reste l'organe exécutif de la collectivité (art. L.O. 6462-1). A ce titre, il lui revient de représenter la collectivité, de préparer et d'exécuter les délibérations du conseil général et de présider la commission permanente233(*).

Il est chargé de désigner les membres de l'assemblée délibérante appelés à siéger au sein d'organismes extérieurs pour y représenter la collectivité (art. L.O. 6462-3)234(*).

 Pouvoirs de police et pouvoirs de substitution du représentant de l'État

L'article L.O. 6462-6 maintient la compétence du président du conseil général pour gérer le domaine de la collectivité. Il exerçait déjà cette compétence en application de l'article 17, quatrième alinéa, de la loi du 11 juin 1985.

L'article L.O. 6462-6 lui confie en outre, sur le modèle de l'article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales, l'exercice des pouvoirs de police afférents à la gestion du domaine de la collectivité, notamment en matière de circulation et sous réserve des attributions dévolues aux maires.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement rédactionnel.

En cas de carence du président du conseil général, le représentant de l'État pourrait exercer un pouvoir de substitution défini à l'article L.O. 6462-2, qui reprend les dispositions de l'article L. 3221-5 du code général des collectivités territoriales.

Par ailleurs, l'article L.O. 6462-7 confie au président du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon la police des ports maritimes de l'archipel. Il s'agit d'une compétence analogue à celle reconnue aux présidents de conseils généraux des départements par l'article L. 3221-6 du code général des collectivités territoriales.

 L'ordonnancement des dépenses et la direction de l'administration de la collectivité

L'article 17, troisième alinéa, de la loi du 11 juin 1985 dispose que le président du conseil général est « ordonnateur des dépenses de la collectivité et prescrit l'exécution de ses recettes ».

L'article L.O. 6462-4 du code général des collectivités territoriales réaffirme et précise cette compétence, en étendant les dispositions des articles L. 3221-2 et L. 3221-3-1 du même code.

Ainsi, dans l'hypothèse où le président du conseil général serait déclaré comptable de fait par un jugement du juge des comptes statuant définitivement, il serait suspendu de sa qualité d'ordonnateur jusqu'à ce qu'il ait reçu quitus de sa gestion.

Par ailleurs, l'article L.O. 6462-5, reprenant les dispositions de l'article L. 3221-3, troisième alinéa, du code général des collectivités territoriales, affirme la compétence du président du conseil général pour diriger les services de la collectivité.

Enfin, l'article L.O. 6462-9 précise que le président du conseil général est seul chargé de l'administration de la collectivité. Il pourrait toutefois, dans des conditions identiques à celles prévues par l'article L. 3221-3, premier et deuxième alinéas, déléguer l'exercice d'une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou, en cas d'empêchement de ceux-ci, à des membres du conseil général.

 Compétence pour agir en justice au nom de la collectivité

L'article L.O. 6462-8 du code général des collectivités territoriales permet au président du conseil général d'accomplir tous actes conservatoires ou interruptifs de déchéance, en des termes identiques à ceux figurant à l'article 17, avant-dernier alinéa, de la loi du 11 juin 1985.

En revanche, cet article ne reprend pas les dispositions de l'article 17, autorisant le président du conseil général à intenter les actions au nom de la collectivité territoriale.

Votre commission vous soumet par conséquent un amendement tendant à permettre au président du conseil général -ou territorial-, en vertu d'une délibération de la commission permanente -le conseil exécutif selon la dénomination proposée par votre commission- d'intenter les actions et de défendre devant les juridictions au nom de la collectivité.

L'article L.O. 6462-10 reconnaît au président du conseil général la faculté de saisir le tribunal administratif d'une demande d'avis portant sur l'interprétation du statut de l'archipel, ou sur l'applicabilité dans la collectivité d'un texte législatif ou réglementaire.

Cette faculté est définie sur le modèle de celle prévue à l'article 175 du statut de la Polynésie française pour le président et le président de l'assemblée de cette collectivité.

En cas de difficulté sérieuse, le président du tribunal administratif pourrait transmettre la demande au Conseil d'État.

Par ailleurs, si la demande portait sur la répartition des compétences entre l'État, la collectivité et les communes, elle devrait être transmise sans délai au Conseil d'État, selon une disposition reprenant le principe appliqué aux recours formés contre les actes de la collectivité235(*).

 Passation et exécution des marchés publics

L'article L.O. 6462-11 adapte à Saint-Pierre-et-Miquelon les articles L. 3221-11 et L. 3221-11-1 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre au président du conseil général, par délégation de ce conseil, de prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le règlement des marchés de travaux, de fourniture et de services susceptibles d'être passés sans formalités préalables en raison de leur montant.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à assurer la cohérence de ce dispositif en respectant une forme identique à celle des dispositions de droit commun.

 Prérogatives financières

L'article L.O. 6462-12, s'inspirant des dispositions de l'article L. 3211-2 du code général des collectivités territoriales, permet au président du conseil général de réaliser, par délégation du conseil général et dans les limites fixées par celui-ci, les opérations financières suivantes :

- emprunts et opérations de gestion des emprunts ;

- lignes de trésorerie ;

- dérogation à l'obligation de dépôt des fonds auprès de l'État.

Votre commission vous soumet à cet article un amendement rédactionnel.

 Compétences en matière internationale et européenne

Les articles L.O. 6462-13 à L.O. 6462-15 donnent au président du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon des compétences analogues à celles des présidents des conseils généraux et régionaux d'outre-mer en matière d'action internationale et européenne.

Ainsi, le président du conseil général ou son représentant pourrait :

- être chargé par les autorités de la République de les représenter au sein d'organismes régionaux de l'Atlantique Nord, y compris ceux dépendant des institutions spécialisées des Nations-Unies (art. L.O. 6462-13, reprenant l'article L. 3441-3, dernier alinéa, du code général des collectivités territoriales) ;

- recevoir des autorités de la République le pouvoir de négocier et signer des accords avec des États ou territoires situés dans l'Atlantique Nord ou avec des organismes régionaux de cette zone, dans les domaines de compétence de l'État (art. L.O. 6462-14, reprenant l'article L. 3441-3, premier alinéa, du code général des collectivités territoriales) ;

- participer, à sa demande, au sein de la délégation française, aux négociations avec l'Union européenne et la Communauté européenne relatives aux relations de l'archipel avec ces dernières236(*) (art. L.O. 6462-5, reprenant l'article L. 3441-5, deuxième alinéa, du code général des collectivités territoriales).

Le président du conseil général pourrait en outre demander à l'État de prendre l'initiative de négociations avec l'Union européenne et la Communauté européenne en vue d'obtenir des mesures spécifiques utiles au développement de la collectivité (art. L.O. 6462-15, second alinéa).

Votre commission vous soumet à l'article L.O. 6462-14 un amendement tendant à corriger une erreur de référence.

Division additionnelle
(art. L.O. 6463-2 à L.O. 6463-8 nouveaux du code général des collectivités territoriales)
Compétences du conseil exécutif

Votre commission vous soumet un amendement tendant à insérer, au sein du titre VI du présent projet de statut, un chapitre III consacré aux compétences du conseil exécutif dont la création vous est proposée.

Les compétences du conseil exécutif de Saint-Pierre-et-Miquelon seraient définies sur le modèle de celles des conseils exécutifs de Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Elles seraient cependant moins étendues, en raison des attributions plus circonscrites de l'archipel, en particulier en matière normative.

Ainsi, le conseil exécutif aurait une compétence générale pour arrêter les projets de délibération à soumettre au conseil général -ou territorial- (nouvel article L.O. 6463-1).

Il lui reviendrait de prendre, sur proposition du président du conseil territorial, les règlements nécessaires à la mise en oeuvre des délibérations et d'exercer les compétences qui lui sont déléguées par ce conseil.

Par ailleurs, les membres du conseil exécutif exerceraient les attributions dévolues aux vice-présidents et membres des commissions permanentes du conseil général du département et du conseil régional (nouvel article L.O. 6463-2).

Le nouvel article L.O. 6463-3 permettrait aux membres du conseil exécutif d'être chargés d'animer et de contrôler un secteur de l'administration de la collectivité. Ils devraient alors en rendre compte devant le conseil exécutif.

En outre, il reviendrait au conseil exécutif de délibérer sur les décisions individuelles relatives à la nomination aux emplois fonctionnels de la collectivité (nouvel article L.O. 6463-4). Le conseil exécutif serait consulté par le ministre chargé de l'outre-mer ou par le représentant de l'État (nouvel article L.O. 6463-5) sur :

- la préparation des plans opérationnels de secours pour faire face aux risques majeurs ;

- la réquisition et la coordination des moyens concourant à la sécurité civile ;

- la desserte aérienne et maritime.

Le nouvel article L.O. 6463-6 du code général des collectivités territoriales permettrait au conseil exécutif d'émettre des voeux sur les compétences relevant de l'État.

Le nouvel article L.O. 6463-7 tend à prévoir la consultation du conseil exécutif en matière de communication audiovisuelle.

Enfin, le nouvel article L.O. 6463-8 vise à définir le régime des décisions du conseil exécutif, qui seraient prises à majorité de ses membres.

* 226 Reprenant et adaptant les dispositions de l'article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales, cf. le tableau de concordance figurant en annexe du présent rapport.

* 227 Ces compétences sont définies à l'article L.O. 6414-1, qui reprend les domaines de compétence mentionnés à l'article 21, premier alinéa, de la loi du 11 juin 1985 (fiscalité, douanes, urbanisme, logement).

* 228 Cf. cet article au sein du tableau de concordance figurant en annexe au présent rapport.

* 229 Cf. le commentaire des articles L.O. 6351-7 à L.O. 6351-10 relatifs à Saint-Martin.

* 230 Cf. le rapport fait au nom de la commission des lois par MM. Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, Christian Cointat, Philippe Arnaud, Nicolas Alfonsi et Bernard Frimat, à la suite d'une mission effectuée au Canada et à Saint-Pierre-et-Miquelon du 15 septembre au 23 septembre 2005, n° 152 (2005-2006), p. 72-73.

* 231 Rapport n°29 (2005-2006) de M. Charles Guené, fait au nom de la commission des lois sur la proposition de loi de M. Michel Thiollière relative au renforcement de la coopération décentralisée en matière de solidarité internationale.

* 232 Cf. le tableau de concordance figurant en annexe au présent rapport.

* 233 Que votre commission vous propose de dénommer conseil exécutif, en raison des compétences qui peuvent lui être confiées et par analogie avec les institutions des collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

* 234 Cette disposition étend l'article L. 3221-7 du code général des collectivités territoriales à l'archipel.

* 235 Cf. l'article L.O. 6452-4 du code général des collectivités territoriales.

* 236 Saint-Pierre-et-Miquelon appartient à la catégorie des pays et territoires d'outre-mer (PTOM), qui ne font pas partie de l'Union européenne mais lui sont associés.