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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007

 

N° 3450

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 75

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 21 novembre 2006

 

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI de financement de la sécurité sociale pour 2007,

PAR M. PIERRE-LOUIS FAGNIEZ ,

Rapporteur,

Député.

PAR M. ALAIN VASSELLE,

Rapporteur,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, sénateur, président ; M. Jean-Michel Dubernard, député, vice-président ; M. Alain Vasselle, sénateur, M. Pierre-Louis Fagniez, député, rapporteurs.

Membres titulaires : MM. François Autain, Bernard Cazeau, Jean-Jacques Jégou, André Lardeux, Dominique Leclerc, sénateurs ; MM. Gérard Bapt, Yves Bur, Denis Jacquat, Jean-Marie Le Guen, Jean-Marie Rolland, députés.

Membres suppléants : MM.  Gilbert Barbier, Paul Blanc, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Guy Fischer, Mme Marie-Thérèse Hermange, M. Jean-Marc Juilhard, sénateurs ; M. Jean-Pierre Door, Mme Danièle Hoffman-Rispal, MM. Pierre Morange, Jean-Luc Préel, Dominique Tian, Philippe Vitel, députés.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : Première lecture : 3362, 3384, 3388 et T.A. 613

Deuxième lecture : 3449

Sénat : 51, 59, 60 et T.A. 23 (2006-2007)

Sécurité Sociale.

TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mesdames, Messieurs,

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande de M. le Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 s'est réunie le mardi 21 novembre 2006 au Sénat.

La commission a d'abord procédé à la désignation de son bureau qui a été ainsi constitué :

- M. Nicolas About, sénateur, président ;

- M. Jean-Michel Dubernard, député, vice-président ;

- M. Alain Vasselle, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- M. Pierre-Louis Fagniez, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

*

* *

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen du texte.

M. Nicolas About, sénateur, président, a souligné l'ampleur prise par le projet de loi de financement après une lecture dans chaque assemblée : il comprend désormais 147 articles. Son examen s'est achevé dans la nuit de vendredi à samedi après une semaine de débats au Sénat, ce qui accrédite la thèse défendue depuis longtemps par la commission sénatoriale des affaires sociales de la nécessité de consacrer une semaine complète à l'analyse du projet de loi de financement. Celui-ci a fait l'objet de 440 amendements au Sénat démontrant ainsi l'intérêt sans cesse croissant des parlementaires pour la loi de financement. Il faut toutefois signaler qu'un grand nombre de ces amendements ont été déposés par le Gouvernement au cours de la séance publique, ce qui n'a pas simplifié la tâche des sénateurs et empêché les députés d'examiner les mesures concernées.

M. Jean-Michel Dubernard, député, vice-président, s'est associé à ces propos introductifs et a souhaité que la commission mixte paritaire parvienne à un accord sur ce texte.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour le Sénat, a rappelé que le texte du projet de loi initial comprenait soixante et onze articles et qu'après le vote de l'Assemblée nationale, le Sénat a examiné quatre-vingt quatorze articles. Il en a adopté cinquante-sept conformes et en a introduit cinquante-trois nouveaux. La commission mixte paritaire doit donc trouver un accord sur les quatre-vingt-dix articles qui restent en discussion. Il a alors présenté les principales modifications adoptées par le Sénat.

La première partie, relative à l'exercice 2005, a été votée conforme. Sur la deuxième partie, consacrée à l'exercice 2006, le Sénat a modifié l'article 5 en abaissant de 0,28 à 0,21 % le taux de la contribution exceptionnelle sur les ventes en gros de produits pharmaceutiques.

Sur la troisième partie relative aux recettes et à l'équilibre pour 2007, le Sénat a voté l'amendement du Gouvernement instaurant un « bouclier social », c'est-à-dire une contribution sociale proportionnelle au chiffre d'affaires pour les micro-entreprises. L'article 13 bis relatif à l'exonération de charges pour les mises à la retraite décidées en commun a été supprimé par scrutin public à l'unanimité du Sénat. A l'article 14, le Sénat a voté la compensation à l'euro près des allégements généraux des charges à compter de l'exercice 2007. A l'article 15 relatif à l'affectation au FRR des avoirs en déshérence de l'assurance vie, il a prévu que la mesure ne s'appliquera qu'aux seuls contrats d'assurance vie dont le terme interviendra après la date de publication de la loi de financement. A l'initiative du Gouvernement, il a adopté l'article 18 bis instaurant un abattement au titre de la contribution sur le chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique pour les entreprises éligibles au crédit d'impôt recherche. A l'article 19, le Sénat a précisé que le produit éventuel des cessions immobilières des établissements de santé reversé à la Cnam devra être exclusivement affecté aux investissements hospitaliers. A l'article 20, il a adopté une rédaction sur le recours subrogatoire des caisses de sécurité sociale plus favorable aux victimes, conformément aux propositions de réforme du Médiateur de la République et aux conclusions de plusieurs rapports récents sur le droit des victimes et le recours contre tiers.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour le Sénat, a ensuite présenté les principales modifications apportées par le Sénat aux dispositions de la quatrième partie relatives à l'assurance maladie. A l'article 32 bis A, le Sénat a accordé au Gouvernement la possibilité de mettre en place par arrêté un nouveau secteur tarifaire, dit optionnel, au sein duquel les médecins spécialistes pourront, dans le respect de certaines règles, pratiquer des dépassements d'honoraires. Cette disposition ne s'appliquera qu'à l'issue d'un délai de deux mois laissé aux partenaires conventionnels pour mener à bien la négociation. Le Sénat a également reconnu un droit de prescription aux opticiens-lunetiers. Il a restreint, sous certaines conditions, le bénéfice du tiers payant en pharmacie pour les assurés qui n'accepteront pas la délivrance d'un médicament générique, sauf si la substitution leur pose des problèmes de santé particuliers. A l'article 35 bis, il a étendu les thèmes traités au sein de l'accord-cadre conclu entre l'Etat et les laboratoires pharmaceutiques aux dispositions relatives à l'information préalable des laboratoires titulaires d'un brevet sur un médicament princeps avant la commercialisation d'un générique. A l'article 36 ter, il a généralisé les études post-AMM afin d'assurer un meilleur suivi pharmaco-épidémiologique des médicaments. A l'article 38 bis, il a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour limiter les conséquences de la mise en jeu de la responsabilité médicale et maîtriser les charges en résultant pour les médecins concernés ; cette habilitation ne sera toutefois utilisée qu'en cas d'échec des négociations conventionnelles d'ici le 30 avril 2007. A l'article 50, il a créé le fonds d'intervention pour la coordination, en lieu et place du fonds d'aide à la qualité des soins de ville et de la dotation nationale réseaux. A l'article 51, il a souhaité maintenir un contrôle parlementaire sur le fonds « Biotox », prévoir que la contribution versée par les régimes obligatoires d'assurance maladie sera fixée chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale et que son montant ne pourra excéder 50 % des dépenses effectivement constatées sur le fonds. Le Sénat a également modifié les modalités d'exercice du droit d'opposition en matière conventionnelle afin de le réserver, pour toutes les professions concernées, aux seules organisations représentatives. Il a reconnu au Gouvernement la possibilité de prolonger par arrêté le dispositif du médecin référent, à défaut de conclusion, avant le 31 janvier 2007, des négociations conventionnelles menées sur le sujet.

Sur l'assurance vieillesse, le Sénat a, à l'article 55, voté l'accélération du calendrier d'extinction des mises à la retraite d'office avant soixante ans. A l'article 59 bis, il a affirmé le principe de neutralité actuarielle pour le rachat d'années d'études et d'années incomplètes destiné à ouvrir le bénéfice du dispositif des carrières longues. Enfin, il a prévu la compensation intégrale à la CNRACL des charges de l'intégration des personnels de l'Etat transférés dans la fonction publique territoriale.

Sur la branche « accidents du travail », le Sénat a décidé de porter à 30 % en trois ans la part de l'Etat dans le financement du Fiva et de porter de 2 à 4 millions d'euros le plafond de la contribution mise à la charge des entreprises ayant exposé leurs salariés à l'amiante.

Sur la branche « famille », le Sénat a adopté la garantie de la neutralité, pour cette branche, des opérations d'adossement de régimes spéciaux de retraite.

Enfin, en matière de gestion interne des régimes et d'organisation des contrôles, le Sénat a décidé de sanctionner les incitations à la désaffiliation ou au non-paiement des cotisations sociales. Il a adopté un amendement du Gouvernement visant à redéfinir et compléter les règles applicables au dossier médical personnel. A l'article 70 bis créant un répertoire national commun aux organismes de sécurité sociale, il a prévu que sa mise en place ne pourrait intervenir qu'après avis conforme de la Cnil.

M. Pierre-Louis Fagniez, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a constaté à son tour que le texte proposé à la commission mixte paritaire s'est considérablement enrichi au cours des premières lectures à l'Assemblée nationale et au Sénat. Si le nouveau cadre organique souhaité depuis longtemps par les deux commissions a incontestablement amélioré l'examen de la loi de financement, il n'en a pas moins entraîné une inflation du nombre d'articles et une augmentation de la durée de discussion. Il est regrettable que le texte comporte un certain nombre d'articles qui, malgré leur intérêt, sont étrangers au champ des lois de financement de la sécurité sociale et que le Gouvernement ait déposé un nombre particulièrement élevé d'amendements au Sénat, empêchant l'Assemblée nationale de les discuter en formation plénière.

La plupart des modifications apportées par le Sénat peuvent être acceptées mais un certain nombre de points nécessitent des précisions ou un complément de réflexion.

Sur les recettes et la gestion du risque, il sera proposé de supprimer l'article additionnel relatif au statut de conjoint collaborateur et de revenir à la rédaction de l'Assemblée nationale relative à l'affectation des avoirs d'assurance vie en déshérence au fonds de réserve pour les retraites. La rédaction de l'article 12, issue des travaux du Sénat, élargit sensiblement le champ des organismes susceptibles de recevoir un agrément au titre des services à la personne, ce qui ne doit pas se faire au détriment de la qualité des prestations. Sur l'article 13 bis, malgré l'avis unanime du Sénat en faveur de sa suppression, une rédaction de compromis doit être possible, en prévoyant, par exemple, que dans le cas d'une mise à la retraite résultant d'une décision prise en commun par le salarié et l'employeur, l'indemnité de départ en retraite sera soumise à la CSG et à la CRDS tout en préservant le statut fiscal et social favorable de l'indemnité de licenciement ; ce compromis pourrait s'appliquer aux ruptures de contrats de travail intervenant entre le 1er janvier 2010 et le 1er janvier 2016. La modification apportée à la rédaction de l'article 20 par le Sénat, qui a rendu l'exercice du recours contre tiers plus favorable aux victimes conformément au voeu du Médiateur, est la bienvenue. S'agissant de la gestion du risque, le Sénat a enrichi les dispositions relatives au DMP avec notamment la création d'un dossier pharmaceutique. Sur l'article 70 bis, un amendement proposera que la Cnil donne un avis simple sur le décret relatif au répertoire commun interbranches et à l'utilisation du NIR comme identifiant, la procédure de l'avis conforme paraissant disproportionnée.

Sur l'assurance maladie, M. Pierre-Louis Fagniez, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a constaté que près d'une centaine d'amendements ont été adoptés au Sénat. Il a donné son accord à plusieurs mesures majeures pour l'amélioration du système de santé telles que la réforme du régime de responsabilité civile médicale, la création d'un secteur optionnel ou encore le renforcement du contrôle parlementaire sur le fonds de prévention des risques sanitaires exceptionnels. Certaines dispositions méritent néanmoins d'être précisées ou complétées. Ainsi, un amendement proposera la suppression de l'article 36 bis B visant à exclure les activités de soins psychiatriques du dispositif de fixation d'objectifs quantifiés de l'offre de soins exprimés en volume. S'il est légitime de prendre en compte les spécificités du secteur de la psychiatrie, la quantification en volume de l'hospitalisation complète reste un instrument de régulation nécessaire de l'hospitalisation au niveau des territoires de santé. De même, il paraît opportun de rétablir l'article 39 bis adopté par l'Assemblée nationale qui précise que les pénalités appliquées par les ARH aux établissements de santé n'interviennent qu'en cas de dépassement « substantiel » des objectifs, de mettre en place l'observatoire économique de l'hospitalisation publique et privée pour une durée de cinq ans et non de deux ans et de recentrer le conseil de l'hospitalisation sur ses compétences stratégiques.

Sur l'article 41, relatif aux praticiens à diplôme hors Union européenne, le rapporteur pour l'Assemblée nationale proposera, avec M. Jean-Marie Rolland, député, de préciser que le nombre maximum de candidats susceptibles d'être reçus aux épreuves de vérification des connaissances devra notamment tenir compte de l'évolution pluriannuelle de l'effectif des étudiants admis à la fin de la première année du cycle à poursuivre des études médicales. A l'article 44, il est important de souligner que le dispositif concerne bien, dans les deux cas visés, des établissements ayant conclu une convention tripartite. A l'article 51 réformant les modalités de financement des mesures de prévention des risques sanitaires exceptionnels, le plafonnement à 50 % institué par le Sénat paraît contraire à la nécessaire souplesse que doit conserver le dispositif. Enfin, les modifications apportées par le Sénat à l'exercice du droit d'opposition pourraient être utilement complétées par l'ajout de l'audience électorale au nombre des critères de reconnaissance de la représentativité d'une organisation syndicale. Il est en effet nécessaire de concilier deux impératifs : résoudre le blocage de la situation conventionnelle actuelle et permettre une reconnaissance plus juste des syndicats en fonction de leur audience électorale.

Sur la branche « accidents du travail », l'augmentation de la dotation de l'Etat au Fiva sur la période 2008-2010 relève plutôt de la loi de finances. Il sera proposé par ailleurs de ramener le plafond de la contribution à la charge des entreprises pour alimenter le Fcaata de 4 à 3 millions d'euros.

Sur la branche « vieillesse », le Sénat s'est inscrit dans la ligne de la politique du Gouvernement visant à accroître le taux d'activité des seniors, en limitant strictement les possibilités de mise à la retraite d'office d'un salarié. A l'article 57, il a utilement précisé les conditions de départ à la retraite des moniteurs de ski âgés. Enfin, l'article relatif au régime de la CNRACL pourrait avoir un résultat contraire à l'objectif affiché et intervient à un moment où le ministère de la fonction publique étudie une réforme de la gouvernance et les paramètres financiers de cette caisse.

Sur la branche « famille », le Sénat a modifié dans un sens positif la date de versement de l'allocation de base de la Paje et a décidé que la CNSA prendra en charge le congé de soutien familial. L'article 67 bis visant à appliquer le principe de neutralité des opérations d'adossement des régimes spéciaux pour la branche « famille » pourrait avoir un effet contraire à celui recherché.

M. Jean-Marie Le Guen, député, a estimé que cette discussion n'est qu'une mascarade. La Ve République laisse beaucoup de pouvoir à l'exécutif pour intervenir dans la discussion parlementaire, notamment dans les cas d'urgence. Toutefois, dans le cas présent, aucune considération d'urgence n'intervient ; il faut y voir uniquement la volonté de contourner le Parlement et de faire adopter des dispositions importantes en catimini. Quelle valeur peut être accordée à des mesures que ni le Conseil des ministres, ni l'Assemblée nationale en première lecture n'ont pu examiner, le Sénat ayant été le seul à pouvoir s'exprimer ? En outre, le projet de loi de financement pour 2007 traduit une vision autoritaire du Gouvernement sur la sphère sociale. Par exemple, la mise en place d'un secteur optionnel est le reflet d'une reprise en main de l'assurance maladie par l'Etat. De même, les dispositions relatives au droit d'opposition traduisent un certain autoritarisme de l'Etat vis-à-vis de l'expression électorale du corps médical. Ces méthodes, très contestables tant sur la forme que sur le fond, devront être entièrement revues à l'avenir.

M. François Autain, sénateur, s'est félicité que les rapporteurs stigmatisent les conditions de travail déplorables du projet de loi de financement mais il a regretté qu'ils n'en tirent pas les conséquences négatives qui s'imposent.

La commission mixte paritaire est ensuite passée à l'examen des articles restant en discussion.