B. VUE PROSPECTIVE
L'évolution du rapport démographique et du coût des pensions est désormais marqué par l'impact de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites et par certaines mesures qui l'ont prolongée.
• L'évolution
démographique
Le graphe suivant rend compte des tendances lourdes de l'évolution démographique du régime de l'Etat, fonctionnaires civils et militaires confondus :
Source : graphe construit sans pondération du rapport démographique à partir de documents de travail communiqués sur le site du Conseil d'orientation des retraites (COR), qui s'appuient sur le modèle de projection à long terme « Ariane », lequel tient compte de l'impact de la réforme des retraites de 2003.
•
L'évolution du besoin de
financement du régime de l'Etat
Le Conseil d'orientation des retraites (COR) a remis au Premier ministre, le 30 mars 2006, son troisième rapport intitulé « Retraites : perspectives 2020 et 2050 ». Ce rapport constitue une première actualisation de projections réalisées en 2001, conformément à la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites qui impose « d'élaborer, au moins tous les cinq ans, des projections » relatives à la situation des régimes de retraite légalement obligatoires.
Dans ce dernier rapport, le COR a évalué, à législation inchangée, le besoin de financement des régimes de la fonction publique 62 ( * ) à 29,8 milliards d'euros en 2020 63 ( * ) et selon lui, la réforme des retraites a permis de diminuer ce besoin de financement de 12,2 milliards d'euros.
Le tableau suivant permet de détailler les facteurs de cette inflexion.
|
Réforme des retraites et besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020 1 (en milliards d'euros) |
|||
|
Etat |
CNRACL 64 ( * ) |
Total |
|
|
Besoin de financement en 2020, à droit constant |
- 25,4 |
- 4,4 |
- 29,8 |
|
Allongement de la durée d'assurance, création de la décote et de la surcote, et réforme du minimum garanti |
6,8 |
2,8 |
9,6 |
|
Indexation sur les prix |
3,3 |
1,2 |
4,5 |
|
Création du régime additionnel |
- 0,4 |
- 0,4 |
- 0,8 |
|
Majoration du 10 ème dans la fonction publique hospitalière |
- |
-0,2 |
- 0,2 |
|
Extension aux hommes de l'avantage de réversion |
- 0,05 |
- 0,05 |
- 0,1 |
|
Extension de la cessation progressive d'activité |
- 0,05 |
- 0,05 |
- 0,1 |
|
Solde des mesures de redressement |
8,3 |
3,9 |
12,2 |
|
Besoin de financement en 2020, après réforme |
- 17,1 |
- 0,5 |
- 17,6 |
1 La décomposition (mesures en italique) correspond à des chiffres plus anciens, communiqués lors de la réforme des retraites de 2003, faute d'actualisation disponible.
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Selon le « bleu » « Pensions », l'économie attendue de la réforme pour le régime de l'Etat s'élèverait à 8,5 milliards d'euros en 2020 dont 7,2 milliards d'euros pour les fonctionnaires civils, mais elle n'excèderait pas 1,8 milliard d'euros en 2010 dont 1,6 milliard d'euros pour les fonctionnaires civils, tandis qu'elle se serait limitée à 300 millions d'euros en 2005. La progressivité de la réforme des retraites 65 ( * ) explique la modicité des gains à court terme.
Le prochain rapport du COR, qui portera sur les enjeux du « rendez-vous » prévu avant 2008 par la loi d'août 2003, est attendu pour la fin de l'année 2006. Ce rapport doit permettre de faire le point sur la mise en oeuvre de la réforme et de recenser les ajustements ou évolutions qu'il conviendra d'étudier.
• Les engagements de l'Etat au titre des
retraites
Un chiffre figurant sur le Compte général de l'administration des finances (CGAF) paru en juin 2003 n'avait pas manqué de frapper les esprits : les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux se seraient élevés, fin 2002, à 708 milliards d'euros, ce qui représentait près de la moitié du produit intérieur brut. Ce montant est calculé chaque année ; le CGAF de l'exercice 2005 l'a dernièrement chiffré à 899 milliards d'euros, soit 53 % du PIB .
Ces engagements correspondent au montant actualisé des pensions restant à verser aux retraités et de celles qui seront à verser à l'ensemble des actifs à la date d'évaluation, les pensions futures étant comptabilisées au prorata des années de service effectuées par rapport au nombre d'années de services au moment du départ à la retraite. Il s'agit de la méthode des « unités de crédit projetées », préconisée par la norme comptable IAS 19 pour estimer les avantages de retraite du personnel.
Cependant, les chiffres obtenus sont relativement peu précis car particulièrement sensibles au niveau du taux d'actualisation 66 ( * ) retenu pour les retraites à verser et, ainsi que le montre le tableau suivant :
Montant des engagements en fonction du taux d'actualisation retenu
(en milliards d'euros)
|
Taux d'actualisation |
2 % |
2,5 % |
3 % |
|
Montant des engagements de retraite |
975 |
899 |
832 |
Source : CGAF de l'exercice 2005
Ces évaluations n'ont bien sûr aucune implication pratique : l'Etat ne sera jamais mis en faillite, jamais obligé de licencier l'ensemble de ses fonctionnaires, et jamais obligé de leur régler par avance la valeur actualisée de l'ensemble des pensions dues. Elles ont néanmoins une certaine 67 ( * ) valeur illustrative .
* 62 Il s'agit du « solde technique, égal à la différence projetée entre cotisations (salarié plus employeur) et prestations versées ».
* 63 Les évaluations du COR reposent sur un scénario de base comprenant l'hypothèse d'un taux de chômage stabilisé à 4,5 % en 2015 (projection correspondant au « scénario macroéconomique de référence » du COR). Ainsi qu'il est noté dans le troisième rapport du COR : « Ces projections sont fondées sur une hypothèse d'emploi très favorables ».
* 64 Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, dont relèvent les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.
* 65 Ainsi que, dans une moindre mesure, les mesures prises en faveur des « carrières longues » ; en 2006, de janvier à juillet, 1.666 pensions anticipées pour carrières longues ont été concédées pour un montant de 27,8 millions d'euros.
* 66 Le taux d'actualisation retenu dans le CGAF de l'exercice 2005 est de 2,5 %.
* 67 Les comparaisons internationales seraient éclairantes, mais leur réalisation se heurte à de nombreux obstacles méthodologiques. Il peut être cependant avancé que ces engagements représenteraient 33 % du PIB aux Etats-Unis.