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Proposition de résolution sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de crédit aux consommateurs

 

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Rapport n° 94 (2006-2007) de M. Michel HOUEL, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 29 novembre 2006

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N° 94

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 novembre 2006

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur la proposition de résolution présentée, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Philippe MARINI sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de crédit aux consommateurs (E 2103),

Par M. Michel HOUEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.

Voir le numéro :

Sénat : 2 (2006-2007)

Union européenne.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 3 octobre dernier, notre collègue M. Philippe Marini a déposé une proposition de résolution n° 2 (2006-2007) sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de crédit aux consommateurs (E 2103).

Cette proposition de directive communautaire vise à moderniser un corpus législatif issu de la directive du Conseil n° 87/102/CEE du 22 décembre 1986 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de crédit à la consommation. La Commission européenne considère en effet que, bien que modifiées par deux fois depuis lors (1(*)), les règles communautaires existantes n'ont pas accompagné l'évolution importante survenue dans le secteur du crédit à la consommation, caractérisée par l'émergence tant de nouveaux instruments et activités de crédit que de pratiques publicitaires plus agressives. Elle observe par ailleurs que, la directive de 1986 n'ayant fixé que des normes minimales qui ont été inégalement dépassées par les règlementations nationales, le niveau de protection des consommateurs européens au sein de l'Union est assez disparate. Enfin, les législations des Etats membres étant différentes les unes des autres, le « coût » d'intervention des prêteurs dans des Etats autres que leur pays d'établissement s'avère relativement élevé, ce qui a limité le nombre des transactions transfrontalières et, par conséquent, entravé le développement d'un véritable marché communautaire du crédit à la consommation.

Or, un recours élargi au crédit, dans des conditions de protection harmonisée du consommateur qui accroîtraient sa confiance, de réglementation communautaire qui faciliteraient l'élaboration d'offres de crédit paneuropéennes, et de concurrence au sein du marché intérieur qui favoriseraient la baisse des tarifs, ouvrirait des perspectives de croissance qui ne sauraient être négligées. C'est dans cette perspective qu'en septembre 2002, la Commission européenne a engagé, suivant la procédure de codécision, le processus d'élaboration d'une nouvelle législation communautaire visant à établir une harmonisation juridique maximale dans le domaine du crédit offert aux consommateurs en leur garantissant un haut niveau de protection.

LES ÉTAPES DE L'ÉLABORATION DE LA PROPOSITION DE DIRECTIVE

? Le projet de la Commission en date du 11 septembre 2002 a fait l'objet d'un débat d'orientation du Conseil « Compétitivité » de l'Union européenne lors de sa réunion du 19 mai 2003.

Tout en étant favorable aux objectifs et aux grandes lignes du projet, le Conseil a soulevé les difficultés posées par la recherche d'une harmonisation totale, au regard des dispositions conférant une certaine latitude d'action aux Etats membres, par les formes de crédit relevant du champ d'application de la directive, notamment en ce qui concerne les prêts hypothécaires, et enfin par les modalités de couverture des prêteurs et des intermédiaires de crédit, telles que les exigences concernant l'immatriculation et les contrôles éventuels.

Puis, après que le Parlement européen (PE) a, le 5 novembre 2003, renvoyé en commission l'examen de la proposition de la directive au motif qu'elle était insuffisamment préparée et inadaptée aux réalités actuelles du crédit à la consommation, les députés européens ont adopté son texte le 20 avril 2004 en l'assortissant de plus de 150 amendements qui en modifiaient profondément la teneur.

Le PE a notamment souhaité exclure du champ d'application de la directive un grand nombre de types de prêts, renforcer l'information de base concernant l'offre de crédit et le contenu du contrat, introduire une obligation d'information relative à la solvabilité du consommateur avant la signature du contrat, faciliter l'accès des prêteurs aux bases de données des Etats membres dont ils ne sont pas ressortissants, autoriser le remboursement anticipé du crédit à tout moment avant l'échéance du terme convenu par le contrat, et assouplir les modalités de dénonciation des transactions liées (2(*)).

? Le 28 octobre 2004, la Commission a formulé une proposition révisée de directive tenant compte de certaines des demandes du PE.

Le texte intègre ainsi, en totalité ou partiellement, plus d'une centaine d'amendements adoptés par les députés européens pour restreindre le champ d'application de la législation, établir des régimes allégés pour certains types de contrats de crédit, supprimer des dispositions déjà couvertes par le droit communautaire ou traitées de façon satisfaisante au niveau national, préciser les conditions d'exercice du crédit lié à un achat de bien ou de service, modifier la méthode de calcul du taux annuel effectif global (TAEG) et renforcer les exigences d'information précontractuelle et contractuelle. Mais l'installation, le 1er novembre 2004, de la nouvelle Commission, présidée par M. José Manuel Barroso, a suspendu le processus d'examen de la proposition.

? Un an plus tard, le 7 octobre 2005, après avoir mené des consultations auprès des Etats membres et des parties intéressées, la Commission a adopté une nouvelle proposition révisée de directive.

Celle-ci, outre qu'elle tient davantage compte de l'avis exprimé par le PE en première lecture, apporte de nouvelles modifications visant tout à la fois à éviter une pénalisation involontaire du secteur du crédit à la consommation et à faciliter un accord entre le Parlement et le Conseil. Ainsi, la question des « découverts » est clarifiée, la définition du coût total du crédit est adaptée conformément aux observations du PE, le champ d'application du texte est limité aux crédits à la consommation d'un montant inférieur ou égal à 50.000 euros et le crédit hypothécaire en est exclu, les contrats de crédit portant sur des montants inférieurs ou égaux à 300 euros font l'objet d'un régime spécifique d'information précontractuelle et contractuelle, les Etats membres

disposent d'une marge de manoeuvre plus grande pour adapter les dispositions à leur situation nationale dans certains domaines clairement définis, mais un nombre limité de cas sont soumis à une clause de reconnaissance mutuelle (3(*)) afin de protéger le marché unique, une méthode harmonisée de calcul du coût du crédit est élaborée, les informations devant être fournies aux consommateurs sont énumérées et, enfin, ceux-ci jouissent d'un droit de rétractation pendant quatorze jours, du droit de rembourser leur emprunt de manière anticipée et de celui d'annuler un contrat de crédit s'ils renoncent à l'achat qui lui est lié.

? Réuni le 29 mai 2006, le Conseil « Compétitivité » a tenu un débat d'orientation portant sur les questions les plus importantes soulevées par la nouvelle proposition de la Commission.

Ont été ainsi abordées la compatibilité de l'harmonisation avec l'objectif de garantir un haut niveau de protection du consommateur et, à cet égard, les effets potentiels de la clause de reconnaissance mutuelle, les conditions du remboursement anticipé du crédit et, enfin, la comparabilité transfrontière des contrats de crédit aux consommateurs. Quant aux autres points, le Conseil a considéré qu'ils devraient être examinés aux niveaux du groupe de travail et du Comité des représentants permanents (Coreper).

Les travaux de ces instances se sont poursuivis tout au long des mois écoulés, la dernière réunion du Coreper s'étant tenue le 29 novembre.

Source : Parlement européen

*

En application de l'article 88-4 de la Constitution et dans le cadre de la procédure fixée par l'article 73 bis du Règlement du Sénat, M. Philippe Marini a déposé une proposition de résolution qui, tout en approuvant les grandes lignes de la proposition de directive présentée en octobre 2005, dite « DCC », émet quelques réserves sur son contenu et recommande au Gouvernement de favoriser l'adoption de certaines améliorations.

Bien que d'importantes divergences semblaient encore opposer les représentants des Etats membres, la présidence finlandaise de l'Union a néanmoins décidé de l'inscrire à l'ordre du jour de la réunion du Conseil « Compétitivité (marché intérieur, industrie et recherche) » convoquée les 4 et 5 décembre prochain, dans la perspective d'obtenir un accord politique sur une position commune en première lecture.

C'est au regard de ce rendez-vous que votre commission des affaires économiques a, le mercredi 29 novembre, examiné la proposition de résolution de M. Philippe Marini et adopté une proposition de résolution qui, tout en en modifiant le texte pour tenir compte du dernier état des discussions, en conserve très largement l'esprit.

I. L'OBJET ET LE CONTENU DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION N° 2

L'initiative de notre collègue M. Philippe Marini résulte du constat que la France est aujourd'hui l'un des Etats membres de l'Union dans lesquels la protection du consommateur en matière d'accès au crédit est assurée de manière satisfaisante à un niveau élevé. Sa proposition de résolution est ainsi tout entière consacrée à s'assurer que l'élaboration d'un nouveau droit communautaire en matière de crédit à la consommation ne vienne pas fragiliser l'équilibre juridique français et, ce faisant, porter atteinte aux intérêts des consommateurs dans notre pays.

A. VEILLER À MAINTENIR LE HAUT NIVEAU DE PROTECTION DONT BÉNÉFICIE ACTUELLEMENT LE CONSOMMATEUR FRANÇAIS

En effet, le titre Ier du livre III du code de la consommation, consacré au crédit, outre qu'il distingue précisément le crédit à la consommation du crédit immobilier et du prêt viager hypothécaire, détaille les règles essentielles applicables à l'offre de ces différents produits.

Ainsi, les articles L. 311-1 à L. 311-37 du code relatifs au crédit à la consommation définissent sa nature, les règles de publicité qui lui sont applicables, la notion de crédit gratuit, celle des crédits affectés, les conditions et conséquences du remboursement anticipé, les effets de la défaillance de l'emprunteur ou encore le régime des sanctions. Par ailleurs, les articles L. 131-1 à L. 131-6 définissent tant le taux effectif global que le taux d'usure (4(*)), lequel est prohibé pour les personnes physiques n'agissant pas pour leurs besoins professionnels (5(*)). Cette législation est par ailleurs complétée, toujours dans le code de la consommation, par des dispositions encadrant les activités d'intermédiaire et un volet spécifique destiné à traiter les situations de surendettement, et, dans le code monétaire et financier, par des règles applicables aux établissements de crédit, seuls habilités à exercer une activité en la matière.

Notre pays dispose donc d'une législation globalement efficace qui, depuis la « loi Scrivener » (6(*)), assure un haut niveau de protection du consommateur, même si elle peut sans doute toujours faire l'objet d'améliorations. Du reste, elle a été récemment renforcée en ce qui concerne l'encadrement du crédit renouvelable, dit aussi crédit « revolving », par la loi n° 2005-67 du 28 janvier 2005 tendant à conforter la confiance et la protection du consommateur (dite « loi Chatel »).

Dans ce contexte général, si la volonté de la Commission européenne d'harmoniser davantage les législations européennes pour favoriser le développement transfrontalier des activités de crédit ne saurait être contestée, il est indispensable de veiller à ce que les instruments et obligations qu'elle propose ne viennent pas amoindrir la protection dont bénéficient les consommateurs en France. D'ailleurs, cet objectif légitime poursuivi par M. Philippe Marini avec sa proposition de résolution n° 2 (2006-2007) a également justifié l'adoption :

- par la délégation pour l'Union européenne du Sénat (DUE), dès le 13 novembre 2002, d'une proposition de résolution (7(*)) portant sur la première version du texte communautaire proposée par la Commission européenne en septembre 2002 ;

- par l'Assemblée nationale, le 25 mai 2006, d'une résolution (8(*)) concernant quant à elle la proposition modifiée de directive que la Commission européenne a formulée le 7 octobre 2005 (9(*)) et qui fait l'objet de l'analyse et des recommandations de notre collègue Philippe Marini.

Il n'est dès lors guère surprenant que ces dernières soient très largement similaires à celles tant de M. Aymeri de Montesquiou que, surtout, de l'Assemblée nationale, dont la résolution de mai 2006 vise le même texte communautaire de référence.

Comme celle-ci, la proposition de résolution n° 2 considère que l'objectif d'un achèvement du marché intérieur, en ce qui concerne le crédit à la consommation, par l'harmonisation de règles essentielles garantissant un haut niveau de protection des consommateurs, doit être atteint, dès lors que sa réalisation permettra aux établissements prêteurs d'exercer leur activité sur un marché plus large et, aux consommateurs, de bénéficier d'une gamme plus étendue de produits, qu'ils pourront comparer. Elle observe également que, par rapport à la version initiale de la Commission, la proposition modifiée de directive clarifie et simplifie un dispositif adapté, dans l'ensemble, aux exigences de protection des consommateurs, en particulier quant aux règles de publicité et d'information obligatoire, précontractuelle comme contractuelle, et notamment en ce qui concerne le taux débiteur et le taux annuel effectif global.

Pour autant, M. Philippe Marini considère que certains aspects de la proposition de directive révisée, malgré les progrès accomplis, peuvent encore faire l'objet d'amélioration dans quatre directions : la méthode d'harmonisation, le champ d'application, le régime des contrats de crédit à la consommation et les règles générales du crédit.

B. LES DEMANDES FORMULÉES PAR LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION N° 2

Estimant, tout comme notre collègue, que les autres éléments du texte communautaire peuvent être désormais considérés comme satisfaisants (10(*)), votre commission se bornera à examiner les neuf demandes de sa proposition de résolution au regard de ces quatre types de préoccupations.

1. La méthode d'harmonisation

En premier lieu, la proposition de résolution demande que le principe de reconnaissance mutuelle ne s'applique pas aux dispositions de la directive destinées à régir les relations entre les particuliers et les prêteurs :

- afin d'éviter, notamment, le risque d'une pluralité de droits applicables, au sein d'un même contrat de crédit, sans bénéfice pour les parties,

- et pour conserver le principe, fixé par la convention de Rome de 1980 sur la loi applicable aux obligations contractuelles, de la primauté, à titre supplétif, des dispositions en vigueur dans le pays où le consommateur dispose de sa résidence habituelle.

La proposition de directive a en effet été organisée en trois « étages », conformément à l'objectif d'harmonisation « ciblée » retenu pour tenir compte des réserves exprimées tant par le Conseil que par le Parlement européen et pour favoriser un accord :

- tout d'abord, un certain nombre de dispositions - plus réduit que dans la première mouture datant de 2002 afin de répondre aux voeux du PE -, fait l'objet d'une harmonisation dite « maximale », seule à même, selon la Commission, de garantir parfaitement la fluidité du marché intérieur. Les Etats membres seront ainsi contraints, dans un délai de transposition fixé pour l'essentiel à deux ans suivant l'entrée en vigueur de la directive, de conformer leur législation interne aux règles communautaires retenues dans ces domaines, sans être autorisés à maintenir ni à introduire des mesures différentes quand bien même elles seraient plus favorables aux consommateurs ;

- ensuite, un nombre limité de règles, précisément citées (11(*)), sont soumises au principe de la reconnaissance mutuelle dans le cadre soit de la liberté d'établissement, soit de la libre prestation de services : dans ces domaines, les Etats membres pourront conserver leur législation nationale mais il leur sera interdit de s'opposer aux activités d'un professionnel du crédit sur leur territoire sous prétexte qu'il ne respecte pas ladite législation, dès lors qu'il est en conformité avec celle de son pays d'origine ;

- enfin, dans tous les autres domaines, qui ne sont pas visés par le texte du projet de directive, les Etats membres sont laissés libres de conserver une législation nationale adaptée aux particularités traditionnelles de leur marché national du crédit.

Dans cette architecture, l'application du principe de la reconnaissance mutuelle vise à favoriser les activités transfrontalières nonobstant la limitation du champ de l'harmonisation maximale : il s'agit en effet de réduire les contraintes imposées aux entreprises désireuses d'offrir des crédits aux consommateurs sur une base transfrontalière. Mais ce choix pose deux types de difficultés qui, soit directement, soit indirectement, risquent de porter atteinte à la protection et aux intérêts des particuliers emprunteurs.

D'une part, il méconnaît les dispositions combinées des articles 3 à 5 de la Convention de Rome du 19 juin 1980 relative à la loi applicable aux obligations contractuelles, qui ont précisément pour objet de garantir un haut niveau de protection au consommateur.

LA CONVENTION DE ROME DU 19 JUIN 1980

RELATIVE À LA LOI APPLICABLE AUX OBLIGATIONS CONTRACTUELLES

L'article 3 de la Convention de Rome du 19 juin 1980 affirme qu'en droit international, en application du principe traditionnel de « l'autonomie des volontés » (12(*)), « le contrat est régi par la loi choisie par les parties ». En l'absence de choix par les parties de la loi nationale applicable, l'article 4 de la convention prévoit qu'est retenue celle de l'Etat avec lequel le contrat présente les liens les plus étroits, c'est-à-dire en général celle du pays du prestataire. Par ailleurs, l'article 5 interdit au choix des parties d'avoir « pour résultat de priver le consommateur de la protection que lui assurent les dispositions impératives de la loi du pays dans lequel il a sa résidence habituelle (...) si la conclusion du contrat a été précédée dans ce pays d'une proposition spécialement faite ou d'une publicité ».

A l'évidence, l'application du principe de la reconnaissance mutuelle à certaines règles du contrat de crédit, qui imposerait la loi de l'État membre d'origine du prêteur en l'absence de choix des parties même si cette législation est moins protectrice du consommateur que celle du pays dans lequel celui-ci possède sa résidence habituelle, contreviendrait à l'article 5 de la Convention de Rome, ce que reconnaît du reste la Commission européenne dans l'exposé des motifs de sa proposition modifiée de directive.

D'autre part, l'application du principe de la reconnaissance mutuelle à certains domaines et pas à d'autres donnerait naissance à une inextricable complexité juridique des contrats de crédit, susceptible de fragiliser la position du consommateur face au prêteur.

LE « MILLE-FEUILLES » JURIDIQUE DES CONTRATS DE CRÉDITS

Dès lors que le principe de la reconnaissance mutuelle ne s'appliquerait pas à l'ensemble du contrat de crédit, mais uniquement à tel ou tel point de ce contrat relevant, par exemple, de l'information précontractuelle, du droit de rétractation ou des modalités du remboursement anticipé, la confusion serait grande puisqu'un même contrat serait donc soumis à deux législations différentes selon les clauses sur lesquelles porterait un éventuel conflit.

Ainsi, le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Robert Francou, a pris pour exemple un contrat de crédit à la consommation conclu entre un emprunteur domicilié en France et une banque anglaise et qui, si la proposition de directive était appliquée en l'état, serait soumis à la loi française en ce qui concerne la publicité, à la loi anglaise en matière d'information précontractuelle et d'obligation de conseil, de nouveau à la loi française pour ce qui est de l'information et des obligations contractuelles, puis derechef à la loi anglaise s'agissant du droit de rétractation ou du remboursement anticipé, et enfin pour partie au droit français et pour partie au droit anglais en ce qui concerne la responsabilité.

A l'évidence, cette situation complexe ne pourrait manquer d'être préjudiciable au consommateur personne physique, qui ne disposerait pas des moyens de s'y reconnaître dans le « mille-feuilles » juridique que serait un contrat de crédit transfrontalier.

Telle sont donc les deux raisons pour lesquelles la proposition de résolution de M. Philippe Marini, tout comme la proposition adoptée par l'Assemblée nationale, demandent expressément que le principe de reconnaissance mutuelle ne s'applique pas aux dispositions régissant les relations entre les prêteurs et les particuliers (demande n° 1).

2. Le champ d'application

 S'agissant du champ d'application de la DCC, M. Philippe Marini, reprenant à cet égard une demande déjà formulée en 2002 par M. Aymeri de Montesquiou, suggère tout d'abord que les crédits immobiliers en soient exclus en tant que tels, et non pas à travers d'autres critères comme le montant du crédit ou le type de sûreté qui lui est associée, afin de parer au risque que certains crédits immobiliers soient soumis à des règles qui n'ont pas été conçues pour eux, et qu'une dualité de régimes juridiques se trouve introduite, en la matière, au détriment des consommateurs (demande n° 2).

En effet, en limitant le champ de la directive aux offres de crédit inférieur ou égal à 50.000 euros ainsi qu'aux offres assorties d'une hypothèque sur un immeuble ou d'une autre sûreté comparable, la Commission entendait en exclure notamment les crédits immobiliers, qui sont généralement plus élevés que le seuil de 50.000 euros et protégés par une garantie hypothécaire sur le remboursement. Toutefois, comme le relèvent fort opportunément nos deux collègues, certains prêts immobiliers peuvent porter sur une somme inférieure à 50.000 euros ou, parfois, n'être assortis d'aucune clause hypothécaire. Dès lors, la directive rendrait possible une moindre protection du bénéficiaire d'un tel prêt, qui pourrait être régi juridiquement comme un crédit à la consommation, et elle créerait une inutile complexité en soumettant les prêts immobiliers à deux types de législation selon le montant du prêt accordé ou la sûreté qui lui est associée.

 Par ailleurs, à l'instar de ce que juge nécessaire la résolution de l'Assemblée nationale, M. Philippe Marini demande que les crédits d'un montant total inférieur à 300 euros, notamment, soient couverts par le régime de droit commun prévu par la directive, afin que tous les consommateurs, et en particulier les plus fragiles économiquement, bénéficient des mêmes garanties de protection (demande n° 3).

En effet, le projet de DCC institue un régime simplifié de protection pour ce type de crédits par l'allégement, voire la suppression, des dispositions prévues dans le régime de droit commun en ce qui concerne les obligations d'information, le droit à la rétractation, la mise en oeuvre des transactions liées ainsi que le droit au remboursement anticipé. Or, les consommateurs qui recourent à ces crédits de faible importance sont généralement des personnes en situation financière difficile, auxquelles une attention et une protection particulièrement soutenues devraient être accordées. Aussi, la mise en oeuvre d'un dispositif dérogatoire au droit commun, qui l'allège au lieu de le renforcer, ne semble pas pouvoir être acceptée et notre collègue estime à tout le moins nécessaire de placer sous la même loi tous les prêts à la consommation, quel que soit leur montant sous réserve qu'il soit inférieur à 50.000 euros.

3. Le régime des contrats de crédit à la consommation

Sous cette rubrique, M. Philippe Marini a fait figurer quatre demandes.

 La première, déjà formulée tant par la DUE que par l'Assemblée nationale dans leurs textes respectifs, vise à ce que le droit de rétractation du consommateur, tout en s'exerçant dans un délai permettant une véritable réflexion, fasse obstacle à l'exécution du contrat de crédit jusqu'à l'expiration de ce délai, selon un équilibre semblable à celui du droit français, qui prévoit un délai de sept jours après l'acceptation d'une offre de prêt, réduit à trois jours en cas de prêt lié à l'acquisition d'un bien dont le consommateur demande la livraison rapide (demande n° 4).

L'application combinée des articles L. 311-15, L. 311-17 et L. 311-24 du code de la consommation offre en effet une double garantie au consommateur français : un délai de rétractation de sept jours, réduit à trois au minimum en cas de prêt lié à l'acquisition d'un bien dont le consommateur demande la livraison immédiate, durant lequel le consommateur peut revenir sur son engagement, et le « gel » des effets du contrat pendant ce délai, puisque la mise à disposition des fonds et le paiement ne peuvent intervenir qu'à son issue.

La Commission européenne, tant dans sa proposition initiale que dans sa proposition modifiée, institue un droit de rétractation de quatorze jours et, surtout, prévoit la mise immédiate des fonds à la disposition du consommateur. Or, si l'allongement du délai de rétractation ne pose normalement pas de problème en tant que tel, l'exécution immédiate du contrat de crédit est en revanche plus contestable car, outre qu'elle est de nature à créer des difficultés au prêteur cherchant à recouvrer sa créance en cas de renonciation, elle rend l'exercice de ce droit psychologiquement plus difficile pour l'emprunteur que lorsque le prêt n'a pas été matériellement effectué. Là encore, cette disposition apparaît d'autant plus préjudiciable pour le consommateur qu'il est fragile économiquement.

 La deuxième demande de notre collègue, elle aussi exprimée par la résolution de l'Assemblée nationale, vise à ce que, dans le cas d'un contrat de crédit et d'un contrat d'achat liés, la rupture de l'un puisse toujours entraîner celle de l'autre, de manière réciproque, de sorte que, notamment, le consommateur ne soit pas contraint d'assumer une commande qu'il ne pourrait plus payer par suite de l'exercice de son droit de rétractation à l'égard du contrat de crédit lié (demande n° 5).

En matière de crédits affectés, le code français de la consommation, en ses articles L. 311-25 et L. 311-25-1, prévoit tant la résiliation automatique du contrat de vente ou de prestation de service lié à un contrat de crédit auquel le consommateur aurait renoncé dans le délai légal, que, à l'inverse, celle du contrat de crédit destiné à assurer le financement de l'achat d'un bien ou d'un service sur le contrat duquel le consommateur aurait exercé son droit de rétractation. Or, en n'envisageant que la seconde de ces deux situations et pas la première, la Commission semble s'être arrêtée au milieu du gué, sans du reste le justifier dans l'exposé des motifs de sa proposition de directive. Pourtant, la première hypothèse paraît également devoir être prévue et réglée dans les mêmes termes que la seconde, puisque les contrats sont liés au moment de leur conclusion et que, une fois de plus, la protection des consommateurs les plus vulnérables commande d'éviter de favoriser des situations susceptibles de mener à des contentieux (13(*)).

 La troisième demande de cette série (demande n° 6) est une reprise des deux résolutions de M. Aymeri de Montesquiou et de l'Assemblée nationale : elle tend à ce que les États membres restent libres de dispenser du paiement de toute indemnité, le cas échéant sous certaines conditions, tenant en particulier au seuil financier du crédit, le consommateur qui procède à un remboursement anticipé, en vue notamment que cet élément d'arbitrage du consommateur contribue à la mise en concurrence des prêteurs entre eux.

En France, l'article L. 311-29 du code de la consommation autorise l'emprunteur, à son initiative, à rembourser par anticipation sans indemnité, en partie ou en totalité, le crédit qui lui a été consenti, le prêteur pouvant toutefois refuser un remboursement partiel anticipé inférieur à un montant fixé par décret (ce montant est égal à trois fois celui de la prochaine échéance à venir) (14(*)). Avec cette faculté, qui répond à un évident objectif de protection du consommateur dans son souhait éventuel d'accélérer son désendettement, la France fait plutôt figure d'exception au sein de l'Union européenne. La plupart de ses partenaires privilégient en effet les prêteurs en les autorisant à percevoir des frais en cas de remboursement anticipé, afin de compenser la perte de recettes que constitue l'arrêt ou la diminution de la perception des intérêts pesant sur le crédit. Mais si, au regard de cette situation, il est exclu d'imposer la généralisation du système français à l'ensemble des Etats membres de l'Union, il serait en revanche extrêmement préjudiciable, voire incompréhensible alors même que la directive a pour objectif de « garantir un haut niveau de protection des consommateurs », que la France soit contrainte de renoncer à sa législation en matière de remboursement anticipé.

 Enfin, la quatrième demande de la proposition de résolution de M. Philippe Marini en ce qui concerne le régime des contrats de crédit à la consommation (demande n° 7) a partiellement été formulée, elle aussi, par la résolution de l'Assemblée nationale, dans un esprit de protection renforcée des consommateurs. Cette demande est double puisqu'elle tend en effet à ce que soient :

- d'une part, prévues des conditions de résiliation spécifiques pour les contrats de mise à disposition d'une réserve d'argent (crédits « revolving ») ;

- d'autre part, prohibée la négociation d'un contrat de crédit en dehors des établissements commerciaux et, partant, interdit le démarchage des consommateurs à leur domicile s'agissant des offres en ce domaine.

S'agissant du crédit « revolving », alors que la législation en la matière a été tout récemment renforcée par l'article 4 de la « loi Chatel » dans le but d'accroître la protection des consommateurs les plus exposés à ce type de crédit (durée du contrat fixée à un an renouvelable, faculté ouverte à l'emprunteur de résilier son contrat à tout moment et obligation pesant sur le prêteur de fournir régulièrement au consommateur des informations durant l'exécution du contrat), M. Philippe Marini estime que la proposition de directive de la Commission va exactement dans le sens inverse. Il considère que la DCC soumet cette catégorie de crédit aux règles du droit commun, qui autorisent la conclusion du contrat pour une durée indéterminée et exigent le respect d'un préavis de trois mois par l'emprunteur avant sa résiliation anticipée. Aussi, pour préserver la législation française en ce domaine, dont l'utilité et l'efficacité ont été démontrées par la réforme intervenue l'an dernier, il juge nécessaire que la Commission institue un régime spécifique pour ce crédit particulier.

Quant au démarchage à domicile, qui était prohibé par le texte initialement proposé par la Commission en 2002, lequel exigeait que les contrats de crédit soient négociés dans des établissements commerciaux, il est désormais autorisé par le projet de directive modifié. Pour notre collègue, cette modification est regrettable car l'interdiction du démarchage non sollicité lui semblait constituer une importante garantie de la protection des consommateurs. Aussi demande-t-il le rétablissement de cette interdiction.

4. Les règles générales du crédit

 La dernière série de demandes de la proposition de résolution n° 2 suggère d'abord, à l'instar de la résolution de l'Assemblée nationale et en vue de garantir un haut niveau de protection des consommateurs résidant sur leur territoire, que les États membres demeurent libres de réserver aux personnes morales, dans le cadre d'une activité commerciale ou professionnelle, à l'exclusion des personnes physiques, la faculté de délivrer des crédits (demande n° 8).

Pour la France, ce monopole d'exercice des activités de crédit, organisé par les articles L. 511-1 et suivants du code monétaire et financier, est fondateur et partie intégrante de l'ensemble de son dispositif économique. L'agrément administratif nécessaire aux établissements de crédit pour exercer leurs activités commerciales ou professionnelles constitue ainsi une garantie pour le consommateur, qui peut être assuré que les règles prudentielles en matière financière sont contrôlées. Là encore, si d'autres Etats membres autorisent des personnes physiques à se livrer à des activités de prêt sur leur territoire, il convient d'éviter que la France soit contrainte de le faire en application de la directive, qu'il s'agisse soit de ses nationaux, soit de ressortissants communautaires qui pourraient intervenir sur le territoire français.

 L'ultime demande vise à ce que, dans le même but de garantir un haut niveau de protection des consommateurs résidant sur leur territoire, les États membres restent libres de maintenir ou d'introduire, dans leur droit, un dispositif de plafonnement des taux des crédits consentis aux particuliers (demande n° 9).

Ce souhait de pouvoir conserver dans notre droit positif les dispositions relatives au prêt usuraire est partagé par l'Assemblée nationale, qui l'a même fait figurer au premier rang de ses préoccupations. Les débats parlementaires ayant précédé les deux modifications essentielles apportées à cette législation en 2003 et 2005 ont du reste témoigné de l'importance que nos collègues députés et le Sénat tout entier attachent à cette mesure emblématique du droit de la consommation (15(*)). Mais, l'application de la notion d'usure étant désormais exclusivement attachée à des opérations de crédit concernant des consommateurs, c'est-à-dire des personnes physiques n'agissant pas pour leurs besoins professionnels, il paraîtrait une fois de plus préjudiciable aux intérêts du consommateur français que la législation nationale puisse être remise en cause par une réglementation communautaire dont la justification ne serait nullement démontrée.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur souscrit à l'essentiel des demandes formulées par M. Philippe Marini dans sa proposition de résolution, qui visent à conserver le haut niveau de protection dont bénéficie le consommateur français en matière de crédit à la consommation.

Il estime en effet nécessaire d'encadrer de manière efficace cette activité, le recours irréfléchi au crédit à la consommation constituant trop souvent, de son point de vue, une antichambre au surendettement, voire à l'exclusion. Elu local et représentant au Sénat de la Seine-et-Marne, département qui détient le triste privilège, en raison notamment des caractéristiques socio-économiques de sa population, d'héberger la plus importante commission de surendettement au plan national, il mesure quotidiennement les difficultés financières auxquelles peuvent exposer les facilités d'accès au crédit à la consommation.

A cet égard, indépendamment des conséquences à attendre d'une éventuelle transposition d'une nouvelle directive communautaire en la matière, il s'inquiète du développement non maîtrisé du crédit « revolving », de plus en plus utilisé pour pallier des problèmes de trésorerie pour des achats courants, voire les difficultés financières de chefs de très petites entreprises et d'artisans. Il y a là un détournement de la destination normale de ce type de crédit, qui engage parfois la responsabilité des institutions financières. Celles-ci, en effet, ne se soumettent pas toujours à l'obligation, à laquelle elles sont pourtant légalement astreintes, de consulter le Fichier national des incidents de remboursement de crédits aux particuliers (FICP) avant d'accorder un crédit « revolving ». En outre, il est anormal que certains particuliers puissent être engagés dans plus d'une vingtaine de ces crédits, du reste accordés parfois par le même établissement financier, que cette multiplication singulière devrait pourtant alerter.

En tout état de cause, votre rapporteur considère que l'efficacité de la législation nationale en la matière devrait être évaluée au regard de l'objectif de protection du consommateur, afin d'envisager de nouvelles mesures permettant de renforcer la responsabilisation des établissements de crédit.

A. TENIR COMPTE DE L'ÉTAT ACTUEL DE LA NÉGOCIATION

Votre rapporteur entendait reprendre, avec des modifications rédactionnelles de clarification et de précision, la plupart des demandes formulées par notre collègue M. Philippe Marini, qui a bien su cerner les difficultés posées par la proposition de DCC dans le texte élaboré par la Commission européenne en octobre 2005. Il doit cependant indiquer que, comme le lui ont confirmé les diverses personnalités qu'il a auditionnées, la réunion d'orientation du Conseil du 29 mai 2006 et les négociations menées depuis lors au sein tant du groupe permanent « Protection et information des consommateurs » que du Coreper ont modifié de très nombreuses formulations susceptibles de figurer dans le document qui sera soumis, en vue d'un accord, à l'appréciation du Conseil des ministres des 4 et 5 décembre prochain, et ce dans des domaines parfois essentiels.

Aussi a-t-il tout d'abord semblé nécessaire à votre commission d'ajouter, dans les considérants de sa proposition de résolution, une référence à l'état actuel des négociations menées au sein du groupe permanent du Conseil et au Coreper, que la position défendue par le Sénat ne saurait méconnaître sans être privée d'une grande partie de sa pertinence. Par ailleurs, pour tenir compte, précisément, de ces très substantielles avancées, qui pour la plupart garantissent la possibilité de conforter la législation française du crédit à la consommation, il s'est avéré nécessaire d'élaborer une proposition de résolution dont le texte s'écarte notablement de celui présenté par M. Philippe Marini.

1. Un projet d'accord amplement corrigé

 La principale correction intervenue ces derniers mois concerne la reconnaissance mutuelle, qui a été totalement abandonnée en tant que principe. En effet, dans la dernière version du projet de directive, l'article 21-2 est supprimé.

Les arguments de droit et de fait avancés par notre collègue pour récuser l'application de ce principe aux relations entre les particuliers et les prêteurs ont donc été entendus. Votre commission ne peut que s'en féliciter, car la mise en oeuvre efficace du principe de reconnaissance mutuelle suppose un degré élevé d'harmonisation préalable des législations et réglementations nationales afin que les différences qui les distinguent ne soient guère que marginales. Or, tel n'est pas le cas en matière de crédit à la consommation, pas plus d'ailleurs qu'en d'autres domaines déjà analysés par votre commission dans le passé (16(*)).

Pour autant, cette suppression n'a pas été accompagnée d'un élargissement de la méthode d'harmonisation ciblée visant à simplifier et à clarifier l'ensemble du dispositif. Au contraire, il semblerait que, afin d'être en mesure de parvenir à un compromis acceptable par les différents Etats membres, la présidence finlandaise ait accepté des propositions diverses des négociateurs dont l'accumulation conduit à complexifier le texte.

Aussi votre commission, outre qu'elle n'a pas repris dans sa proposition de résolution le deuxième considérant de celle de M. Philippe Marini qui faisait principalement référence aux notions de clarté et de simplicité, a même souligné que le compromis susceptible de faire l'objet d'un accord avait rendu plus complexes certains points couverts par la proposition modifiée de directive.

Par ailleurs, elle a transformé la rédaction de la demande n° 1, qui concernait le principe de la reconnaissance mutuelle, afin d'inviter le Gouvernement à veiller au maintien de la suppression du principe de reconnaissance mutuelle décidée en mai 2006 et à la mise en oeuvre d'une harmonisation totale ciblée sur un nombre limité de règles susceptibles de favoriser l'offre transfrontalière de crédit, notamment en ce qui concerne les règles de publicité et d'information obligatoire, précontractuelle comme contractuelle, ainsi que le taux débiteur et le taux annuel effectif global.

 Cette suppression du principe de reconnaissance mutuelle a entre autres conséquences celle de rendre caduques les inquiétudes ayant justifié la demande n° 8 de M. Philippe Marini, visant à réserver la faculté de délivrer des crédits à des établissements financiers ayant la personnalité morale, c'est-à-dire à l'exclusion des personnes physiques.

En effet, la combinaison de plusieurs des modalités de la DCC hors du champ de la reconnaissance mutuelle n'est désormais plus de nature à rendre possible le développement d'une activité transfrontalière qui serait le fait, comme dans d'autres Etats membres, de personnes physiques.

Aussi n'est-il plus utile de conserver en l'état le texte de la demande n° 8, un simple satisfecit destiné à rappeler l'importance qu'attache le Sénat à la liberté reconnue aux Etat membres de réserver aux seules personnes morales la faculté de délivrer des crédits pouvant désormais suffire.

 La nécessité de ne pas soumettre les offres de crédit immobilier aux règles applicables au crédit à la consommation, qui sont en général moins élaborées et protectrices de l'emprunteur, a par ailleurs été reconnue par les négociateurs. Ainsi, la dernière mouture du projet de directive exclut-elle explicitement ce type de crédit de son champ d'application, conformément à la demande n° 2 formulée par M. Philippe Marini.

C'est pour tenir compte de cette situation nouvelle que votre commission a également été conduite à modifier le texte de cette demande.

 Alors que la limite supérieure du montant des crédits relevant de la proposition de directive a été portée de 50.000 à 100.000 euros, la limite inférieure, en deçà de laquelle la proposition de directive institue un régime simplifié en matière d'information, de droit de rétractation ou encore de remboursement anticipé, a quant à elle été abaissée de 300 à 200 euros.

L'élévation du plafond répond à la nécessité, pour certains Etats membres, de faire prendre en compte des habitudes consuméristes nationales que la France ne connaît guère (17(*)). Pour notre pays, cette élévation ne semble pas poser de difficultés nouvelles, sauf peut-être en ce qui concerne les crédits sollicités pour des travaux d'aménagement de l'habitat qui, dans notre droit, relèvent clairement du crédit immobilier dès lors qu'ils atteignent des sommes importantes (18(*)). Quant à la diminution du plancher, s'il s'agit d'un pas allant dans la bonne direction, salué comme tel par les associations de consommateurs entendues par votre rapporteur, elle n'est toutefois pas de nature à remettre en cause l'analyse de principe développée par M. Philippe Marini, dont la conclusion conduit à demander l'application du régime de droit commun à tous les crédits à la consommation, indépendamment de leur montant.

Aussi votre commission a-t-elle conservé l'économie de la demande n° 3 formulée par notre collègue, sous une forme toutefois corrigée.

 La présidence finlandaise a également accepté d'ajouter un alinéa 7 à l'article 13 de la DCC afin d'autoriser les Etats membres à « geler » l'exécution du contrat de crédit pendant un laps de temps à l'intérieur du délai de quatorze jours pendant lequel l'emprunteur peut exercer son droit de rétractation. Ce faisant la demande n° 4 de M. Philippe Marini se trouve également satisfaite.

Celle-ci était vivement soutenue tant par les associations de consommateurs que par les représentants des établissements financiers et des banques, ces derniers craignant que la mise en oeuvre de la directive avant cette importante modification remette en cause du modèle français de crédit à la consommation délivré sur le lieu de vente. Il s'avère cependant que, même si l'efficacité de notre dispositif national est amplement démontrée, son mécanisme est relativement complexe et très largement singulier au sein de l'Union européenne. Aussi n'était-il guère envisageable que le gel obtenu par les négociateurs français au groupe permanent et au Coreper ait une durée strictement égale à celle du délai de rétractation.

C'est en se félicitant de cette avancée significative que votre commission a adopté une nouvelle rédaction de la demande n° 4 visant à réaffirmer la nécessité, du point de vue du Sénat, de pouvoir conserver en l'état la législation applicable en France en matière de droit de rétractation du consommateur.

 Enfin, la demande n° 6 recommandant de laisser les Etats membres libres de dispenser du paiement de toute indemnité le consommateur procédant au remboursement anticipé de son crédit peut, elle aussi, être considérée comme satisfaite au stade actuel de la négociation.

En effet, le texte de la DCC susceptible d'être soumis au Conseil :

limite les catégories de crédits pour lesquelles le prêteur peut exercer le droit de réclamer une indemnité équitable et objective, dont le principe est affirmé par la proposition de directive, aux seuls crédits à taux fixe d'une durée de remboursement supérieure à un an ;

- exclut expressément de cette faculté les prêts d'un montant inférieur à 3.000 euros ;

autorise les Etats membres, pour les prêts compris entre ce seuil et 100.000 euros, à fixer un plafond de remboursement en deçà duquel l'indemnité ne pourra pas être réclamée. Dès lors, il serait possible à la France de fixer ce seuil au niveau de 21.500 euros (ou à tout autre montant supérieur), ce qui maintiendrait en l'état le système actuellement en vigueur pour les prêts à la consommation.

C'est pour tenir compte de cette situation radicalement nouvelle que votre commission, là encore, a été conduite à modifier la rédaction de la demande n° 6 formulée par M. Philippe Marini.

2. Garantir la reconnaissance de deux préoccupations

Si d'importantes modifications ont affecté plusieurs points essentiels soulevés par la proposition de résolution n° 2 (2006-2007), deux autres restent actuels, leur réexamen s'avérant essentiel pour assurer pleinement et efficacement la protection des consommateurs, notamment ceux dont la situation économique et financière est la plus fragile.

 D'une part, la demande n° 5 suggérait de faire figurer dans la directive communautaire une disposition visant à rendre automatique la rupture des deux contrats de crédit et d'achat associés lorsque le droit de rétractation de l'emprunteur a été exercé sur l'un des deux seulement. En l'état, cette recommandation pouvait être considérée comme excessive, puisqu'elle entendait imposer dans l'ensemble de l'Union européenne un dispositif que la législation française ne prévoit elle-même pas.

En effet, si le délai de rétractation de sept jours est obligatoire pour tous les contrats de crédits, y compris naturellement pour les crédits affectés (dont le délai peut être réduit à trois jours à la demande du consommateur), il ne l'est en revanche pas pour tous les contrats d'achat de biens ou de services. Au contraire, seules quelques catégories d'opération sont soumises à la législation relative au délai de réflexion, telles que le courtage matrimonial ou le compromis de vente immobilière. En bénéficient également les opérations, quelle qu'en soit la nature, négociées et contractées hors d'un établissement commercial, c'est-à-dire par exemple au domicile ou sur le lieu de travail du consommateur. Ce n'est que dans ces cas, auxquels s'ajoute la résolution décidée par voie judiciaire, que la renonciation au contrat de vente emporte annulation du contrat de crédit. Aussi pouvait-il sembler incongru de recommander la réciprocité de la rupture de tous les contrats liés.

Notre collègue M. Philippe Marini avait cependant raison de relever que l'article 14 de la DCC, en n'envisageant que l'annulation du contrat d'achat pour organiser celle, concomitante, du contrat de crédit qui lui est lié, ne créait aucun effet comparable en cas de renonciation au contrat de crédit affecté. Or, le silence de la proposition modifiée sur ce point pouvait laisser craindre que les Etats membres disposant d'une législation en la matière, telle la France, ne soient pas autorisés à la maintenir. Aussi les négociations de ces derniers mois ont-elles porté sur cette question, et ont permis d'aboutir à l'insertion, dans le texte de la présidence finlandaise, d'un considérant préalable reconnaissant aux Etats membres la faculté de prévoir qu'en matière de contrats liés, la rupture du contrat de crédit entraîne automatiquement celle du contrat d'achat d'un bien ou de prestation d'un service.

Sans manquer de saluer cette avancée, votre commission estime cependant qu'une disposition expresse de la DCC reconnaissant cette faculté serait encore préférable, ce que la nouvelle rédaction de la demande n° 5 vise à promouvoir.

 D'autre part, la première des deux recommandations de la demande n° 7 visait à prévoir que les contrats de crédit « revolving » soient soumis à des dispositions particulières en ce qui concerne leur résiliation.

Il n'est pas certain que l'analyse de M. Philippe Marini, tendant à considérer qu'en l'absence de dispositions expresses prévues par la DCC, les contrats de mise à disposition d'une réserve d'argent relèvent du régime de droit commun du crédit à la consommation qu'elle institue, soit juste. La Commission européenne estime au contraire que le silence de la directive autorise les Etats membres disposant d'une législation particulière en la matière à la conserver en l'état.

Dans cette controverse, votre commission juge nécessaire de rechercher autant que possible la plus grande sécurité juridique. Aussi, à l'instar de notre collègue, elle estime essentiel que la proposition de directive permette expressément aux Etats membres de soumettre le crédit « revolving » à des règles spécifiques différentes du droit commun en matière de résiliation, mais aussi de durée et de règles relatives à l'information obligatoirement assurée par le prêteur au consommateur durant l'exécution du contrat, ce qu'elle a par conséquent décidé de préciser.

B. ÉCARTER DEUX DEMANDES SANS ENJEU

S'étant enfin interrogé sur l'opportunité de maintenir les deux dernières demandes formulées par M. Philippe Marini dans sa proposition de résolution, votre rapporteur a finalement proposé à votre commission de les supprimer.

 Il s'agit d'abord de la seconde des deux recommandations de la demande n° 7 qui visait à prohiber la négociation d'un contrat de crédit en dehors des établissements commerciaux, afin d'interdire le démarchage des consommateurs à leur domicile dans le domaine des offres de crédit.

Le démarchage à domicile en ce domaine n'étant pas aujourd'hui prohibé par notre législation, et son encadrement renforcé semblant globalement donner satisfaction (19(*)), rien n'a semblé justifier qu'il soit recommandé à la DCC de l'interdire dans l'ensemble de l'Union européenne. Du reste, votre rapporteur rappelle que cette prohibition était bien prévue par la première version de la proposition de directive, présentée par la Commission européenne en septembre 2002, et que la DUE du Sénat avait, dans la proposition de résolution n° 60 (2002-2003) présentée par M. Aymeri de Montesquiou, précisément demandé au Gouvernement « que soit autorisé le démarchage à domicile pour la vente de biens ou de services assortie d'une proposition de prêt accessoire ».

Aussi votre commission n'a-t-elle pas repris cette demande.

 Il s'agit par ailleurs de la demande n° 9 consistant à faire expressément reconnaître par la directive la liberté dont disposent les Etats membres de se référer à la notion de l'usure pour les prêts consentis aux consommateurs. Cette proposition n'a pas paru davantage opportune à votre commission, quand bien même elle est aussi, bien entendu, convaincue de la nécessité de permettre aux États membres de conserver, conformément à leurs traditions nationales et à leur organisation économique, un certain nombre de règles qu'ils estiment essentielles, au nombre desquelles figure, en France, cette législation.

Mais elle a relevé qu'aucune des moutures du texte examiné depuis octobre 2002 n'ayant abordé la question de l'usure, la transposition de la directive n'interdirait nullement le maintien de notre législation en la matière. Aussi, n'ayant pas trouvé d'intérêt pratique à mettre en exergue cette préoccupation, votre commission a préféré la supprimer.

*

CONCLUSION

L'avenir de la DCC est extrêmement incertain.

S'il est vrai, d'une part, que la Commission européenne tient à aboutir afin d'engager ensuite, forte d'un succès, l'harmonisation des autres législations sur les services financiers aux particuliers, tels que le crédit immobilier ou les services bancaires, que, d'autre part, la Finlande cherche à obtenir, pour renforcer le bilan de sa présidence, un accord sur un dossier important et engagé depuis longtemps, et qu'enfin la France trouverait intérêt à l'aboutissement d'une négociation dans laquelle elle a pesé de tout son poids pour parvenir à conserver les grandes lignes d'un dispositif national assurant une protection efficace du consommateur, force est de constater que la plupart des autres Etats membres, et en particulier les plus importants (Allemagne, Italie, Grande-Bretagne), ne semblent guère préoccupés de l'aboutissement de la négociation. Au contraire, il n'est pas même exclu que certains de ces pays ne trouvent pas un intérêt à l'enlisement du texte, au motif notamment que le champ de la directive serait trop limité, l'harmonisation trop minime et les facultés laissées aux Etats membres de maintenir leurs législations nationales trop nombreuses.

Par ailleurs, les députés européens, qui suivent naturellement de très près l'évolution des négociations, estiment l'attitude du Conseil peu coopérative avec le PE et manquant de considération à l'égard tant de sa position exprimée en première lecture que de l'étude d'impact qu'il a engagée, et qui devrait être disponible à la fin du premier trimestre 2007. La commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs, réunie le 22 novembre, a exprimé son mécontentement sur la forme de la procédure comme sur le fond du texte, en faisant valoir qu'il ne lui semblait pas utile s'il ne favorisait pas l'harmonisation maximale du marché du crédit à la consommation, et si ses incohérences, résultant des compromis successifs acceptés par la présidence finlandaise, donnaient lieu à des interprétations divergentes qu'il appartiendrait ultérieurement à la Cour de justice des Communautés européennes de trancher. Les députés ont en définitive menacé de rejeter définitivement la proposition.

Dans ce contexte, l'ultime réunion du Coreper avant la convocation du Conseil des ministres, qui s'est tenue le 29 novembre 2006, soit le jour même de l'examen du présent rapport par votre commission, s'avérait cruciale. Or, comme cela pouvait être craint, les réserves émises par plusieurs Etats membres sur le projet de compromis ont été trop nombreuses et trop profondes pour que la présidence finlandaise puisse maintenir son souhait d'obtenir un accord politique début décembre. Aussi, tout en restant inscrit à l'ordre du jour du Conseil, le dossier de la DCC ne fera l'objet que d'une présentation sur son état d'avancement (« progress report »), qui sera vraisemblablement suivie d'un échange de vues entre les ministres. Et c'est à l'Allemagne, qui assurera la présidence au cours du premier semestre 2007, qu'il appartiendra de poursuivre la procédure...

Réunie le mercredi 29 novembre 2006 sous la présidence de M. Gérard César, vice-président, la commission des affaires économiques, après avoir constaté qu'aucun amendement n'avait été déposé sur la proposition de résolution n° 2 (2006-2007) sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de crédit aux consommateurs (E 2103) présentée, en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Philippe Marini, a adopté la proposition de résolution dont le texte figure ci-après, le groupe socialiste s'abstenant.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de crédit aux consommateurs (COM [2002] 443 final/E 2103) ;

Vu la proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux contrats de crédit aux consommateurs modifiant la directive 93/13/CE du Conseil (COM [2005] 483 final) ;

Considérant que l'objectif d'un achèvement du marché intérieur, en ce qui concerne le crédit à la consommation, par l'harmonisation de règles essentielles garantissant un haut niveau de protection des consommateurs, doit être atteint, dès lors que sa réalisation permettra aux établissements prêteurs d'exercer leur activité sur un marché plus large et, aux consommateurs, de bénéficier d'une gamme plus étendue de produits, qu'ils pourront comparer ;

Estimant que la restriction, par la proposition modifiée, du champ d'intervention de la directive, en fournissant une meilleure base de négociation aux États membres, est de nature à faciliter une position commune du Conseil, puis une adoption par le Parlement européen, alors que les États membres conserveront la possibilité, dans les domaines non couverts par le texte, de mettre en oeuvre des mesures de protection renforcée au bénéfice des consommateurs ;

Observant que si, à la date du 29 novembre 2006, les négociations menées depuis le mois de juin précédent au sein tant du groupe permanent « Protection et information des consommateurs » que du Comité des représentants permanents (Coreper) en vue d'arriver à un accord du Conseil, ont permis de résoudre de très sérieuses difficultés, elles ne sont cependant pas parvenues à toutes les aplanir, d'autant qu'elles ont aussi conduit à rendre plus complexes certains points couverts par la proposition modifiée de directive ;

Demande dès lors au Gouvernement, dans la perspective de garantir un haut niveau de protection des consommateurs :

1° de veiller au maintien de la suppression du principe de reconnaissance mutuelle décidée en mai 2006, qui permet notamment de garantir que les Etats membres demeureront libres de réserver la faculté de délivrer des crédits aux personnes morales, dans le cadre d'une activité commerciale ou professionnelle, à l'exclusion des personnes physiques, et de favoriser la mise en oeuvre d'une harmonisation totale ciblée sur un nombre limité de règles susceptibles de favoriser l'offre transfrontalière de crédit, notamment en ce qui concerne les règles de publicité et d'information obligatoire, précontractuelle comme contractuelle, ainsi que le taux débiteur et le taux annuel effectif global ;

2° de soutenir le maintien de l'exclusion des crédits immobiliers du champ d'application de la directive ;

3° de favoriser l'application du régime de droit commun aux crédits d'un montant total inférieur à 200 euros, afin que tous les consommateurs, en particulier les plus fragiles économiquement, bénéficient des mêmes garanties de protection ;

4° d'oeuvrer à ce que, dans le cadre communautaire, il soit possible de maintenir la législation française relative au droit de rétractation du consommateur, qui permet une véritable réflexion en faisant, pendant un certain délai, obstacle à l'exécution du contrat de crédit ;

5° de faire prendre en compte par la directive, de manière plus effective que par un simple considérant, la faculté pour les Etats membres de prévoir, en matière de contrats liés, que la rupture du contrat de crédit entraîne automatiquement celle du contrat d'achat d'un bien ou de prestation d'un service ;

6° d'obtenir que les États membres restent libres de dispenser du paiement de toute indemnité le consommateur qui procède à un remboursement anticipé, le cas échéant sous certaines conditions tenant en particulier au seuil financier du crédit ;

7° de parvenir à ce que les Etats membres disposent explicitement de la faculté d'instituer un régime spécifique aux contrats de mise à disposition d'une réserve d'argent (crédits « revolving »), en ce qui concerne notamment leur durée, leurs conditions de résiliation et l'information obligatoirement assurée par le prêteur au consommateur durant l'exécution du contrat.

AUDITIONS DU RAPPORTEUR

Association française des sociétés financières (ASF)

M. Jean-Claude NASSE, délégué général

Consommation logement et cadre de vie (CLCV)

Mme Reine-Claude MADER, présidente

Fédération bancaire française (FBF)

Mme Françoise PALLE-GUILLABERT, directeur du département « Banque de détail et banque à distance », M. Gilles NORMAND, chargé de mission, et Mme Séverine de COMPREIGNAC, chargée des relations politiques et parlementaires

Union française des consommateurs - Que choisir

Mmes Nicole PEREZ, administrateur et présidente de la commission « Finances », Isabelle FAUJOUR, adjointe au directeur juridique, et Vanessa DAGAND, chargée de mission

Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI)

Mme Maya ATIG, chef du bureau des affaires bancaires et monétaires à la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), M. Alexandre ESPINOZA, adjoint, et M. Philippe GUILLERMIN, adjoint au chef du bureau de la protection économique du consommateur à la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF)

* (1) Directive n° 90/88/CE du Conseil du 22 février 1990 et directive n° 98/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 février 1998.

* (2) Contrat de crédit lié à la fourniture d'un bien ou d'un service.

* (3) En application de ce principe, destiné à assurer la libre circulation des biens et services dans le marché intérieur sans qu'il soit nécessaire d'harmoniser les législations nationales des Etats membres, un instrument de crédit légalement élaboré dans un État membre ne pourrait pas être interdit à la vente dans un autre État membre même si ses prescriptions techniques ou qualitatives différeraient de celles imposées aux opérateurs financiers dudit Etat pour l'élaboration de leurs propres offres.

* (4) Selon l'article L. 313-3 du code de la consommation, qui reprend in extenso l'article L. 313-5 du code monétaire et financier : « Constitue un prêt usuraire tout prêt conventionnel consenti à un taux effectif global qui excède, au moment où il est consenti, de plus du tiers, le taux effectif moyen pratiqué au cours du trimestre précédent par les établissements de crédit pour des opérations de même nature comportant des risques analogues, telles que définies par l'autorité administrative après avis du Conseil national du crédit ».

* (5) Longtemps applicable à l'ensemble des activités de crédit, quelle que soit la qualité de l'emprunteur, la définition de l'usure ne l'est plus, depuis août 1983, aux prêts accordés aux personnes morales se livrant à une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou professionnelle non commerciale (article 32 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique, dite « loi Dutreil »), ni, depuis août 2005, aux personnes physiques agissant pour leurs besoins professionnels, c'est-à-dire aux entrepreneurs individuels (article 7 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, dite « loi PME »).

* (6) Loi n° 78-23 du 10 janvier 1978 sur la protection et l'information des consommateurs de produits et de services, treize fois modifiée et complétée depuis lors.

* (7) Proposition de résolution n° 60 (2002-2003) sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de crédit aux consommateurs (E-2103), présentée, au nom de la délégation pour l'Union européenne, par M. Aymeri de Montesquiou.

* (8) Résolution n° TA 578 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de crédit aux consommateurs - Rapport n° 3076 déposé, au nom de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, par M. Robert Lecou.

* (9) Proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux contrats de crédit aux consommateurs modifiant la directive 93/13/CE (COM [2005] 483 final).

* (10) A cet égard, il peut être relevé que, conformément aux souhaits et demandes figurant dans la proposition de résolution n° 60 (2002-2003) de la DUE, la nouvelle proposition de directive a modifié ou complété le texte de la première version afin :

- d'exclure du cadre du dispositif proposé certaines procédures de facilités de paiement ouvertes aux consommateurs, notamment les opérations de « paiement en trois fois, sans frais », dont le volume ne justifiait pas qu'elles y demeurent ;

- de réduire de manière notable les informations relatives aux différents taux du crédit devant figurer dans le contrat de prêt ;

- de ne pas réglementer les conditions d'instauration, d'utilisation et d'actualisation des fichiers informatiques de données de type négatif envisagés pour lutter contre le surendettement ;

- de supprimer l'incitation à la constitution de fichiers de type positif, qui était susceptible de créer des disparités entre les États membres ;

- d'aménager les conditions dans lesquelles le contrat de prêt peut recevoir un début d'exécution durant la période de rétractation sans motif de l'emprunteur ;

- d'autoriser le démarchage à domicile pour la vente de biens ou de services assortie d'une proposition de prêt accessoire ;

- et enfin de supprimer la responsabilité solidaire du prêteur et du fournisseur de biens et services durant toute la durée de vie du produit vendu à crédit.

* (11) Les domaines concernés par la clause de reconnaissance mutuelle sont énumérés au paragraphe 2 de l'article 21 de la proposition modifiée de directive : il s'agit de l'information précontractuelle (article 5, paragraphes 1, 2 et 5), du droit de rétractation (article 13), des transactions liées (article 14, paragraphes 1 et 2), des modalités de remboursement anticipé (article 15), de l'information en cas de dépassement du crédit (article 17), de la réglementation relative aux prêteurs et intermédiaires de crédit (article 19) et des obligations des intermédiaires de crédit (article 20).

* (12) Appliqué en droit français en vertu de l'article 1134 du code civil : « Les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites ».

* (13) Il convient de relever que la demande de lier de manière réciproque les renonciations aux contrats de crédit et d'achat liés est indissociable de la demande précédente relative à la durée du délai de rétractation puisque, dans le cas où le délai légal de rétractation du contrat d'achat resterait fixé à sept jours, conformément à l'article L. 311-15 du code de la consommation, tandis que celui du contrat de crédit passerait à quatorze, il serait impossible que la renonciation au contrat de crédit entre les huitième et quatorzième jours puisse entraîner automatiquement la renonciation au contrat d'achat.

* (14) L'interdiction d'exiger une indemnité en cas de remboursement anticipé est par ailleurs rappelée par l'article L. 311-32 du même code.

* (15) Votre rapporteur rappelle à cet égard que la crainte suscitée par l'exclusion de cette législation des prêts consentis à des personnes physiques agissant pour leurs besoins professionnels a conduit le Sénat à obtenir, à l'initiative de sa commission des finances, qu'un rapport soit transmis à l'Assemblée nationale et au Sénat avant le 31 décembre 2006 afin d'apprécier l'impact de la suppression de la notion de taux d'usure sur les modalités de financement des petites et moyennes entreprises.

* (16) Voir à cet égard, dans un domaine également essentiel pour la protection des consommateurs, le rapport n° 25 (2002-2003) sur la proposition de résolution relative à la réglementation européenne des promotions commerciales fait, au nom de la commission des affaires économiques, par M. Jean-Paul Emin - 17 octobre 2002.

* (17) Environ 95 % des contrats de crédit à la consommation contractés en France portent sur une somme inférieure à 15.000 euros.

* (18) Toutefois, si la modification du montant du plafond risque de multiplier les cas difficiles, la question était en tout état de cause déjà posée, dans son principe, avec la fixation du montant à 50.000 euros, somme très nettement supérieure à celle de 21.500 euros qui, en France, constitue le seuil en deçà duquel s'applique la législation sur le crédit à la consommation.

* (19) Voir à cet égard un arrêt de la Cour de cassation (Crim., 22 mars 2005, Bull., n° 98 - page 343) qui confirme la légalité de l'acceptation d'une offre de crédit présentée à domicile, sous réserve que le contrat n'ait pas connu un début d'exécution avant l'expiration du délai de réflexion.