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Projet de loi de finances rectificative pour 2006 : Rapport (volume 1 : exposé général et examen des articles 1er à 27)

 

ARTICLE 10 bis (nouveau)
Répartition du produit des amendes forfaitaires de police de la circulation en 2006

Commentaire : le présent article prévoit que le montant du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation mis en répartition en 2006 est réduit de 100 millions d'euros :

- 50 millions d'euros sont affectés à l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Ancsec) ;

- 50 millions d'euros sont affectés aux trois dotations de péréquation de la DGF des communes.

I. LE DROIT EXISTANT

Votre rapporteur général a présenté, de manière détaillée, les modalités de répartition du produit des amendes de police relatives à la circulation routière, dans son commentaire de l'article additionnel proposé par votre commission des finances après l'article 40 undecies du projet de loi de finances pour 200732(*). Aussi n'en rappellera-t-il ici que les principaux aspects.

A. LE PRODUIT DES AMENDES DE POLICE RELATIVES À LA CIRCULATION ROUTIÈRE ENTRE LES COMMUNES

1. Un prélèvement sur les recettes de l'Etat, en faveur des communes et des EPCI

a) Selon le droit commun, les amendes de police sont reversées aux communes et aux EPCI

L'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales prévoit que « le produit des amendes de police relatives à la circulation routière, prélevé sur les recettes de l'Etat, est réparti par le comité des finances locales, en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation ».

b) Une part croissante du produit des amendes de police n'est pas perçue par les collectivités territoriales

Cependant, les collectivités territoriales ne perçoivent pas l'intégralité des amendes de police relatives à la circulation routière.

(1) Les amendes « forfaitaires majorées » alimentent le budget général de l'Etat

Tout d'abord, les amendes dites « forfaitaires majorées » sont affectées au budget général de l'Etat. Ainsi, le fascicule « voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances distingue-t-il deux catégories d'amendes :

- les « amendes forfaitaires de la police de la circulation » (ligne 2312), de 680 millions d'euros en 2007, réparti annuellement par le comité des finances locales ;

- le « produit des autres amendes et condamnations pécuniaires » (ligne 2312), de 790 millions d'euros en 2007, dont environ 400 millions d'euros33(*) correspondant aux amendes dites « forfaitaires majorées »34(*) de police de la circulation.

(2) Le produit des amendes des radars automatiques est affecté au financement des radars automatiques et à l'AFITF

Par ailleurs, le montant des amendes forfaitaires indiqué ci-avant exclut le produit des amendes des radars automatiques.

Depuis la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, par dérogation à l'article L. 2334-24 précité, ce produit est réparti de la manière suivante :

- selon son article 49, le « produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction » est affecté, à hauteur de 60 %, dans la limite de 140 millions d'euros, au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », qui prend désormais en charge des dépenses liées au fonctionnement et au développement de la chaîne de contrôle sanction automatisé ;

- selon son article 62, le « produit des amendes perçues par la voie de systèmes automatiques de contrôle et sanction » est affecté, à hauteur de 40 %, dans la limite de 100 millions d'euros, à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ;

- selon son article 49 précité, son solde éventuel est affecté aux collectivités territoriales, dans les conditions mentionnées à l'article L. 2334-24 précité.

Comme dans le cas des amendes visées par l'article L. 2334-24 précité, le gouvernement interprète ces dispositions comme concernant les seules amendes forfaitaires, ainsi que l'indique le fascicule « voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances.

Le présent projet de loi de finances prévoit qu'en 2007, les produits des amendes versés à l'AFITF et au compte d'affectation spéciale précité seront, dans chaque cas, égaux au plafond, soit respectivement 100 millions d'euros et 140 millions d'euros.

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article résulte d'un amendement du gouvernement.

Il prévoit que, par dérogation à l'article L. 2334-24 précité du code général des collectivités territoriales, le montant du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation mis en répartition en 2006 est réduit de 100 millions d'euros :

- 50 millions d'euros sont affectés à l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Ancsec), afin de « financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance » ;

- 50 millions d'euros sont affectés aux trois dotations de péréquation de la DGF des communes (dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale et dotation nationale de solidarité).

L'Ancsec doit gérer le futur fonds interministériel de prévention de la délinquance, prévu par l'article 2 bis du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, actuellement discuté en première lecture par l'Assemblée nationale.

L'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances

L'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Ancsec) a été créée par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. Il s'agit d'un établissement public à caractère administratif, placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé de la cohésion sociale et du ministre chargé de la promotion de l'égalité des chances.

Ses missions sont fixées par les articles L. 121-14 et L. 121-18 du code de l'action sociale et des familles, à savoir :

- mettre en oeuvre, sur le territoire national, des actions visant à l'intégration des populations immigrées et issues de l'immigration résidant en France ;

- concourir à la lutte contre les discriminations ;

- contribuer à la lutte contre l'illettrisme ;

- mettre en oeuvre le service civil volontaire ;

- participer aux opérations en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Le décret n° 2006-945 du 28 juillet 2006 prévoit qu'elle est administrée par un conseil d'administration, où siègent, de droit, le délégué interministériel à la ville ainsi que trois représentants des ministres chargés de la ville, de l'intégration et de la promotion de l'égalité des chances.

L'agence se substitue au FASILD à la date d'installation officielle de son premier conseil d'administration. Une partie des personnels de la DIV aura vocation à rejoindre l'ANCSEC, en vue de constituer le pôle « politique de la ville » de l'agence.

Un contrat d'objectifs et de moyens doit être conclu entre l'agence et l'Etat, représenté par la délégation interministérielle à la ville (DIV) et la direction des populations et migrations (DPM) en début d'exercice 2007.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE DE RÉPARTIR DIFFÉREMMENT LE PRODUIT DES AMENDES ENTRE COMMUNES

1. Des prélèvements qui annulent la régularisation prévue en 2006 par la loi de finances rectificative pour 2005

Les deux prélèvements prévus par le présent article, de 100 millions d'euros, annulent la régularisation prévue en 2006 par la loi de finances rectificative pour 2005, comme l'indique le graphique ci-après.

Le produit des amendes mis en répartition

(en millions d'euros)

Sources : fascicules « voies et moyens », réponses aux questionnaires budgétaires pour 2004, 2005, 2006 et 2007

On rappelle que, selon une pratique constante, le produit des amendes de circulation recouvrées une année donnée est déterminé en deux étapes : la loi de finances initiale pour l'année n prévoit un montant évaluatif, qui fait ensuite l'objet d'une régularisation par la loi de finances rectificative de l'année n+1, avec un impact sur les sommes en répartition l'année n+2 (le CFL de décembre n+2 répartissant, pour l'année n+2, le produit constitué de la somme de celui inscrit en loi de finances initiale n+2 et de la régularisation de l'année n).

Ainsi, le CFL de décembre 2005 a réparti 672 millions d'euros, dont 560 inscrits en loi de finances initiale pour 2005 et 112 inscrits en loi de finances rectificative pour 2004, constituant la régularisation de 2003.

De même, le CFL de décembre 2006 devait répartir 720 millions d'euros, dont 620 inscrits en loi de finances initiale et 100 inscrits en loi de finances rectificative pour 2005, constituant la régularisation de 2004. En prévoyant que ce montant est réduit de 100 millions d'euros, le présent article annule la régularisation de 2004.

2. Des sommes qui continueraient de bénéficier aux communes

Il faut cependant souligner que, selon le présent article, les sommes prélevées sur le produit des amendes de police continueraient à bénéficier, directement ou indirectement, aux communes.

Tel est évidemment le cas en ce qui concerne les 50 millions d'euros affectés aux dotations de péréquation de la DGF des communes.

Tel est également le cas, de manière moins directe, en ce qui concerne les 50 millions d'euros affectés au fonds interministériel de prévention de la délinquance. En effet, le présent article prévoit que cette affectation serait effectuée « afin de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance dans les conditions définies à l'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales ». Or, l'article L. 2215-2 précité prévoit que « le représentant de l'Etat dans le département associe le maire à la définition des actions de prévention de la délinquance et de lutte contre l'insécurité, et l'informe régulièrement des résultats obtenus ». L'objet de l'amendement du gouvernement, qui a inséré le présent article, précise que « ce fonds financera en particulier les actions de prévention de la délinquance entreprises par les collectivités dans le cadre des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance. Il sera réparti entre les préfets de départements, et pourra être attribué aux collectivités concernées sous forme de subventions annuelles uniques ».

L'article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales

« Sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice de la mission de police judiciaire, le représentant de l'Etat dans le département associe le maire à la définition des actions de prévention de la délinquance et de lutte contre l'insécurité, et l'informe régulièrement des résultats obtenus.

« Les modalités de l'association et de l'information du maire mentionnées au précédent alinéa peuvent être définies par des conventions que le maire signe avec l'Etat. »

B. CES DISPOSITIONS ONT-ELLES VOCATION À DEVENIR PÉRENNES ?

On peut se demander dans quelle mesure les affectations prévues par le présent article ont vocation à devenir pérennes.

1. Une pérennisation qui pourrait être admise dans le cas de l'affectation aux dotations de péréquation des communes

Dans le cas de l'affectation aux dotations de péréquation des communes, une telle pérennisation ne semblerait pas absurde en son principe.

On rappelle que, depuis la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances initiale pour 2006, par dérogation à l'article L. 2334-24 précité, le produit des amendes provenant des radars automatiques est affecté :

- à hauteur de 60 %, dans la limite de 140 millions d'euros, au compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » ;

- à hauteur de 40 %, dans la limite de 100 millions d'euros, à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ;

- pour son solde éventuel, aux communes et aux EPCI, dans les conditions de droit commun mentionnées à l'article L. 2334-24 précité.

Or, le produit des amendes des radars automatiques doit être en 2006 nettement supérieur à 240 millions d'euros. Ainsi, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a indiqué, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, que le « surplus » serait en 2006 « de l'ordre de 70 à 90 millions d'euros ». Il a précisé que ces montants seraient inscrits en loi de finances initiale pour 2007. Comme il est peu vraisemblable que le produit des amendes des radars automatiques diminue les prochaines années, la question de la répartition de cette « cagnotte » continuera de se poser chaque année, d'autant plus que les sommes en jeu peuvent continuer à s'accroître.

Aussi, la commission des finances de l'Assemblée nationale avait initialement imaginé d'instaurer un dispositif d'affectation pérenne. Elle avait adopté un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2006, portant additionnel après l'article 43, selon lequel « le solde éventuel » du produit des amendes des radars automatiques, après affectations au compte d'affectation spéciale et à l'AFITF, était « affecté à la dotation d'aménagement, prévue à l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales et répartie l'année suivant l'exercice au titre duquel le solde a été constaté ».

Il peut en effet sembler préférable, dès lors que l'on décide d'attribuer ces sommes aux communes, de les utiliser pour abonder la DGF, répartie selon des critères clairs et équitables, plutôt que de les répartir selon le droit commun de l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales. Bien que l'article L. 2334-24 précité prévoie que ce produit sert à « financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation », en pratique, cette l'utilisation du produit des amendes par les collectivités est peu contrôlée. Par ailleurs, l'article R. 2334-11 du même code précise que les sommes revenant aux communes et aux EPCI de moins de 10.000 habitants sont d'abord partagées entre les départements, qui les répartissent comme ils l'entendent « entre les communes et groupements qui ont à faire face à des travaux visant à améliorer la sécurité routière », la répartition étant effectuée « en fonction de l'urgence et du coût des opérations à réaliser ».

2. Une pérennisation qui poserait un problème de principe dans le cas du futur fonds interministériel pour la prévention de la délinquance

Une pérennisation éventuelle de l'affectation au futur fonds interministériel pour la prévention de la délinquance poserait en revanche un problème de principe.

Comme cela a été indiqué ci-avant, le Sénat a adopté en première lecture du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, un article 2 bis, instaurant un fonds interministériel pour la prévention de la délinquance. L'article précité, tel qu'entièrement réécrit par un amendement du gouvernement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, prévoit que ce fonds serait financé, notamment, par « un montant prélevé sur le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation, prévu à l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales, déterminé en loi de finances ».

Si cette disposition était maintenue dans le texte définitif, il faudrait donc s'attendre à ce qu'à compter de 2007, les projets de lois de finances proposent de réduire significativement le produit des amendes mis en répartition.

Votre commission des finances est, d'une manière générale, opposée à l'affectation permanente de recettes de l'Etat à des organismes divers d'administration centrale. Elle estime en particulier que cette pratique brouille considérablement la lisibilité des recettes et des dépenses publiques, tout en privant le Parlement d'une grande partie de son pouvoir de contrôle. Cette analyse est partagée par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Ainsi, à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, l'Assemblée nationale a adopté un sous-amendement à l'amendement insérant le présent article, précisant que l'affectation de 50 millions d'euros à l'Ancsec concerne « la seule année 2006 ». Cette disposition, qui ne modifiait pas le droit proposé, avait pour objet, dans l'esprit de son auteur, et de la commission des finances de l'Assemblée nationale, de préciser que ce prélèvement n'avait pas vocation à se renouveler.

Lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a partagé cette analyse, en contradiction avec l'article 2 bis précité du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance. Il a en effet indiqué émettre « un avis tout à fait favorable au sous-amendement de M. Bouvard, dans la mesure où il explicit[ait] l'intention du gouvernement de limiter à la seule année 2006 le prélèvement proposé ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 32 Cet article additionnel tend à neutraliser, pour les collectivités territoriales, l'impact financier d'éventuelles amnisties.

* 33 Chiffre 2006.

* 34 On rappelle que les articles 529 et suivants du code de procédure pénale prévoient que, pour les contraventions des quatre premières classes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire qui est exclusive de l'application des règles de la récidive. A défaut de paiement ou d'une requête présentée dans le délai de quarante-cinq jours, l'amende forfaitaire est majorée de plein droit et recouvrée au profit du Trésor public en vertu d'un titre rendu exécutoire par le ministère public.