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Projet de loi de finances rectificative pour 2006 : Rapport (volume 1 : exposé général et examen des articles 1er à 27)

 

ARTICLE 9
Compensation aux départements des transferts de la gestion et du financement du RMI

Commentaire : le présent article répare deux erreurs matérielles qui concernent les départements des Pyrénées-Atlantiques, des Landes et de l'Ardèche.

I. LA RÉPARATION DE DEUX ERREURS MATÉRIELLES

Les modalités de compensation par l'Etat du transfert du RMI aux départements sont développées par votre rapporteur général dans son commentaire de l'article 10 du présent projet de loi de finances rectificative pour 2006.

Le présent article permet de réparer deux erreurs commises lors de l'établissement du droit à compensation.

A. UNE ERREUR GÉOGRAPHIQUE

Lors de l'établissement des dépenses des départements effectuées en 2003, et qui ont servi de base pour la détermination du droit à compensation, la commune de Saint-Martin-de-Seignanx a été rattachée à tort au département des Pyrénées-Atlantiques, alors qu'elle est incluse dans le département des Landes.

Cet erreur administrative a conduit à surévaluer à due concurrence le droit à compensation du département des Pyrénées-Atlantiques, et à sous estimer dans les mêmes proportions celui du département des Landes.

En conséquence, le I du présent article corrige les fractions de tarifs de TIPP de ces deux départements afin de tenir compte de cette donnée.

Le II octroie au département des Landes une somme de 1.917.904 euros au titre des recettes qu'il n'a pas obtenues en 2004 et 2005. Il faut relever que cet abondement n'est pas accompagné d'une reprise équivalente sur le département des Pyrénées-Atlantiques, qui conserve donc le bénéficie du trop perçu.

B. UNE ERREUR SUR LA MSA DU DÉPARTEMENT DE L'ARDÈCHE

Un montant de 159.109 euros est attribué au département de l'Ardèche. Ce montant correspond à la dépense de RMI réalisée par la MSA de ce département le 5 janvier 2004, dépense qui n'a pas été prise en compte lors de l'ajustement opérée par la loi de finances rectificative pour 2005 suite à l'engagement de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre. Le département de l'Ardèche sera donc en mesure de rembourser cette somme à la MSA.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission est favorable au présent article, qui répare deux erreurs matérielles d'ampleur limitée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 10
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

Commentaire : le présent article modifie les règles de fonctionnement et les montants attribués au fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, le faisant passer de 100 millions d'euros prévus en 2006 et 80 millions d'euros en 2007 à 500 millions d'euros par an en 2006, 2007 et 2008.

I. LE DROIT EXISTANT

Lors de la discussion du budget pour 2006, le Sénat, à l'initiative de votre commission, a adopté un article 37 instituant un fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI).

Cette initiative traduisait la priorité du gouvernement en faveur de l'emploi.

Ce FMDI, doté de 100 millions d'euros en 2006 et 80 millions d'euros en 2007, devait permettre aux départements de mener à bien des projets ambitieux et novateurs en matière d'insertion des allocataires du RMI.

Il est composé de deux parts :

-  la première part, d'un montant de 70 millions d'euros en 2006 et de 60 millions d'euros en 2007, est répartie entre les départements selon le nombre d'allocataires du RMI constaté en moyenne l'année précédente, pondéré en fonction de la proportion moyenne d'allocataires bénéficiant d'un programme d'accompagnement vers l'emploi et la proportion moyenne d'allocataires ayant repris une activité professionnelle.

 Il en résulte donc une dotation pour les départements les plus engagés dans lutte contre l'exclusion, soit les départements qui auront le mieux « activé les dépenses passives » ;

- la deuxième part, d'un montant de 30 millions d'euros en 2006 et de 20 millions d'euros en 2007, est répartie entre les départements pour concourir à des projets présentés par les conseils généraux, afin de favoriser le retour à l'activité des allocataires du revenu minimum d'insertion.

L'objectif de cette part est d'encourager les idées les plus novatrices et efficaces développées sur le plan local.

Sur le plan des principes, ce fonds était particulièrement respectueux de l'autonomie des collectivités territoriales, en offrant la possibilité de récompenser les plus efficaces, et en ouvrant une forme de « bourse » à la créativité. Dans l'esprit de votre rapporteur général, il s'agissait donc d'une contribution à l'initiative et à la prise de risque au niveau local.

Cependant, et malgré l'accord exprimé par le gouvernement et les élus, le FMDI n'a pas été mis en place en 2006. Votre rapporteur général ne peut que déplorer cette atteinte portée aux droits du Parlement, qui avait choisi d'attribuer aux départements une aide à la mesure des défis d'insertion qu'ils devaient relever.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ABONDEMENT DU FMDI

La question du FMDI rentre dans un cadre plus vaste, qui est celui du transfert par l'Etat de la gestion du RMI aux départements.

Conformément à la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, la décentralisation du RMI/RMA à compter du 1er janvier 2004 est compensée par l'attribution aux départements d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), selon les modalités prévues par l'article 59 de la de la loi de finances initiale pour 2004

En application de l'article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l'Etat l'année précédant le transfert, soit 2003. Ainsi, en 2005, les départements ont perçu des attributions fiscales, pour un total de 4.941.824.606 euros. La commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) a approuvé, lors des séances du 9 novembre 2005 et du 14 juin 2006, le projet d'arrêté interministériel constatant le montant de cette compensation financière pour l'ensemble des départements.

En 2004, du fait d'un dynamisme insuffisant de l'assiette de la taxe, l'Etat a mis en oeuvre une garantie issue de la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle les départements doivent au minimum percevoir le montant des sommes consacrées par l'Etat aux dépenses transférées avant leur décentralisation.

On peut donc souligner que l'Etat a ainsi tenu l'ensemble de ses engagements constitutionnels et législatifs en assurant aux départements la recette correspondant à ses propres dépenses au moment du transfert.

Cependant, et suite à un engagement de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, le gouvernement a décidé de financer le coût exact de la dépense en 2004. La loi de finances rectificative pour 2005 a abondé de façon exceptionnelle le budget des départements d'une somme de 456.752.304 euros destinée à tenir compte de ce décalage. L'abondement exceptionnel a été versé en janvier 2006 aux départements par prélèvement sur le produit de TIPP recouvré par l'État.

S'agissant de l'évolution des dépenses depuis 2005, et à l'initiative de votre commission des finances, l'article 37 de la loi de finances pour 2006 a procédé à la création pour deux ans du FMDI. Votre rapporteur général avait alors exposé qu'il n'y avait pas de lien entre les 100 millions du FMDI et la compensation des dépenses de RMI :

En effet, le FMDI devait être un moyen de renforcer les actions d'insertion des départements, et en aucun cas une forme de compensation.

Cependant, le Premier ministre a annoncé le 9 février 2006, à l'issue d'une réunion avec l'Assemblée des départements de France, sa décision d'accroître l'effort de l'Etat, en portant le FMDI à 500 millions d'euros et de le maintenir à ce niveau durant trois ans.

Par rapport au projet initial, qui s'élevait à 100 millions d'euros en 2006 et 80 millions d'euros en 2007, le FMDI a donc été abondé pour atteindre 500 millions d'euros par an, et ce pour 3 ans.

Cependant, en changeant d'ampleur, le FMDI s'est également vu attribuer de nouvelles compétences.

B. UNE ARCHITECTURE TOTALEMENT NOUVELLE

Le FMDI « nouvelle version » serait divisé en trois parts, dont les proportions sont précisées dans le tableau suivant.

Répartition sur 3 ans du FMDI entre les trois parts

 

2006

2007

2008

 

Part

Montant (en millions d'euros)

Part

Montant (en millions d'euros)

Part

Montant (en millions d'euros)

Part « complément de compensation »

50 %

250

40 %

200

40 %

200

Part « péréquation »

30 %

150

30 %

150

30 %

150

Part « retour à l'emploi »

20 %

100

30 %

150

30 %

150

TOTAL

100 %

500

100 %

500

100 %

500

1. La première part du FMDI : la compensation des écarts pour le RMI et le RMA

La première part du FMDI est destinée à assurer une compensation pour les départements qui auraient des dépenses de RMI supérieures au droit à compensation qui leur est versé, en application des dispositions précitées.

Compte tenu des délais nécessaires à l'établissement du montant de cet écart, les versements sont effectués en année « n » pour les écarts constatés en « n-1 ». Ainsi, seront donc compensés par ce biais en 2006, 2007 et 2008 les écarts pour les années 2005, 2006 et 2007.

On peut rappeler que les écarts pour l'année 2004 avaient été compensés par une enveloppe globale de 456 millions d'euros, conformément aux engagements du Premier ministre de l'époque, notre collègue Jean-Pierre Raffarin.

Ainsi :

- en 2006, et au titre de l'écart pour 2005, 250 millions d'euros seront versés au titre de la compensation ;

- en 2007, au titre de la compensation des écarts pour 2006, 200 millions d'euros seront versés ;

- en 2008, et au titre de la compensation pour l'année 2007, 200 millions d'euros seront versés.

Le mode de répartition de l'enveloppe globale de la première part du FMDI consiste à calculer l'écart positif entre :

- d'une part, la dépense exposée par le département autre titre de cette année, dépense connue avec une année de décalage après examen des comptes administratifs ;

- d'autre part, le droit à compensation versé, tel qu'il résulte de l'application de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 200431(*).

Cet écart est déterminé pour chaque département. L'enveloppe est alors répartie au prorata de l'écart.

Deux points doivent être relevés à propos de cette première part, dont les montants simulés sont donnés en infra :

- premier point, elle n'a pas pour objet d'offrir une compensation intégrale de l'écart supporté par les départements, comme pour l'année 2004. En effet, une telle compensation serait contraire au principe de libre administration des collectivités locales puisque le département ne serait pas responsabilisé pour sa gestion ;

-second point, elle n'en constitue pas moins un engagement fort du gouvernement, et sur 3 ans, ce dont le Sénat, et votre commission des finances en particulier, qui a dans le passé évoqué à de nombreuses reprises la question de la compensation du RMI, et les difficultés engendrées pour les finances départementales, ne peut que se féliciter. En effet, avec cette part « compensation », le gouvernement va au-delà, comme il l'avait fait en 2004, de ses obligations constitutionnelles.

Le calcul de la première fraction du FMDI

« - Calcul de l'écart positif entre le droit à compensation et la dépense 2005, soit A.

« - Multiplication de cet écart par le montant total de la part compensation (soit 250 millions d'euros en 2006).

« - Division de ce total par le montant total pour tous les départements entre le droit à compensation et leurs dépenses 2005 (seuls les écarts positifs sont retenus).

« - Part compensation = (Ecart positif du département * montant total de la part compensation) / Somme des écarts (Dépenses 2005 - droit à compensation). »

Source : direction général des collectivités locales

2. La deuxième part du FMDI : la péréquation au profit des départements les moins favorisés

La seconde part du FMDI poursuit un objectif de péréquation entre les départements. Sont montant est fixé à 150 millions d'euros par an en 2006, 2007 et 2008.

a) La quote-part au profit de l'outre-mer

Dans un premier temps, une quote-part est prélevée sur la deuxième part au profit des 4 départements d'outre-mer.

Cette quote-part est calculée en prenant le rapport entre le nombre de bénéficiaires du RMI dans les départements d'outre-mer rapporté au nombre total de bénéficiaires du RMI constatés l'année précédente, soit, pour le versement 2006, au titre de 2005. Selon les informations fournies à votre rapporteur général, ce rapport s'établit à 12,02 % en 2005. En conséquence, les départements d'outre-mer se voient attribués une quote-part de 18,036 millions d'euros au titre de la part péréquation en 2006.

Cette quote-part est répartie entre les 4 départements d'outre-mer suivant le même principe que la part « compensation », c'est-à-dire au prorata de l'écart positif entre la dépense supportée par le département et son droit à compensation.

b) La répartition du solde de la part péréquation

Le solde de la part péréquation est réparti au profit des départements métropolitains.

La répartition de la part péréquation est effectuée de manière relativement complexe. Elle vise de fait à prendre en compte les différences de richesses entre les départements, par une utilisation du potentiel financier, et de la proportion de bénéficiaires du RMI dans le département rapporté à cette même proportion calculée dans l'ensemble des départements.

Afin de prendre en compte ces éléments péréquateurs, on calcule un indice synthétique pour chaque département. Cet indice est la somme de :

25 % du rapport entre le potentiel financier par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel financier du département. Ainsi, plus le potentiel financier du département est faible, plus cette partie de l'indice aura tendance à augmenter ;

75 % du rapport entre le nombre de bénéficiaires du RMI dans la population du département rapporté à ce même nombre pour l'ensemble des départements. En conséquence, un département qui possédera une proportion de bénéficiaires du RMI plus importante que les autres départements verra cette partie de l'indice majorée.

L'indice synthétique ainsi obtenu est donc pondéré à hauteur d'un quart en fonction de la richesse relative du département, calculée en considérant le potentiel financier, et à hauteur de trois quarts en fonction de la plus ou moins grande proportion de bénéficiaires du RMI.

Le calcul est effectué en déterminant, pour chaque département, un rapport.

Ce rapport est effectué entre deux éléments :

- d'une part, au nominateur, l'écart entre la dépense de RMI supportée par le département et son droit à compensation multiplié par l'indice synthétique ;

- d'autre part, au dénominateur, la somme des écarts (c'est-à-dire le « déficit total » des départements) divisé par l'indice synthétique.

Cette construction relativement complexe permet de répartir entre les départements de métropole le solde de la part « péréquation ».

On peut observer qu'elle est conçue de telle manière que soient pris en compte, avec différents degrés de pondération, trois éléments :

- le surcroît de dépense occasionné par le transfert de la gestion du RMI, surcroît qui constitue « l'écart positif » ;

- la proportion relative des bénéficiaires du RMI dans la population du département, ce qui permet de privilégier les départements qui, au sein de leur population, versent à une plus grande fraction les allocations de RMI ;

- enfin, la richesse du département, richesse mesurée par le potentiel financier.

La pondération de ces trois critères permet de prendre en compte la diversité des situations départementales.

Le calcul de la seconde fraction du FMDI

« Part péréquation = A * indice synthétique * valeur de point

[NB : « A » représente l'écart positif entre le droit à compensation et la dépense 2005]

«  Calcul de l'indice synthétique :

«  - Potentiel financier par habitant France entière / potentiel financier du département = x

«  - Nombre de Rmistes du département / population totale du département = y

«  - Nombre de Rmistes France entière / population total France entière = z

«  IS = (x * 0.25) + (Y/z ) *0.75

«  Calcul de la valeur du point :

«  Montant total de la deuxième part / somme du nombre de points de chaque département

«  Nombre de point du département = A * IS ».

Source : DGCL

3. La troisième part : activer les dépenses passives

La troisième et dernière part du FMDI est la part « originelle » du Fonds, soit la première part du FMDI tel qu'adoptée par le Sénat dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2006. Votre rapporteur général décrivait son objet dans les termes suivants :

« M. Philippe Marini :  Son objet est de permettre aux départements de mener à bien des projets aussi ambitieux et novateurs que possible en matière d'insertion des allocataires du RMI.

« En d'autres termes, nous voulons encourager les départements à faire preuve de performance dans ce domaine, les encourager à « activer » les dépenses passives, à accompagner les personnes se trouvant actuellement dans une situation d'assistance, dont il faut à l'évidence, autant que faire se peut, les sortir.

« Ce fonds serait composé de deux parts.

« La première part se monterait à 70 millions d'euros en 2006 et à 60 millions d'euros en 2007, correspondant à une sorte de prime pour les départements qui, en 2005, ont le mieux « joué le jeu » de l'insertion pour les allocataires du RMI.

« Nous avons donc imaginé que les attributions seraient fonction d'un indicateur qui prendrait en compte trois paramètres dans chaque département : le nombre d'allocataires du RMI ; la proportion de ces allocataires qui ont fait l'objet d'un programme d'accompagnement vers l'emploi ; la proportion d'allocataires qui ont repris une activité ».

«  [...] Cette première part du fonds serait donc une dotation destinée aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion ».

La troisième part du FMDI telle que proposée par le présent projet de loi de finances conserve la logique initiée par votre rapporteur général, et qui consiste à apporter une forme de « prime » aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion.

Le mode de répartition de cette part, d'un montant de 100 millions d'euros en 2006 et 150 millions d'euros en 2007 et en 2008 consiste à répartir cette enveloppe proportionnellement :

- au nombre total de contrats d'avenir ;

- au nombre total de contrats d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA) ;

- au nombre total de primes versés par les départements au titre de l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles. En effet, les bénéficiaires qui débutent ou reprennent une activité professionnelle ou un stage de formation rémunéré ont droit à une prime forfaitaire versée par le département.

Ces trois éléments permettent de mesurer l'implication du département dans les politiques de réinsertion des allocataires du RMI. Conformément à la proposition de votre rapporteur général, il s'agit bien d'une activation des dépenses passives.

Comme les deux premières parts du FMDI, la troisième part est versée avec une année de décalage. Ainsi, les versements correspondants aux contrats passés en 2005 seront effectués sur le compte de l'année 2006.

Le calcul de la troisième fraction du FMDI

«  Troisième fraction = (somme CI-RMA + contrats d'avenir + mesures d'intéressement) * montant total de la part (100 M€) / nombre total de CI-RMA + contrats d'avenir + mesures d'intéressement constatées au niveau national) ».

Source : DGCL

4. La répartition du FMDI

Selon les informations fournies à votre rapporteur général, les départements percevraient en 2006, et au titre de la gestion 2005, les sommes telles que présentées dans le tableau suivant.

Il convient de relever que, compte tenu des retards, les sommes correspondantes aux années 2005 et 2006 seront versées en 2007. En conséquence, en 2007, 1 milliard d'euros sera attribué aux départements au titre du FMDI, puis 500 millions en 2008.

On constate que le taux de couverture moyen des départements est de 93,5 % des dépenses de RMI.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLEE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, et avec l'avis favorable du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté sur cet article 6 amendements rédactionnels.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA PRÉSERVATION DE « L'ESPRIT » DU FONDS

Votre rapporteur général a deux remarques à formuler sur la modification du FMDI.

Première remarque, il déplore que l'article 37 de la loi de finances initiale pour 2006 n'ait jamais été appliqué, alors même qu'il avait été adopté à l'initiative du Sénat, avec l'avis favorable du gouvernement, et accueilli de manière très positive par les élus départementaux. Il est regrettable que des lois votées par le Parlement soient sans application au bout d'un an.

Cependant, et ce sera la deuxième remarque, ce retard s'explique par le choix courageux fait par le Premier ministre et annoncé le 9 février d'abonder les budgets départementaux afin de tenir compte des écarts constatés entre les dépenses du RMI et la compensation. Il a donc été décidé, afin de tenir cet engagement, d'utiliser comme « support » le FMDI, qui devait donc être modifié dans le cadre d'une loi de finances. On peut donc tout aussi bien y voir la reconnaissance de la pertinence de la réflexion menée par votre commission des finances lors de la discussion de la loi de finances pour 2006, qui consiste à responsabiliser et renforcer les départements.

Il convient de se féliciter du souci manifesté par le gouvernement de préserver « l'esprit du fonds », au sein de la troisième part. Votre rapporteur général y est en effet particulièrement attaché. De plus, et alors que le FMDI devait exister pour les seules années 2006 et 2007, on constate que non seulement il est prolongé d'une année supplémentaire, mais que, de plus, la part proprement « incitative » passe de 100 millions d'euros en 2006 et 80 millions d'euros en 2007 à 160 millions d'euros en 2006, puis 150 millions d'euros en 2007 et 150 millions d'euros en 2008.

B. LES PRÉMISSES D'UN NOUVEAU TYPE DE RELATION ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le fait d'avoir choisi, afin de combler une partie de l'écart entre les dépenses des départements et le droit à compensation, le FMDI ne semble pas neutre. En effet, une fois les « sommes » fixées, soit 500 millions d'euros en comptant les 100 millions d'euros du FMDI de l'année 2006, il convenait de déterminer sous quelle forme elles pouvaient être attribuées :

- une première solution consistait, tout simplement, à combler l'écart pour tous les départements. Une telle démarche, si elle a pour elle la simplicité, et représente d'ailleurs la première part du FMDI, n'en est pas moins peu responsabilisante pour les départements, et, in fine, peu respectueuse des libertés locales. En effet, elle ne réalise rien d'autre qu'une vision « comptable » des choses, vision qui ne rend pas justice à la fois aux inégalités et aux efforts consentis par les collectivités ;

- c'est pourquoi une seconde solution a été retenue, qui a pour caractéristique de relever d'une démarche d'incitation et de responsabilité. En effet, la part « péréquation » prend en compte non plus seulement un écart comptable, mais des différences de situations objectives entre les départements, en attribuant plus à ceux qui ont moins, et pour lesquels les bénéficiaires du RMI sont plus nombreux. De plus, la part incitative permet d'inciter les départements à mener une gestion active de leurs dépenses, et ce sans aucune obligation : il s'agit juste de rendre plus incitative la signature de nouveaux contrats. Les départements ont donc, du strict point de vue financier, un double intérêt à voir les bénéficiaires quitter le système du RMI : cela constitue une dépense en moins, et une forme de prime est alors versée.

Votre rapporteur général estime qu'il y a tout lieu de se féliciter de ce nouveau type de relation entre l'Etat et les collectivités territoriales. Alors que la décentralisation a connu, sous cette législature, un nouvel élan, il n'est pas interdit de réfléchir à une nouvelle forme de partenariat entre l'Etat et les collectivités, partenariat dont le FMDI serait une forme de prémisse, et qui passe non plus par de simples transferts financiers, mais bien par une politique coordonnée et incitative entre les différents acteurs des politiques publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 31 La fraction de TIPP attribuée à chaque département au titre de la compensation du transfert du RMI est modifiée par l'article 9 du présent projet de loi de finances rectificative.