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Projet de loi constitutionnelle modifiant l'article 77 de la Constitution

 

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Rapport n° 145 (2006-2007) de M. Jean-Jacques HYEST, fait au nom de la commission des lois, déposé le 10 janvier 2007

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N° 145

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 janvier 2007

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi constitutionnelle, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , modifiant l'article 77 de la Constitution,

Par M. Jean-Jacques HYEST,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, François Zocchetto, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Georges Othily, vice-présidents ; MM. Christian Cointat, Pierre Jarlier, Jacques Mahéas, Simon Sutour, secrétaires ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Michèle André, M. Philippe Arnaud, Mme Eliane Assassi, MM. Robert Badinter, José Balarello, Laurent Béteille, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Yves Détraigne, Michel Dreyfus-Schmidt, Pierre Fauchon, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Philippe Goujon, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Jean-René Lecerf, Simon Loueckhote, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Hugues Portelli, Marcel Rainaud, Henri de Richemont, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, MM. Alex Türk, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3004, 3506 et T.A. 631

Sénat : 121 (2006-2007)

Constitution.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 10 janvier 2007 sous la présidence de M. Patrice Gélard, vice-président, la commission des Lois a examiné, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, président, le projet de loi constitutionnelle n° 121 (2006-2007) modifiant l'article 77 de la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné que l'histoire récente de la Nouvelle-Calédonie, marquée par une grande instabilité et par des violences dans les années 1980, permettait de mesurer le prix du consensus retrouvé depuis les accords de Matignon en 1988 et conforté par l'accord de Nouméa du 5 mai 1998.

Rappelant que cet accord faisait de la Nouvelle-Calédonie une entité sui generis et définissait une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie au sein de la nationalité française, il a expliqué que l'article 77 de la Constitution avait autorisé le Parlement à prendre, par une loi organique, les mesures nécessaires à son application. Il a estimé que dans sa décision du 15 mars 1999, le Conseil constitutionnel avait fait prévaloir une interprétation du corps électoral restreint pour les élections aux assemblées de province et au congrès différente de celle exposée dans les travaux préparatoires de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Il a indiqué que l'interprétation d'un corps électoral « glissant », retenue par le juge constitutionnel, n'avait cependant pas encore produit d'effet sur la composition du corps électoral, les personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie après la consultation du 8 novembre 1998 sur l'accord de Nouméa ne justifiant pas encore de dix ans de résidence sur le territoire.

Soulignant que l'interprétation du corps électoral « figé », n'intégrant pas les personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie après 1998, était la seule compatible avec l'esprit de l'accord de Nouméa, il a rappelé que l'Assemblée nationale et le Sénat avaient adopté dès juin et octobre 1999 un projet de loi constitutionnelle réaffirmant cette position.

Expliquant que depuis cette tentative de révision constitutionnelle, inaboutie, la jurisprudence avait établi la compatibilité de la cristallisation du corps électoral avec les engagements internationaux de la France, il a considéré que l'adoption du projet de loi constitutionnelle n'aurait qu'une incidence limitée sur les effectifs de la liste électorale spéciale pour l'élection aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie. Il a enfin précisé que les dispositions relatives au corps électoral, comme les orientations de l'accord de Nouméa, avaient un caractère transitoire, l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie devant en toute hypothèse être redéfinie à l'issue d'une période de quinze à vingt ans.

En conséquence, suivant la proposition de son rapporteur et à l'issue d'un large débat auquel ont pris part MM. Simon Loueckhote, Hugues Portelli, Bernard Frimat et Pierre Fauchon, la commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi constitutionnelle sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le processus engagé par les accords de Matignon en 1988 a apporté à la Nouvelle-Calédonie une situation institutionnelle apaisée. Cette stabilisation est le résultat d'une intense mobilisation politique et juridique, qui a doté la Nouvelle-Calédonie d'une organisation adaptée à son identité particulière.

Les réformes statutaires se sont en effet succédé à un rythme croissant après 1946, jusqu'à ce que la violence et l'impasse politique amènent les autorités locales et nationales à inventer un modèle original, faisant une large place à l'identité kanak et prenant en compte la nécessité d'un rééquilibrage économique des provinces.

Ainsi, depuis l'accord de Nouméa signé le 5 mai 1998, la Nouvelle-Calédonie constitue une entité juridique sui generis, dont les institutions et le système politique traduisent l'ambition d'un destin commun à toutes les communautés et définissent un partage de souveraineté avec la France.

Fondé sur les mêmes principes que les accords de Matignon signés en juin 1988, l'accord de Nouméa comporte de nombreuses innovations, telles que la définition d'une citoyenneté calédonienne au sein de la nationalité française. Peuvent donc participer pleinement à la conduite des affaires de la Nouvelle-Calédonie ceux de ses habitants qui justifient d'une implantation ancienne et solide sur son territoire.

Si la loi référendaire du 7 novembre 1988 relative à la mise en oeuvre des accords de Matignon comportait déjà une restriction du corps électoral pour le scrutin d'autodétermination, elle ne l'étendait pas aux élections aux conseils de province et au congrès1(*).

L'accord de Nouméa prévoit quant à lui que « le corps électoral pour les élections aux assemblées locales propres à la Nouvelle-Calédonie sera restreint aux personnes établies depuis une certaine durée ». Afin de permettre la mise en oeuvre de l'accord, le titre XIII de la Constitution, consacré aux « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie », a défini les conditions de la consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Nouméa et autorisé le Parlement à prendre, par une loi organique, les mesures nécessaires à son application.

Toutefois, le Conseil constitutionnel, examinant en mars 1999 la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, a fait prévaloir une interprétation du corps électoral restreint ouvrant le droit de vote aux élections provinciales aux nationaux français arrivés en Nouvelle-Calédonie après 1998 et justifiant de dix ans de résidence à la date de l'élection2(*).

La question porte en fait sur la nature du tableau annexe visé à l'article 188 de la loi organique3(*). Le Conseil constitutionnel estime qu'il s'agit du tableau intégrant chaque année les nationaux français, au fil de leur arrivée en Nouvelle-Calédonie, que celle-ci soit antérieure ou postérieure à la consultation du 8 novembre 1998 relative à l'accord de Nouméa.

Cette interprétation, organisant un corps électoral « glissant », diffère de celle affirmée par le législateur lors de l'élaboration de la loi organique, définissant un corps électoral « figé ». En effet, il ressort des travaux préparatoires que le tableau annexe visé à l'article 188 de la loi organique est celui arrêté en vue de la consultation du 8 novembre 1998, recensant les personnes qui ne justifiaient pas à cette date de dix ans de résidence sur le territoire.

Aussi, l'Assemblée nationale et le Sénat ont-ils respectivement adopté, en juin et en octobre 1999, un projet de loi constitutionnelle rétablissant l'interprétation selon laquelle ne sont admis à participer aux élections provinciales que les électeurs installés en Nouvelle-Calédonie avant la consultation de 1998 et domiciliés sur le territoire depuis dix ans4(*).

Cependant, du fait de l'ajournement, pour des raisons extérieures au texte sur la Nouvelle-Calédonie, de la réunion du Parlement en Congrès sur ce projet de loi constitutionnelle, l'inscription dans la Constitution du « gel » du corps électoral est restée en suspens.

Or, les dispositions relatives au corps électoral des assemblées de province et du congrès de Nouvelle-Calédonie figuraient au sein d'un projet de loi constitutionnelle portant à titre principal sur le statut de la Polynésie française. Ce projet ne peut aujourd'hui être repris en l'état, la Polynésie française ayant depuis été dotée d'un statut d'autonomie, défini conformément au cadre constitutionnel des collectivités d'outre-mer (article 74 de la Constitution).

Le Sénat est par conséquent appelé à examiner un nouveau projet de loi constitutionnelle modifiant l'article 77 de la Constitution. L'objet de ce texte, adopté par l'Assemblée nationale le 13 décembre 2006, est d'inscrire dans la Constitution la définition du corps électoral appelé à élire les assemblées de province et le congrès de la Nouvelle-Calédonie qu'avait retenue le législateur dès 1999.

En dépit du temps écoulé depuis la première tentative de révision constitutionnelle sur cette question en 1999, le texte soumis au Sénat permettra de préciser en temps utile la volonté du pouvoir constituant. En effet, les personnes inscrites au tableau annexe en raison de l'interprétation retenue par le juge constitutionnel, et qui en seront retirées après l'adoption du présent projet de loi constitutionnelle, n'auraient, en tout état de cause, pu participer à l'élection des assemblées de province et du congrès de Nouvelle-Calédonie avant le scrutin de 2009.

*

* *

La Nouvelle-Calédonie en quelques chiffres

Située dans le Pacifique occidental, la Nouvelle-Calédonie, dont la superficie atteint 18.575 km², fait partie de l'ensemble mélanésien.

L'archipel comprend la Grande-Terre (400 km de long sur 50 km de large), les quatre îles Loyauté (Ouvéa, Lifou, Tiga et Maré), l'archipel des îles Belep, l'île des Pins et quelques îlots lointains.

La zone économique exclusive entourant la Nouvelle-Calédonie couvre 1,4 million de km² (soit la moitié de la superficie de la mer Méditerranée).

La Nouvelle-Calédonie se situe à 18.368 km de Paris, à 4.629 km de Papeete, à 2.103 km des îles Wallis et Futuna, à 1.978 km de Sydney (Australie) et à 1.859 km d'Auckland (Nouvelle-Zélande).

Le recensement effectué en 2004 par l'Institut de la statistique et des études économiques (ISEE) de la Nouvelle-Calédonie établit la population de la collectivité à 230.789 habitants, contre 196.936 en 1996, soit une progression de 17,25 %. Ce recensement ne comporte pas de répartition entre les différentes communautés.

La population de l'archipel se répartit de la façon suivante :

- Province Sud : 164.235 habitants (134.546 en 1996) ;

- Province Nord : 44.474 habitants (41.413 en 1996) ;

- Province des îles Loyauté : 22.080 habitants (20.877 en 1996).

La répartition spatiale de la population fait apparaître une forte concentration à Nouméa, qui regroupe 91.386 habitants, soit 39,5 % de la population de la collectivité, tandis que le Grand Nouméa, qui rassemble les communes de Dumbéa, Païta, Mont-Dore et Nouméa, concentre près de 60 % des habitants.

La population de la Nouvelle-Calédonie est très jeune, puisque 39,5 % de la population a moins de 20 ans (25,3 % en métropole).

I. L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ISSUE DE L'ACCORD DE NOUMÉA

L'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie résulte pour l'essentiel de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, approuvé lors de la consultation de la population du 8 novembre 1998, et concrétisé par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 et la loi organique du 19 mars 1999. Aux termes de cet accord, la Nouvelle-Calédonie jouit d'un statut d'autonomie devant aboutir, à l'issue d'une période de quinze à vingt ans, à une consultation sur l'accession à la pleine souveraineté.

A. LA DÉFINITION DES CONDITIONS D'ÉVOLUTION DE L'ARCHIPEL PAR L'ACCORD DE NOUMÉA

Comme le rappellent nos collègues Christian Cointat, Simon Sutour et votre rapporteur dans le rapport fait à l'issue de leur mission effectuée en Nouvelle-Calédonie en septembre 2003, « tout le prix du consensus retrouvé autour des institutions de la Nouvelle-Calédonie ne peut se mesurer sans un retour sur l'histoire récente de cette collectivité marquée par la violence et l'instabilité »5(*).

1. De l'instabilité institutionnelle aux accords de Matignon

Après la Seconde Guerre mondiale, le débat politique néo-calédonien est dominé par l'Union calédonienne (UC), alliance pluriethnique et autonomiste fondée en 1956. Dans les années 1970, la production de nickel se développe et de nouveaux arrivants -néo-hébridais et Wallisiens pour la plupart- s'installent.

Face à l'affirmation de la revendication indépendantiste, le courant loyaliste, favorable au maintien de la Nouvelle-calédonie dans la République, s'organise avec la création en 1978 par M. Jacques Lafleur du Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR). Les forces indépendantistes se fédèrent quant à elles, en 1984, autour du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), dirigé par le regretté Jean-Marie Tjibaou.

Aussi la Nouvelle-Calédonie connaît-elle au cours de la seconde moitié du XXème siècle une évolution statutaire marquée par une grande instabilité, qui aboutit dans les années 1980 à une crise particulièrement grave.

En effet, de 1946, date de son accession au statut de territoire d'outre-mer, à 1988, l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie a fait l'objet de huit statuts6(*), dont quatre entre 1984 et 1988. A cette époque, le débat sur l'accès à l'indépendance se radicalise et les tensions entre les communautés s'accentuent. La succession de statuts éphémères s'accompagne de violences, qui culminent lors de l'embuscade de Hienghène le 5 décembre 1984 et de la prise d'otages d'Ouvéa le 22 avril 1988.

Afin d'éviter que la Nouvelle-Calédonie ne sombre dans la guerre civile, le Premier ministre, M. Michel Rocard, dépêche alors une mission chargée de renouer le dialogue entre le FLNKS et le RPCR.

Ces négociations aboutissent le 26 juin 1988 à une déclaration commune signée à l'hôtel Matignon par le Premier ministre, huit représentants du RPCR et cinq représentants du FLNKS. Le 20 août 1988 intervient l'accord Oudinot, qui fixe le principe d'une consultation sur l'autodétermination à échéance de dix ans et organise un nouvel équilibre institutionnel7(*).

Le nouveau statut découlant des accords de Matignon est soumis à un référendum national le 6 novembre 1988 ; malgré un faible taux de participation, le « oui » l'emporte avec 80 % des suffrages exprimés.

La mise en oeuvre des accords de Matignon rétablit durablement la paix civile et donne à la Nouvelle-Calédonie des institutions stables.

Aussi, les protagonistes sont-ils convaincus, à l'issue de la période de dix ans, de la nécessité de préserver ces acquis en repoussant une consultation référendaire sur l'autodétermination susceptible de raviver les antagonismes.

2. Les modalités d'évolution de l'archipel définies par l'accord de Nouméa

a) Le report de l'échéance définie par les accords de Matignon

Lors des débats de confrontation entre les projets institutionnels du FLNKS et du RPCR, engagés en 1995, le premier impose un préalable minier à la poursuite des négociations, afin de permettre la construction d'une usine métallurgique dans la province Nord, dans un objectif de rééquilibrage économique. Après la signature, le 1er février 1998, des accords de Bercy prévoyant un échange de massifs miniers entre les sociétés engagées dans l'exploitation du nickel, les négociations politiques reprennent et aboutissent à l'accord de Nouméa, signé par l'ensemble des partenaires le 5 mai 1998, lors de la visite du Premier ministre, M. Lionel Jospin.

Cet accord, qui détermine pour une période transitoire de quinze à vingt ans l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, les modalités de son émancipation et les voies de son rééquilibrage économique et social, est largement approuvé par la population de l'archipel lors de la consultation du 8 novembre 1998, le « oui » recueillant 72 % des suffrages exprimés8(*).

L'accord de Nouméa prend en compte les spécificités de la Nouvelle-Calédonie, justifiant des innovations institutionnelles et juridiques. Son préambule reconnaît « les ombres de la période coloniale » et affirme la nécessité de « poser les bases d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie », permettant « la refondation d'un contrat social entre toutes les communautés ». Le document d'orientation, second volet de l'accord, prévoit ensuite un renforcement considérable des compétences de la Nouvelle-Calédonie, le transfert du pouvoir exécutif à un gouvernement collégial et la création d'un sénat coutumier.

La mise en oeuvre de plusieurs innovations juridiques prévues par l'accord, dérogeant à certains principes à valeur constitutionnelle, impliquait nécessairement une révision de la Constitution.

Tel était en particulier le cas de l'adoption par le congrès de « lois du pays » susceptibles d'être déférées au Conseil constitutionnel avant leur promulgation et de la reconnaissance d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie fondant des restrictions au corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province et pour les consultations sur l'accession à la pleine souveraineté. Le dispositif défini par la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 a ensuite permis l'adoption de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et de la loi ordinaire la complétant.

b) La consécration de l'accord de Nouméa par la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998

La loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 a rétabli dans la Constitution un titre XIII intitulé « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie », comprenant les articles 76 et 77.

L'article 76 a permis l'organisation de la consultation tendant à l'approbation des dispositions de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998 par un corps électoral restreint défini par référence à la loi référendaire du 9 novembre 1988.

Ainsi, conformément au second alinéa de l'article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988, ont pu participer à la consultation du 8 novembre 1998 les personnes inscrites sur les listes électorales du territoire à la date de la consultation et qui y avaient leur domicile depuis la date du référendum approuvant la loi statutaire de 19889(*).

L'article 77 autorise le législateur organique à adopter des dispositions statutaires dérogeant à des principes à valeur constitutionnelle « pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies » par l'accord de Nouméa. Cet article consacre par conséquent :

- le caractère irréversible des transferts de compétences, impliquant un dessaisissement du législateur au fur et à mesure des transferts ;

- la possibilité pour le congrès de la Nouvelle-Calédonie de prendre des actes de nature législative susceptibles d'être soumis au contrôle du Conseil constitutionnel avant leur promulgation ;

- la reconnaissance d'une citoyenneté propre à la Nouvelle-Calédonie, fondant les restrictions apportées au corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province et, selon des modalités différentes, pour la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté à l'issue de la période transitoire de quinze à vingt ans ;

- la faculté pour la Nouvelle-Calédonie d'adopter des mesures spécifiques visant à limiter l'accès à l'emploi local ;

- la capacité, pour les personnes qui en ont perdu le bénéfice, d'accéder à nouveau au statut civil coutumier, par dérogation à l'article 75 de la Constitution.

La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a par conséquent défini le statut de la collectivité dans le respect des orientations dérogatoires de l'accord de Nouméa.

Les institutions de la Nouvelle-Calédonie

L'Accord de Nouméa prévoit que les institutions de la Nouvelle-Calédonie comprennent un congrès, émanation des trois assemblées de province, un sénat coutumier et un gouvernement, désigné à la proportionnelle par le Congrès.

Les provinces Sud, Nord et des îles Loyauté ont été créées par la loi référendaire du 9 novembre 1988 et confirmées par la loi organique du 19 mars 1999. Elles s'administrent librement par des assemblées élues au suffrage universel direct10(*) pour une durée de cinq ans.

Les provinces sont compétentes « dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l'Etat ou à la Nouvelle-Calédonie par la loi organique ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie » (article 20 de la loi organique du 19 mars 1999). Elles exercent donc plus particulièrement leurs attributions en matière d'agriculture, de développement économique, de santé et d'urbanisme. Elles disposent en outre de prérogatives importantes pour la valorisation des ressources en nickel au bénéfice du développement économique de leur territoire.

Le congrès, mis en place en mai 1999, est composé d'une partie des élus des trois assemblées de province. Il compte ainsi 54 membres exerçant un mandat de cinq ans dont 32 des 40 membres de l'assemblée de la province Sud, 15 des 22 membres de l'assemblée de la province Nord et 7 des 14 membres de l'assemblée de la province des îles Loyauté. Le congrès siège chaque année lors de deux réunions ordinaires, dont la durée ne peut excéder deux mois. Il peut également se réunir en session extraordinaire.

Conformément aux orientations du point 2.1.3 de l'Accord de Nouméa, la loi organique a consacré le pouvoir législatif autonome du congrès. L'article 99 de la loi organique, mettant en oeuvre cette innovation majeure, prévoit en effet que dans douze matières telles que la fiscalité, l'accès au travail des étrangers et l'état et la capacité des personnes, le congrès de Nouvelle-Calédonie peut adopter des lois du pays. Adoptées après avis du Conseil d'Etat, elles peuvent faire l'objet, dans un délai de quinze jours et notamment à la demande du haut-commissaire, d'une deuxième délibération. Celle-ci conditionne une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel appelé à se prononcer dans les trois mois. A l'issue de cette procédure, les lois du pays sont promulguées par le haut-commissaire et acquièrent une valeur législative.

L'exécutif de la Nouvelle-Calédonie est assumé par un gouvernement de cinq à onze membres, élus à la proportionnelle par le congrès pour la durée de la mandature. Le congrès peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement par l'adoption d'une motion de censure revêtue de la signature d'au moins un cinquième de ses membres. Réunissant des représentants de la majorité et de l'opposition, le gouvernement élit son président, chargé de fonctions d'animation et de négociation.

Reconnaissant la place des autorités coutumières, la loi organique instaure des conseils coutumiers dans chacune des huit aires coutumières de la Nouvelle-Calédonie et crée un sénat coutumier, comprenant seize membres. Le sénat coutumier délibère sur les projets de propositions de lois du pays portant notamment sur le statut civil coutumier, les terres coutumières et les signes identitaires. Il est obligatoirement consulté sur les projets de délibération du congrès ou d'une assemblée de province « intéressant l'identité kanak ».

B. LA CITOYENNETÉ DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET LA COEXISTENCE DE PLUSIEURS LISTES ÉLECTORALES

1. Les restrictions au corps électoral, des accords de Matignon à l'accord de Nouméa

Jusqu'à la loi du 7 mai 1946 tendant à proclamer citoyens tous les ressortissants des territoires d'outre-mer, le code de l'indigénat de 1887 s'appliquait en Nouvelle-Calédonie. Ce n'est donc qu'à partir de 1946 que les Mélanésiens ont accédé à la citoyenneté française et au droit de vote. L'affirmation du mouvement indépendantiste s'est ensuite accompagnée de la revendication d'une citoyenneté propre à la Nouvelle-Calédonie, dans la perspective d'un référendum d'autodétermination auquel ne participeraient que les titulaires de cette citoyenneté.

Dès la signature de la déclaration de Matignon le 26 juin 1988, le FLNKS, l'Etat et le RPCR ont convenu que les « populations intéressées » à l'avenir du territoire seraient seules habilitées à se prononcer lors des scrutins déterminants pour l'avenir de la Nouvelle-Calédonie, c'est-à-dire les élections au congrès et aux assemblées de province et le scrutin d'autodétermination11(*).

Le texte n° 2 de la déclaration de Matignon, relatif aux dispositions institutionnelles et structurelles préparatoires au scrutin d'autodétermination, prévoit que constituent les populations intéressées à l'avenir du territoire les électeurs et électrices appelés à se prononcer sur le projet de loi référendaire définissant le nouveau statut, à savoir les électeurs inscrits sur les listes électorales du territoire en 1988 et y maintenant leur domicile.

Ce point de la déclaration n'a pu être mis en oeuvre, le Gouvernement ayant relevé a posteriori un obstacle constitutionnel à une telle restriction du corps électoral. La restriction du corps électoral aux assemblées de province et au congrès ne figurait donc pas au sein de l'accord d'Oudinot définissant l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, soumise à referendum le 6 novembre 1988.

Reprenant ce qui avait été initialement envisagé en 1988, le point 2.2.1. du document d'orientation de l'accord de Nouméa stipule que, « comme il avait été prévu dans le texte signé des accords de Matignon, le corps électoral aux assemblées des provinces et au congrès sera restreint ».

Toutefois, lors des négociations difficiles qui ont abouti à l'accord de Nouméa, le FLNKS a accepté, à la demande du RPCR, d'étendre aux électeurs arrivés avant 1998 la possibilité de participer aux élections au congrès et aux assemblées de province, à la condition qu'ils justifient de dix ans de résidence à la date de l'élection.

Ainsi, la restriction du corps électoral pour les élections provinciales et au congrès constitue un point essentiel de l'accord de Nouméa, sur lequel se fonde la définition de la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie.

L'accord signé le 5 mai 1998 stipule en effet que :

« L'un des principes de l'accord politique est la reconnaissance d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie. Celle-ci traduit la communauté de destin choisie et s'organiserait, après la fin de la période d'application de l'accord, en nationalité, s'il en était décidé ainsi.

« Pour cette période, la notion de citoyenneté fonde les restrictions apportées au corps électoral pour les élections aux institutions du pays et pour la consultation finale. Elle sera ainsi une référence pour la mise au point des dispositions qui seront définies pour préserver l'emploi local. »

La restriction du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblées de province, ainsi que la restriction du corps électoral participant au scrutin d'autodétermination qui interviendra entre 2014 et 2018, prennent donc leur fondement dans l'accord de Nouméa et expriment une continuité avec les accords de Matignon.

2. Les listes électorales définies par la loi organique du 19 mars 1999

Conformément aux orientations définies par l'accord de Nouméa, la loi organique du 19 mars 1999 organise la coexistence de plusieurs listes électorales.

a) La liste électorale pour les scrutins européens, nationaux et municipaux

La loi organique ne comporte aucune disposition spécifique à ces scrutins qui sont, dès lors, soumis au régime de droit commun.

L'ensemble des citoyens français inscrits sur les listes électorales de droit commun en Nouvelle-Calédonie peuvent donc participer aux référendums nationaux, à l'élection présidentielle et aux élections législatives.

Par ailleurs, tous les citoyens de l'Union européenne installés en Nouvelle-Calédonie et inscrits sur les listes électorales de droit commun sont admis à participer aux élections municipales ainsi qu'à l'élection des représentants français au Parlement européen.

Toutefois, s'agissant des élections municipales, le document d'orientation de l'accord de Nouméa précise que « le corps électoral restreint s'appliquerait aux élections communales si les communes avaient une organisation propre à la Nouvelle-Calédonie ».

Ainsi, l'article 27 de la loi organique dispose que « le congrès peut, à partir du début de son mandat commençant en 2009, adopter une résolution tendant à ce que lui soient transférées, par une loi organique ultérieure, les compétences suivantes : règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics [...] ».

b) La liste électorale restreinte pour les consultations sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie

L'article 217 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que la date de la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté prévue par l'article 77 de la Constitution est fixée par une délibération du congrès adoptée à la majorité des trois cinquièmes de ses membres.

Toutefois, si à l'expiration de l'avant-dernière année du mandat du congrès commençant en 2014 ce dernier n'a pas fixé la date de la consultation, il revient au Gouvernement national de la déterminer.

Dans l'hypothèse où la majorité des suffrages exprimés conclurait au rejet de l'accession de la collectivité à la pleine souveraineté, une deuxième consultation pourrait être organisée à la demande écrite des membres du congrès, cette demande ne pouvant toutefois intervenir dans les six mois précédant le renouvellement général du congrès.

Le point 2.2.1 du document d'orientation de l'accord de Nouméa prévoit une restriction du corps électoral pour les consultations sur l'accession à la pleine souveraineté qui doivent être organisées, selon le point 5 de l'accord, au cours du quatrième mandat du congrès, c'est-à-dire entre la quinzième et la vingtième année suivant les premières élections12(*). Ainsi, l'accord prévoit que :

« Le corps électoral pour les consultations relatives à l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie intervenant à l'issue du délai d'application du présent accord (point 5) comprendra exclusivement : les électeurs inscrits sur les listes électorales aux dates des consultations électorales prévues au 5 et qui ont été admis à participer au scrutin prévu à l'article 2 de la loi référendaire, ou qui remplissaient les conditions pour y participer, ainsi que ceux qui pourront justifier que les interruptions dans la continuité de leur domicile en Nouvelle-Calédonie étaient dues à des raisons professionnelles ou familiales, ceux qui, de statut coutumier ou nés en Nouvelle-Calédonie, y ont eu le centre de leurs intérêts matériels et moraux et ceux qui ne sont pas nés en Nouvelle-Calédonie mais dont l'un des parents y est né et qui y ont le centre de leurs intérêts matériels et moraux.

« Pourront également voter pour ces consultations les jeunes atteignant la majorité électorale, inscrits sur les listes électorales, et qui, s'ils sont nés avant 1988 auront eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ou, s'ils sont nés après 1988, ont eu un de leurs parents qui remplissait ou aurait pu remplir les conditions pour voter au scrutin de la fin de 1998.

« Pourront également voter à ces consultations les personnes qui pourront justifier, en 2013, de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie. »

Conformément aux orientations définies par l'accord de Nouméa, l'article 218 de la loi organique dispose que « sont admis à participer à la consultation les électeurs inscrits sur la liste électorale à la date de celle-ci et qui remplissent l'une des conditions suivantes :

« a) Avoir été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 ;

b) N'étant pas inscrits sur la liste électorale pour la consultation du 8 novembre 1998, remplir néanmoins la condition de domicile requise pour être électeur à cette consultation ;

c) N'ayant pas pu être inscrits sur la liste électorale de la consultation du 8 novembre 1998 en raison du non-respect de la condition de domicile, justifier que leur absence était due à des raisons familiales, professionnelles ou médicales ;

d) Avoir eu le statut civil coutumier ou, nés en Nouvelle-Calédonie, y avoir eu le centre de leurs intérêts matériaux et moraux ;

e) Avoir l'un de leurs parents né en Nouvelle-Calédonie et y avoir le centre de leurs intérêts matériels et moraux ;

f) Pouvoir justifier d'une durée de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation et au plus tard au 31 décembre 2014 ;

g) Etre nés avant le 1er janvier 1989 et avoir eu son domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ;

h) Etre nés à compter du 1er janvier 1989 et avoir atteint l'âge de la majorité à la date de la consultation et avoir eu un de leurs parents qui satisfaisait aux conditions pour participer à la consultation du 8 novembre 1988 ».

En outre, « les périodes passées en dehors de la Nouvelle-Calédonie pour accomplir le service national, pour suivre des études ou une formation ou pour des raisons familiales, professionnelles ou médicales ne sont pas, pour les personnes qui y étaient antérieurement domiciliées, interruptives du délai pris en considération pour apprécier la condition de domicile. »

Aux termes de l'article 219 de la loi organique, une liste électorale spéciale rassemble les électeurs remplissant ces conditions. Cette liste est dressée à partir de la liste électorale générale13(*) et de la liste pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province.

En définitive, le corps électoral appelé à se prononcer lors des consultations sur l'accession à la pleine souveraineté apparaît plus restreint que celui prévu pour les élections au congrès et aux assemblées de province. Il ne fait cependant l'objet d'aucune remise en cause.

c) La liste électorale spéciale pour les élections au congrès et aux assemblées de province

La définition du corps électoral pour les élections provinciales et au congrès a, comme l'indiquait votre rapporteur lors de la discussion du statut organique en 1999, « suscité d'âpres et longues négociations entre les partenaires concernés, lesquels ne sont parvenus à un accord sur la rédaction des dispositions correspondantes qu'à la veille de leur examen par l'Assemblée nationale ».

Ainsi, à l'égard des élections aux assemblées de province et au Congrès, le point 2.2.1. de l'accord de Nouméa stipule :

« Comme il avait été prévu dans le texte signé des accords de Matignon, le corps électoral aux assemblées des provinces et au Congrès sera restreint : il sera réservé aux électeurs qui remplissaient les conditions pour voter au scrutin de 1998, à ceux qui, inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l'élection, ainsi qu'aux électeurs atteignant l'âge de la majorité pour la première fois après 1998 et qui, soit justifieront de dix ans de domicile en 1998, soit auront un parent remplissant les conditions pour être électeur au scrutin de la fin de 1998, soit, ayant eu un parent inscrit sur un tableau annexe justifieront d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection.

« La notion de domicile s'entendra au sens de l'article 2 de la loi référendaire. La liste des électeurs admis à participer aux scrutins sera arrêtée avant la fin de l'année précédant le scrutin. »

En conséquence, l'article 188 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que :

« I.- Le congrès et les assemblées de province sont élus par un corps électoral composé des électeurs satisfaisant à l'une des conditions suivantes :

« a) Remplir les conditions pour être inscrits sur les listes électorales de la Nouvelle-Calédonie établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998 ;

« b) Etre inscrits sur le tableau annexe et domiciliés depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection du congrès et aux assemblées de province ;

« c) Avoir atteint l'âge de la majorité après le 31 octobre 1998 et soit justifier de dix ans de domicile en Nouvelle-Calédonie en 1998, soit avoir eu un de leurs parents remplissant les conditions pour être électeur au scrutin du 8 novembre 1998, soit avoir un de leurs parents inscrit au tableau annexe et justifier d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection.

« II.- Les périodes passées en dehors de la Nouvelle-Calédonie pour accomplir le service national, pour suivre des études ou une formation ou pour des raisons familiales, professionnelles ou médicales ne sont pas, pour les personnes qui y était antérieurement domiciliées, interruptive du délai pris en considération pour apprécier la condition de domiciliation ».

L'interprétation des conditions requises pour participer aux élections aux assemblées de province et au congrès de Nouvelle-Calédonie

L'électeur doit satisfaire l'une des conditions suivantes (art. 188 de la loi organique)

A savoir être arrivé en Nouvelle-Calédonie

Selon
le législateur organique

Selon
le Conseil constitutionnel

1. Remplir les conditions pour être inscrit sur les listes électorales établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998

En 1988 au plus tard

2. Etre inscrit sur le tableau annexe et être domicilié depuis 10 ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection

De 1989 à 1998

A partir de 1989

3. Avoir atteint la majorité après le 31 octobre 1998 et justifier de 10 ans de domicile en 1998

En 1988 au plus tard

4. Avoir atteint la majorité après le 31 octobre 1998 et avoir un parent électeur en 1998

En 1988 au plus tard pour le parent

5. Avoir atteint la majorité après le 31 octobre 1998 et avoir un parent inscrit au tableau annexe et justifier de 10 ans de résidence en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection

De 1989 à 1998
pour le parent

A partir de 1989
pour le parent

S'agissant de l'établissement de la liste, l'article 189, I, de la loi organique précise que « les électeurs remplissant les conditions fixées à l'article 188 sont inscrits sur la liste électorale spéciale à l'élection du congrès et des assemblées de province. Cette liste est dressée à partir de la liste électorale en vigueur et du tableau annexe des électeurs non admis à participer au scrutin ».

Il revient à une commission administrative spéciale d'établir, dans chaque bureau de vote, la liste électorale spéciale et le tableau annexe des électeurs non admis à participer au scrutin. Cette commission administrative spéciale est présidée par un magistrat de l'ordre judiciaire désigné par le premier président de la Cour de cassation et comprend un délégué désigné par le haut-commissaire et deux électeurs de la commune désignés par le haut-commissaire après avis du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Pour mener à bien sa mission, la commission est habilitée à consulter un ou plusieurs représentants de la coutume désignés selon les usages reconnus, ayant leur domicile dans la commune et jouissant de leurs droits électoraux. Elle peut en outre procéder ou faire procéder, par tout officier ou agent de police judiciaire, à toutes investigations utiles.

Il lui incombe d'inscrire, à leur demande, sur la liste électorale spéciale, les électeurs remplissant les conditions exigées par l'article 188. Ceux-ci doivent, à cette fin, produire tous les éléments de nature à prouver qu'ils remplissent ces conditions.

La commission est par ailleurs tenue de procéder à l'inscription d'office sur la liste électorale spéciale des personnes âgées de dix-huit ans à la date de clôture et remplissant les conditions d'ascendance et de domicile. Tout électeur faisant l'objet d'une radiation ou d'un refus d'inscription, ou dont l'inscription est contestée, est averti sans frais et peut présenter ses observations.

En outre, l'article 189, IV, de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que la liste électorale spéciale et le tableau annexe sont « permanents » et « font l'objet d'une révision annuelle ».

Par conséquent, chaque année, sont retirées du tableau annexe les personnes accédant à la qualité d'électeur, tandis qu'y sont ajoutées les personnes plus récemment arrivées en Nouvelle-Calédonie et qui ne peuvent participer aux élections au congrès et aux assemblées de province.

Enfin, il revient à l'Institut territorial de la statistique et des études économiques de tenir un fichier général des électeurs inscrits sur les listes électorales de la Nouvelle-Calédonie, pour l'ensemble des élections et consultations.

Evolution des effectifs du corps électoral
pour les élections provinciales et au congrès14(*)

Année

Electeurs inscrits sur la liste électorale spéciale

Electeurs inscrits
au tableau annexe
(non admis à participer)

Proportion d'électeurs non admis (%)

1992

91.339

1.487

1,6

1995

96.635

7.564

7,25

1998

104.078

8.868

7,85

1999

108.441

8.738

7,46

2000

109.940

9.450

7,92

2001

112.618

10.271

8,36

2002

114.495

12.395

9,77

2003

116.829

13.031

10,03

2004

119.546

12.575

9,52

2005

122.202

13.460

9,92

2006

124.661

14.037

10,12

Source : Institut de la statistique et des études économiques de Nouvelle-Calédonie.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UNE RÉVISION NÉCESSAIRE, CONFIRMANT LES POSITIONS ANTÉRIEURES DU PARLEMENT

Afin de surmonter les difficultés posées par la décision du Conseil constitutionnel sur la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, une première tentative, inaboutie, de modification de la Constitution fut entreprise en 1999. La jurisprudence a depuis établi la compatibilité des restrictions au corps électoral avec les engagements internationaux de la France.

A. LA NECESSITÉ D'UNE DISPOSITION CONSTITUTIONNELLE INTERPRÉTATIVE

1. La décision du Conseil constitutionnel du 15 mars 1999 et la nécessaire intervention du pouvoir constituant

Saisi par le Premier ministre de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel devait en examiner la conformité non seulement au regard de la Constitution, mais aussi au regard des orientations définies par l'accord de Nouméa, y compris lorsqu'elles dérogent aux règles ou principes de valeur constitutionnelle.

Dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, le juge constitutionnel estime cependant que de telles dérogations « ne sauraient intervenir que dans la mesure strictement nécessaire à la mise en oeuvre de l'accord ». Par conséquent, dans l'hypothèse où l'accord de Nouméa admettrait deux lectures possibles, le Conseil constitutionnel devait retenir la moins éloignée des principes constitutionnels.

Ainsi, il juge qu'il ressort des dispositions combinées des articles 188 et 189 que doivent notamment participer à l'élection des assemblées de province et du congrès les personnes qui, à la date de l'élection, figurent au tableau annexe mentionné au I de l'article 189 et sont domiciliées depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie, quelle que soit la date de leur établissement en Nouvelle-Calédonie, même postérieure au 8 novembre 1998.

Le Conseil constitutionnel fonde cette interprétation sur l'idée « qu'une telle définition du corps électoral restreint est au demeurant seule conforme à la volonté du pouvoir constituant, éclairée par les travaux parlementaires dont est issu l'article 77 de la Constitution, et respecte l'accord de Nouméa, aux termes duquel font partie du corps électoral aux assemblées des provinces et au congrès, notamment, les électeurs qui, "inscrits au tableau annexe, rempliront une condition de domicile de dix ans à la date de l'élection" ».

Le juge constitutionnel fait donc prévaloir la théorie du corps électoral « glissant ». En l'absence de stipulation expresse de l'accord de Nouméa excluant la participation des Français installés en Nouvelle-Calédonie après le 8 novembre 1998 aux élections aux assemblées de province et au congrès, il a retenu l'interprétation la moins restrictive du corps électoral.

Pourtant, les travaux préparatoires de la loi organique mettent en évidence une interprétation inverse, celle du corps électoral « gelé », selon laquelle le corps électoral restreint pour les élections au congrès et aux assemblées de province, prévu par l'article 77 de la Constitution, ne doit prendre en compte, pour l'application de la condition de dix ans de résidence, que les personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie entre 1989 et 1998.

Le tableau annexe mentionné à l'article 188 de la loi organique est donc, pour le législateur, le tableau annexe arrêté en vue de la consultation du 8 novembre 1998. Telle est en effet la position exprimée par les rapporteurs du projet de loi organique à l'Assemblée nationale comme au Sénat.

Notre collègue René Dosière, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, écrit ainsi : « A quel tableau annexe fait-on référence dans l'accord de Nouméa ? Il est clair qu'il s'agit du tableau qui a été constitué en vue de la consultation référendaire de 1998. Figurent sur ce tableau -et sont donc exclues de la liste électorale spéciale- les personnes qui ne respectent pas la condition fixée par l'article 2 de la loi référendaire du 9 novembre (1988), c'est-à-dire celles qui n'ont pas eu leur domicile en Nouvelle-Calédonie de la date du référendum du (6) novembre 1988 jusqu'à la date de la consultation, qui aurait dû être celle relative à l'autodétermination, de 1998. (...) Les personnes installées en Nouvelle-Calédonie, après le référendum de 1988 jusqu'à la consultation de 1998, pourront donc voter aux élections provinciales dès qu'elles auront rempli la condition de domicile. Les premières retrouveront ce droit de suffrage en 1999, les dernières à la fin de 2008. »15(*)

Votre rapporteur défend une position identique dans son commentaire des dispositions du projet de loi statutaire : « l'intention sous-jacente à l'accord de Nouméa n'est pas d'instaurer un corps électoral « glissant », s'enrichissant au fil du temps des personnes dont l'inscription serait progressivement portée au tableau annexe et qui en sortiraient pour devenir des électeurs au moment où elles pourraient justifier de dix ans de résidence »16(*).

Lors de l'examen du projet de loi organique, le Sénat avait d'ailleurs confirmé une modification adoptée par l'Assemblée nationale, afin de supprimer toute ambiguïté quant au tableau annexe visé au sein des dispositions relatives à la liste électorale pour les élections provinciales (art. 188 de la loi organique)17(*).

En outre, lors de la discussion des conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi organique, le 16 février 1999 au Sénat, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a confirmé cette interprétation :

« Le régime électoral pour les élections aux assemblées de province, et donc au congrès, est un autre point clé de l'accord de Nouméa.

« Aux termes de l'article 177, peuvent participer à l'élection des assemblées de province les personnes qui remplissaient les conditions pour voter lors de la consultation du 8 novembre 1998 [...] et celles qui, inscrites au tableau annexe du 8 novembre 1998, auront, au jour du scrutin provincial, rempli la condition de dix ans de résidence, ainsi que les jeunes majeurs dont l'un des parents remplissait l'une ou l'autre condition et résidant eux-mêmes en Nouvelle-Calédonie depuis dix ans à la date de l'élection.

« A mesure qu'elles rempliront la condition de résidence entre 1998 et 2008, ces personnes pourront voter à l'élection aux assemblées de province. Un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale a permis de revenir à une rédaction meilleure, évitant une ambiguïté. Il a été accepté par le Sénat.

« L'accord de Nouméa ne peut en effet être interprété que d'une seule manière. Que ce soit pour les adultes ou pour les jeunes majeurs, il pose une double condition : l'inscription au tableau annexe du 8 novembre 1998 et la résidence depuis dix ans.

« L'accord de Nouméa, sur ce point, a fait l'objet de négociations longues et difficiles, aboutissant à un texte précis où chaque mot compte. Quoique complexe, la rédaction de l'article 177 est la seule qui soit exactement cohérente avec l'accord, et qui respecte ainsi la volonté clairement affirmée du législateur constituant. »18(*)

Enfin, comme l'a observé notre ancien collègue Lucien Lanier dans son rapport sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie, l'interprétation du corps électoral « glissant » ne paraît guère cohérente avec « certaines des conditions alternatives figurant à l'article 188 de la loi organique, dont le libellé reproduit pourtant fidèlement les termes de l'accord de Nouméa »19(*).

Elle retire en particulier toute pertinence à la nécessité, définie au c) de l'article 188, pour une personne atteignant la majorité après la consultation du 8 novembre 1998, d'avoir un de ses parents inscrits au tableau annexe et de justifier d'une durée de domicile de dix ans à la date de l'élection, puisqu'il suffirait alors à cette personne de remplir le critère défini au b) 20(*) afin d'être admis à participer aux élections provinciales. Le critère de l'inscription d'un parent au tableau annexe n'a de sens que si ce tableau est celui élaboré en vue de la consultation du 8 novembre 1998. En effet, une personne atteignant la majorité après la date de cette consultation ne pouvait figurer sur ce tableau. Seul le critère de l'inscription de l'un de ses parents peut alors lui permettre de participer aux élections provinciales.

Surtout, si le critère principal était de justifier d'une durée de résidence de dix ans en Nouvelle-Calédonie, quelle que soit la date d'arrivée dans l'archipel, pourquoi les signataires de l'accord de Nouméa auraient-ils précisé que les électeurs inscrits sur les listes électorales établies en vue de la consultation du 8 novembre 1998 feraient partie du corps électoral pour l'élection des assemblées de province et du congrès ? Les électeurs remplissant les conditions pour participer à cette consultation satisfaisaient en effet dès 1998 à la condition de dix ans de résidence.

La référence au tableau annexe établi en vue de la consultation du 8 novembre 1998 est donc la seule compatible avec l'esprit de l'accord de Nouméa.

2. Le précédent inabouti de 1999

Afin de rétablir la volonté du pouvoir constituant, M. Lionel Jospin, alors Premier ministre, a présenté devant le Parlement, au nom du Président de la République, M. Jacques Chirac, un dispositif visant à modifier l'article 77 de la Constitution. Ce dispositif fut intégré au sein du projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

Le rapporteur de ce texte au nom de la commission des lois du Sénat, notre ancien collègue Lucien Lanier, relevait d'ailleurs que « cette disposition, tout en réglant une question controversée [était] étrangère au coeur du projet de loi constitutionnelle qui [visait] à doter la Polynésie française d'un statut constitutionnel »21(*).

L'article premier du projet de loi constitutionnelle tendait, précisait-t-il, « à revenir sur l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 ».

Il avait ainsi pour objet de préciser, au sein de l'article 77 de la Constitution, que le tableau annexe auquel se réfère l'accord de Nouméa pour la définition du corps électoral aux assemblées de province et au congrès de Nouvelle-Calédonie est le tableau des personnes non admises à participer à la consultation du 8 novembre 1998.

Adopté en termes identiques par l'Assemblée nationale, le 10 juin 1999, et par le Sénat, le 12 octobre 199922(*), le projet de loi constitutionnelle fut inscrit à l'ordre du jour de la réunion du Parlement en Congrès, convoquée par le décret du 3 novembre 1999. Le Congrès devait également se prononcer sur le projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature. Toutefois, les conditions d'adoption de ce second projet de loi ne semblant pas réunies, la convocation du Parlement en Congrès fut annulée par un décret du 19 janvier 2000.

Depuis, la Polynésie française a fait l'objet d'un nouveau statut23(*), défini conformément à l'article 74 de la Constitution. Aussi le texte adopté par les deux assemblées en 1999, et comprenant des dispositions relatives à la Polynésie française désormais obsolètes et incompatibles avec le nouveau régime des collectivités d'outre-mer, ne peut-il être repris en l'état et soumis au Congrès.

Le respect des engagements de l'Etat et le rétablissement de l'esprit de l'accord de Nouméa appellent donc l'adoption d'un nouveau dispositif.

B. LA COMPATIBILITÉ DU CORPS ELECTORAL RESTREINT AVEC LES ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX DE LA FRANCE

Si le Conseil d'Etat et la Cour de cassation ont refusé d'exercer un contrôle de conventionalité sur des dispositions ayant un fondement constitutionnel, le Comité des droits de l'homme des Nations Unies et la Cour européenne des droits de l'homme ont établi la compatibilité des restrictions au corps électoral avec les conventions internationales.

1. La primauté des dispositions constitutionnelles sur le droit international

Dans son arrêt Sarran, Levacher et autres du 30 octobre 1998, le Conseil d'État a rejeté un recours contre le décret du 20 août 1998 portant organisation de la consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie prévue par l'article 76 de la Constitution24(*). Les requérants invoquaient une atteinte aux stipulations du pacte des Nations Unies sur les droits civils et politiques et de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Le Conseil d'État a tout d'abord considéré que, par l'effet du renvoi opéré par l'article 76 de la Constitution aux dispositions de l'article 2 de la loi du 9 novembre 1988, définissant le corps électoral appelé à se prononcer lors du scrutin d'autodétermination initialement prévu en 1998, les dispositions de cet article avaient elles-mêmes valeur constitutionnelle. Puis il a jugé que la suprématie conférée par l'article 55 de la Constitution aux engagements internationaux ne s'appliquait pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle.

La Cour de cassation a ensuite été amenée à se prononcer sur le pourvoi d'une personne demandant l'annulation de la décision de la commission administrative de Nouméa ayant refusé son inscription sur la liste des électeurs admis à participer à l'élection du congrès et des assemblées de province, prévue à l'article 188 de la loi organique du 19 mars 199925(*).

A cette occasion, elle a estimé que l'article 188 avait une valeur constitutionnelle car, « déterminant les conditions de participation à l'élection du congrès et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie et prévoyant la nécessité de justifier d'un domicile dans ce territoire depuis dix ans à la date du scrutin, il reprend les termes du paragraphe 2.2.1 des orientations de l'accord de Nouméa, qui a lui-même valeur constitutionnelle en vertu de l'article 77 de la Constitution ».

Considérant que « la suprématie conférée aux engagements internationaux ne s'applique [......] pas dans l'ordre interne aux dispositions de valeur constitutionnelle », elle a par conséquent refusé de contrôler la conformité des restrictions au corps électoral avec le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

2. Des restrictions compatibles avec les engagements internationaux de la France

S'agissant du respect des engagements internationaux auxquels la France est partie, le Comité des droits de l'homme des Nations-Unies26(*) ne s'est pas prononcé sur les restrictions au corps électoral des assemblées de province et du congrès, mais seulement sur les restrictions visant la consultation du 8 novembre 1998 et les consultations sur l'accession à la pleine souveraineté, qui pourront intervenir entre 2014 et 2019.

Il a d'ailleurs estimé que ces restrictions « reposent sur des éléments objectifs de différenciation entre résidents dans leur relation avec la Nouvelle-Calédonie » et que « les critères de définition des corps électoraux pour les consultations de 1998 et à compter de 2014 ne sont pas discriminatoires mais reposent sur des motifs de différenciation objectifs, raisonnables et compatibles avec les dispositions du Pacte. »

En ce qui concerne la durée de résidence27(*) requise pour participer à ces consultations, il considère que les seuils fixés « ne sont pas excessifs dans la mesure où ils s'inscrivent dans le cadre de la nature et de l'objet de ces scrutins, à savoir un processus d'autodétermination impliquant la participation de personnes justifiant d'attaches suffisantes au territoire dont l'avenir est en jeu ».

En revanche, la Cour européenne des droits de l'homme s'est prononcée sur la compatibilité des restrictions apportées au corps électoral des assemblées de province et du congrès avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), dans un arrêt Py contre France, du 11 janvier 200528(*).

Le requérant invoquait l'article 3 du protocole n° 1 à la convention, aux termes duquel les Etats parties s'engagent à « organiser, à intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans les conditions qui assurent la libre expression de l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif ».

Examinant tout d'abord l'étendue des compétences attribuées au congrès de la Nouvelle-Calédonie par la loi organique du 19 mars 1999, la Cour a estimé qu'il exerçait un rôle déterminant dans le processus législatif en Nouvelle-Calédonie et qu'il se trouvait « suffisamment associé à ce processus législatif spécifique pour être considéré comme une partie du « corps législatif » de la Nouvelle-Calédonie. ».

Vérifiant ensuite s'il existe en Nouvelle-Calédonie des nécessités locales pouvant justifier, conformément à l'article 56 de la CEDH29(*), les restrictions au droit de vote pour l'élection aux assemblées de province et au congrès, la Cour « constate que le statut actuel de la Nouvelle-Calédonie correspond à une phase transitoire avant l'accession à la pleine souveraineté et s'inscrit dans un processus d'autodétermination ».

Elle relève qu'il s'agit d'un « système inachevé et transitoire » et « qu'après une histoire politique et institutionnelle tourmentée, cette condition de dix ans de résidence fixée par le statut du 19 mars 1999 a constitué un élément essentiel à l'apaisement du conflit meurtrier ».

La Cour juge par conséquent que « l'histoire et le statut de la Nouvelle-Calédonie sont tels qu'ils peuvent être considérés comme caractérisant des « nécessités locales » de nature à permettre les restrictions apportées au droit de vote du requérant ».

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA CONFIRMATION DE LA POSITION ADOPTÉE EN 1999 ET LE RESPECT DE LA PAROLE DE L'ÉTAT

1. Le respect des engagements de l'État

Lors de la troisième réunion du comité des signataires de l'accord de Nouméa30(*) à Koné le 17 juin 2003, le FLNKS a rappelé son attachement au règlement de la question du corps électoral. Le Rassemblement a déclaré comprendre la préoccupation du FLNKS sur ce point et Mme Brigitte Girardin, alors ministre de l'outre-mer, s'est engagée à faire des propositions au Président de la République en ce sens.

Le 25 juillet 2003, achevant un déplacement en Nouvelle-Calédonie, M. Jacques Chirac, Président de la République, s'est engagé à ce que la question du corps électoral soit réglée avant la fin de son quinquennat.

Au cours de la quatrième réunion du comité des signataires de l'accord de Nouméa, à Paris, le 20 janvier 2005, le Rassemblement et le FLNKS ont « rappelé leurs positions respectives et opposées sur le sujet »31(*) et Mme Brigitte Girardin, alors ministre de l'outre-mer, a indiqué que le Gouvernement s'engageait à proposer au Président de la République le dépôt d'un projet de loi constitutionnelle reprenant exactement les termes de l'article premier du texte adopté en 1999, « l'objectif étant son adoption par les deux assemblées, puis sa ratification par le Congrès du Parlement, d'ici la fin de l'année 2005 ou le début de l'année 2006 ».

Enfin, lors du cinquième comité des signataires de l'accord de Nouméa, le 2 février 2006, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a rappelé « l'engagement pris par le chef de l'État de régler cette question, -pendante depuis 1999-, d'ici à la fin de son mandat », et indiqué que le projet de loi constitutionnelle complétant l'article 77 de la Constitution, reprenant l'article 1er du texte adopté en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat en juin et en octobre 1999, devait être soumis au Parlement.

2. Le projet de loi constitutionnelle adopté par l'Assemblée nationale

Déposé le 29 mars 2006 à l'Assemblée nationale, le présent projet de loi constitutionnelle comporte un dispositif très proche de celui adopté par les deux assemblées en 1999.

Son article unique précise ainsi la nature du tableau annexe auquel se réfère l'accord de Nouméa pour la définition du corps électoral aux assemblées délibérantes de la Nouvelle-Calédonie et des provinces, en ajoutant que ce tableau est également mentionné aux articles 188 et 189 de la loi organique du 19 mars 1999.

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture, sur la proposition de son rapporteur et avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant à améliorer la rédaction de l'article unique du projet de loi constitutionnelle, en :

- substituant à la référence au « corps électoral aux assemblées délibérantes de la Nouvelle-Calédonie et des provinces », l'expression plus correcte de « corps électoral appelé à élire les membres des assemblées délibérantes de la Nouvelle-Calédonie et des provinces » ;

- précisant que le tableau visé au sein de l'accord de Nouméa et aux articles 188 et 189 de la loi organique est celui « dressé à l'occasion du scrutin prévu à l'article 76 de la Constitution32(*) et comprenant les personnes non admises à y participer » ;

- indiquant que l'assemblée délibérante mentionnée au troisième alinéa de l'article 77 de la Constitution, et dont la loi organique définit le fonctionnement, est celle de la Nouvelle-Calédonie.

En outre, l'amendement adopté par l'Assemblée nationale place les dispositions relatives à la définition du corps électoral à la fin de l'article 77 de la Constitution, alors que le projet de loi initial les insérait avant le dernier alinéa de cet article. Les députés ont également adopté, dans un objectif de cohérence, un amendement modifiant l'intitulé du projet de loi constitutionnelle.

Par ces améliorations rédactionnelles, l'Assemblée nationale a levé toute ambiguïté quant à l'identification du tableau annexe constituant un élément de la liste électorale établie pour les élections aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission vous propose par conséquent d'adopter sans modification le projet de loi constitutionnelle.

3. Les conséquences du « gel » du corps électoral

a) Une incidence limitée sur les effectifs de la liste électorale spéciale

L'adoption définitive du présent projet de loi constitutionnelle par le Parlement réuni en Congrès rendra nécessaire une mise à jour du tableau annexe, afin d'annuler les inscriptions réalisées depuis 1999 pour les personnes arrivées dans l'archipel après le scrutin du 8 novembre 1998.

A cet égard, il convient de préciser que les personnes inscrites sur le tableau annexe depuis 1999, en raison de l'application du corps électoral « glissant », n'ont jamais participé à l'élection des assemblées de province et du congrès, puisqu'elles ne justifiaient pas encore d'une durée de résidence de dix ans. La divergence d'interprétation sur la définition du corps électoral n'aurait donc produit ses effets qu'à partir du scrutin de 2009. Aussi la « cristallisation » du corps électoral entraînera-t-elle une diminution du nombre d'électeurs admis à participer aux élections provinciales à compter de 2009.

Cette réduction du corps électoral portera sur 712 électeurs lors du scrutin de 2009 et sur 4.722 électeurs lors du scrutin de 2014. A partir de la moyenne des nouveaux électeurs inscrits au tableau annexe entre 2000 et 2006, on peut évaluer à 757 le nombre d'électeurs qui seraient ensuite exclus chaque année de ce tableau entre 2007 et 2009, sous l'effet du « gel du corps électoral ».

Ce seraient donc environ 8.327 personnes arrivées en Nouvelle-Calédonie entre 1999 et 2009 qui ne pourraient participer aux élections provinciales qui interviendraient en 2019. La proportion d'électeurs retirés du tableau annexe atteindrait 0,5 % des effectifs de la liste électorale générale de 200633(*) lors du scrutin de 2009, 3,4 % de ces effectifs lors du scrutin de 2014 et 6 % en 2019.

Ainsi, comme le relevait notre ancien collègue Lucien Lanier lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie en 1999, « il semble que le problème de la divergence d'interprétation relative à la composition du corps électoral doive être raisonnablement relativisé »34(*).

Nombre d'électeurs arrivés en Nouvelle-Calédonie après le 8 novembre 1998
et non admis à participer aux scrutins provinciaux

Année d'arrivée en Nouvelle-Calédonie

Année d'inscription au tableau annexe

Nombre d'électeurs nouveaux inscrits au tableau annexe(1)

Année d'admission à participer au vote dans l'hypothèse du corps électoral « glissant »

1999

2000

712

2009

2000

2001

821

2010

2001

2002

2.124

2011

2002

2003

636

2012

2003

2004

456

2013

2004

2005

885

2014

2005

2006

577

2015

2006

2007

757(2)

2016

2007

2008

757

2017

2008

2009

757

2018

2009

2010

757

2019

1 Cette inscription est effectuée chaque année lors de la révision des listes. Le nombre de nouveaux électeurs inscrits au tableau annexe peut également comprendre des électeurs arrivés en Nouvelle-Calédonie avant 1999 mais non encore inscrits sur les listes électorales. Ces derniers seront donc admis à participer aux élections provinciales lorsqu'ils compteront dix ans de résidence.

2 Extrapolation à partir de la moyenne des nouveaux inscrits des années 2000 à 2006 (arrivés de 1999 à 2005 en Nouvelle-Calédonie).

Les conséquences de la cristallisation du corps électoral concernent principalement la province Sud, où se trouvent la plupart des citoyens français récemment arrivés en Nouvelle-Calédonie, pour une proportion d'environ 12 % de la liste électorale générale.

Par ailleurs, lors de la révision annuelle des listes, continueront à être radiées du tableau annexe les personnes intégrées à la liste électorale spéciale parce qu'elles remplissent les conditions définies par l'article 188 de la loi organique.

b) Un dispositif transitoire

Les dispositions relatives au corps électoral, comme les orientations de l'accord de Nouméa définissant « pour vingt années l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie », ont un caractère transitoire. Elles sont destinées à s'appliquer jusqu'à la définition d'une nationalité calédonienne dans le cadre de l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté, ou jusqu'à la redéfinition de la citoyenneté calédonienne dans le cadre d'une nouvelle organisation politique de la collectivité.

Ainsi, conformément au point 5 des orientations de l'accord de Nouméa, le titre IX de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie définit l'organisation d'une ou plusieurs consultations sur l'accession à la pleine souveraineté.

En outre, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans sa décision 99-410 DC du 15 mars 1999, l'accord de Nouméa stipule que, si la réponse des électeurs était négative lors de la troisième consultation, le comité des signataires de l'accord de Nouméa devrait se réunir pour « examiner la situation ainsi créée ».

En toute hypothèse, les règles relatives au droit de vote en Nouvelle-Calédonie seront revues à l'issue du processus transitoire défini par l'accord de Nouméa.

*

* *

Votre commission vous propose d'adopter le projet de loi constitutionnelle sans modification.

* 1 Les signataires de la déclaration de Matignon, qui prévoyait d'appliquer la même restriction du corps électoral pour les élections aux conseils de province, sont revenus sur ce point lors de la négociation d'Oudinot d'août 1988.

* 2 Décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.

* 3 Un tableau annexe est un document dressant la liste des personnes satisfaisant aux conditions générales pour être électeurs, mais ne remplissant pas les conditions particulières pour participer aux élections considérées.

* 4 La restriction du corps électoral ne s'appliquant, conformément à l'accord de Nouméa, que pendant une période transitoire de quinze à vingt ans, à l'issue de laquelle il sera procédé à une ou plusieurs consultations sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté.

* 5 Rapport fait au nom de la commission des lois par MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat et Simon Sutour à la suite d'une mission effectuée en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna du 9 au 20 septembre 2003, n° 216 (2003-2004).

* 6 Cf. le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la Nouvelle-Calédonie, n°180 (1998-1999).

* 7 La déclaration signée à Matignon et l'accord Oudinot constituent les « accords de Matignon ».

* 8 Avec un taux de participation de 74 %.

* 9 Etaient en outre réputées avoir leur domicile sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, alors même qu'elles accomplissaient leur service national ou poursuivaient un cycle d'études ou de formation continue hors du territoire, les personnes qui avaient antérieurement leur domicile sur le territoire.

* 10 A la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne sur des listes bloquées.

* 11 Point 6 du texte n° 2 de la déclaration de Matignon.

* 12 Soit entre 2014 et 2019.

* 13 Dressée pour les élections nationales et municipales.

* 14 Rappel : le nombre d'électeurs admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 s'élevait à 106.698.

* 15 Rapport fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur le projet de loi organique relatif à la Nouvelle-Calédonie et sur le projet de loi relatif à la Nouvelle-Calédonie par M. René Dosière, XIème législature, n° 1275, tome I, p. 190 à 193.

* 16 Rapport fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi organique relatif à la Nouvelle-Calédonie et le projet de loi relatif à la Nouvelle-Calédonie par M. Jean-Jacques Hyest, n° 180 (1998-1999), p. 220 à 223.

* 17 L'Assemblée nationale avait en effet supprimé, au b) de l'article 17 devenu l'article 188 de la loi statutaire, la référence au tableau annexe mentionné au I de l'article 178, devenu l'article 189 de la loi statutaire, et désignant les « électeurs non admis à participer au scrutin ».

* 18 Cf Journal officiel, Débats Sénat, séance du 16 février 1999.

* 19 Rapport fait au nom de la commission des Lois du sénat par M. Lucien Lanier sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie, n° 2 (1999-2000), p. 19-20.

* 20 Soit être inscrit sur le tableau annexe et domicilié depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection au congrès et aux assemblées de province.

* 21 Rapport fait au nom de la commission des Lois du Sénat par M. Lucien Lanier sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie, n° 2 (1999-2000).

* 22 Le Sénat a adopté par 306 voix contre 7 l'article 1er du projet de loi constitutionnelle, relatif à la définition du corps électoral pour les élections aux assemblées de province et au congrès de la Nouvelle-Calédonie. Il a en outre adopté par 310 voix contre 3 l'ensemble du projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

* 23 Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 24 Soit la consultation intervenue le 8 novembre 1998.

* 25 Arrêt Mlle Fraisse du 2 juin 2000.

* 26 Institué par l'article 28 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

* 27 De vingt ans.

* 28 Cf les extraits de cet arrêt en annexe au présent rapport.

* 29 Le troisième alinéa de cet article stipule que dans les territoires notifiés par les Etats parties, « les dispositions de la convention seront appliquées en tenant compte des nécessités locales ».

* 30 Ce comité, institué par le point 6.5 de l'accord, a pour objet de prendre en compte les avis qui seront formulés par les organismes locaux consultés sur l'accord, de participer à la préparation des textes nécessaires pour la mise en oeuvre de l'accord et de veiller au suivi de l'application de l'accord.

* 31 Relevé de conclusions du quatrième comité des signataires.

* 32 C'est-à-dire la consultation du 8 novembre 1998.

* 33 Soit 138.698 personnes.

* 34 Rapport fait au nom de la commission des Lois par M. Lucien Lanier sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie, n° 2 (1999-2000), p. 16.