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Projet de loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté

 

II. VERS UN CONTRÔLE UNIFIÉ ET INDÉPENDANT

Un corpus de règles concernant les conditions de détention s'est progressivement constitué, à l'échelle internationale, dans le cadre des Nations unies et du Conseil de l'Europe. Il comporte l'obligation d'instituer d'un contrôle extérieur des lieux d'enfermement. Dans le cadre de ce mouvement international ou de leur propre initiative, de nombreux Etats se sont dotés d'un contrôle extérieur des lieux de privation de liberté.

A. LES EXIGENCES INTERNATIONALES

Le protocole facultatif se rapportant à la convention des Nations unies (18 décembre 2002) contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants

Ce protocole stipule, dans sa quatrième partie, que chaque Etat partie met en place un mécanisme national de prévention indépendant en vue de prévenir la torture. Ce mécanisme possède une triple attribution (article 19) :

- examiner régulièrement la situation des personnes privées de liberté se trouvant dans les lieux de détention17(*) ;

- formuler des recommandations afin d'améliorer le traitement et la situation des personnes privées de liberté ;

- présenter des propositions et des observations au sujet de la législation en vigueur.

Le protocole ne précise pas la forme que doit prendre ce mécanisme mais il contraint les Etats à lui garantir, d'une part, l'indépendance, d'autre part, la compétence (les experts du mécanisme national devront posséder les « compétences et les connaissances professionnelles requises ») et, enfin, les moyens financiers nécessaires à son fonctionnement.

Les moyens d'action du dispositif impliquent en particulier (article 20) :

- l'accès à tous les renseignements concernant le nombre des personnes détenues ainsi que les conditions de détention ;

- l'accès à tous les lieux de détention et à leurs installations et équipements ;

- la faculté de s'entretenir en privé avec les personnes privées de liberté.

Aux termes de l'article 17 du protocole, le mécanisme de prévention doit être mis en place dans l'année qui suit la ratification. A ce jour, 57 Etats ont signé le protocole facultatif.

L'entrée en vigueur de ce texte supposait sa ratification par 20 Etats. 34 Etats ont à ce jour ratifié le protocole.

La France a signé le protocole le 16 septembre 2005. Elle ne l'a pas encore ratifié.

Les règles pénitentiaires européennes

Adoptées pour la première fois en 1973, révisées en 1987 puis en 2006, les règles pénitentiaires européennes visent à harmoniser les politiques pénitentiaires des Etats membres du Conseil de l'Europe et à faire adopter des pratiques et des normes communes. Elles ne présentent pas de caractère contraignant mais constituent un ensemble de références auxquelles la France a souscrit le 11 janvier 2006.

Elles posent en particulier pour principe que « toutes les prisons doivent faire l'objet d'une inspection gouvernementale régulière ainsi que du contrôle d'une autorité indépendante » (règle 9). La règle 93-1 prévoit que les conclusions du contrôle indépendant doivent être rendues publiques18(*).

L'insuffisance des contrôles sur les lieux d'enfermement et la nécessité d'un contrôle indépendant ont été depuis plusieurs années mis en évidence par les parlementaires ainsi que par la mission de réflexion conduite par M. Guy Canivet alors premier président de la Cour de cassation.

B. UN CLIMAT NATIONAL CONSENSUEL

* La commission présidée par M. Guy Canivet relative à l'amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires

En juillet 1999, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, avait chargé un groupe de travail présidé par M. Guy Canivet de proposer des pistes d'amélioration pour le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires.

Au terme de cette réflexion, en mars 2000, la commission avait d'abord estimé nécessaire d'établir les conditions d'un contrôle extérieur au premier rang desquelles l'élaboration d'un droit cohérent applicable dans les établissements pénitentiaires. Elle avait ensuite proposé l'instauration d'un contrôle extérieur des prisons réparti entre trois types d'organes chargés chacun d'une fonction constitutive du contrôle :

- la « vérification » des conditions de détention et de l'application effective du statut de détenu confiée à un « Contrôleur général des prisons » ;

- la « médiation » afin d'assurer l'examen par un « Médiateur des prisons » des requêtes des détenus et le traitement des conflits les opposant à l'administration pénitentiaire ;

- l' « observation » confiée à des citoyens bénévoles, les « délégués du Médiateur des prisons » afin d' « instaurer l'indispensable transparence » pour « éviter des dysfonctionnements graves ».

Les trois modalités du contrôle extérieur
selon le rapport présidé par M. Guy Canivet

 Le contrôle général des prisons (proposition n° 15)

Créer, à l'échelon national, un contrôle général des prisons indépendant confié à un « contrôleur général des prisons » :

- soustrait à toute hiérarchie, assisté d'un corps de « contrôleurs des prisons », de collaborateurs occasionnels et de services administratifs, placés sous son autorité directe ;

- ayant pour compétences le contrôle des conditions générales de détention, de l'état des prisons, de l'application du statut du détenu, des rapports entre administration et détenus, des pratiques professionnelles et de la déontologie des personnels pénitentiaires, de leur formation, de l'organisation et des conditions de leur travail, de l'exécution des politiques pénitentiaires ;

- détenteur d'un pouvoir de contrôle permanent, de visite, de constat, d'audition, d'obtention de documents, d'évaluation, d'observation, d'étude, de recommandation et de publication de ses rapports.

 Les médiateurs des prisons (proposition n° 16)

Créer un corps de « médiateurs des prisons » indépendants, organisé, à l'échelon des régions pénitentiaires, dans des services régionaux de médiation pénitentiaire et réunis, à l'échelon national, dans une « conférence des médiateurs » élisant son président :

- le président de la conférence ayant : pour compétence, la gestion administrative des services régionaux de médiation ; des pouvoirs de saisine du ministre de la justice, d'obtention de documents, de publication de rapport, de recommandation et d'étude ;

- les médiateurs ayant : pour compétence, le traitement des requêtes déposées par les détenus, relatives à des différents les opposant à l'Administration ; des pouvoirs de visite, de constat, d'information, d'audition et d'obtention de documents, pour l'instruction des requêtes, de saisine du président de la conférence, de médiation et de recommandation.

 Les délégués du médiateur des prisons (proposition n° 17)

Installer dans chaque établissement pénitentiaire des délégués du médiateur des prisons indépendants, citoyens bénévoles réunis dans un « comité » élisant son président :

- le président ayant : pour compétence, la gestion administrative du comité ; des prérogatives relatives à l'organisation et au fonctionnement du comité ;

- les délégués des médiateurs ayant : pour compétence, l'observation des conditions de détention et l'« intermédiation » dans les relations des détenus avec l'administration pénitentiaire ; des prérogatives de visite, d'audition, de transmission des requêtes des détenus et de saisine du directeur régional ou du ministre de la justice.

Les travaux parlementaires

La commission d'enquête sénatoriale sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France constituée le 10 février 2000 et présidée par votre rapporteur avait jugé indispensable la mise en place d'un organe de contrôle externe des établissements pénitentiaires doté de très larges prérogatives et pouvant effectuer des visites très complètes des établissements.

Dans le prolongement de ces travaux et près d'un an après la publication du rapport de la commission d'enquête, le Sénat adopta le 26 avril 2001 une proposition de loi relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons.

Ce texte actuellement en attente d'examen sur le bureau de l'Assemblée nationale institue un Contrôleur général des prisons « chargé de contrôler l'état, l'organisation et le fonctionnement des établissements pénitentiaires ». Nommé en Conseil des ministres pour une durée de six ans, cette autorité est assistée de « contrôleurs des prisons » dont les conditions de nomination et le statut sont renvoyés à un décret (articles 4 et 5).

Il disposerait de pouvoirs particulièrement étendus : droit de visite à tout moment des établissements pénitentiaires, droit d'accès à tous les locaux de ces établissements, droit de s'entretenir avec toute personne et d'obtenir toutes les informations nécessaires sans que le secret19(*) lui soit opposable (article 6).

En outre, la proposition de loi oblige le Contrôleur général à porter sans délai à la connaissance du procureur de la République les faits laissant présumer l'existence d'une infraction pénale. De même, il devrait informer l'autorité disciplinaire des faits susceptibles de provoquer des poursuites disciplinaires et le garde des sceaux des dysfonctionnements constatés à l'occasion des visites effectuées dans les établissements pénitentiaires (article 7).

Enfin, le Contrôleur général pourrait proposer au Gouvernement toute modification de nature législative ou réglementaire et établirait chaque année un rapport rendu public (articles 8 et 9).

Les députés n'ont pas examiné la proposition sénatoriale bien qu'ils se soient également prononcés, au terme des travaux de leur commission d'enquête20(*), en faveur d'un contrôle indépendant. Il est vrai qu'ils assignaient à ce contrôle une mission très large puisqu'elle recouvrait tous les lieux d'enfermement. La « Délégation générale à la liberté individuelle » aurait disposé de pouvoirs très comparables à ceux retenus par le Sénat pour le contrôle extérieur des prisons.

Le délégué général, « personnalité reconnue », aurait été assisté de délégués régionaux et l'ensemble de ces fonctions aurait été de quatre ans renouvelables une fois.

C. LES EXEMPLES ÉTRANGERS

Parmi les Etats signataires du protocole facultatif se rapportant à la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, huit seulement ont désigné formellement des mécanismes nationaux21(*).

Beaucoup d'Etats signataires conduisent encore une réflexion sur les conditions de mise en oeuvre du mécanisme indépendant prôné par la convention. Sans avoir fait de choix définitif, certains ont cependant déjà marqué leurs préférences.

Au sein des pays européens, plusieurs tendent à privilégier un dispositif entièrement nouveau, tandis que d'autres sont davantage enclins à confier les fonctions prévues par le protocole à des structures existantes, soit spécialisées dans le contrôle des lieux de détention, soit généralistes du type « ombudsman ».

Le choix de structures entièrement nouvelles

L'Allemagne a proposé un système très léger, articulé autour d'une commission commune aux länder et d'un commissaire fédéral assisté de deux personnes. En Autriche, une étude commandée par le ministre des affaires étrangères plaide pour la création d'un mécanisme entièrement nouveau.

La Suisse envisage, quant à elle, l'institution au niveau fédéral d'une commission de prévention de la torture composée de douze membres.

L'extension du rôle des dispositifs existants

Plusieurs pays envisagent de confier les fonctions prévues par le protocole à des structures existantes déjà spécialisées dans le domaine de la détention.

Tel est le cas au Royaume Uni où le mécanisme national de prévention a été confié à une trentaine d'institutions sans que, à ce stade, leur mandat ou leurs pouvoirs aient été modifiés. Des discussions seraient en cours afin de favoriser la coordination de ce dispositif.

Parmi ces structures, il faut d'abord mentionner l'Ombudsman des prisons et de la probation d'Angleterre et du pays de Galles, la commission écossaise des plaintes relatives aux prisons, l'Ombudsman des prisons d'Irlande du Nord. Ces organismes ont une mission commune : enquêter sur les plaintes des détenus et transmettre des recommandations au ministre de l'intérieur et au directeur de l'administration pénitentiaire. Ils disposent de pouvoirs comparables : accès à l'ensemble des documents nécessaires à l'enquête et droit de visite des lieux de détention.

En outre, ce système est complété par l'intervention de deux inspecteurs en chef des prisons, nommés respectivement par le ministre de l'intérieur anglais et le Premier ministre écossais pour cinq ans et chargés de veiller au respect de la dignité du détenu. Ils conduisent quatre types d'inspection : une inspection complète tous les cinq ans des établissements pénitentiaires ; des inspections courtes (deux à trois jours) et inopinées afin d'évaluer le suivi des recommandations faites lors de la dernière inspection complète ; des inspections complètes (au moins une semaine) inopinées sur la base d'informations parvenues à l'inspecteur ; enfin, des inspections annuelles des établissements pour mineurs.

Les inspecteurs ont un accès illimité à l'ensemble des établissements et publient un rapport dans les quatre mois suivant leur inspection.

Si l'inspecteur ne dispose pas du pouvoir d'injonction, sa capacité à veiller à la continuité du contrôle et l'audience qui lui est reconnue garantissent que beaucoup de ses recommandations sont suivies d'effet. Comme l'a souligné lors de son audition par votre rapporteur M. Patrick Marest, délégué général de l'Observatoire international des prisons, l'action de l'inspecteur a pour effet de pacifier les relations dans le milieu carcéral et d'éviter toute suspicion sur la situation des établissements pénitentiaires.

Cependant, ce dispositif présente certaines limites. Ainsi, en Angleterre, l'inspecteur ne parvient pas toujours à atteindre l'objectif d'une visite approfondie de chaque établissement tous les cinq ans -les effectifs (soit 41 personnes) ne permettant de réaliser qu'une vingtaine de visites de ce type par an tandis que l'Angleterre compte 139 établissements. L'Ombudsman anglais, quant à lui, doté d'une équipe de 85 personnes, peine à répondre aux requêtes des détenus dans un délai de douze semaines.

Par ailleurs des organismes spécialisés exercent des missions consacrées à d'autres lieux d'enfermement, telles la commission indépendante des réclamations policières et judiciaires ou encore la commission de la loi sur la santé mentale.

Les Pays Bas pourraient également choisir de confier le « mécanisme national de prévention » à des organismes déjà spécialisés dans le contrôle des lieux de privation de liberté.

Plusieurs pays européens, lorsqu'ils sont dotés d'un « ombudsman », semblent désireux de lui confier la mission de contrôle prévue par le protocole des Nations unies.

Il en est ainsi du Danemark où l'Ombudsman dispose déjà d'un pouvoir de contrôle sur les lieux d'enfermement. En effet, l'institution peut décider -à son initiative, à la demande d'un particulier ou des pouvoirs publics- des inspections dans tous les lieux où les personnes sont privées de leur liberté sans leur consentement. Les inspecteurs peuvent rencontrer qui ils souhaitent et avoir accès à tous les documents même protégés par un secret. Les administrations sont en principe averties six semaines à l'avance des inspections.

L'Ombudsman élabore un rapport après chaque visite et établit également un rapport annuel.

D'autres pays comme la République tchèque et la Pologne entendent également confier le mécanisme national à un défenseur public des droits déjà investi du pouvoir de contrôle des lieux de privation de liberté.

* 17 Il s'agit, en vertu de l'article 4 du protocole de tout lieu ou se trouvent des « personnes privées de liberté sur l'ordre d'une autorité publique ou à son instigation ou avec son consentement exprès ou tacite ».

* 18 Dès 1987, la règle pénitentiaire n° 5 rappelait que « les conditions de détention et la manière dont les détenus sont traités doivent être contrôlées par un ou des organismes indépendants dont les conclusions doivent être rendues publiques ».

* 19 A la seule réserve du secret médical.

* 20 La France face à ses prisons, Louis Mermaz, président, Jacques Floch, rapporteur, commission d'enquête sur la situation, dans les prisons françaises, rapport n° 2521, Assemblée nationale, 2000.

* 21 Costa Rica, Estonie, Grande-Bretagne, Mali, Nouvelle Zélande, Pologne, République tchèque, Slovénie.