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Projet de loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté

 

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier - Statut et compétence

Cet article tend à instituer une nouvelle autorité indépendante, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, dont il définit par ailleurs la mission.

1. Une autorité indépendante

La nouvelle institution est qualifiée par le projet de loi d'« autorité indépendante ». Elle entre à ce titre dans la catégorie générique des autorités administratives indépendantes pour lesquelles, comme le rappelait notre excellent collègue, Patrice Gélard dans le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation (OPEL)28(*), le législateur a retenu trois appellations différentes : autorité indépendante, autorité administrative indépendante, autorité publique indépendante.

Ces structures ont, notamment, pour point commun de garantir :

- l'impartialité des interventions de l'Etat dans un domaine touchant aux droits et libertés dans la mesure où elles sont libres de tout lien organique ou hiérarchique avec le pouvoir exécutif ;

- une capacité de réaction rapide, particulièrement indispensable lorsque sont en cause des droits fondamentaux.

Ces caractéristiques répondent aux exigences d'un contrôle effectif des lieux de privation de liberté.

Trois institutions ont reçu à ce jour la qualification d'autorité indépendante : le Médiateur de la République, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, le Défenseur des enfants.

Cette catégorie réunit ainsi, outre le Conseil supérieur de l'audiovisuel, les deux seules autorités indépendantes confiées à une personnalité et non à une formation collégiale29(*). Il semble donc logique d'y ranger également le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

2. Une mission destinée à assurer le respect des droits fondamentaux

La mission confiée au Contrôleur est définie de manière générale puisqu'elle vise le contrôle des « conditions de prise en charge des personnes privées de liberté afin de s'assurer du respect des droits fondamentaux dont elles demeurent titulaires ». Le contrôle devrait donc porter sur :

- les conditions matérielles de privation de liberté susceptibles de mettre en cause la dignité de la personne (état des locaux, hygiène, alimentation) ;

- l'application aux personnes concernées des droits qu'elles conservent et qui varie naturellement selon leur statut (droit à la santé, liens familiaux, le cas échéant droit au travail ou à la formation en particulier pour les personnes détenues, exercice effectif des droits de recours administratifs ou judiciaires) ;

- les rapports entre les personnes privées de liberté et les personnels des structures dont elles relèvent, en particulier au regard de la déontologie professionnelle et des droits de l'homme.

En revanche, le champ de compétences ouvert au Contrôleur n'inclut pas l'organisation et les conditions de travail des personnels et apparaît, à ce titre, moins extensif que celui envisagé par la mission présidée par M. Guy Canivet pour le Contrôleur général des prisons.

Ensuite, cette mission s'exercerait « sans préjudice des prérogatives » attribuées par la loi aux autorités juridictionnelles. D'une part, le Contrôleur général ne pourrait intervenir sur aucun des éléments de la situation de la personne qui résultent d'une décision juridictionnelle (le texte précise à cet égard que le contrôle s'arrête aux droits fondamentaux dont la personne « demeure » titulaire -à l'exclusion donc des droits dont la personne a été privée du fait d'une décision juridictionnelle). D'autre part, le projet de loi ne met pas en cause les droits de contrôle conférés à ces autorités ou les obligations qui leur sont assignées par les textes en vigueur.

3. Les modalités de contrôle

Le deuxième alinéa de l'article dispose que le contrôle s'exercera « principalement » par des visites sur place dont les conditions sont précisées par l'article 6 du projet de loi.

Ces visites incluraient, comme le prévoit expressément l'article 6 du présent projet de loi, le droit de s'entretenir avec toute personne privée de liberté et le droit d'obtenir toute information utile.

En outre, les visites ne seraient pas exclusives d'autres modes de contrôle tels que les auditions de personnels.

4. La garantie d'indépendance

Enfin, disposition garante de l'indépendance du Contrôleur général et qui se retrouve à l'identique dans le statut de très nombreuses autorités administratives indépendantes (AAI)30(*), le Contrôleur général ne pourrait, « dans la limite de ses attributions, recevoir d'instruction d'aucune autorité. »

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié.

Article 2 - Nomination et incompatibilités

Cet article définit le mode de nomination du Contrôleur général des lieux privatifs de liberté, la durée de son mandat et le régime des incompatibilités qui lui sont applicables.

1. Le mode de nomination

Le Contrôleur général serait nommé par décret (comme par exemple les onze membres de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité ou les neuf membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel). En vertu de l'article 13 de la Constitution, ce décret devrait être signé par le Président de la République (qui nomme aux emplois civils et militaires de l'Etat) et, conformément à l'article 17 de la Constitution, contresigné par le Premier ministre et les ministres responsables (en l'espèce, les ministres de la justice, de l'intérieur, de la défense et de la santé).

Le statut de certaines AAI prévoit expressément une nomination par décret du Président de la République.

A l'exemple de ces dispositifs et afin de souligner l'importance particulière de la mission dévolue au Contrôleur général, il serait souhaitable d'indiquer explicitement que cette personnalité est nommée par décret du Président de la République.

Votre commission vous soumet un amendement en ce sens.

En revanche, il n'appartient pas à une loi simple de prévoir que cette nomination procède d'un décret en conseil des ministres. Le choix de cette procédure est réservé par l'article 13 à la loi organique31(*).

En outre, il semble opportun d'associer le Parlement à la procédure de désignation, conformément aux voeux exprimés par le président de la République, M. Nicolas Sarkozy, pendant la campagne électorale et comme tel est du reste déjà le cas pour certaines autorités administratives indépendantes. Ainsi, la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie32(*) a prévu que le président de la Commission de régulation de l'énergie est nommé par décret après avis des commissions du Parlement compétentes en matière d'énergie. Votre commission vous propose, sur cet exemple, de prévoir par un amendement l'avis préalable de la commission compétente de l'Assemblée nationale et du Sénat, en l'espèce la commission des lois, pour la nomination du Contrôleur général des lieux privatifs de liberté.

2. Durée et caractère du mandat

L'article 2 fixe au mandat du Contrôleur général une durée de six ans. Cette durée est conforme aux préconisations de la mission présidée par M. Guy Canivet ainsi qu'à l'article 5 de la proposition de loi adoptée par le Sénat relative aux conditions de détention dans les établissements pénitentiaires et au contrôle général des prisons. Le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants sont aussi nommés pour six ans. L'office parlementaire d'évaluation de la législation dans le rapport de notre collègue Patrice Gélard, a recommandé que la durée du mandat des membres des AAI soit fixée à six ans afin notamment de donner réellement le temps de l'apprentissage aux personnalités désignées à ces fonctions33(*).

En outre, ce mandat serait non renouvelable. Il s'agit d'un facteur d'indépendance commun ici encore au Médiateur et au Défenseur des enfants et conforme aux préconisations du rapport de l'OPEL.

Enfin ce mandat serait irrévocable. Cette garantie essentielle d'indépendance est généralement reconnue aux membres des autorités administratives indépendantes. Il ne pourrait être mis fin aux fonctions du Contrôleur qu'en cas de démission ou d'empêchement.

3. Le régime des incompatibilités

Le régime d'incompatibilité applicable au Contrôleur général serait l'un des plus complets parmi ceux actuellement retenus pour une autorité administrative indépendante puisqu'il interdirait « toute autre activité professionnelle ou tout mandat électif ».

Conformément à l'esprit de cette disposition et dans le souci de donner à la personnalité désignée à la fonction de Contrôleur général la faculté de se consacrer entièrement à sa mission, votre commission vous propose un amendement tendant à compléter ce régime afin de prévoir une incompatibilité avec tout autre emploi public.

En outre, il apparaît utile de conforter le statut du Contrôleur général par une mesure de protection commune à d'autres AAI (art. 3 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur, art. 10 de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants) interdisant que cette autorité indépendante soit poursuivie, recherchée, arrêtée, détenue ou jugée à l'occasion des opinions exprimées ou des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions.

Cette immunité représente une garantie indispensable comme l'ont souligné M. Michel Forst, secrétaire général de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme et M. Emmanuel Decaux, président de la sous-commission de cette institution pour les questions internationales.

Votre commission vous soumet un amendement en ce sens et vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2 (article L. 194-1. 230-1 et L. 340 du code électoral) - Impossibilité de se porter candidat à un mandat municipal, départemental ou régional

Votre commission vous propose d'insérer trois articles additionnels après l'article 2 afin de prévoir, comme tel est déjà le cas pour le Médiateur de la République et le Défenseur des enfants, l'impossibilité pour le Contrôleur général de se présenter à un mandat de conseiller municipal, général ou régional s'il n'exerçait pas l'un de ces mandats antérieurement à sa nomination.

Il est souhaitable en effet que le Contrôleur général ne puisse se prévaloir de ses fonctions à des fins électorales.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer par amendement dans le projet de loi afin de compléter les articles L. 194-1, L. 230-1, L. 340 du code électoral.

Article 3 - Équipe de contrôleurs

Cet article prévoit que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est assisté de contrôleurs.

La mission présidée par M. Guy Canivet avait recommandé la mise en place d'un corps autonome de « contrôleurs des prisons » placé sous l'autorité directe du Contrôleur général et l'article 5 de la proposition de loi adoptée par le Sénat relative aux conditions de détention et au Contrôle général des prisons prévoit que les contrôleurs des prisons, dont le statut et les conditions de nomination sont définis par décret en Conseil d'Etat assistent le Contrôleur général.

Le recrutement des contrôleurs serait placé sous la seule responsabilité du Contrôleur général.

Cependant, le projet de loi prévoit une double garantie concernant l'exercice de ces fonctions :

- une garantie de compétence dans la mesure où ces contrôleurs seraient recrutés en raison de leur compétence dans les domaines se rapportant à la mission du Contrôleur général ; l'OPEL, dans le rapport consacré aux autorités administratives indépendantes, jugeait indispensable que la nomination de personnalités au sein d'une autorité administrative indépendante « soit soumise à des exigences de compétence en rapport direct avec le domaine d'intervention de l'autorité » (recommandation n°24).

- une garantie contre tout conflit d'intérêt, les fonctions de contrôleur devant être incompatibles avec l'exercice d'activités en relation avec les lieux contrôlés. Ce type d'incompatibilité est souvent rappelé dans le statut des autorités administratives indépendantes sous la forme d'un principe général. Ainsi, l'article 2 de la loi n° 2002-494 du 6 juin 2000 portant création d'une commission nationale de déontologie de la sécurité dispose que la qualité de membre de cette commission est incompatible avec l'exercice, à titre principal, d'activités dans le domaine de la sécurité.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par les services du ministère de la justice, il est probable que le Contrôleur général s'entoure d'une équipe pluridisciplinaire avec des personnes dotées d'une expérience professionnelle sur les conditions de prise en charge des personnes au sein des différents lieux de privation de liberté.

Les conditions dans lesquelles les contrôleurs seront appelés à participer à la mission du Contrôleur général devraient être précisées par un décret comme le prévoit l'article 11 du présent projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4 - Secret professionnel

Le présent article prévoit que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ainsi que ses collaborateurs sont astreints au secret professionnel.

Cette disposition, commune à la majorité des autorités administratives indépendantes, est la contrepartie du pouvoir d'information reconnu au Contrôleur général par le dernier alinéa de l'article 5 du projet de loi, le caractère secret des informations et pièces dont il demande communication ne pouvant lui être en principe opposé.

Le secret professionnel vaudrait pour les « faits, actes ou renseignements » dont le Contrôleur général et les Contrôleurs ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions.

Le projet de loi prévoit néanmoins que le secret professionnel ne doit pas interdire de prendre en compte les « éléments nécessaires à l'établissement des rapports, recommandations et avis » qui constituent, en effet, les instruments d'influence du Contrôleur général.

Il peut toutefois être utile de préciser, comme tel est d'ailleurs le cas dans les dispositions relatives au Médiateur de la République et au Défenseur des enfants, que, en vue d'assurer le secret professionnel, le Contrôleur général veille à ce qu'aucune mention permettant l'identification des personnes dont le nom lui aurait été révélé ne soit faite dans les documents publiés sous son autorité34(*).

Votre commission vous soumet un amendement en ce sens et vous propose d'adopter l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 - Modalités d'information et de saisine

Cet article définit les conditions dans lesquelles le Contrôleur général des lieux de privation de liberté peut être soit informé par des tiers de situation relevant de sa compétence, soit saisi par un nombre déterminé d'autorités.

Le premier alinéa de l'article prévoit la possibilité de porter à la connaissance du Contrôleur général des faits ou situations susceptibles de relever de sa compétence. Cette faculté ne se confond pas avec une saisine proprement dite dans la mesure où elle n'implique pas que l'autorité se prononce sur la situation dont elle est informée ; en contrepartie, elle est très ouverte puisqu'elle est reconnue, d'une part, à toute personne physique, d'autre part, à toute personne morale « s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux ».

Cette catégorie doit être entendue largement et comprend non seulement toutes les associations qui veillent au respect des droits des personnes et de leur dignité mais aussi, par exemple, les barreaux.

Le second alinéa de cet article réserve le droit de saisine du Contrôleur général au Premier ministre, aux membres du Gouvernement ainsi qu'aux parlementaires. Ces derniers seront donc conduits à jouer un rôle de filtre pour les réclamations comme tel est aujourd'hui le cas pour la saisine du Médiateur de la République et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité. Sans doute pourrait-il être envisagé d'étendre ultérieurement le droit de saisine aux personnes placées dans les lieux d'enfermement où à leurs représentants. Il semble raisonnable, dans un premier temps, de maintenir les conditions de saisine telles qu'elles sont prévues par le projet de loi afin de permettre une montée en puissance progressive de l'action du Contrôleur général.

En outre, les limites du système proposé sont largement corrigées par la faculté donnée au Contrôleur de s'auto-saisir. Ce droit lui permettrait de donner suite, s'il le jugeait nécessaire, aux informations qui lui seraient communiquées en vertu du premier alinéa de l'article par toute personne physique ou morale s'étant donné pour objet le respect des droits fondamentaux.

L'OPEL a d'ailleurs recommandé l'extension de l'auto-saisine aux autorités administratives indépendantes dotées d'un pouvoir de sanction ou de recommandation qui le jugeraient utile, afin de renforcer l'efficacité et la permanence de leurs prérogatives (recommandation n° 10).

Votre commission estime qu'il serait utile, dans l'esprit des préconisations formulées par l'Office, de permettre la saisine du Contrôleur général par d'autres autorités administratives indépendantes chargées de veiller au respect des droits fondamentaux : le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité. En effet, ces autorités peuvent avoir à connaître dans l'exercice de leur mission de situations concernant des personnes privées de liberté et susceptibles de relever à ce titre du Contrôleur général. La faculté qui leur serait donnée de saisir celui-ci contribuerait à favoriser une articulation plus efficace de l'action de chacune de ces autorités dans le respect de leur mission respective.

Votre commission vous soumet en conséquence un amendement en ce sens et vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 5 (art. 4 de la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000) - Saisine de la CNDS par le Contrôleur général

La Commission nationale de déontologie de la sécurité peut actuellement être saisie par trois autorités indépendantes : le Médiateur de la République, le président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité et le Défenseur des enfants. Il serait logique qu'elle puisse l'être également par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté qui dans l'exercice de ses missions peut avoir à connaître de situations intéressant la déontologie des forces de sécurité.

Cette faculté, en complément de celle ouverte par l'amendement proposé à l'article précédent, permettrait une saisine croisée de la CNDS et du Contrôleur général. Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'adopter par amendement.

Article 6 - Pouvoirs d'investigation

Cet article définit les pouvoirs d'investigation du Contrôleur général. Ces pouvoirs reposent principalement sur le droit de visite des lieux de privation de liberté ainsi que sur le droit d'obtenir des informations sans que le secret puisse lui être, en principe, opposé.

1. Le droit de visite

Le droit de visite est défini de manière très étendue puisqu'il peut intervenir à tout moment et concerner tout lieu de privation de liberté. Il est conforme aux recommandations du rapport de la mission présidée par M. Guy Canivet ainsi qu'à la proposition de loi adoptée par le Sénat relative aux conditions de détention et au contrôle général des prisons (article 6).

Ce droit de visite appelle deux observations préliminaires. D'abord, il couvre l'ensemble du territoire de la République. En revanche, il ne concernerait pas les locaux relevant du ministère de la défense nationale dans le cadre des opérations extérieures35(*). Selon les informations communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur, les lieux de privation de liberté dans ce cadre spécifique sont adaptés aux circonstances et sont susceptibles d'être modulés à chaque instant, compte tenu de l'évolution des opérations sur le terrain. Par ailleurs, les opérations interviennent dans des zones géographiques « sensibles » soumises à ce titre à des règles de sécurité particulières. Le Gouvernement a également indiqué à votre rapporteur qu'il pourrait être difficile, dans ces conditions, d'assurer la sécurité du Contrôleur et de ses équipes. Enfin, la législation internationale prévoit des dispositifs spécifiques de contrôle des lieux de privation de liberté dans ce contexte particulier.

En second lieu, la mission exercée par le Contrôleur général porterait sur tout lieu où des personnes sont privées de liberté par « décision d'une autorité publique ».

Comme l'a indiqué à votre rapporteur M. Xavier Ronsin, avocat général près la cour d'appel de Rennes et membre du comité européen pour la prévention de la torture, cette formulation laisse cependant de côté la situation des personnes hospitalisées sur demande d'un tiers dans des établissements hospitaliers privés en vertu de l'article L. 3222-1 du code de la santé publique. Les personnes hospitalisées sur demande d'un tiers sont effectivement privées de liberté et les lieux destinés à les accueillir doivent à ce titre relever du Contrôleur général36(*). Votre commission vous soumet un amendement destiné à garantir ce contrôle.

Le droit de visite connaîtrait deux limites. D'abord, il serait subordonné à une information préalable de l'autorité responsable du lieu de privation de liberté. Cependant, la loi ne fixe aucun délai particulier pour cette information qui pourrait être faite dans un temps très court précédant la visite. En outre, le principe d'une information préalable serait écarté lorsque des « circonstances particulières » l'exigent.

La notion de circonstances particulières pourrait être entendue de manière souple et viser les cas justifiant, selon la mission présidée par M. Guy Canivet, des visites inopinées.

Le rapport de cette mission avait en effet envisagé trois types de visites :

- la « visite programmée » : vérification complète de chaque établissement opérée selon une périodicité fixée tous les cinq ans par exemple ;

- la « visite inopinée » : déclenchée pour des raisons diverses : communication d'une information, réception d'une plainte ou dénonciation d'une situation ou d'un événement particulier qui rendent nécessaire une visite immédiate sans que l'établissement ou l'administration responsable en soient préalablement informés ;

- la « visite de suivi » destinée à assurer la continuité dans le contrôle.

Toutefois, les autorités responsables du lieu de privation de liberté peuvent s'opposer à la visite du Contrôleur général pour des motifs qui sont cependant précisément délimités.

D'une part, ces motifs devraient être « graves » et, d'autre part, être liés à la défense nationale, à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles sérieux dans l'établissement concerné.

Les raisons ainsi énumérées par le projet de loi reproduisent pour l'essentiel les stipulations de l'article 14.2 du protocole facultatif des Nations unies37(*). En outre, dans ces hypothèses, le principe de la visite ne serait pas remis en cause et il appartiendrait aux autorités responsables d'en proposer le report.

2. Le pouvoir d'information

Le pouvoir d'information s'exercerait principalement dans le cadre des visites et se décline sous deux formes.

D'abord, le Contrôleur général pourrait s'entretenir, dans des conditions garantissant la confidentialité, avec toute personne dont le concours lui paraît nécessaire. Cette disposition répond aux exigences prévues par le protocole facultatif se rapportant à la convention contre la torture des Nations unies pour les mécanismes nationaux de prévention.

L'article 20 (d) de ce texte prévoit en effet la « possibilité de s'entretenir en privé avec les personnes privées de liberté, sans témoins, soit directement, soit par le truchement d'un interprète si cela paraît nécessaire (...) ».

Ensuite, le Contrôleur général recevrait des autorités responsables du lieu privatif de liberté les informations ou précisions utiles à l'exercice de sa mission.

Le caractère secret de ces informations lui serait opposable lorsque la divulgation de l'information est susceptible de porter atteinte :

- au secret de la défense nationale ;

- à la sûreté de l'Etat ;

- à la sécurité des lieux de privation de liberté ;

- au secret de l'enquête et de l'instruction ;

- au secret médical ;

- au secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client.

Votre commission estime que les considérations liées aux deux premiers critères ne devraient pas réellement jouer car il est douteux que les lieux d'enfermement mettent en cause la défense nationale ou la sûreté de l'Etat comme l'ont confirmé notamment plusieurs des représentants des corps d'inspection entendus par votre rapporteur.

Le secret de l'enquête et de l'instruction ainsi que le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client peuvent être légitimement opposés à une demande d'information.

Le secret médical soulève des difficultés. Il pourrait limiter la portée du contrôle, notamment dans le cadre de la visite des établissements psychiatriques. Le comité européen de prévention de la torture a souvent considéré dans ses rapports d'inspection que le secret médical ne devait pas lui être opposable, aux motifs que l'accès au dossier médical et aux données à caractère médical lui était nécessaire pour constater voire prévenir tout mauvais traitement. Néanmoins, comme l'a signalé M. Xavier Ronsin à votre rapporteur, il semble que les difficultés relevées lors des visites antérieures aient été aplanies à la suite de l'intervention de l'IGAS. Sans doute pourra-t-on mieux mesurer à l'expérience si les restrictions liées au secret médical entravent de manière excessive la mission du Contrôleur général et s'il convient en conséquence de les assouplir.

En revanche, votre commission estime injustifié le secret lié à la sécurité des lieux de privation de liberté.

Il ne fait aucun doute que la divulgation d'éléments concernant ces questions dans des documents publiés sous l'autorité du Contrôleur général doit être exclue. Pour votre commission, cependant, le secret professionnel auquel le Contrôleur général est tenu en vertu de l'article 4 du projet de loi apporte les garanties indispensables.

Les prérogatives reconnues au Contrôleur général ont en effet pour contrepartie l'obligation pour celui-ci de respecter le secret professionnel comme le prévoit l'article 4 du projet de loi. Comme le notait Mme Marie-Anne Frison-Roche, le pouvoir de savoir n'est admissible que si l'« on y associe l'obligation de secret ou de confidentialité qui doit peser sur les membres du collège et les membres des services des AAI »38(*).

En revanche, le secret lié à la sécurité des locaux pourrait-il être opposé au Contrôleur général ou à ses collaborateurs et justifier un refus de communication d'un plan du lieu visité qui peut s'avérer indispensable pour permettre aux contrôleurs d'exercer pleinement leur mission ? On pourrait le craindre. Aussi, votre commission vous soumet-elle un amendement tendant à supprimer la référence à la sécurité des locaux.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 - Suite donnée aux inspections

Cet article détermine les suites données aux visites des lieux de privation de liberté.

Le Contrôleur général pourrait faire connaître ses observations au ministre responsable sur « l'état, l'organisation ou le fonctionnement » du lieu visité. Le ministre pourrait alors formuler des réponses annexées au rapport de visite.

Cet article ne prévoit pas expressément, comme le recommandait la mission présidée par M. Guy Canivet, l'obligation pour le Contrôleur général de dénoncer, d'une part, au procureur de la République, en application de l'article 40 du code de procédure pénale, les infractions pénales constatées et, d'autre part, à l'autorité administrative les fautes disciplinaires parvenues à sa connaissance dans l'exercice de sa mission39(*). L'article 7 de la proposition de loi adoptée par le Sénat en 2001 relative aux conditions de détention et au contrôle général des prisons a d'ailleurs transcrit ces recommandations.

Votre commission estime utile de reprendre ces dispositions qui figurent dans le statut de plusieurs AAI40(*) et vous soumet un amendement en ce sens.

Elle vous suggère aussi un amendement rédactionnel et vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 - Avis et recommandations

Cet article tend à conférer au Contrôleur général la faculté d'émettre des avis et de formuler des recommandations.

Cette faculté est définie de manière générale, elle peut donc viser toutes les situations sur lesquelles le Contrôleur général, sous réserve du respect du secret professionnel posé par l'article 4 du projet de loi, souhaite attirer l'attention.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit expressément que le pouvoir de recommandation reconnu au Contrôleur général peut porter sur toutes dispositions législatives et réglementaires applicables.

Ces dispositions sont conformes aux stipulations du protocole facultatif à la convention contre la torture des Nations unies dont l'article 19 prévoit que le mécanisme national de prévention, d'une part, formule des recommandations à l'intention des autorités publiques, d'autre part, présente des « propositions et des observations au sujet de la législation en vigueur ou des projets de loi ».

La portée du pouvoir ainsi conféré au Contrôleur général est renforcé par la faculté qui serait reconnue au Contrôleur général de rendre publics ses avis ou recommandations. Les autorités responsables ne pourraient pas s'opposer à cette publicité : elles seraient seulement « informées » par le Contrôleur général de son intention de rendre publiques ces recommandations et auraient, à leur initiative, le droit de joindre leurs observations au document publié par l'autorité indépendante.

Votre commission estime néanmoins que dès lors que les recommandations ou avis du Contrôleur général sont publics, il est souhaitable, dans l'intérêt des administrations elles-mêmes, que leurs observations le soient également. Elle vous soumet un amendement en ce sens.

Le projet de loi prévoit enfin selon une disposition classique s'agissant des autorités indépendantes41(*), que le Contrôleur général ne peut pas intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction ni remettre en cause le bien fondé d'une décision juridictionnelle. Il s'agit ici d'éviter toute interférence entre les interventions de l'autorité indépendante et les prérogatives de la justice.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 - Rapport public

Cet article prévoit que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté remet chaque année au Président de la République et au Parlement un rapport rendu public.

Cette disposition, habituelle pour les autorités administratives indépendantes, répond également aux exigences internationales42(*).

Il convient de rappeler à cet égard que l'OPEL, dans le rapport de notre collègue le doyen Patrice Gélard, recommandait que le rapport d'une autorité administrative indépendante soit systématiquement adressé aux présidents des deux assemblées, aux présidents des commissions des finances ainsi qu'aux présidents des commissions compétentes (en l'espèce, il s'agirait pour le rapport du Contrôleur général des commissions des lois) (recommandation n° 27). L'office préconisait aussi que le rapport comporte des mentions précises relatives :

- à l'utilisation par l'autorité de ses crédits et la mise en oeuvre de ses prérogatives ;

- aux règles de déontologie appliquées par les membres de l'autorité ;

- aux règles et à la doctrine suivie par l'autorité dans l'exercice de ses missions (recommandation n° 28).

Enfin l'office suggérait que les autorités administratives indépendantes soient entendues chaque année après la publication de leur rapport annuel par les commissions permanentes des deux assemblées ce que votre commission a entrepris de mettre en oeuvre pour celles qui relèvent de sa compétence.

Ces recommandations pourraient très utilement inspirer la pratique qui sera observée dans l'élaboration et la présentation du rapport du Contrôleur général.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification.

Article additionnel après l'article 9 - Coopération avec les organismes internationaux compétents

La mise en place du Contrôleur général s'inscrit dans le cadre des engagements internationaux de la France. Il est souhaitable de prévoir expressément, à ce titre, qu'il coopère avec les organismes internationaux compétents à savoir le sous-comité de la prévention prévu par le protocole facultatif des Nations unies contre la torture et le comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains et dégradants.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'adopter par un amendement.

Article 10 - Crédits budgétaires

Cet article prévoit que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté gère les crédits nécessaires à l'accomplissement de sa mission.

Il apparaît cependant nécessaire de préciser cette disposition afin notamment de conforter l'autonomie financière du Contrôleur général, gage de son indépendance.

En premier lieu, il serait utile de préciser que les crédits du Contrôleur général seront rattachés au programme « coordination du travail gouvernemental » de la mission « direction de l'action du Gouvernement ».

Ce dispositif, prévu pour d'autres AAI comme le Médiateur de la République ou le Défenseur des enfants, permettrait de souligner la vocation interministérielle de la mission du Contrôleur général.

Ensuite, sur le modèle des dispositions retenues pour les AAI, il convient de soustraire les comptes du Contrôleur général de l'application de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées.

Si ces comptes ne doivent donc pas être soumis au contrôle a priori d'un contrôleur financier du ministère chargé des finances, en revanche, ils doivent être contrôlés a posteriori par la Cour des comptes.

Tel est l'objet de l'amendement que votre commission vous propose.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de la justice, une dotation financière de 2,5 millions d'euros serait prévue dans le cadre du projet de loi de finances pour 200843(*). Cette enveloppe devrait permettre au Contrôleur de recruter, dans un premier temps, une vingtaine de collaborateurs et de bénéficier de locaux propres à les accueillir.

La montée en puissance du dispositif exigera certainement un abondement rapide de ces crédits.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 - Décret d'application

Le présent article renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application de la loi, en particulier celles concernant les Contrôleurs chargés d'assister le Contrôleur général.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 sans modification.

Article 12 - Extension aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises

Cet article prévoit l'application de la loi dans les collectivités d'outre-mer, en Nouvelle Calédonie et dans les terres australes et antarctiques françaises.

En effet, le principe de spécialité législative rend nécessaire une mention expresse d'application dans les collectivités d'outre-mer visées par l'article 74 de la Constitution.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 sans modification.

*

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Compte tenu de l'ensemble de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi.

* 28 Rapport n° 404 (2005-2006), tome I, Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié ( http://www.senat.fr/noticerap/2005/r05-404-1-notice.html).

* 29 Le Médiateur du cinéma, chargé du règlement des litiges relatifs à la diffusion en salle des oeuvres cinématographiques est considéré comme une autorité administrative indépendante par l'étude du Conseil d'Etat de 2001 mais n'a pas reçu cette qualification du législateur.

* 30 Voir à titre d'exemple l'article premier de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un médiateur et l'article 10 de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants.

* 31 Ainsi, le Conseil constitutionnel a censuré la disposition de la loi instituant la commission nationale de la communication et des libertés qui prévoyait que les membres de cette autorité administrative indépendante étaient nommés par décret en Conseil des ministres au motif que la loi avait sur ce point empiété sur le domaine réservé à la loi organique par l'article 13, quatrième alinéa, de la Constitution (Conseil constitutionnel, décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986).

* 32 Art. 28.-II de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 modifié.

* 33 Recommandation n° 22.

* 34 Article 3 de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants et article 13 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur.

* 35 Actuellement près de 12.000 militaires français sont déployés à l'étranger..

* 36 L'article 4 du protocole facultatif vise les « personnes privées de liberté sur l'ordre d'une autorité publique ou à son instigation ou avec son consentement exprès ou tacite » et comme le notait M. Xavier Ronsin, « l'existence d'une législation qui admet comme en droit français l'hospitalisation contrainte à la demande d'un tiers pourrait légitimement être considérée comme constitutive du consentement exprès ou tacite d'une autorité publique ».

* 37 « Il ne peut être fait objection à la visite d'un lieu de détention déterminé que pour des raisons pressantes et impérieuses liées à la défense nationale, à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles graves là où la visite doit avoir lieu ». Le même article prévoit qu'un Etat partie « ne saurait invoquer l'existence d'un état d'urgence pour faire objection à une visite ».

* 38 M. Patrice Gélard, rapport précité, OPEL, 2005-2006, p. 52-53.

* 39 Le rapport excluait en revanche de confier au contrôleur général le pouvoir de déclencher des poursuites pénales ou de s'associer aux poursuites engagées par le ministère public afin d'éviter toute immixtion dans les pouvoirs des parquets et une confusion dans les autorités de poursuite.

* 40 Voir à titre d'exemple les articles 8 et 9 de la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d'une Commission nationale de déontologie de la sécurité.

* 41 Voir par exemple l'article 11 de la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur et l'article 10 de la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants.

* 42 Article 23 du protocole facultatif à la convention contre la torture des Nations unies, règle 93-1 des règles pénitentiaires européennes.

* 43 A titre de comparaison, l'enveloppe budgétaire accordée en 2006 s'élevait à 581.000 euros pour la CNDS, à 1,8 million d'euros pour le Défenseur des enfants mais à 8,5 millions d'euros pour le Médiateur et 10,7 millions d'euros pour la HALDE.