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Projet de loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté

 

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier - Statut et mission

Cet article définit le Contrôleur général des lieux de privation de liberté comme une autorité indépendante et il en précise la mission.

Dans le prolongement des améliorations rédactionnelles apportées par le Sénat en première lecture, les députés ont modifié cet article sur trois points.

D'une part, le projet de loi précisait que la mission du Contrôleur général s'exerce « sans préjudice des prérogatives » attribuées par la loi aux autorités juridictionnelles. La notion de « juridiction » (organe institué avec le pouvoir de « juger ») ne recouvre pas le ministère public auquel le code de procédure pénale reconnaît néanmoins une mission de contrôle des établissements pénitentiaires. L'Assemblée nationale, à l'initiative de M. Philippe Goujon, rapporteur de la commission, a donc opportunément complété cette disposition par la mention aux « autorités judiciaires » -dont le procureur de la République est l'une des composantes.

D'autre part, le projet de loi initial rappelait que le Contrôleur général exercerait le contrôle principalement par des visites sur place.

Dans la mesure où le droit de visite est précisé à l'article 6 du projet de loi, les députés ont jugé inutile d'alourdir l'article premier d'une mention générale sur les modalités du contrôle.

Enfin, à l'initiative de M. Guy Geoffroy, l'Assemblée nationale a estimé utile d'expliciter que le contrôle des conditions de prise en charge des personnes privées de liberté s'appliquerait aussi aux modalités de leur transfèrement.

Votre commission vous proposer d'adopter l'article premier sans modification.

Article 2 - Nomination et incompatibilité

Cet article définit le mode de nomination du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, la durée de son mandat et le régime des incompatibilités qui lui sont applicables.

Le Sénat avait modifié le dispositif relatif au mode de nomination sur deux points. D'abord, afin de consacrer l'importance particulière de la mission dévolue au Contrôleur général, il avait précisé que cette personnalité serait désignée par décret du Président de la République (comme le prévoit déjà la loi pour plusieurs autorités administratives indépendantes).

Ensuite, notre assemblée a souhaité associer le Parlement à la procédure de désignation dans l'esprit des propositions défendues par le Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, lors de la campagne électorale. Ainsi sur le modèle déjà retenu pour la nomination du président de la commission de régulation de l'énergie (loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006), elle a prévu l'avis préalable de la commission compétente de l'Assemblée nationale et du Sénat -en l'espèce la commission des lois- pour la nomination du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Le Gouvernement avait donné un avis défavorable à cet amendement non qu'il y fut hostile sur le fond mais au motif que la révision attendue de la Constitution pourrait y donner satisfaction.

Dans un souci de compromis, la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, avait adopté un amendement d'« attente » selon lequel la nomination interviendrait « après consultation du Parlement dans les conditions prévues par la Constitution ».

Cette formulation présentait néanmoins l'inconvénient de reporter la nomination du Contrôleur général à la révision de la Constitution et donc de la différer de plusieurs mois après l'adoption de la loi alors même que chacun s'accorde à souhaiter la mise en place rapide d'un contrôle indépendant déjà trop longtemps attendu. L'Assemblée nationale s'est donc finalement ralliée à la position du Sénat.

Aussi, le Contrôleur général pourra-t-il être désigné rapidement dans des conditions respectueuses des droits du Parlement.

Si, sur la base des propositions du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vè République, présidé par M. Edouard Balladur, une nouvelle procédure devait être retenue dans la Constitution pour associer encore plus étroitement le Parlement aux nominations effectuées par le pouvoir exécutif, elle aurait naturellement vocation à s'appliquer au Contrôleur général.

Sans doute faudrait-il alors changer le dispositif prévu par le présent article mais cette modification s'imposerait aussi pour l'ensemble des postes concernés par la nouvelle procédure et pourrait figurer dans un même texte pris en application de la loi constitutionnelle.

Outre le renforcement des modalités de désignation du Contrôleur général, le Sénat avait aussi complété en première lecture les garanties d'indépendance de cette autorité en prévoyant d'une part que cette fonction est incompatible avec tout autre emploi public et d'autre part, que le Contrôleur général ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions qu'il émet ou des actes qu'il accomplit dans l'exercice de ses fonctions.

Les députés ont approuvé ces dispositions et ont conforté l'indépendance du Contrôleur général en indiquant qu'il est nommé « en raison de ses compétences et connaissances professionnelles »- cette précision reprend les termes de l'article 18-2 du protocole facultatif à la convention des Nations unies contre la torture.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 sans modification.

Article 3 - Équipe de contrôleurs

Cet article prévoit que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est assisté de contrôleurs.

Le Sénat à l'initiative de Mme Alima Boumediene-Thiery et de plusieurs de ses collègues a précisé que les contrôleurs sont placés sous la seule autorité du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

A l'initiative de M. Philippe Goujon, les députés ont précisé que cette autorité concerne l'exercice des missions des contrôleurs. Cette formulation plus souple autorise le recours à des contrôleurs en activité dans des administrations -à la condition qu'elles ne soient pas en relation directe avec les lieux contrôlés- qui pourraient être recrutés à temps partiel.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

Article 4 - Statut professionnel

Cet article prévoit que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et ses collaborateurs sont astreints au secret professionnel. Le Sénat, a l'initiative de votre commission des lois, avait précisé par amendement qu'en vue d'assurer le secret professionnel, le Contrôleur général veille à ce qu'aucune mention permettant l'identification des personnes dont le nom lui aurait été révélé ne soit faite dans les documents publiés sous son autorité.

Les députés à l'initiative de M. Philippe Goujon ont estimé que la notion de « collaborateurs » n'était pas à elle seule explicite et qu'il convenait également de mentionner expressément les contrôleurs chargés d'assister le Contrôleur général, soumis aux mêmes obligations de secret professionnel. En outre, à l'initiative de M. Jean-Frédéric Poisson, l'Assemblée nationale a indiqué que les interventions orales seraient astreintes dans les mêmes conditions que les documents écrits à l'interdiction de divulgation de l'identité des personnes.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

Article 5 - Modalité d'information et de saisine

Cet article définit les conditions dans lesquelles le Contrôleur général des lieux de privation de liberté peut être soit informé par des tiers de situations relevant de sa compétence, soit saisi par certaines autorités. Outre le droit d'autosaisine, le Contrôleur général pourrait être saisi par le Premier ministre, les membres du Gouvernement ainsi que les parlementaires.

Le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur, avait estimé utile de permettre la saisine du Contrôleur général par d'autres autorités administratives indépendantes chargées de veiller au respect des droits fondamentaux -le Médiateur de la République, le Défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité.

L'Assemblée nationale a approuvé ces dispositions sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Elle a en outre adopté un amendement de clarification.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 sans modification.

Article 5 bis - Saisine de la CNDS et du Médiateur de la République par le contrôleur général

Cet article, inséré par le Sénat à l'initiative de votre commission des lois ouvre au Contrôleur général la faculté de saisir directement la commission nationale de déontologie de la sécurité -comme celle-ci peut l'être aussi par le Médiateur de la République, le président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité et le Défenseur des enfants.

Tout en approuvant cette disposition, les députés, à l'initiative de M. Philippe Goujon, ont souhaité la compléter en conférant au Contrôleur général la possibilité de saisir directement le Médiateur de la République sans passer par le « filtre » parlementaire.

Cette disposition contribue à une meilleure articulation des rôles respectifs des autorités administratives indépendantes et s'inscrit parfaitement dans le sens des préoccupations du Sénat.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 5 bis sans modification.

Article 6 - Pouvoirs d'investigation

Cet article définit les pouvoirs d'investigation du Contrôleur général. Ces prérogatives reposent principalement sur le droit de visite de lieux de privation de liberté ainsi que sur le droit d'obtenir des informations sans que le secret puisse, sous certaines conditions, lui être opposé.

Le Sénat a, en première lecture, renforcé ces pouvoirs à trois titres. A l'initiative de votre commission des Lois, il a d'abord étendu la compétence du Contrôleur général à la situation des personnes hospitalisées sur demande d'un tiers dans des établissements hospitaliers privés en vertu de l'article L. 3222-1 du code de la santé publique. Il a ensuite, en adoptant un amendement présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery, supprimé le principe d'une information préalable des autorités responsables du lieu de privation de liberté avant toute visite du Contrôleur général. Enfin, à l'initiative de votre commission, le Sénat a supprimé la référence à la sécurité des locaux parmi les critères susceptibles d'être opposés à l'information du Contrôleur général.

L'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission des lois, a renforcé le pouvoir d'information du Contrôleur général sur trois points :

- sur le modèle de l'article 14-2 du protocole des Nations unies, elle a précisé que les motifs opposés à la visite du Contrôleur général devaient présenter non seulement un caractère grave -comme le prévoit le projet de loi-, mais aussi « impérieux » ;

- elle a en outre prévu que cette opposition devait être motivée ;

- enfin, elle a précisé que les autorités responsables du lieux de privation de liberté informent le Contrôleur général dès que les circonstances avancées à l'appui d'un refus de visite ont cessé.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 6 sans modification.

Article 7 - Suites données aux visites

Cet article détermine les suites données aux visites des lieux de privation de liberté.

A la suite d'un amendement de M. Charles Gautier et de plusieurs de ses collègues, le Sénat a, en première lecture, explicitement prévu que les observations adressées par le Contrôleur général au ministre intéressé, à l'issue de chaque visite, peuvent porter non seulement, comme le mentionne le texte initial du projet de loi, sur l'état du lieu visité, mais aussi sur les conditions de détention des personnes privées de liberté. En outre, notre assemblée a adopté un amendement de MM. Jean-René Lecerf et Hugues Portelli afin d'imposer une réponse de l'autorité concernée lorsque le Contrôleur général l'a expressément demandé. Enfin, à l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a prévu l'obligation pour le Contrôleur général de dénoncer, d'une part, au procureur de la République, en application de l'article 40 du code de procédure pénale, les infractions pénales constatées, et d'autre part, à l'autorité administrative, les fautes disciplinaires parvenues à sa connaissance dans l'exercice de sa mission.

Outre deux amendements de précision, les députés, à l'initiative de leur commission des lois, ont introduit une procédure d'urgence permettant au Contrôleur général, s'il constate une violation grave des droits fondamentaux, de fixer un délai dans lequel l'autorité compétente doit lui répondre. Au terme de ce délai, le Contrôleur général constaterait s'il a été mis fin à la violation et pourrait rendre public le contenu de ses observations et les réponses apportées.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 8 - Avis et recommandations

Cet article tend à conférer au Contrôleur général la faculté de formuler des avis et des recommandations.

Comme le proposait votre commission, le Sénat a prévu la publicité des réponses des administrations aux observations du Contrôleur général.

Par ailleurs, le projet de loi initial interdisait au Contrôleur général d'intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction ou de remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle.

Les députés, suivant la position de leur commission des lois, ont jugé inutile de préciser dans la loi ce qui relève du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs et ont supprimé en conséquence cette disposition.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 11 bis (nouveau) - (art. L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Coordination

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, a supprimé la référence à la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administratifs et des zones d'attente (CRAZA) dans la liste des instances qui joignent leurs observations au rapport adressé par le Gouvernement au Parlement sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration.

Comme l'avait rappelé votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi en première lecture, cette commission a été instituée par l'article 54 de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Ces dispositions présentant un caractère réglementaire ont été déclassées lors de l'adoption du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile en 2006 (article R. 111-251 et suivants). Seule subsiste la mention de la CRAZA à l'article L. 111-10.

Votre rapporteur, tout en saluant le travail remarquable accompli par cette commission à l'initiative de son président, M. Bernard Chemin, avait cependant constaté que son champ d'action s'identifiait à une partie des missions dévolues au Contrôleur général.

Il inclinait pour sa suppression et préconisait l'utilisation de l'expérience acquise grâce à l'intégration de certains membres de la commission dans l'équipe de contrôleurs chargés d'assister le Contrôleur général.

Poursuivant cette réflexion, les députés, en adoptant le présent article, ont autorisé à terme la suppression de la CRAZA par l'abrogation des dispositions réglementaires de 2005. M. Philippe Goujon a souhaité dans son rapport que cette abrogation n'intervienne pas avant que le Contrôleur général ne soit en mesure d'exercer effectivement sa mission de contrôle dans les centres et locaux de rétention administratifs ainsi que dans les zones d'attente.

Votre commission souscrit entièrement à cette position et vous propose d'adopter l'article 11 bis sans modification.

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La commission propose d'adopter le projet de loi sans modification.