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Projet de loi de finances pour 2008 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux

 

N° 91

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2008, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 4

AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
(Compte spécial : prêts à des États étrangers
Compte spécial : accords monétaires internationaux)

Rapporteur spécial : M. Michel CHARASSE

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 189, 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 (2007-2008)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I - MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT »

1 - Stratégie et périmètre de l'aide au développement

- Avec une APD équivalente à 0,42 % du RNB en 2007 (hors UNITAID et IFFIm) et après avoir été approché en 2006 (0,47 %), l'objectif de 0,50 % en 2007 n'a pu être tenu. A plus long terme, le respect de l'objectif de 0,7 %, reporté à 2015, devient hasardeux. Les CP de la mission APD sont en légère diminution mais les AE augmentent de 13,5 %. Cette évolution s'inscrit dans un contexte de baisse globale de l'APD internationale en 2006, pour la première fois depuis 10 ans.

- Le nombre important de programmes (15, dont 3 comptes d'opérations financières) considérés dans le DPT comme contribuant à la politique française d'aide témoigne des limites de la LOLF dans l'amélioration de la lisibilité de l'action gouvernementale.

- Les crédits multilatéraux de promotion de la culture française et de la francophonie ne constituent pas réellement de l'APD et pourraient donc figurer dans le programme le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat » plutôt que dans le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ».

- Ainsi que votre rapporteur spécial l'a déjà relevé, les dons privés aux ONG humanitaires devraient être comptabilisés dans la dépense fiscale affectée à la mission APD, qui ne comprend actuellement que les déductions fiscales afférentes au compte-épargne codéveloppement. Cette dépense fiscale devrait également être comptabilisée par le CAD.

- Les dépenses d'intervention de l'action 1 du programme 110 « Aide économique et financière au développement » relatives au Fonds « sarcophage » de Tchernobyl (6,2 millions d'euros de CP), au Northern dimension environmental partnership (1,8 million d'euros) et au Compte pour la sûreté nucléaire (5 millions d'euros) ont trait à la dépollution et à la sécurité nucléaires et ne devraient donc pas figurer dans la mission, ainsi que l'a également préconisé le CIAP.

- La subvention octroyée par le MINEFE à l'ADETEF pourrait être rattachée au programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » de la mission « Budget, comptes publics et fonction publique », compte tenu du champ géographique de cet opérateur, principalement tourné vers les pays émergents.

2 - Présentation des documents budgétaires et outils de la performance

- Les 12 objectifs et 24 indicateurs du DPT donnent une image assez exhaustive et cohérente de la politique publique d'APD. L'indicateur 9.1, anecdotique et dont la méthodologie est sujette à caution, devrait cependant être supprimé.

- Un réel effort de pilotage et de coordination de l'aide a été accompli ces deux dernières années, ce qui était absolument nécessaire compte tenu de la multitude d'intervenants. Les documents-cadres de partenariat ne sont cependant pas exempts d'ambiguïtés, et les partenariats public-privé (tel que l'Alliance pour le développpement) doivent être amplifiés.

- Le contenu du DPT a été enrichi et se révèle assez précis sur les mécanismes de coordination et sur le rôle de l'AFD. Certaines lacunes devraient cependant être corrigées : explications parcellaires sur certaines composantes importantes de l'aide (quote-part du prélèvement sur recettes au profit du budget européen), imprécisions dans la ventilation par instruments, contradiction apparente sur l'impact des annulations et refinancements de dette.

- Les informations du DPT sur l'écolage et l'aide aux réfugiés, qui représentent environ 15 % de l'aide (soit 1,3 milliard d'euros en 2008), sont toujours inexistantes et entretiennent un réel doute sur la légitimité de leur notification complète en APD, que l'absence de réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial ne peut lever.

- L'impact concret de la LOLF sur la gestion des SCAC progresse trop lentement. La mise en place d'un logiciel unique de programmation et de suivi des crédits, en remplacement des quatre applications actuelles, est particulièrement opportune et permettra d'améliorer la productivité.

- Dans son rapport d'audit, le CIAP a souligné « l'absence de rattachement lisible et direct des objectifs à la finalité même du programme » 110. La difficulté structurelle de la mesure de l'impact réel de l'APD sur le développement demeure néanmoins inévitable. La justification au premier euro a été enrichie, mais est trop imprécise sur la rémunération de l'AFD, le financement de l'IFFIm et les bonifications des prêts de l'AFD à l'outre-mer.

- Les estimations à moyen terme (2008-2010) de couverture des engagements sur le programme 110 laissent prévoir une couverture insuffisante qui ne pourrait être résorbée que par une hausse substantielle des CP et une diminution des nouvelles AE.

- La justification au premier euro du programme 209 est complète et précise. La structure des actions a été largement révisée, conformément aux recommandations du CIAP, et permet de beaucoup mieux identifier les grands axes du programme. L'ancienne action 4, véritable « fourre-tout » a ainsi été reventilée. Certaines cibles ont été relevées et un nouvel indicateur de la performance du FED a été très opportunément intégré ; il pourrait néanmoins être amélioré et complété par un indicateur analogue sur le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. De même, l'indicateur mesurant l'efficience de la procédure de financement des ONG est encore perfectible.

3 - Effectifs, opérateurs et assistance technique

- Le plafond d'emplois de la mission, quasi intégralement imputé sur le programme 209, prévoit une réduction nette de 110 ETPT, conformément aux engagements pris dans le contrat de modernisation du MAEE. La DGCID, qui emploie 485 ETPT dont 333 sur le programme 209, a vocation à se recentrer davantage sur des fonctions de stratégie, de pilotage et de coordination, en tant qu'administration « de mission ».

- La réforme des opérateurs se poursuit et s'est traduite par de nombreuses mesures dans le cas de CulturesFrance. En revanche l'AFD n'est pas considérée comme un « opérateur LOLF » bien qu'elle soit dans les faits traitée comme telle. La négociation des conventions d'objectifs et de moyens avec les opérateurs du MAEE tend à s'étirer dans le temps.

- La situation financière du GIP FCI s'est améliorée et les perspectives d'autofinancement apparaissent réelles. Il ne joue cependant pas encore le rôle transversal auquel il a vocation ; le projet de lui transférer la gestion de l'assistance technique du MAEE est à cet égard pertinent.

- La subvention de fonctionnement à l'ADETEF se maintient à un niveau élevé (4,7 millions d'euros) alors que cet opérateur bénéficie d'une amélioration de ses ressources propres sur jumelages et appels d'offres. Cet opérateur ayant vocation à s'autofinancer, comme FCI dont le financement par le MAEE est en diminution, il est proposé de réduire cette subvention.

- Les dépenses prévisionnelles afférentes aux contentieux sont désormais budgétisées.

- La dotation du HCCI est reconduite (620.000 euros), mais cette instance n'apparaît pas indispensable et fait en partie double emploi avec l'AFD, qui a engagé un effort substantiel d'augmentation de sa production intellectuelle.

4 - Agence française de développement

- La situation financière de l'Agence est satisfaisante (résultat net, ratio de solvabilité, niveau d'impayés) et bénéficie des revenus de prêts en croissance ; elle permet donc à l'Etat de la « solliciter » pour faire face à la pénurie budgétaire. L'intégralité du résultat de 2007 devrait ainsi être réinvesti en 2008 : 100,7 millions d'euros au titre des bonifications de prêts du programme 110, 113,9 millions d'euros pour les C2D et 31 millions d'euros pour les dons-projets, soit un minimum de 245,6 millions d'euros, à comparer aux 248 millions d'euros de résultat enregistrés en 2006. Le CIAP comme votre rapporteur spécial s'interrogent sur la conformité aux principes budgétaires de cette pratique, qui s'apparente à une contraction entre recettes et dépenses.

- La performance du portefeuille de projets en 2006 a légèrement régressé (35 % de projets à risques, contre 34 % fin 2005) mais demeure honorable compte tenu de la zone d'intervention de l'Agence. L'AFD s'est néanmoins fixé des objectifs très ambitieux voire surdimensionnés pour 2007 (en particulier une part de projets à risque inférieure à 30 %). Le nouveau plan d'orientation stratégique pour 2007-2011 et le plan d'affaires de Proparco énoncent par ailleurs des priorités et objectifs cohérents.

- L'implantation de l'Agence dans quatre pays émergents (Brésil, Chine, Inde, Indonésie) doit faire l'objet d'une évaluation, remise fin 2008. Compte tenu des réserves déjà émises par votre rapporteur spécial sur cette stratégie, que sa mission de contrôle en Chine a contribué à confirmer, il sera particulièrement vigilant sur les résultats de cette évaluation.

5 - Aide multilatérale

- Le nouveau Fonds d'appui à l'amélioration du secteur privé en Afrique (FIAS), auquel la France contribue sur le programme 110, fait en partie doublon avec les actions menées par l'AFD, Proparco, l'ADETEF et les SCAC en matière de certification de produits et filières et de formation des administrations et douanes.

- La France est très visible au sommet des grandes institutions économiques internationales (FMI, BERD, BCE, OMC) mais demeure insuffisamment représentée dans l'encadrement de la Banque mondiale et du FMI.

- Avec 160 à 170 millions d'euros en année pleine, les recettes de la contribution de solidarité sur les billets d'avion se révèlent inférieures de 30 millions d'euros aux prévisions.

- Les missions des institutions de la francophonie sont trop extensives et laissent planer une ambiguïté sur leur vocation première, qui semble aujourd'hui hésiter entre développement, diversité culturelle, promotion de la langue française et diplomatie pour la paix. La francophonie se confond trop souvent avec la francophilie.

- L'amélioration des engagements et décaissements du FED, largement liée au recours à l'aide budgétaire et à des fonds multilatéraux, est appelée à se poursuivre dans les prochaines années et fait craindre - si aucun accord politique n'intervient - une importante sous-budgétisation de la contribution française en 2008. Les estimations communiquées par le MAEE portent ainsi sur un versement de 955 millions d'euros, supérieur de 230 millions d'euros à la dotation inscrite sur le programme 209 ; une estimation a minima fait escompter une sous-budgétisation d'environ 60 millions d'euros.

6 - Aide bilatérale

- Les modalités de rémunération de Natixis, qui assure la gestion des prêts de la Réserve pays émergents pour le compte de l'Etat, ont été sensiblement revues à la hausse, notamment du fait de transfert de dossiers auparavant gérés par l'AFD.

- Les crédits de rémunération de l'AFD au titre des dons-projets et des C2D pourraient être transférés du programme 110 au programme 209, en cohérence avec les financements de ce programme.

- Parmi les nombreux programmes de bourse que finance le programme 209 (dont certains dédiés à l'attractivité des élites des pays émergents), le programme Quai d'Orsay-entreprises est bien conçu et mérite d'être encouragé.

- L'aide-projet bilatérale du programme 209 augmente substantiellement, de 19,4 % pour les AE et de 9,4 % pour les CP, et illustre le rôle désormais prépondérant de l'AFD, qui dispose d'une expérience encore modeste dans les secteurs de la formation professionnelle et de l'éducation de base.

- Les dons du FASEP-études sont comptabilisés en APD bien que les dossiers concernent majoritairement des pays émergents et des pays non compris dans la liste du CAD (Bulgarie, Russie).

- Ainsi que votre rapporteur spécial le prévoyait fin 2006, la sous-budgétisation potentielle du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) au regard des AE ouvertes en 2007 (70 millions d'euros) est compensée par un triplement des CP, à 15 millions d'euros. Un effort de sincérité budgétaire a également été accompli pour l'aide budgétaire post-conflit et aux sorties de crise, nettement sous-budgétisée en 2007.

- Le financement des contrats de désendettement-développement - C2D (185 millions d'euros prévus en 2008) est désormais intégralement débudgétisé, et repose à la fois sur un prélèvement du résultat de l'AFD et de nouvelles modalités de traitement des créances. Votre rapporteur spécial rappelle également que le canal de l'aide budgétaire globale (tel qu'il est pratiqué à Madagascar) n'est pas conforme à la doctrine d'emploi du C2D.

- D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, l'association L'Arche de Zoé n'a bénéficié d'aucun financement public français (MAAIONG, SCAC ou AFD) au cours de la période récente.

7 - Codéveloppement

- La création d'un programme dédié est opportune, malgré le volume modeste de ses crédits (répartis sur 3 actions), et traduit clairement une priorité du gouvernement.

Votre rapporteur spécial préconise la fusion des deux premiers indicateurs et la création d'un nouvel indicateur, complémentaire de l'évaluation de la dépense fiscale et associé au second objectif, dédié aux résultats du compte et du livret d'épargne pour le codéveloppement. Les cibles pour 2010 afférentes au volume de projets individuels et collectifs de codéveloppement semblent également peu ambitieuses et reposent surtout sur l'élargissement des pays-cibles.

II - COMPTE « PRETS A DES ETATS ETRANGERS »

- La justification au premier euro des prévisions de recettes sur les trois programmes demeure insuffisante. Celle des dépenses est inégale, et évasive s'agissant du programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France », les prévisions d'accord en Club de Paris ayant une incidence diplomatique. Les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial apportent un complément insuffisant. De fait, les prévisions de décaissements de prêts sur le programme 852 sont largement tributaires des incertitudes entourant la situation politique de la Côte d'Ivoire ou de la République démocratique du Congo (RDC).

- Les prêts de la Réserve pays émergents (programme 851) contribuent formellement à l'APD, les 18 pays éligibles étant inscrits sur la liste du CAD, mais leurs caractéristiques (aide liée en faveur de pays à revenu intermédiaire) en font un instrument qui ne répond pas aux priorités de l'aide et en particulier des OMD.

- La pertinence de l'indicateur du programme 851 doit être relativisée, tant en raison de ses résultats erratiques et de l'aléa inhérent à ces prêts que de la base relativement restreinte de calcul. La cible de 65 % de protocoles de prêts signés et imputés, initialement fixée pour 2009, a été décalée à 2012, et les résultats ont culminé à 80 % en 2006.

En outre, l'indicateur du programme 852 ne constitue que la reprise d'un objectif international relatif à une initiative PPTE en fin de cycle, et n'informe guère le citoyen sur la plus-value réellement apportée par la France dans ce dispositif, pas plus que sur l'impact de celui-ci sur le développement des pays considérés.

- L'initiative PPTE, complétée par l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), a un coût élevé pour les bailleurs. Elle n'est pas une panacée et ses résultats, bien que tangibles, peuvent être hypothéqués par un réendettement excessif des pays bénéficiaires, en particulier auprès de pays émergents qui ne participent pas à l'initiative (Chine) et sont susceptibles d'octroyer de nouveaux prêts à des conditions onéreuses. Il importe donc de se montrer très vigilant sur le maintien de la soutenabilité de l'endettement.

- Les trois-quarts du montant prévisionnel d'annulations de créances portées par la Coface pour 2008 concernent trois pays (Egypte, Irak et RDC). Votre rapporteur spécial s'interroge néanmoins sur l'imputation en APD d'annulations de créances sur la Pologne (25,6 millions d'euros), et constate que les prévisions transmises par le MINEFE (951 millions d'euros en 2008) diffèrent de celles inscrites dans le DPT (655 millions d'euros).

- Le nouvel instrument de l'AFD qu'est le prêt très concessionnel contracyclique (PTCC), qui s'inscrit dans la nouvelle doctrine d'intervention de l'Agence sur la reprise des prêts aux pays ayant bénéficié de l'initiative PPTE et exerce un impact sur les crédits du programme 853, est bien conçu et répond à une approche prudente. La faculté de suspension du versement des annuités en cas de détérioration réelle de la solvabilité doit néanmoins être suffisamment encadrée.

III - COMPTE « ACCORDS MONETAIRES INTERNATIONAUX »

Compte tenu de l'absence d'opérations budgétaires sur cette mission, qui n'a vocation à être dotée qu'en cas de dégradation de la situation économique et financière des Etats de la zone Franc, votre rapporteur spécial n'a pas de remarques particulières à formuler sur la mission « Accords monétaires internationaux ».

Il considère également qu'un nouvel aménagement des parités du franc CFA n'est sans doute pas envisageable à court terme, compte tenu notamment des tensions économiques et sociales qu'elle pourrait créer dans les pays de la zone.