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Projet de loi de finances pour 2008 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux

 

2. L'initiative PPTE et l'approche d'Evian : un coût élevé mais des résultats non négligeables

a) L'initiative PPTE et son prolongement l'IADM

Les annulations de dettes consenties par la France s'inscrivent en particulier dans le cadre de l'initiative PPTE, dont la France est le premier contributeur, et de l'« approche d'Evian » décidée en juin 2003. L'initiative PPTE, lancée en 1996 puis renforcée en juin 1999, a pour objectif de restaurer durablement la solvabilité des pays bénéficiaires en annulant la part de leur dette extérieure dépassant un niveau considéré comme « soutenable » au vu de leurs perspectives de croissance économique.

Le dispositif PPTE, conçu comme une démarche ciblée et temporaire, prévoyait initialement une clause d'extinction (« sunset clause »), repoussée à trois reprises en 2000, 2002 et 2004, compte tenu de la situation des pays n'ayant pas encore atteint le point de décision. Une réforme a cependant été adoptée en septembre 2006, permettant à tous les pays répondant aux critères d'endettement et de revenu à la fin 2004 de bénéficier de l'initiative.

Cette initiative concerne désormais 32 pays sur 41 potentiellement éligibles, pour la plupart membres de la ZSP, dont 10110(*) sont encore au stade du « point de décision »111(*), qui marque l'entrée dans le processus et permet un allègement de dette intérimaire, et 22112(*) ont atteint le « point d'achèvement » (Sao Tome étant le dernier pays à avoir franchi cette étape en mars 2007, après la Sierra Leone en janvier 2007), qui constitue la sortie du processus et permet un traitement du stock de la dette.

Les 9 pays qui n'ont pas encore atteint le point de décision sont ou ont pour la plupart été récemment en situation de crise politique ou militaire (Côte d'Ivoire, Erythrée, Libéria, Soudan, Somalie). Le FMI prévoit que cette étape sera atteinte en 2008 par la Côte d'Ivoire, les Comores et le Togo.

Le coût des allégements de dette, indépendamment des annulations complémentaires bilatérales consenties par les membres du Club de Paris, atteint pour l'heure près de 33 milliards de dollars (en valeur actuelle nette de 2006) pour les 22 pays qui ont franchi le point d'achèvement - dont 17,8 milliards de dollars de créances multilatérales - et 46 milliards de dollars

pour les 32 pays actuellement concernés par l'Initiative. Au terme du processus pour les 41 pays, le coût total est estimé à 67,7 milliards de dollars, ainsi réparti : 48,4 % pour les créanciers publics bilatéraux, 45,8 % pour les créanciers multilatéraux et 5,8 % pour les créanciers privés.

Les pays PPTE ayant franchi le point d'achèvement sont également éligibles à l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), décidée en 2005 et qui vise l'annulation de la totalité des créances admissibles détenues par la Banque mondiale, la Banque interaméricaine de développement, le FMI et le Fonds africain de développement, pour un coût de 41,7 milliards de dollars (en valeur nominale). Deux pays « non PPTE », le Cambodge et le Tadjikistan, bénéficient également de cette initiative, en tant que PMA ayant des arriérés de longue date à l'égard du FMI.

Les Etats qui devraient bénéficier des montants les plus élevés d'annulations de dette au titre de l'IADM (en valeur nominale) sont la République démocratique du Congo (10,4 milliards de dollars), le Cameroun (4,92 milliards de dollars), le Nicaragua (4,5 milliards de dollars), le Mozambique (4,3 milliards de dollars), la Zambie (3,9 milliards de dollars), le Ghana (3,5 milliards de dollars) et l'Ethiopie (3,28 milliards de dollars).

b) L' « approche d'Evian » pour les pays non PPTE

L' « approche d'Evian », approuvée lors du sommet du G7 en juin 2003 à Evian, est une approche du traitement de la dette des pays qui ne répondent pas aux critères PPTE mais sont néanmoins confrontés à une dette insoutenable. Elle vise à définir une réponse « sur mesure » et adaptée à la situation de chaque pays, et non plus à reposer sur des termes standards comme dans la pratique passée du Club de Paris. Elle est mise en oeuvre par étapes et prévoit un renforcement de la coordination avec les créanciers privés.

Les créanciers du Club de Paris ont procédé en 2004 et 2005 aux premiers traitements de dette dans le cadre de cette approche (Kenya, République dominicaine, Gabon et Géorgie). L'Irak et la République kirghize ont été les premiers pays à faire l'objet d'un traitement global de la dette dans le cadre de cette approche.

c) Des résultats tangibles mais qui ne doivent pas occulter la nécessaire promotion d'un cadre d'endettement soutenable sur le long terme

L'évolution positive de la structure des budgets des pays éligibles à l'initiative PPTE se poursuit à mesure que les marges de manoeuvre libérées sur le service de la dette sont consacrées à l'augmentation des dépenses de santé et d'éducation, conformément à l'orientation décidée lors du passage de l'initiative PPTE originelle à l'initiative dite renforcée.

Au total, le service de la dette des 31 pays ayant franchi le point de décision rapporté aux exportations et aux revenus fiscaux a été réduit de 16,6 % de la valeur des exportations en moyenne avant le point de décision à 5 % en moyenne en 2007.

L'augmentation des dépenses sociales a été plus que proportionnelle à la réduction du service de la dette. Les dépenses sociales sont ainsi passées de 6,8 % du PIB en 2000 à 9,4 % en 2007 (soit plus de 20 milliards de dollars). Au total, les dépenses de réduction de la pauvreté représentent en 2007 53 % des recettes publiques dans les 31 pays ayant franchi le point de décision, contre 37,8 % en 2000.

Néanmoins, ainsi que le rappelle le FMI sur son site Internet, « l'initiative PPTE, même complétée par l'IADM, n'est pas la panacée. Même si la dette extérieure de ces pays était entièrement effacée, la plupart d'entre eux auraient encore besoin d'une aide extérieure concessionnelle importante puisque, depuis plusieurs années, l'aide qu'ils reçoivent est largement supérieure aux paiements effectués au titre du service de leur dette ».

Dès lors, la question du réendettement des pays bénéficiaires PPTE est fréquemment évoquée depuis quelques années. En outre, le FMI et la Banque mondiale soulignent régulièrement que tous les créanciers ne font pas les efforts financiers attendus d'eux, en particulier les créanciers privés et les créanciers bilatéraux non-membres du Club de Paris.

Ces derniers, susceptibles d'octroyer des financements à des conditions plus onéreuses mais reposant sur des conditionnalités réduites, font en effet parfois figure de « passagers clandestins » bénéficiant de l'effort collectif d'annulation de la dette sans y avoir eux-mêmes participé.

Selon le MINEFE, le réendettement des pays récemment désendettés ne constitue pas en soi un problème : le développement économique et l'atteinte des OMD supposent des flux de financement importants vers les pays à faible revenu113(*). De plus, un prêt, même très concessionnel, constitue un effort financier plus limité pour le pays émetteur qu'un don de même montant. Il peut donc, du fait de cet effet de levier, mobiliser des ressources totales plus importantes pour le même coût budgétaire. Enfin les financements par prêts demeurent économiquement plus adaptés que des dons dès lors que le taux d'intérêt requis demeure inférieur au taux de croissance moyen sur la période.

L'expérience des années 1980 et 1990 conduit les pays concernés et la communauté internationale à la prudence pour éviter une nouvelle crise de la dette. Pour y contribuer, les institutions internationales ont créé, en avril 2005, un référentiel d'analyse : le Cadre de soutenabilité de la dette (CSD) des pays à faible revenu114(*). La France considère que le CSD doit maintenant devenir la référence pour l'ensemble des bailleurs des pays à faible revenu. La promotion de ce cadre implique cependant de convaincre les bailleurs émergents, en particulier la Chine, dont la politique de dons et prêts peut apparaître en marge de celle des bailleurs internationaux.

Par ailleurs, la Banque mondiale a adopté en juillet 2006 des sanctions pour les pays « AID seulement » ayant recours à un endettement non concessionnel. Ces sanctions consistent en une réduction des volumes alloués aux pays éligibles aux dons et en un durcissement des termes des prêts de l'AID aux pays dits « prêts seulement », ainsi qu'aux pays bénéficiant d'un financement mixte. Des exceptions sont prévues pour des projets dont la rentabilité économique semble assurée et pour lesquels aucune ressource moins coûteuse n'a pu être mobilisée, mais elles sont strictement encadrées.

* 110 L'Afghanistan, le Burundi, le Congo, la République démocratique du Congo, la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau, Haïti, la République centrafricaine et le Tchad.

* 111 Certains pays ayant franchi le point de décision éprouvent des difficultés à atteindre le point d'achèvement en raison de périodes d'interruption des programmes conclus avec le FMI, ou de la finalisation plus longue qu'escomptée des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, demandés par la communauté des bailleurs.

* 112 Le Bénin, la Bolivie, le Burkina-Faso, le Cameroun, l'Ethiopie, Guyana, le Ghana, le Honduras,Madagascar, le Malawi, le Mali, la Mauritanie, le Mozambique, le Nicaragua, le Niger, le Rwanda, Sao Tome, la Sierra Leone, le Sénégal, la Tanzanie, l'Ouganda et la Zambie.

* 113 Le « gap » de financement pour les PMA et les pays à faible revenu était ainsi estimé par les Nations Unies fin 2005 à 135 milliards de dollars.

* 114 Le CSD repose sur une analyse croisée de la gouvernance des pays concernés, étudiée selon la méthodologie Country policy and institutional assessment (CPIA) de la Banque mondiale, qui évalue selon un ensemble de 16 critères la gouvernance et la politique économique d'un pays, et leurs ratios d'endettement actuels et futurs, selon différents scénarios. Des plafonds d'endettement sont fixés pour chaque niveau de gouvernance. Selon le respect de ces plafonds sur la période étudiée, le CSD permet de classer les pays en trois catégories de risque : fort, moyen, ou faible risque de surendettement. La Banque mondiale module la nature de ses allocations (prêts ou dons) selon les catégories de risque.