III. LE DÉFICIT ET SON FINANCEMENT
A. UNE AMÉLIORATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE DE 3,737 MILLIARDS D'EUROS PAR RAPPORT AU PROJET DE LOI INITIAL
Les facteurs de variation du solde budgétaire 2007
(en millions d'euros)
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RESSOURCES |
EMPLOIS |
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Annulations de crédits en PLFR |
1421 |
Ouvertures en collectif |
1421 |
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Total baisse des prélèvements sur recettes |
1976 |
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Recettes fiscales nettes |
1450 |
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Recettes non fiscales |
499 |
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TOTAL RESSOURCES du budget général |
5346 |
TOTAL EMPLOIS |
1421 |
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Amélioration du solde du budget général |
3925 |
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Déficit des comptes spéciaux |
188 |
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Amélioration du solde général |
3737 |
Source : projet de loi de finances rectificative pour 2006 adopté par l'Assemblée nationale
Le tableau ci-dessus résume de façon synthétique le tableau de l'article d'équilibre tel que modifié à l'Assemblée nationale.
Il en ressort que, en ressources, on constate d'abord que les ouvertures de crédits en projet de loi de finances rectificative sont équivalentes aux annulations pour un total de 1.421 millions d'euros .
L'on relève également que l'amélioration du solde général de 3,737 milliards d'euros résulte de l'apport de « ressources » supplémentaires issues des plus-values de recettes fiscales pour 1.450 millions d'euros et non fiscales à concurrence de presque 500 millions d'euros dont il faut défalquer le déficit des comptes spéciaux pour 188 millions d'euros.
B. UNE ABSENCE DE TABLEAU DE FINANCEMENT QUI SUSCITE DES INTERROGATIONS SUR LE TRAITEMENT EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE DES REPRISES DE DETTE
L'article d'équilibre ne procède ni à l'actualisation du plafond de variation de la dette, ni à celle du tableau de financement en raison, d'une lecture littérale par le gouvernement de l'article 35 de la LOLF, qui veut qu'une telle actualisation n'est pas obligatoire en loi de finances rectificative, dès lors que le gouvernement ne relève pas le plafond de variation annuelle de la dette.
Ce faisant, des incertitudes subsistent sur le mode de prise en compte, dans le tableau de financement proposé par le présent projet de loi de finances rectificative, des reprises de dette du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) (article 29) et du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) (article 30).
Ces opérations n'induisent pas, selon le gouvernement, de traduction en comptabilité budgétaire dans le projet de loi de finances. De même, l'apurement partiel des dettes de l'Etat à l'égard du régime général de sécurité sociale pour un montant de 5,08 milliards d'euros ne fait l'objet d'aucune ouverture de crédits dans le présent projet de loi de finances rectificative.
Il convient de s'interroger sur l'opportunité du traitement, en comptabilité budgétaire, opéré par le gouvernement sur ces questions.
1. Les interrogations sur l'apurement de la dette de l'Etat à la sécurité sociale
Le gouvernement s'est engagé à régler avant la fin du mois d'octobre 2007 les dettes de l'Etat contractées envers le régime général de la sécurité sociale au titre des exercices 2006 et antérieurs. Leur montant s'élève à 5.079.087.586,22 euros. Ce montant est constitué pour près des deux tiers du non remboursement par l'Etat d'exonérations de cotisations sociales (en particulier pour les exonérations de charges outre-mer et en support de la politique de l'emploi). Le reste de la dette correspond au non remboursement par l'Etat d'une partie des prestations gérées par les caisses de sécurité sociale pour son propre compte (allocation parent isolé, allocation adulte handicapé...).
Techniquement , la Caisse de la dette publique (CDP), financée par dotations versées par l'Etat à partir de la mission « participations financières de l'Etat » en 2006 et en 2007, a souscrit des titres de créance émis par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour un montant égal aux dettes de l'Etat envers le régime général, soit 5.079.087.586,22 euros.
Elle a ensuite annulé le 5 octobre 2007 les titres qu'elle détenait sur l'ACOSS, l'annulation des titres par la CDP ayant pour contrepartie la remise des créances détenues par les organismes de sécurité sociale sur l'État.
L'apurement des dettes et créances réciproques sera traité dans les comptes certifiés par la Cour des comptes, mais ne fait l'objet d'aucune inscription en comptabilité budgétaire 6 ( * ) . Seul le jaune annexé au projet de loi de finances pour 2008 relatif aux relations financières entre l'Etat et les organismes de protection sociale évoque l'opération.
Dès lors, dans son rapport sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans le projet de loi de finances rectificative, la Cour des comptes formule plusieurs observations fondées, qui appellent l'attention du Parlement. Elle commente ainsi le schéma d'apurement de dette.
« Du point de vue strictement budgétaire, ce schéma présente la particularité d'avoir permis de réduire de plus de 5 milliards d'euros la dette de l'Etat inscrite à son bilan à l'égard du régime général de sécurité sociale sans qu'intervienne un décaissement sur le budget de l'Etat, aucune dépense budgétaire n'ayant été engagée à ce titre.
Les dettes constituées à l'égard des régimes de sécurité sociale correspondent en réalité à des impayés sur dépenses budgétaires, accumulés au fil des ans (...).
« Les sommes dues aux régimes de sécurité sociale au titre des différents dispositifs qu'ils gèrent pour le compte de l'Etat, de même que la compensation des exonérations de charges sociales accordées par celui-ci constituent, par nature, des dépenses courantes de l'Etat. Comme telles, elles donnent lieu, conformément aux articles 4 et 6 de la LOLGF, à l'ouverture de crédits en loi de finances (...).
« Or l'opération précitée a substitué un « apurement » mis en oeuvre au moyen d'une opération de trésorerie à un paiement sur crédits budgétaires des sommes dues aux organismes de sécurité sociale. Ce faisant, elle a conduit - si on ne se préoccupe à ce stade que de son volet budgétaire - à ce qu'une partie importante des impayés soit effacée sans recours à l'autorisation parlementaire pour ouvrir les crédits nécessaires et sans impacter le niveau des dépenses du budget général de l'Etat (et la norme de dépense gouvernementale) ».
De ce point de vue, le traitement en comptabilité budgétaire de l'opération d'apurement de la dette de l'Etat à la sécurité sociale pourrait être qualifiée d'inspiration « prélolfienne » . Ce traitement témoigne de carences dans l'écriture du texte organique qui doivent pouvoir être corrigées. Il conduit à s'inquiéter en outre du rôle, du statut, et du champ d'intervention, de la caisse de la dette publique qui pourraient être revus.
* 6 Le gouvernement souligne simplement que la charge d'intérêt de l'Etat se trouve accrue en conséquence, l'Etat devant s'endetter, à due proportion, sur les marchés financiers.