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Proposition de loi créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l'exécution des peines

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à examiner en première lecture la proposition de loi créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l'exécution des peines adoptée par l'Assemblée nationale le 17 janvier 2008. Ce texte présenté par MM. Jean-Luc Warsmann et Etienne Blanc reprend les principales propositions à caractère législatif1(*) du rapport issu de la mission d'information sur l'exécution des décisions de justice pénale créée par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 29 juillet 20072(*).

L'exécution des décisions de justice constitue une préoccupation très largement partagée au sein du Parlement. Lorsque votre commission des lois s'était intéressée voici trois ans aux procédures rapides de traitement des affaires pénales3(*), elle avait estimé que celles-ci devraient trouver un prolongement nécessaire dans une exécution rapide des décisions de justice. M. Jean-Louis Nadal avait alors plaidé devant la mission d'information constituée au sein de votre commission pour un « traitement en temps réel de l'exécution des peines ».

Sans doute des progrès importants ont-ils été accomplis au cours des dernières années, en particulier à la suite de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Notre collègue député, M. Jean-Luc Warsmann a d'ailleurs largement contribué à ces évolutions par son rapport sur les peines alternatives à la détention, les modalités d'exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison remis au garde des sceaux en avril 2003.

Ainsi le législateur a autorisé la réduction de 20 % du montant de l'amende en cas de paiement volontaire dans le délai d'un mois suivant la condamnation afin d'améliorer le taux de recouvrement des amendes (article 707-2 du code de procédure pénale).

De même, l'obligation pour les juridictions de remettre, à l'issue de l'audience, une convocation devant le juge de l'application des peines, lorsque la personne a été condamnée à une peine d'emprisonnement inférieure ou égale à un an (article 474 du code de procédure pénale) a favorisé les aménagements de peine et accéléré les délais de mise à exécution des mesures de suivi en milieu ouvert. La mise en place des bureaux de l'exécution des peines4(*), destinés à faciliter l'exécution complète ou un début d'exécution des peines prononcées, a permis de relayer dans les tribunaux (176 tribunaux de grande instance en sont actuellement dotés) les efforts du législateur.

Cependant, comme l'a constaté la mission d'information mise en place par l'Assemblée nationale, le bilan de l'exécution des peines demeure encore insuffisant. Ainsi, le taux de recouvrement de l'ensemble des amendes prononcées par ordonnance pénale ou par jugement correctionnel ne dépasse pas 50 %. Si, l'exécution des peines d'emprisonnement est encore mal appréhendée faute d'un outil statistique adapté, néanmoins, selon une évaluation conduite à l'échelle des sept juridictions franciliennes5(*), une peine d'emprisonnement sur cinq et un travail d'intérêt général sur dix n'étaient pas exécutés près de trois ans après leur prononcé.

En 2004, le délai moyen de mise à exécution d'une peine d'emprisonnement était de 7,2 mois et celui d'un travail d'intérêt général de 4,9 mois. Le délai moyen de recouvrement des amendes pénales s'élevait, quant à lui, à 6,2 mois.

L'exécution des décisions pénales suscitent un autre motif d'insatisfaction : la difficulté pour les victimes d'obtenir le paiement des dommages et intérêts qui leur ont été alloués.

Il apparaît donc nécessaire d'améliorer encore les dispositifs actuels. Tel est l'objet de la présente proposition de loi, articulée autour de trois volets :

- créer de nouveaux droits pour les victimes d'infractions ;

- encourager la présence des prévenus à l'audience et améliorer l'efficacité de la signification des décisions ;

- améliorer l'exécution des peines d'amende et de suspension ou de retrait du permis de conduire.

Votre commission des lois souscrit très largement aux objectifs poursuivis par ce texte. Cependant, à la lumière notamment des auditions organisées à l'initiative de votre rapporteur6(*), elle a souhaité prolonger la réflexion engagée par les députés afin de compléter sur plusieurs points les dispositions proposées.

I. RENFORCER L'INDEMNISATION DES VICTIMES D'INFRACTIONS

1. L'état du droit : un système protecteur malgré certaines lacunes

En principe, les victimes ou leurs ayants droit peuvent obtenir réparation du dommage causé par l'infraction en exerçant leur action contre les auteurs, les complices ou les tiers civilement responsables soit devant un tribunal pénal, soit devant un tribunal civil une fois l'action publique engagée.

Cependant, avant même que l'action publique ait été engagée ou si les poursuites engagées n'ont pas permis d'obtenir une réparation effective et suffisante, les victimes de certaines infractions peuvent obtenir réparation en formant un recours devant une commission juridictionnelle instituée dans le ressort de chaque tribunal de grande instance, la commission d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI). La loi du 3 janvier 1977 avait réservé ce recours aux seules hypothèses de préjudice corporel résultant d'une infraction aux personnes (article 706-3 du code de procédure pénale). La loi du 2 février 1981 l'a étendu aux cas de préjudices matériels causés par certaines infractions aux biens (article 706-14 du code de procédure pénale). Enfin, la loi du 30 décembre 1985 a élargi le dispositif aux préjudices résultant d'infractions à caractère sexuel (article 706-3 du code de procédure pénale).

* Le domaine de l'indemnisation

Dans tous les cas, la réparation est subordonnée à plusieurs conditions tenant à la victime. En premier lieu, celle-ci doit être de nationalité française. Dans le cas contraire, les faits doivent avoir été commis sur le territoire national à l'encontre d'une personne ressortissante d'un Etat membre de l'Union européenne ou en situation régulière au jour des faits ou de la demande. Ensuite, la réparation peut être réduite ou refusée à raison de la faute de la victime.

La réparation est intégrale ou limitée selon les infractions. Elle est intégrale pour des faits volontaires ou non présentant le « caractère matériel d'une infraction »7(*) lorsque ces faits soit ont entraîné la mort, une incapacité permanente ou une incapacité totale de travail égale ou supérieure à un mois, soit constituent un viol, une agression sexuelle, une atteinte sexuelle sur mineur ou une infraction de traite d'êtres humains.

La réparation est en revanche limitée pour les atteintes à la personne ayant entraîné une incapacité totale de travail inférieure à un mois et pour certaines atteintes aux biens : vol, escroquerie, abus de confiance, extorsion de fonds, destruction, dégradation ou détérioration d'un bien appartenant à la victime. Elle est subordonnée à deux conditions : d'abord, la victime doit être dans l'impossibilité d'obtenir à un titre quelconque réparation effective et suffisante de son préjudice et se trouver de ce fait dans une « situation matérielle ou psychologique grave » ; ensuite, elle doit disposer d'un niveau de ressources inférieur au plafond prévu par l'article 4 de la loi du 10 juillet 1991 pour bénéficier de l'aide juridictionnelle partielle (1.311 euros par mois). L'indemnisation maximale est alors égale au triple du montant mensuel de ce plafond.

* La procédure

L'indemnité est allouée par une commission -qui a le caractère d'une juridiction civile- composée de deux magistrats et d'une personne majeure, de nationalité française, s'étant signalée par l'intérêt qu'elle porte aux problèmes des victimes (article 706-4 du code de procédure pénale).

La demande doit être présentée dans les trois ans suivant la date de l'infraction, ce délai étant prorogé à l'année qui suit la décision définitive sur l'action publique lorsque des poursuites pénales ont été engagées (article 706-5 du code de procédure pénale)8(*).

La demande est transmise au fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et autres infractions (FGTI) qui doit présenter une offre dans un délai de deux mois. Si la victime accepte l'offre, le fonds transmet le constat d'accord au président de la commission qui l'homologue ; si le fonds refuse ou si la victime n'est pas d'accord, l'instruction se poursuit (article 706-5-1 du code de procédure pénale).

Lorsque des poursuites pénales ont été engagées, la commission peut se prononcer sur la demande d'indemnité sans attendre que le juge répressif ait lui-même statué sur l'action publique (article 706-7 du code de procédure pénale). La commission peut surseoir à statuer jusqu'à cette décision ; elle le doit si la victime le demande.

Lorsque la juridiction civile ou pénale statuant sur l'action civile a accordé à la victime une indemnité supérieure à celle accordée par la commission, la victime peut demander un complément d'indemnité dans un délai d'un an après la décision définitive sur les intérêts civils.

Les sommes sont versées par le fonds de garantie qui est subrogé dans les droits de la victime pour obtenir des personnes responsables du dommage ou tenues de le réparer le remboursement de l'indemnité. Il peut exercer ce recours devant un tribunal civil mais aussi, ce qui est exceptionnel, devant un tribunal répressif en se constituant partie civile (article 706-11 du code de procédure pénale).

Le législateur a également prévu d'autres dispositifs spécifiques de réparation. En particulier, l'indemnisation des victimes d'acte de terrorisme, instituée par la loi du 9 septembre 1986, garantit la réparation intégrale du préjudice corporel par le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions. Le préjudice matériel ne peut être couvert que par le contrat d'assurance (qui, en vertu de la loi du 9 septembre 1986, ne peut exclure la garantie de l'assureur pour ce type de dommages). Si elle conteste l'offre du fonds de garantie, la personne peut saisir le juge civil.

Par ailleurs, la réparation des dommages subis à l'occasion d'accidents de la circulation, fait l'objet, depuis la loi du 5 juillet 1985, de dispositions particulières applicables devant les juridictions répressives en cas de poursuites pour homicide ou atteinte à l'intégrité de la personne par imprudence (les victimes ne peuvent se voir opposer la force majeure ou le fait d'un tiers ; s'agissant des dommages corporels, les victimes autres que les conducteurs, sont indemnisés sans que puisse leur être opposée leur propre faute, à moins qu'il ne s'agisse d'une faute inexcusable ayant été la cause exclusive de l'accident). L'indemnisation incombe au fonds de garantie des assurances obligatoires (FGAO) lorsque l'auteur n'est pas assuré ou qu'il n'est pas identifié.

En l'état du droit, les victimes d'infraction pénale non éligibles à une indemnisation par la CIVI, doivent mettre en oeuvre les voies classiques de recouvrement pour obtenir la réparation effective qui leur a été reconnue par la juridiction répressive. Elles sont alors contraintes d'avancer les frais entraînés par le recours à un huissier de justice et de s'engager dans une procédure lourde et complexe pour un résultat souvent éloigné du montant des sommes allouées et des frais exposés.

2. La proposition de loi : des mesures utiles mais perfectibles

Aussi, la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale vise-t-elle à compléter le dispositif actuel sur deux points.

* L'aide au recouvrement des dommages et intérêts

En premier lieu, elle met en place une aide au recouvrement des dommages et intérêts pour toute personne qui, victime d'une infraction et s'étant portée partie civile, ne peut bénéficier d'une indemnisation par la commission d'indemnisation des victimes d'infractions. Cette aide au recouvrement serait assurée par le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et autres infractions (articles premier et 2) dont les missions seraient ainsi étendues. Elle prendrait deux formes : le versement d'une avance, plafonnée à 3.000 euros, sur les dommages et intérêts due à la partie civile ; la prise en charge à la place de la victime des démarches de recouvrement. Le FGTI servirait ainsi d'intermédiaire entre la victime et l'auteur des faits : il dispose à cet égard de l'expérience nécessaire acquise au titre de ses interventions dans le cadre des procédures devant la CIVI.

L'aide au recouvrement répond à un véritable besoin, comme l'ont souligné de nombreux praticiens du droit lors de leur audition par votre rapporteur.

Le système d'indemnisation de la CIVI ne permet pas en effet de prendre en compte, comme l'a souligné Mme Sylvie Sauton, directrice de l'Association départementale d'aide aux victimes (ADAVIP), des infractions telles que l'abus d'ignorance ou de faiblesse ou encore le recel. De même, les atteintes aux personnes n'ayant pas entraîné une interruption de travail de plus de trente jours ne sont pas indemnisées si elles ne sont pas à l'origine d'une « situation matérielle ou psychologique grave ». Or cette condition est appréciée généralement de manière rigoureuse. Mme Anne-Marie Maysonnave, ancien bâtonnier du barreau de Laval, a ainsi rappelé que des coups et blessures sans séquelles sérieuses ne donnaient pas accès à indemnisation par la CIVI.

Cependant, l'aide au recouvrement devrait surtout concerner des préjudices matériels d'une gravité limitée mais susceptibles de concerner un grand nombre de personnes. Selon une évaluation conduite par le fonds de garantie au tribunal de grande instance de Créteil, juridiction dont le volume d'affaires serait représentatif de la moyenne nationale, sur 1.700 dossiers ayant donné lieu en 2007 à des dommages et intérêts, 60 % avaient concerné un montant inférieur à 1.000 euros, 20 % un montant compris entre 1.000 et 2.000 euros et 3 % seulement un montant supérieur à 10.000 euros.

L'aide au recouvrement suscite cependant deux séries d'interrogations.

La première concerne l'articulation de ce dispositif avec les régimes actuels d'indemnisation. Si les victimes éligibles à la CIVI sont explicitement écartées de l'aide au recouvrement, tel n'est pas le cas des victimes susceptibles de bénéficier d'autres systèmes -victimes de l'amiante bénéficiaires du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), victimes du terrorisme bénéficiaires du fonds de garantie terrorisme, victimes d'accidents de la circulation couvertes par l'assureur du véhicule impliqué ou du fonds de garantie en cas de non assurance. Cependant, il est permis de penser que les victimes privilégieront le recours à ces dispositifs spécifiques dans la mesure où ils permettent le plus souvent, contrairement à l'aide au recouvrement -qui se traduirait par une avance plafonnée à 3.000 euros-, le versement d'une indemnisation couvrant l'intégralité du préjudice. Il conviendra cependant de veiller à une bonne information entre les différents organismes gestionnaires de ces fonds afin d'éviter le recours abusif à l'aide au recouvrement pour des dommages déjà indemnisés.

La seconde série d'interrogations porte sur le financement de l'aide au recouvrement. Actuellement, le FGTI traite, au titre du fonds « infraction » quelque 17.000 dossiers par an. Son financement est assuré à hauteur de 240 millions d'euros par les contributions des assurés (3,30 euros par contrat d'assurances de bien), 50 millions d'euros par les actions récursoires conduites par le fonds -principalement sur l'auteur des faits et 30 à 40 millions d'euros par le produit des placements.

L'aide au recouvrement pourrait se traduire par la prise en charge de 35.000 dossiers supplémentaires par an, soit un besoin de financement estimé par les représentants du ministère des finances entendus par votre rapporteur à 20 millions d'euros9(*) (chacun de ces dossiers devant représenter un montant limité selon le FGTI).

Ce montant serait financé, selon les responsables du fonds de garantie, par l'action récursoire sur l'auteur des faits. Il n'est pas certain, malgré les moyens supplémentaires donnés au Fonds par la proposition de loi pour obtenir des informations auprès de l'auteur des faits (article 706-11 du code de procédure pénale), que ce système permette de couvrir les avances accordées aux victimes.

En effet, comme l'ont noté des magistrats rencontrés par votre rapporteur, la majorité des personnes condamnées connait une situation pécuniaire délicate et ne consacre à l'indemnisation de la victime que 10, 20 ou 30 euros par mois. Il ne faut pas négliger, par ailleurs, le fait que certains juges d'application des peines sont moins rigoureux pour imposer le paiement de la réparation dès lors qu'une personne morale comme le fonds de garantie est subrogée dans les droits de la victime.

Votre commission estime que ces incertitudes ne doivent pas conduire à remettre en cause l'avancée que constitue l'aide au recouvrement. Elle juge cependant opportun de prévoir, dans les trois années suivant l'entrée en vigueur de la loi, une évaluation complète du dispositif, assortie d'une clause de révision si, à la lumière de l'expérience, des ajustements se révèlent nécessaires.

Par ailleurs votre commission vous propose de compléter le dispositif proposé afin de renforcer les garanties données aux victimes : elle suggère ainsi de retarder le point de départ du délai dans lequel une demande d'aide au recouvrement peut être présentée pour les personnes dont la requête aurait été jugée irrecevable par la CIVI ; de même a-t-elle souhaité ouvrir une voie de recours pour les victimes qui se seraient vu opposer par le fonds de garantie la forclusion de ce délai (article premier).

Votre commission a aussi cherché à mieux prendre en compte la situation de la personne condamnée en portant de un à deux mois le délai dans lequel elle doit acquitter les dommages et intérêts et en écartant, en cas de retard dans ce paiement, l'application d'une majoration pour les condamnés à une sanction réparation ou à un sursis avec mise à l'épreuve assorti d'une obligation d'indemnisation de la victime (article premier).

* L'extension de l'indemnisation des victimes de destruction de voitures

La proposition de loi favorise l'indemnisation des victimes d'une destruction volontaire de leur véhicule en assouplissant le dispositif actuel : d'une part, la condition de « situation matérielle ou psychologique grave » causée par l'infraction, requise pour les infractions contre les biens entrant dans le champ d'application de la CIVI, serait écartée ; d'autre part, le plafond de ressources que la victime ne doit pas dépasser pour pouvoir prétendre à une indemnisation (correspondant au montant prévu par la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique pour bénéficier de l'aide juridictionnelle partielle) serait relevé de 50 % (article 3).

Ces mesures ont suscité des réserves de la part de plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteur. Comme l'ont noté les représentants du ministère des finances, les victimes d'une destruction, d'une dégradation ou d'une détérioration d'un bien peuvent déjà, sur le fondement de l'article 706-14 du code de procédure pénale, obtenir une indemnisation dès lors qu'elles se trouvent dans une « situation matérielle ou psychologique grave » et qu'elles répondent aux conditions de ressources prévues par la loi.

La suppression de la première de ces conditions et le relèvement du plafond de ressources serait de nature à atténuer le « ciblage social » de ce dispositif. Ensuite, le risque incendie peut aujourd'hui être pris en charge par l'assurance privée (pour un coût, pour l'assuré, de l'ordre de 10 euros par an). L'Etat doit-il se substituer à ce système pour devenir, selon l'appréciation du ministère des finances, l'« assureur de droit commun » ?

Outre cette objection de principe, il convient de faire état des observations exprimées par les représentants des compagnies d'assurance, entendus par votre rapporteur : la mesure ferait reposer les conséquences du défaut d'assurance des uns sur les autres qui s'assurent (puisque l'essentiel des ressources du FGTI provient d'un droit sur les contrats d'assurance) ; elle pourrait également favoriser une certaine déresponsabilisation des propriétaires de véhicules ; enfin, elle créerait un risque de dérive financière puisque, selon les estimations produites par l'Association française de l'assurance, le surcoût lié à cette indemnisation représenterait près de 26 % des recettes actuelles du FGTI. Selon les données fournies par les représentants des compagnies d'assurance, 47.000 véhicules ont été brûlés au cours de l'année 2006 dont les ¾ appartiendraient à des personnes se situant en dessous du plafond de ressources proposé par la proposition de loi. La moitié seulement de ces personnes serait couverte contre le risque incendie10(*).

Les magistrats entendus par votre rapporteur craignent que ce dispositif n'introduise une inégalité injustifiée de traitement avec les victimes d'autres dommages aux biens, voire de dommages corporels qui peuvent être indemnisés dans les conditions plus strictes de l'article 706-14 du code de procédure pénale.

Votre commission estime néanmoins, à l'instar des députés, que le véhicule est aujourd'hui un instrument d'accès au travail très largement partagé et qu'il justifie une prise en compte spécifique parmi les autres biens susceptibles d'être détruits ou dégradés. Cependant afin d'éviter que l'indemnisation ne donne lieu à des fraudes11(*) ou des abus, elle considère utile d'encadrer le dispositif proposé, d'une part, en limitant son champ d'application aux seuls véhicules détruits par incendies, d'autre part, en exigeant que le propriétaire ait satisfait aux obligations liées à l'assurance de responsabilité civile.

Par ailleurs, l'évaluation de la loi dans un délai de trois ans après son entrée en vigueur permettrait d'apporter, le cas échéant, les correctifs nécessaires.

* *

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La proposition de loi, aussi utile soit-elle, ne répond pas à toutes les préoccupations des victimes. A la suite de ses échanges avec Mme Françoise Rudetzki, déléguée générale de l'Association SOS Attentats, votre rapporteur souhaite attirer l'attention sur la nécessité de mieux garantir l'indemnisation du préjudice exceptionnel spécifique subi par les victimes des attentats. En effet, ce préjudice est actuellement indemnisé par le FGTI sur la base d'une simple décision du conseil d'administration de ce fonds, en date du 27 octobre 1987. En revanche, il n'est pas admis par les tribunaux bien qu'il soit pourtant attesté par les études épidémiologiques conduites notamment par l'INSERM. Il serait donc très utile qu'au-delà du FGTI, les pouvoirs publics dans leur ensemble, reconnaissent le principe de cette réparation dont la pérennité devrait par ailleurs être confortée.

* 1 A l'exception des propositions qui pourraient trouver leur place dans le futur projet loi pénitentiaire.

* 2 Juger, et après ? Etienne Blanc, rapport d'information n° 505, Assemblée nationale, XIIè législature, décembre 2007.

* 3 Juger vite, juger mieux, Laurent Béteille, président, François Zocchetto, rapporteur, rapport d'information n° 17, Sénat 2005-2006.

* 4 Décret du 13 mars 2004.

* 5 Paris, Evry, Créteil, Bobigny, Pontoise, Versailles et Nanterre.

* 6 Voir la liste des personnes entendues en annexe.

* 7 C'est-à-dire les faits constituant l'élément matériel d'une infraction mais ne réalisant pas nécessairement une infraction punissable faute d'éléments intentionnels -par exemple une infraction commise par une personne reconnue irresponsable pour cause de trouble mental (article. 122-1 du code pénal).

* 8 Lorsque l'auteur de l'infraction est condamné à des dommages-intérêts, le délai court à partir de l'avis donné par la juridiction à la partie civile que celle-ci peut saisir la commission d'indemnisation des victimes d'infractions.

* 9 M. Alain Bourdelat, directeur général du fonds de garantie, a indiqué que la prise en charge par le Fonds de l'aide au recouvrement impliquerait aussi le recrutement d'une quarantaine de personnes (qui complèterait un effectif actuel de 240 personnes).

* 10 Le coût moyen d'un véhicule incendié est de l'ordre de 3.000 euros (sur la base des sinistres réglés lors des émeutes de novembre 2005).

* 11 Selon le ministère de l'intérieur, le taux de fraude serait de l'ordre de 30 %.