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Projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique

 

CHAPITRE III - DIVERSES DISPOSITIONS DE SIMPLIFICATION

Article 14 (art. 18-1 nouveau de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983) Dématérialisation du dossier individuel des agents publics

Cet article insère un nouvel article 18-1 dans la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires afin de permettre la dématérialisation du dossier individuel des agents publics.

Il met en oeuvre une préconisation formulée par le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics en avril 200144(*).

En application de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 précitée, « le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité » mais il ne peut y être fait état « des opinions ou des activités politiques, syndicales, religieuses ou philosophiques de l'intéressé. »

C'est ainsi, par exemple, que doivent y figurer les arrêtés relatifs à son recrutement dans la fonction publique, à son avancement, à ses changements d'affectation, les fiches annuelles concernant sa notation45(*), les copies de ses diplômes ou encore les attestations de formation.

La jurisprudence administrative a également admis qu'y figurent des informations concernant le comportement de l'agent dans le cadre de son service46(*) mais aussi des observations sur son comportement en dehors du service pour des faits relevant de la vie privée, lorsque celle-ci a des répercussions sur la réputation du corps auquel appartient l'agent et des conséquences sur sa manière de servir47(*).

L'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 énonce également le droit d'accès de tout fonctionnaire à son dossier individuel dans les conditions définies par la loi.

Ce droit est ancien : l'article 65 de la loi du 22 avril 2005, adopté à la suite de « l'affaire des fiches48(*) » et toujours en vigueur, dispose que tous les agents publics, et pas seulement les fonctionnaires, ont « droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardés dans leur avancement à l'ancienneté ». L'agent doit être mis à même de demander cette communication avant la décision. Par la suite, la jurisprudence administrative a étendu le bénéfice de ces dispositions à tout agent public visé par une mesure « motivée par la considération de sa personne49(*) ».

Comme l'a observé M. René Chapus, ce droit « est de nature aussi bien à retenir l'autorité administrative de prendre de telles mesures pour des motifs inavouables qu'à éclairer l'appréciation de l'autorité administrative de bonne foi et à lui permettre de décider en connaissance de cause50(*) ».

En conséquence de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 sur la liberté d'accès aux documents administratifs, les agents publics ont désormais, en toutes circonstances, le droit d'obtenir la communication de leur dossier.

L'article 3 de cette loi énonce ainsi que, « sous réserve des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés concernant les informations nominatives figurant dans des fichiers, toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un dossier administratif dont les conclusions lui sont opposées. Sur sa demande ses observations à l'égard desdites conclusions sont obligatoirement consignées en annexe au document concerné. »

Enfin, selon la jurisprudence administrative, si l'absence de communication intégrale du dossier est constitutive d'une illégalité, celle-ci n'entraîne pas l'annulation de la décision de l'administration si elle ne l'a pas influencée51(*).

En avril 2001, le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics avait constaté que la réglementation du dossier, succincte, n'était pas appliquée avec rigueur : « l'accès à leur dossier n'est pas toujours facile pour les fonctionnaires, d'autant plus que, contrairement au principe d'unicité qui figure dans la loi, plusieurs dossiers le plus souvent coexistent : dossier individuel central, dossier de proximité, dossier individuel déconcentré. De plus, le dossier ne recueille pas certains documents pourtant essentiels à la gestion, comme ceux relatifs à l'évaluation, à la formation ou à la mobilité des agents. Enfin, contrairement aux autres éléments de la gestion du personnel, le dossier n'a pas été informatisé, malgré quelques expériences très récentes. »

Sept ans plus tard, le texte proposé pour insérer un article 18-1 dans la loi du 13 juillet 1983 permet à l'État, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics et à tous les établissements de santé de tenir le dossier individuel de leurs agents, titulaires et non titulaires, et à ces derniers d'y accéder sur support électronique.

Les conditions de cette dématérialisation seraient précisées par un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Elles devraient offrir aux agents des « garanties équivalentes à celles prévues à l'article 18. »

Selon les indications communiquées à votre rapporteur par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, ce projet de décret devrait notamment fixer :

- les prescriptions techniques auxquels devraient se conformer les systèmes d'informations utilisés pour la gestion des dossiers dématérialisés ;

- les conditions de dématérialisation des pièces déjà existantes sous format papier ;

- les conditions dans lesquelles les nouveaux actes pourraient directement alimenter les dossiers dématérialisés ;

- les conditions de mise en oeuvre des principes d'authenticité, de neutralité, d'intangibilité52(*), de confidentialité et d'accessibilité du dossier dématérialisé, compatibles avec la jurisprudence et les principes généraux en matière de gestion des dossiers individuels des fonctionnaires ;

- le cas échéant, une liste exhaustive des pièces constitutives du dossier.

La dématérialisation des dossiers pourrait apporter des réponses techniques plus satisfaisantes qu'aujourd'hui en matière de mise à jour, d'archivage et de conservation des pièces, compte tenu du manque d'espace pour le stockage des dossiers sur support papier et des difficultés d'application de la loi liées à l'existence d'une pluralité de gestionnaires de différents niveaux, qui conduit nécessairement à utiliser des sous-dossiers.

Le projet de loi permettra de délimiter un cadre harmonisé pour le recours aux technologies de l'information et d'offrir un même niveau de garantie aux agents, quelle que soit leur administration ou leur fonction publique d'appartenance.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 14 sans modification.

Article 15 (art. 49 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) Clarification des dispositions relatives à la position hors cadres des fonctionnaires de l'État

Cet article modifie l'article 49 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, afin de spécifier qu'un fonctionnaire de l'État peut être placé en position hors cadres pour exercer des fonctions au sein d'un organisme international sans y avoir été préalablement détaché.

Dans leur rédaction actuelle, les dispositions dont le gouvernement propose la modification énoncent que « La position hors cadres est celle dans laquelle un fonctionnaire remplissant les conditions pour être détaché auprès d'une administration ou d'une entreprise publique, dans un emploi ne conduisant pas à pension du régime général de retraite, ou détaché auprès d'organismes internationaux peut être placé, sur sa demande, pour servir dans cette administration ou entreprise ou dans cet organisme. »

L'exposé des motifs du projet de loi indique que cette rédaction a pu « conduire certaines administrations à penser que le détachement dans un organisme international est une condition pour être placé dans la position hors cadres », alors que l'intention du législateur, lors de l'adoption de la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, n'était pas de « faire une distinction entre les cas de placement en position hors cadres mais bien de mettre fin, de manière générale, à la procédure de détachement avant mise en position hors cadres, procédure excessivement formelle et non respectée en pratique qui aboutissait à des régularisations a posteriori ».

Dans son rapport au nom de votre commission des lois, notre regretté collègue Germain Authié avait effectivement écrit que « le détachement est très fréquemment simplement formel. Le présent paragraphe propose donc de substituer à la condition du détachement préalable à la mise hors cadre, la condition plus souple suivant laquelle le fonctionnaire demandant à être placé hors cadres devra remplir les conditions pour être détaché53(*) ».

La modification proposée par le projet de loi consiste à insérer les mots « pour être » avant les mots « détachés auprès d'organismes internationaux. » On peut se demander si une instruction adressée aux administrations récalcitrantes n'eût pas suffi et ne sera pas nécessaire, en tout état de cause, tant la rédaction de l'article 49 de la loi du 11 janvier 1984 et les intentions du législateur, en 1991, étaient claires.

La loi du 26 juillet 1991 n'ayant modifié ni l'article 70 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ni l'article 60 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, le détachement est resté une condition préalable du placement en position hors cadres des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

Votre commission vous soumet un amendement pour réparer cet oubli et vous propose d'adopter l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 (art. 8 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984) Simplification de la procédure d'élaboration des décrets statutaires

Cet article réécrit l'article 8 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 afin de simplifier la procédure d'élaboration des décrets statutaires concernant la fonction publique de l'État.

Actuellement tous les décrets portant statuts particuliers de corps de fonctionnaires doivent être pris en Conseil d'État. A l'avenir, les dispositions des statuts particuliers qui reprennent des dispositions statutaires communes à plusieurs corps seraient dispensées de cette obligation : un décret simple suffirait.

En outre, les décrets qui concernent des corps comportant des emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres ainsi que les corps dont les membres sont nommés par décret du Président de la République54(*) ne devraient plus être délibérés en Conseil des ministres. En revanche, ils resteraient soumis à l'examen du Conseil d'État.

Ces deux mesures de simplification sont destinées à désengorger le Conseil d'État et le Conseil des ministres.

Lors de son audition par votre commission des lois, M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État, a indiqué qu'en réaction au décuplement du volume de la norme en quarante ans, le décret n° 2008-225 du 6 mars 2008 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'État avait créé une section administrative supplémentaire -la section de l'administration- disposant d'un bloc de compétences homogène et d'une vision transversale des enjeux globaux de la réforme de l'État. Il a souligné que cette section aurait désormais seule compétence pour examiner les projets de loi et de décret en matière de fonction publique, de relations entre l'administration et ses usagers, de procédure administrative non contentieuse, de défense nationale, ainsi que de contrats publics et de propriétés publiques.

Dans la mesure où les décrets qui ne seraient plus soumis à l'examen du Conseil d'État se contenteraient de reprendre des dispositions statutaires qu'il aurait déjà vues, les risques juridiques sont faibles. Les gouvernements successifs devront toutefois veiller à ne pas introduire de dispositions nouvelles dans ces textes, sous peine de les exposer à une annulation.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 16 sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission a adopté le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.

* 44 Comité central sur le coût et le rendement des servces publics - le dossier du fonctionnaire - avril 2001 - p. 39.

* 45 L'article 17 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 prévoit également la communication aux fonctionnaires des notes et appréciations générales exprimant leur valeur professionnelle qui leur sont attribuées. Les statuts particuliers peuvent ne pas prévoir de système de notation. En outre, l'article 58 de la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et le décret n° 2007-1365 du 17 septembre 2007 pris pour son application ont autorisé à titre expérimental, entre 2007 et 2009, le remplacement de la notation des fonctionnaires de l'Etat par un entretien professionnel pour évaluer leur valeur professionnelle.

* 46 Conseil d'Etat, 29 juillet 1994, Mme Litvosky : peuvent figurer au dossier d'une enseignante une lettre du proviseur sur sa manière de servir ainsi que la lettre d'un parent d'élève.

* 47 Cour administrative d'appel de Nancy, 15 juin 2000, Mme Vaucher.

* 48 Entre 1902 et 1904, sous le ministère du « petit père Combes » et alors que le général André était ministre de la guerre, les officiers « mal pensants » avaient été répertoriés avec l'aide d'une organisation maçonnique. Deux dossiers se seraient trouvés sur le bureau du ministre : le dossier Corinthe (car « Non licet omnibus adire Corinthum »), comprenant les fiches des « bons officiers », ceux qui ne fréquentaient pas les églises et qui étaient promis à un avancement rapide comme à des affectations intéressantes, et le dossier Carthage (car « Carthago delenda est ») contenant les fiches de ceux dont la carrière serait moins brillante parce qu'ils étaient « cléricaux ».

* 49 Conseil d'Etat, 24 juin 1949, Nègre.

* 50 René Chapus. Droit administratif général, tome 2, 15e édition (Montchrestien.), page 83.

* 51 Conseil d'Etat, 13 juillet 1963, Quesnel.

* 52 Il s'agit d'éviter que l'autorité hiérarchique puisse à loisir et à l'insu de l'agent retirer ou ajouter des pièces dans son dossier.

* 53 Rapport n° 284 (Sénat, 1990-1991) sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, page 50.

* 54 Il s'agit, aux termes de l'article 2 de l'ordonnance n°58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'Etat : d'une part, des membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes, des magistrats de l'ordre judiciaire, des professeurs de l'enseignement supérieur, des officiers des armées de terre, de mer et de l'air, d'autre part, à leur entrée dans leurs corps respectifs, des membres des corps dont le recrutement est normalement assuré par l'école nationale d'administration, des membres du corps préfectoral et des ingénieurs des corps techniques dont le recrutement est en partie assuré conformément au tableau de classement de sortie de l'école polytechnique.