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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007 : Exposé général et examen des articles

 

AUDITION DE M. ERIC WOERTH, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA FONCTION PUBLIQUE SUR LES RÉSULTATS DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2007

Réunie le mardi 22 janvier 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur le projet de loi de règlement définitif du budget 2006

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, sur les résultats de l'exécution budgétaire 2007.

M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, présentant à la commission les résultats de l'exécution du budget de l'Etat en 2007, a souligné que la période complémentaire s'était achevée le mercredi 16 janvier, avec 4 jours d'avance par rapport à la date limite impartie par la LOLF, grâce aux efforts conjugués des gestionnaires et des services comptables pour accélérer la clôture des comptes.

Il a constaté que les résultats étaient en ligne avec les prévisions, rappelant que la loi de finances rectificative (LFR), qu'il avait présentée en décembre 2007, tablait sur un déficit budgétaire révisé à 38,3 milliards d'euros alors que le solde budgétaire s'est établi en exécution à - 38,4 milliards d'euros, en amélioration de 3,6 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI), sans prise en compte du produit de cession de titres EDF, réalisé en fin d'année, destiné au financement du plan immobilier en faveur des universités.

Il s'est félicité de ce résultat, dû à la détermination du gouvernement à maîtriser la dépense ainsi qu'à la bonne tenue des recettes, et intervenu après un exercice 2006 qui s'était déjà traduit par un déficit d'exécution en baisse de plus de 10 milliards d'euros par rapport à la LFI. Il a souligné que le déficit budgétaire avait ainsi été ramené, pour la deuxième année consécutive, aux alentours de 2 % du PIB, ce qui permettait de conforter l'excédent primaire atteint dès 2006.

Puis M. Eric Woerth a rappelé les incertitudes quant aux conséquences de la crise des « subprimes » sur les recettes d'impôt sur la fortune (IS) et ses préoccupations sur la tenue de la consommation et son incidence sur les rentrées de TVA, déclarant toutefois que les résultats enregistrés devaient conduire à ne pas exagérer ces craintes.

Evoquant les dépenses de l'Etat en 2007, M. Eric Woerth, a constaté qu'elles avaient été exécutées au niveau voté par le Parlement, pour la cinquième année consécutive, et ce, dans le respect du cadre budgétaire initialement fixé pour 2007.

Il a précisé que l'action du gouvernement s'inscrivait dans le prolongement des efforts déjà engagés pour assainir la situation budgétaire, mettant en exergue « l'achèvement du dégonflement de la bulle des reports » et l'interdiction de toute ouverture de crédits non gagée par une annulation de même montant.

M. Eric Woerth a néanmoins relevé la reconstitution d'une dette importante vis-à-vis de la sécurité sociale, d'1,5 milliard d'euros, dont 700millions d'euros sur l'emploi, 400 millions d'euros sur les exonérations de charges en outre-mer, et 300 millions d'euros sur l'aide médicale de l'Etat (AME). Il a toutefois estimé que la loi de finances pour 2008 représentait un nouveau progrès dans la clarification des financements entre l'Etat et la sécurité sociale, après le remboursement par l'Etat à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), intervenu début octobre 2007, de 5,1 milliards d'euros, correspondant aux créances accumulées par le régime général au 31 décembre 2006.

M. Eric Woerth a déclaré que l'exercice écoulé permettait d'apprécier avec davantage de recul les apports de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les difficultés qui avaient pu être relevées dans la mise en place de la gestion en 2006 ayant généralement pu être surmontées en 2007.

Il a estimé que l'exécution du budget de 2007 avait confirmé la pertinence du dispositif de mise en réserve des crédits qui permet de concilier l'obligation de transparence vis-à-vis du Parlement, le souci d'assurer aux responsables de programme une visibilité sur le montant des crédits dont ils disposent et la nécessité de faire face aux imprévus en cours de gestion (par exemple la réparation des dégâts causés par le cyclone Dean aux Antilles), le tout dans le respect des plafonds de dépenses votés par le Parlement.

M. Eric Woerth a, de plus, relevé que les ministères avaient su tirer parti des souplesses de gestion offertes par la LOLF en termes de redéploiement au sein de leurs crédits, notamment sur la masse salariale.

Il a jugé qu'il appartiendrait aux ministères, au travers des rapports annuels de performances (RAP) accompagnant le projet de loi de règlement, de rendre compte de leurs choix de gestion et des objectifs de performance réalisés.

S'agissant des recettes, il a indiqué qu'elles étaient globalement en ligne avec ce qui avait été prévu, les recettes nettes du budget général étant finalement supérieures de 150 millions d'euros par rapport aux prévisions de la LFR pour 2007. Toutefois, il a précisé que ce résultat recouvrait des évolutions de sens contraire : une moins-value sur les recettes fiscales et un prélèvement sur recettes plus important d'une part, et un surcroît de recettes non fiscales d'autre part.

M. Eric Woerth a ainsi déclaré que les recettes d'impôt sur les sociétés (IS) étaient plus élevées de presque 5 milliards d'euros par rapport à la LFI, soit un chiffre en retrait de 270 millions d'euros par rapport à la LFR, alors qu'il pouvait y avoir quelques craintes sur les conséquences de la crise dite des « subprimes ». Il a également jugé que le produit du dernier acompte d'IS versé en décembre 2007, en ligne avec les prévisions, était un signe encourageant sur la santé des entreprises française.

Il a ajouté que les rentrées de TVA, bon indicateur de la tenue de la consommation, étaient même meilleures que prévu, dépassant de 0,4 milliard d'euros la prévision de la LFR pour 2007.

En revanche, M. Eric Woerth a indiqué que le produit de l'impôt sur le revenu, net des remboursements et dégrèvements et des restitutions de prime pour l'emploi (PPE), accusait une baisse de 0,4 milliard d'euros par rapport à l'évaluation retenue en LFR, qui s'ajoutait à la révision de plus de 1 milliard d'euros déjà effectuée par rapport à l'estimation de LFI. Il a estimé qu'un tel écart par rapport aux évaluations initiales devait conduire à une réflexion sur le coût croissant des crédits d'impôts et sur la réalité du coût de la PPE.

Il a relevé également un manque à gagner de 180 millions d'euros au titre de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) par rapport aux évaluations de la LFR, sous l'effet d'une consommation de carburant plus modérée que prévu dans un contexte de renchérissement des prix du pétrole.

S'agissant des prélèvements sur recettes (PSR), il a indiqué qu'ils avaient conduit à une détérioration de l'équilibre de 0,6 milliard d'euros par rapport à la prévision de la LFR pour 2007, dégradation qui se retrouve partagée entre le PSR au profit de l'Union européenne (+ 340 millions d'euros) et le PSR au profit des collectivités locales (+ 270 millions d'euros), principalement en raison du dynamisme des dépenses du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), porté par la progression de l'investissement local.

Puis M. Eric Woerth a constaté que les recettes non fiscales avaient affiché une exécution supérieure d'1,2 milliard d'euros à la prévision retenue en LFR pour 2007 qui s'explique essentiellement par le versement d'une soulte de 640 millions d'euros par la SNCF, en contrepartie de la reprise de la dette du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) intervenue au 31 décembre 2007. Il a précisé que ce versement, qui permettait d'assurer la stricte neutralité financière de l'opération pour les deux parties, avait accompagné la clôture définitive du SAAD.

S'agissant des comptes spéciaux, il a souligné que leur solde était en dégradation de 0,4 milliard d'euros par rapport à la LFR.

Puis, après avoir rappelé l'objectif du gouvernement de ramener les finances publiques à l'équilibre au plus tard en 2012, M. Eric Woerth a affirmé qu'il conviendrait de s'appuyer sur la révision générale des politiques publiques (RGPP) et, plus largement, sur une stratégie s'inscrivant dans un cadre pluri-annuel, qui serait défini cet été pour la période 2009-2011, précisant que le soutien du Parlement dans cet exercice serait essentiel.

M. Jean Arthuis, président, a confirmé l'importance de l'examen du projet de loi de règlement du budget aux yeux de la commission.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a constaté que l'exécution du budget de 2007 semblait avoir été maîtrisée, le déficit budgétaire s'établissant à environ 2 % du PIB. Il a également souligné qu'il était essentiel, pour un Etat, de disposer des marges de manoeuvre sur ses finances publiques qu'offre une certaine vertu budgétaire afin d'être en mesure de réagir de façon efficace, notamment en cas de crise.

Il a ensuite souhaité connaître les perspectives en matière d'exécution des comptes sociaux. Il s'est également demandé si l'Etat était allé au-delà de la prévision initiale d'une suppression de 15.000 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Au sujet de la dette, il a interrogé M. Eric Woerth sur la décomposition de son évolution entre « effet volume » et « effet taux » au cours de l'année 2007. Il a souhaité savoir si le ministre disposait des chiffres définitifs de recettes de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et s'il pouvait préciser le coût et le mode de fonctionnement du « bouclier fiscal ». Enfin, il s'est interrogé sur les contentieux opposant l'Etat à quelques grandes entreprises, s'agissant en particulier de l'éventuel remboursement des sommes versées au titre du précompte mobilier.

M. Jean Arthuis, président, a demandé à M. Eric Woerth s'il confirmait qu'une nouvelle dette de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale, non couverte par le remboursement de 5,1 milliards d'euros prévu en 2008, était apparue en 2007, pour un montant d'1,5 milliard d'euros.

En réponse, M. Eric Woerth a indiqué qu'il ne disposait pas de l'ensemble des données concernant la dette de l'Etat, sa gestion relevant, de surcroît, de la compétence de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi.

De même, il a déclaré ne pas être en possession des chiffres relatifs aux comptes sociaux, observant toutefois que la trésorerie de l'ACOSS paraissait « moins dégradée » que ce que l'on pouvait craindre.

Au sujet des personnels de l'Etat, après avoir rappelé que 300 millions d'euros avaient été utilisés dans le cadre de la fongibilité asymétrique, montrant ainsi l'existence de marges de manoeuvre, il a également indiqué ne pas disposer des chiffres définitifs du nombre d'ETPT.

M. Eric Woerth a ensuite précisé que les recettes d'ISF s'élevaient à 4,4 milliards d'euros au titre de 2007, en ligne avec le chiffre de la loi de finances rectificative. Au sujet du bouclier fiscal, bien que ne disposant pas des chiffres définitifs, il a observé que le nombre de demandeurs était très inférieur à la prévision initiale, le département de la Réunion en concentrant près de la moitié.

Enfin, il a qualifié de « complexe » le contentieux entre l'Etat et certaines grandes entreprises. Constatant que l'Etat avait été condamné en première instance malgré une analyse juridique qui paraissait « solide », il a déclaré avoir demandé une nouvelle expertise. Reconnaissant que cette procédure représentait un risque financier important pour l'Etat, il a souligné, en toute hypothèse, qu'il existait des crédits mis en réserve à cette fin au sein du budget.

M. Henri de Raincourt s'est inquiété des conséquences éventuelles des moindres recettes de TIPP sur le remboursement aux départements de leurs dépenses relatives au revenu minimum d'insertion (RMI).

M. Michel Mercier a déclaré partager cette préoccupation. Il a également regretté que les acomptes réclamés par les caisses d'allocations familiales (CAF) aux départements au titre du RMI ne soient que rarement accompagnés de justificatifs, alors même que des contrôles ont montré que des erreurs étaient possibles. Il a souhaité que ces demandes d'acomptes soient mieux justifiées à l'avenir.

M. Philippe Dallier s'est étonné de l'écart dont le ministre a rendu compte dans son exposé liminaire entre la prévision et la réalisation des versements du FCTVA, les dépenses de ce fonds correspondant en grande partie à des dépenses d'investissement réalisées deux ans auparavant.

M. Jean Arthuis, président, après s'être félicité de ce que la vente par l'Etat d'une partie de ses actions de la société EDF soit intervenue avant la baisse récente des marchés financiers, s'est interrogé sur le niveau des recettes d'IS, au regard de la crise dite des « subprimes » et s'est inquiété du niveau du premier acompte de cet impôt au titre de 2008.

En réponse à ces interventions, M. Eric Woerth :

- a indiqué ne pas avoir d'éléments sur les éventuelles conséquences de la baisse des recettes de TIPP sur les reversements aux départements, et s'est engagé à fournir une réponse écrite à M. Michel Mercier concernant les demandes d'acomptes des CAF au titre du RMI ;

- a déclaré que, bien que les versements du FCTVA se fassent généralement avec un décalage de deux ans par rapport aux investissements, le gouvernement n'était pas en mesure de prévoir ses attributions avec une précision suffisante ;

- s'est félicité de la cession par l'Etat d'une partie de ses actions d'EDF à une période favorable ;

- a estimé probable que les grandes entreprises aient soldé leur IS de 2007 de façon prudente, même si des interrogations existaient quant à l'évolution de cet impôt en 2008. Il a, à cet égard, souligné que le budget de 2008 n'avait pas été construit sur la base d'hypothèses audacieuses ;

- a confirmé l'apparition d'une nouvelle dette de l'Etat envers les organismes de sécurité sociale, d'un montant de 1,5 milliard d'euros, en 2007. Il a donc jugé nécessaire « d'affronter la réalité » en cette matière.

M. Jean Arthuis, président, a observé qu'en ajoutant à ce chiffre la dette de l'Etat à l'égard du fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), soit 2,7 milliards d'euros, l'encours total de la créance des organismes sociaux sur l'Etat pouvait être estimée à 4,2 milliards d'euros.

M. Eric Woerth s'est déclaré en faveur d'une « opération vérité » concernant le FFIPSA, soulignant que l'Etat devait pleinement assumer ses responsabilités dans le domaine social, mais seulement celles-ci.

M. Jean-Jacques Jégou, après avoir salué les propos du ministre, a souligné que, lors de la transformation de l'ancien budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) en FFIPSA, une « manipulation des services de l'Etat » avait conduit à une minoration des recettes du fonds, que le monde agricole n'était pas en mesure d'absorber. Au sujet de la relative amélioration de la trésorerie de l'ACOSS, il a rappelé que la question du transfert à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) des déficits actuellement financés par l'ACOSS demeurait entière.

M. Eric Woerth a confirmé qu'il s'agissait d'un sujet de préoccupation pour l'Etat.