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Proposition de loi tendant à garantir la parité de financement entre les écoles primaires publiques et privées sous contrat d'association lorsqu'elles accueillent des élèves scolarisés hors de leur commune de résidence

 

B. DES OBLIGATIONS CLAIRES POUR LES COMMUNES, DES FINANCEMENTS GARANTIS POUR LES ECOLES PRIVÉES

Votre commission constate, au demeurant, que l'application de l'article 89, aussi apaisée soit-elle devenue, n'a pas mis fin aux désaccords existant sur son interprétation.

Trois types de situation pouvaient en effet être constatés :

- certaines communes de résidence pouvaient appliquer l'article 89 dans son interprétation stricte ;

- d'autres pouvaient refuser par principe de le mettre en oeuvre, en invoquant le déséquilibre existant entre écoles publiques et écoles sous contrat ;

- d'autres enfin pouvaient l'appliquer à la lumière du principe de parité tel que défini à l'article L. 442-5, suivant ainsi la lecture adoptée par le ministère de l'intérieur et le ministère de l'éducation nationale.

La coexistence de ces diverses situations a contribué à entretenir le doute sur le sens exact de l'article 89. En conséquence, d'un département à l'autre, les préfets pouvaient accepter ou refuser d'intervenir, en fondant leurs décisions sur des positions juridiques divergentes. De la même manière, les communes et les établissements pouvaient retenir des interprétations différentes, voire contradictoires de l'article, entourant ainsi l'article 89 d'un flou devenu préjudiciable à l'ensemble des parties concernées.

De fait, même si votre commission ne dispose pas d'éléments chiffrés, l'ensemble des situations existantes et des contentieux en cours ne lui étant pas nécessairement connu, il lui semble possible de formuler le constat suivant : dans l'immense majorité des cas, l'article 89 n'était pas appliqué ou l'était de manière paritaire.

En conséquence, les établissements sous contrat ne bénéficient d'ores et déjà que des financements qui sont prévus par la présente proposition de loi. En ce sens, cette dernière ne leur est pas moins favorable, mais aligne désormais clairement les règles de droit sur leur application de fait, cette dernière étant au demeurant fondée.

De la même manière, les communes semblent avoir retenu le plus souvent une lecture paritaire de l'article 89, celle-ci étant par ailleurs conforme aux circulaires publiées.

Quelquefois, cette interprétation était entachée d'une erreur manifeste, lorsqu'elle conduisait des conseils municipaux à estimer que la scolarisation d'un élève dans une classe élémentaire sous contrat d'une autre commune devait être soumise à l'accord du maire, comme elle l'est pour toute inscription dans le public. Cela était en effet impossible, la jurisprudence constitutionnelle étant, comme votre rapporteur l'a déjà rappelé plus haut, très claire sur ce point.

Au total, la lecture paritaire de l'article 89 semble s'être imposée et pour des raisons de principe comme de fait, il convient donc de la consacrer solennellement.

La proposition de loi permet ainsi :

- aux communes de résidence, de connaître très précisément l'étendue de leurs obligations ;

- aux établissements privés, de savoir désormais avec certitude de quels financements ils pourront disposer et d'en appeler le cas échéant à l'intervention préfectorale, cette dernière devant intervenir dans un délai de trois mois.

Le dispositif proposé est donc parfaitement équilibré. L'accord qu'il semble recueillir auprès des principaux partenaires concernés en témoigne.

Votre commission note également qu'en l'absence de toute disposition portant sur ce point, la présente proposition de loi ne modifie pas le régime applicable aux communes d'accueil, qui ne seront jamais tenues de contribuer aux dépenses de fonctionnement liées à la scolarisation dans des classes élémentaires sous contrat d'enfants non résidents.

Votre rapporteur tient enfin à préciser l'effet de la proposition de loi sur les contentieux existants. Par principe, rien n'interdit à une disposition législative d'avoir un effet rétroactif, sauf, sous certaines conditions, en matière pénale. Le principe de la non-rétroactivité de la loi ayant en effet simple valeur législative, tout texte peut y déroger.

Pour autant, sous l'influence de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, le Conseil constitutionnel a encadré de manière stricte la possibilité pour le législateur d'intervenir sur des situations juridiques faisant l'objet de contentieux.

C'est pourquoi votre rapporteur estime inutile en fait et risqué en droit de prévoir la rétroactivité de la présente proposition de loi.

En droit, ce caractère rétroactif exposerait le texte au risque d'une double sanction juridictionnelle :

- le Conseil constitutionnel pourrait censurer le caractère rétroactif du texte au vu de sa jurisprudence en la matière ;

- le juge ordinaire pourrait écarter l'application de la loi sur ce point au nom des principes de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

En fait, la rétroactivité de loi apparaît largement inutile : elle ne suffirait pas en soi à rendre légales l'immense majorité des délibérations de conseils municipaux ayant fait l'objet de recours, ces dernières étant le plus souvent frappées d'illégalité de manière si manifeste que l'intervention de la loi n'y pourrait rien changer.

En effet, la plupart des délibérations concernées refusent par principe l'application de la loi ; quant aux autres, elles opposent à sa mise en oeuvre la nécessité d'un accord du maire, seule condition du régime applicable au public qui ne peut à l'évidence être appliqué aux classes sous contrat. Le nombre de délibérations qui pourraient donc être affectées par la rétroactivité du texte est donc a priori extrêmement faible.

Au surplus, votre rapporteur estime que le Conseil d'État, lorsqu'il aura à statuer au fond sur un contentieux supposant d'interpréter l'article 89, se reportera sans doute aux travaux législatifs en la matière. Sans anticiper sur des décisions qui relèvent de l'appréciation de la seule juridiction administrative, votre rapporteur estime que celle-ci pourrait ainsi constater que le législateur a entendu à plusieurs reprises clarifier son intention.

Si tel était le cas, le régime applicable avant l'entrée en vigueur de la présente proposition de loi si celle-ci venait à être adoptée serait identique à celui qu'elle crée.

C'est pourquoi votre commission n'a pas souhaité prendre le risque de prévoir la rétroactivité de la présente proposition de loi.