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Projet de loi de finances pour 2009 : Le budget de 2009 et son contexte économique et financier

 

N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2009, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME I

LE BUDGET DE 2009

ET SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1127, 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 (2008-2009)

INTRODUCTION

Le monde fait face actuellement à une crise d'une gravité exceptionnelle, qui n'est pas sans évoquer celle de 1929. Depuis les premières inquiétudes apparues au sujet des créances douteuses dites « subprimes » au cours de l'été 2007, le système financier international a connu une série de craquements qui finissent par faire douter de sa solidité.

- Une crise globale

On est bien confronté à une crise systémique et pas simplement à une chute brutale des marchés boursiers comme en 1987 ou à une crise bancaire, telle celle de la Suède au début des années 90. L'expression de crise des « subprimes » est d'ailleurs impropre car, au vu de l'expansion anarchique des marchés financiers, l'incident qui a provoqué la crise aurait pu apparaître sur d'autres compartiments ou d'autres produits. Tout comme un réseau électrique, le système financier mondial a pour ainsi dire « disjoncté » par pans successifs, en dépit des mesures de colmatage prises pourtant dans l'ensemble de façon coordonnée par les banques centrales et les Etats.

C'est la confiance dans notre système financier et même dans notre système économique tout entier, qui est ébranlée. On ne s'étendra pas sur ce qui paraît devoir remettre en cause notre façon de penser l'économie. Nous assistons à la remise en cause du laisser-faire qui a caractérisé les vingt dernières années et, corrélativement, au retour de l'Etat.

Cela est vrai, au niveau national, des Etats qui sont tous intervenus massivement pour organiser le sauvetage de leur système bancaire. Cela l'est aussi, au niveau de l'Europe, qui a, sous l'impulsion de la présidence française, manifesté une présence et une réactivité remarquables, en particulier au niveau de la zone euro, même si chacun de ses membres a mis en place son propre régime d'aides. Cela l'est, enfin, au niveau mondial, puisque la dernière réunion du G20 à Washington du 15 novembre 2008 a consacré une mobilisation des grandes puissances économiques de ce monde, anciennes et nouvelles, pour remettre à plat le système financier international.

Le constat comme les remèdes possibles ont fait l'objet d'un document de synthèse du groupe de travail conjoint Assemblée nationale/Sénat sur la crise financière internationale, qui témoigne de l'intérêt porté par le Parlement à des matières jusqu'ici largement négligées au motif de leur présumée technicité, ainsi que de la possibilité de dégager un large accord sur les pistes à explorer, par delà les sensibilités politiques propres à chacun de ses membres1(*).

La France doit s'apprêter à tenir le choc ou, plutôt, à tenir les chocs, puisqu'à la crise financière s'ajoute aujourd'hui le ralentissement brutal de l'activité économique.

- Faire face à l'urgence

Face à cet état d'urgence, désormais aussi bien économique que financier, le gouvernement a, pour ainsi dire, décrété la mobilisation générale. Il a d'abord pris les mesures immédiates, indispensables pour consolider un système bancaire vacillant sur ses bases. Le Parlement en a été saisi avec le projet de loi de finances rectificative de financement pour l'économie, qui lui a permis d'être associé aux décisions et de prendre la mesure d'une crise qui pourrait conduire à l'octroi de 360 milliards d'euros de garantie par l'Etat. Ce texte, examiné dans des délais particulièrement brefs eu égard à l'urgence, a néanmoins fait l'objet d'une analyse approfondie de votre commission des finances2(*).

Lors de la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques, le gouvernement a ensuite procédé à un ajustement de ses prévisions de croissance pour 2009. Au lieu des 1/1,5 % initialement inscrits dans le bleu budgétaire, il prévoit maintenant une croissance comprise dans une fourchette allant de 0,2 à 0,5 %.

On ne peut que se féliciter de cette méthode désormais habituelle, consistant à recourir à une fourchette. La croissance ne se décrète pas. Pour votre rapporteur général, le gouvernement ne devrait d'ailleurs pas chercher à s'approprier des prévisions forcément aléatoires. Dans la période d'incertitude exceptionnelle que nous traversons, il est préférable de faire preuve de prudence et éviter de sur-réagir.

De ce point de vue, on ne peut pas tenir rigueur au gouvernement d'avoir tardé à ajuster ses prévisions de croissance à la baisse. Même si la crise apparaît rétrospectivement d'une exceptionnelle gravité, on peut comprendre que le gouvernement n'ait pas cherché à alimenter des anticipations pessimistes en « intégrant au jour le jour » les inquiétudes des marchés. D'ailleurs, comme pour venir justifier ce relatif optimisme, les derniers chiffres de la croissance française du troisième trimestre 2008 avec un « petit + 0,14 % » et un acquis de croissance de 1 % pour 2008 montrent qu'il ne faut pas toujours anticiper le pire. Certes, au vu de la situation dans les autres pays européens, il est à craindre, comme vient de le faire savoir la Banque de France, que le dernier trimestre 2008 ne soit pas aussi favorable. Mais, cela doit inciter à beaucoup de modestie dans les prévisions de croissance.

Ce qui importe, dans cette tempête d'une ampleur sans précédent depuis la fin de la seconde guerre mondiale, c'est de garder le cap que l'on s'est fixé.

- Garder le cap budgétaire

Paradoxalement, la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat dite « TEPA » a anticipé sur ce retournement conjoncturel et mis en place des mécanismes de nature à amortir l'onde de choc du ralentissement économique. Deux exemples en témoignent :

- le crédit d'impôt pour les intérêts d'emprunts qui devrait contribuer à soutenir une demande que la conjoncture tend à contracter. Votre commission des finances est d'ailleurs particulièrement attentive à la situation d'un marché très important pour les ménages mais aussi d'un secteur clé de l'économie ;

- la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de l'investissement dans les fonds propres des entreprises, notamment petites et moyennes, vient opportunément offrir un ballon d'oxygène à des entreprises qui risquent de se trouver asphyxiées par le « crédit crunch ».

Une telle mesure, aussi appropriée soit elle, n'est pas suffisante. Elle ne rend en particulier pas inutiles tous les efforts du gouvernement pour assurer la continuité de l'alimentation en crédits de l'économie et la mobilisation sur le terrain des pouvoirs publics avec l'action du médiateur nommé par le gouvernement mais aussi de tout le réseau financier public, qu'il s'agisse de l'Etat stricto sensu avec celui de la direction générale des finances publiques ou de ses opérateurs comme la Caisse des dépôts et consignations ou OSEO.

Sur le plan budgétaire, votre rapporteur général tient à affirmer quelques principes.

A court terme, il convient, dès lors que les recettes ont été estimées de façon prudente, de laisser jouer les stabilisateurs automatiques et de « ne pas ajouter la crise à la crise » pour reprendre la formule désormais consacrée. Autrement dit, les recettes seront ce qu'elles seront, ce qui signifie que les déficits pourront, dans un premier temps, s'aggraver et donc que les contraintes issues du traité de Maastricht pourront, le cas échéant, être mises entre parenthèses.

Mais, à moyen terme, il faut continuer à faire preuve de rigueur en matière de dépenses. C'est ce que fait le projet de loi de programmation des finances publiques que votre commission des finances a soutenu, en mettant en place une pluri-annualité budgétaire de nature à donner de la visibilité aux gestionnaires et à permettre à la représentation nationale d'afficher son engagement en faveur de la poursuite de la maîtrise de la dépense.

La révision générale des politiques publiques (RGPP) garde toute sa pertinence du fait du rétrécissement de nos marges budgétaires. L'amélioration de l'efficacité de la dépense publique reste un impératif catégorique si l'on veut que notre pays soit prêt, le moment venu, à profiter de la reprise.

Toujours sur le plan de la maîtrise des dépenses, votre commission des finances appuie le gouvernement lorsqu'il soumet les dotations des collectivités territoriales au principe du « zéro volume ».

Ce soutien de principe est, toutefois, assorti de quelques nuances en ce qui concerne les modalités. Elle souhaite ainsi que l'on trouve les moyens d'atténuer la diminution de certaines variables d'ajustement qui permettent que le montant des concours de l'Etat aux collectivités territoriales progresse au même rythme que la norme de dépense applicable aux dépenses de l'Etat.

A cet égard, votre commission des finances persiste à estimer ces ajustements nécessaires. Elle prend toutefois acte avec satisfaction de ce que, comme le gouvernement l'a annoncé lors de la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques, les dotations continuent de progresser au rythme de 2 % en valeur en dépit de l'abaissement de la prévision d'inflation à 1,5 %, ce qui correspond à un « surcroît » de dotation de 280 millions d'euros par rapport à ce qu'aurait donné l'application de la norme.

- Des possibilités d'agir

Faut-il, dès à présent, envisager des actions de relance ? Un certain nombre de dépenses vont naturellement augmenter avec la crise, qu'il s'agisse des contrats aidés ou des dépenses sociales associées à la remontée probable du chômage, ainsi qu'en témoigne le projet de décret d'avance actuellement soumis à votre commission des finances.

Un budget 2009 qui fait apparaître un déficit de 57,6 milliards d'euros après révision - contre près de 52 milliards d'euros dans le projet de loi initial - ne peut pas être considéré comme restrictif.

Néanmoins, même s'il faut compter sur la poursuite de la baisse des taux d'intérêt, annoncée et même amorcée par la Banque centrale européenne, des actions de relance spécifiques doivent être envisagées dans une optique à moyen terme.

Ainsi pourrait-on se tenir prêt à engager, notamment par voie de partenariats public-privé ou sur fonds d'emprunt - mais s'agissant d'investissement c'est légitime d'un point de vue économique - des travaux en vue de la réalisation d'infrastructures. Ceux-ci correspondent à des besoins réels tout en ayant des effets multiplicateurs élevés, à la différence d'un soutien à la consommation qui risquerait de « s'évaporer » sous forme d'importations.

Nul doute que si l'on avait procédé depuis trente ans à des efforts d'assainissement financier plus importants, nous aurions une marge de manoeuvre beaucoup plus grande à cet égard.

- Une vigilance financière plus nécessaire que jamais

A plus long terme, votre commission des finances veut rester vigilante notamment au regard du principe de sincérité, qui doit inspirer les comptes publics.

D'abord, parce que ce budget révèle certaines tentations de débudgétisation qui peuvent faire douter de la réalité des disciplines affichées par le gouvernement, notamment dans son projet de loi de programmation des finances publiques. Le phénomène de « l'agencisation » se poursuit et les efforts de rigueur doivent être accentués pour maîtriser les emplois comme semble l'amorcer le présent projet de loi de finances.

Ensuite, parce que les multiples mécanismes mis en place pour sauver le système bancaire et alimenter l'économie en crédits, vont certes avoir pour conséquence un gonflement de l'endettement public au sens du traité de Maastricht mais plus encore d'un point de vue économique. Au-delà du formalisme maastrichtien, on voit avec l'explosion des dettes garanties par les Etats, se faire jour une augmentation du hors-bilan dont on ne peut prévoir à l'heure actuelle les conséquences quant aux conditions de refinancement de la dette des administrations publiques.

Il y a là une inconnue importante à laquelle il convient d'être attentif. Il est trop tôt pour en mesurer les conséquences sur la charge de la dette. Malgré un accroissement considérable en 2008, elle devrait en dépit du ralentissement de l'inflation, continuer à augmenter à moyen terme, réduisant d'autant la marge de manoeuvre offerte par la norme de croissance des dépenses de l'Etat dite « zéro volume » et rendant plus difficiles pour notre pays les efforts d'assainissement financier sans lesquels il n'est pas de croissance durable.

*

* *

L'essentiel des analyses de la situation macroéconomique faites par votre commission des finances, a été effectué dans son rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques 2008-20123(*). Les données ci-après consistent donc en une simple actualisation des éléments de cadrage fournis à l'occasion de la discussion de ce texte.

Les chiffres-clés du budget 2009

 

Prévisions d'octobre 2008

Prévisions rectifiées

Hypothèses économiques

   

Croissance du PIB (en %)

1-1,5

0,2-0,5

Baril de pétrole (en dollars)

100

72

Taux de change de l'euro (en dollars)

1,45

1,33

Hausse des prix à la consommation (moyenne annuelle, en %)

2,0

1,5

     

Principales données budgétaires (en milliards d'euros)

   

Recettes fiscales nettes*

275,9

269,1

Recettes non fiscales*

22,6

22,6

Recettes totales

298,5

291,7

Dépenses

349,8

348,4

Solde des comptes spéciaux du trésor

-0,8

-0,8

Solde de l'Etat

-52,1

-57,6

Principales données concernant l'ensemble des administrations publiques (en points de PIB)

   

Solde public

-2,7

-3,1

Dette publique

66,0

67,9

* Nouvelle nomenclature.

Source : ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi

I. LA RÉVISION DES HYPOTHÈSES DE CROISSANCE

A. LA CORRECTION DES PRÉVISIONS DE CROISSANCE POUR 2009

Le gouvernement prévoit désormais une fourchette, pour l'hypothèse de croissance, de 0,2 % à 0,5 % du PIB contre 1 % à 1,5 % dans le texte initial du projet de loi de finances pour 2009. Le dernier consensus disponible daté de novembre 2008 est de - 0,1 %, mais la Commission européenne dans ces derniers chiffres prévoit pour la France une croissance nulle en 2009.

* 1 http://www.senat.fr/groupe_travail_situation_financiere/index.html.

* 2 Rapport n° 23 (2008-2009).

* 3 Rapport n° 78 (2008-2009).