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Projet de loi de finances pour 2009 : Action extérieure de l'Etat

 

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION ADOPTÉE EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant les crédits de 9.504.612 euros destiné à financer les mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'emploi.

III. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à majorer à titre non reconductible de 871.400 euros les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 30 octobre 2008 sous la présidence de M. Yann Gaillard, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a présenté les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » en les mettant en perspective avec le plafond triennal de dépense, pour la période 2009-2011, et avec la mise en oeuvre des décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a d'ailleurs précisé qu'il venait de contrôler sur pièces et sur place ce chantier de la RGPP tel que mis en oeuvre par notre ambassade à Dakar.

Il a indiqué que le coût total de l'action de la France à l'étranger était de 10,5 milliards d'euros, mais que le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) ne représentait que 45 % de ce montant. Pour sa part, la mission « Action extérieure de l'Etat s'établit à 2,5 milliards d'euros en 2009, avec trois grands postes de dépense :

- 692 millions d'euros de contributions internationales ;

- 501 millions d'euros pour l'enseignement français à l'étranger, les bourses et la prise en charge des frais de scolarité des enfants français ;

- et 436 millions d'euros pour le réseau diplomatique.

La mission emploie 13.077 agents en équivalent temps plein travaillé (ETPT), mais 3.220 agents de droit local des centres culturels ne figurent pas au sein du plafond d'emploi voté par le Parlement. Il a donc souhaité proposer au moment de l'examen du plafond d'emploi du projet de loi de finances pour 2009 un amendement visant à les intégrer.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite montré que le budget triennal 2009-2011 obligeait à des ajustements très ambitieux, et que les dépenses consacrées au réseau diplomatique étaient aujourd'hui « prises en tenaille » entre deux masses budgétaires très dynamiques :

- les cotisations obligatoires aux organisations internationales et les contributions de la France aux opérations de maintien de la paix de l'ONU ;

- et les dépenses liées à la scolarité des enfants français à l'étranger ;

Il a indiqué que la mission affichait une évolution nominale des crédits significative : 7,1 % en 2009, 1,2 % en 2010, - 1 % en 2011, soit sur la période une augmentation de 7,3 %, mais que ce « grain à moudre » était inférieur au rebasage de dépenses ou au transfert de dépenses, dont faisait l'objet la mission « Action extérieure de l'Etat » dans le projet de loi de finances pour 2009. Il a ajouté qu'il y avait donc une mise sous tension des gestionnaires et une incitation aux économies qui prenaient la forme d'une réduction triennale d'effectifs de 700 équivalents temps plein, soit 4 % du total des emplois. Plus d'un départ à la retraite sur deux ne serait donc pas remplacé sur la période 2009-2011.

Il a annoncé que la réduction d'effectifs prévue sur la période 2009-2011 était sensiblement la même que celle prévue dans le cadre du contrat de modernisation 2006-2008, mais que, pendant cette période, l'effort avait pesé pour l'essentiel sur les effectifs des contrats à durée déterminée et des volontaires internationaux, emplois sur lesquels les économies apparaissaient les plus simples à accomplir. A l'inverse, les effectifs de titulaires et de contrats à durée indéterminée avaient été intégralement préservés. Il n'en irait pas de même sur la période 2009-2011, où près de la moitié de l'effort attendu concernait la réduction d'emplois de titulaires.

Il était donc nécessaire d'approfondir la réforme du ministère des affaires étrangères, ce que devait produire la RGPP, au sujet de laquelle il a noté une convergence avec plusieurs préconisations de ses rapports de contrôle.

Au Quai d'Orsay, la RGPP consistait pour l'essentiel, tout en préservant le principe d'un réseau universel, à distinguer trois groupes pour les 160 ambassades :

- une trentaine d'ambassades polyvalentes ;

- une centaine d'ambassades à missions prioritaires ;

- et une trentaine de postes de présence diplomatique aux effectifs très réduits.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a annoncé que les chantiers de modernisation prévus par la RGPP devaient susciter des économies d'emploi sur trois ans comprises entre 320 et 490 emplois, bien en deçà de la réduction triennale des 700 emplois décidée par le ministère des affaires étrangères et européennes.

La trajectoire budgétaire pluriannuelle suppose donc des ajustements budgétaires substantiels qui exigent de vraies décisions, par exemple, dans le cas des centres culturels à l'étranger citant pour cela son rapport de contrôle budgétaire sur l'action culturelle française à l'étranger.

Il a souligné qu'au rang des dépenses non maîtrisées figuraient d'une part les cotisations de pension des personnels détachés dans les lycées français à l'étranger, et d'autre part la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger. Dans ces deux cas, les dotations inscrites sont en deçà, sinon en 2009, du moins en 2010 et 2011, de l'évolution « mécanique » de la dépense.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite précisé que :

-  l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) parait, en l'état, fragilisée : elle n'est pas en mesure d'assumer les surcoûts issus du transfert du paiement des cotisations de pension de ses personnels détachés de l'éducation nationale sans une forte réduction de ses personnels expatriés ;

-  la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger va peser sur les crédits consacrés aux Français établis hors de France. Décidée en 2007 dans le contexte de l'élection présidentielle, cette prise en charge devrait progressivement être généralisée, pour atteindre en 2018 un coût de 743 millions d'euros. Il a souligné que le Quai d'Orsay ne pourra financer cette mesure, sans des coupes sévères dans les autres crédits.

Il a souhaité que l'on accompagne l'effort de rationalisation engagé par le Quai d'Orsay dans la gestion des contributions de la France aux organisations internationales. Il a ainsi rappelé que le souhait du secrétariat général de l'ONU de voir son budget augmenter de 50 % en 2009 avait conduit le Quai d'Orsay à ne pas la considérer comme « acceptable en l'état » et à engager une concertation avec les autres grands contributeurs.

Il a donc souhaité que le MAEE tire toutes les conséquences des enquêtes conduites par les commissaires aux comptes des organisations internationales, car certaines contributions internationales ne paraissent plus se justifier d'un point de vue politique. Il a ainsi relevé que l'Union latine, organisation dans laquelle la quote-part de la France est de 38 %, compte 37 Etats membres, pour certains en retard de cotisation, et qu'une reconfiguration de la quote-part de la France, qui représente 1,6 million d'euros, lui paraissait donc indispensable. Il a donc proposé un amendement en ce sens.

S'agissant de la prise en charge des frais de scolarité des enfants français, il a proposé un amendement de plafonnement de la mesure, afin de la pérenniser, en la rendant soutenable sur un plan budgétaire. Cet amendement répond à des considérations d'équité, compte tenu du contexte économique actuel difficile et exclut ainsi les très hauts revenus de la mesure. Il propose aussi une étude d'impact préalable à toute extension de la mesure, afin d'en prévoir un financement adéquat.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a enfin proposé d'adopter, sous réserve de ces deux amendements, les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Albéric de Montgolfier s'est interrogé sur la répartition des réductions d'emplois entre les différentes catégories d'ambassades.

M. Denis Badré a souligné que les coupes opérées dans le réseau diplomatique offrent de réelles perspectives pour la création d'ambassades européennes communes, ou pour le moins à des projets franco-allemands.

M. André Ferrand a rappelé s'agissant des réductions d'effectifs qu'elles n'avaient pas la même traduction budgétaire selon qu'il s'agit d'un emploi de recruté local ou d'un poste de titulaire. Il a souligné l'intérêt des postes mixtes consulat général/conseiller économique, et a soutenu les propositions du rapporteur spécial visant à développer l'autofinancement des instituts culturels à l'étranger, en notant que dans ce domaine les alliances françaises constituaient un véritable modèle. S'agissant de la prise en charge des frais de scolarité des enfants français à l'étranger, il a relevé qu'un consensus se dessinait pour limiter les effets de la mesure au lycée. Il a relevé le même accord autour du principe d'un double plafonnement de la mesure en fonction du revenu et des frais de scolarité, indiquant que les économies ainsi réalisées pourraient être affectées à des bourses à caractère social. Il a enfin appelé l'attention sur les difficultés de l'agence de l'enseignement français à l'étranger, qui connait un important succès, avec 7.000 nouveaux élèves à la dernière rentrée, mais peine à se financer, notamment en matière immobilière.

En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a fait valoir que son amendement relatif à la prise en charge des frais de scolarité visait précisément à régler des difficultés budgétaires à venir. Il a précisé la répartition des réductions d'emploi prévues au titre de la RGPP et a relevé que les économies issues de la réforme du réseau culturel n'étaient pas chiffrées.

En réponse à M. Denis Badré, il a indiqué qu'il souhaitait effectuer au cours des prochains mois une mission de contrôle pour évaluer les économies éventuelles issues d'implantations franco-allemandes. Il a enfin rappelé le soutien qu'il avait apporté à plusieurs reprises à l'Alliance française, dont il avait contribué à doter la fondation à hauteur de 2 millions d'euros. Il a jugé que celle-ci avait une identité forte, reconnue à l'étranger, et qu'il était trop tôt pour juger du dynamisme que pourrait apporter la transformation des centres culturels en EspaceFrance.

M. François Trucy s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles il était difficile d'achever les opérations de maintien de la paix, alors que celles au Libéria ou en Haïti ne paraissaient plus aujourd'hui s'imposer.

M. Jean-Pierre Fourcade a relevé la progression des recettes de cessions immobilières à l'étranger, et souligné que ces efforts devaient donc être encouragés.

Après que la commission eut adopté à l'unanimité deux amendements l'un portant modification de crédits et l'autre portant article additionnel avant l'article 56 mettant en place un double plafonnement de la prise en charge des frais de scolarité, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » ainsi modifiés.

Réunie à nouveau le jeudi 20 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption avec modification des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » tels qu'amendés par l'Assemblée nationale.