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Projet de loi de finances rectificative pour 2008 : rapport - volume 1 : exposé général et examen des articles 1er à 31 quater

 

N° 135

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 décembre 2008

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2008,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

Tome I : Rapport Volume 1 : Exposé général et examen des articles 1er à 31 quater

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1266, 1297, 1290 et T.A. 215

Sénat :

134 (2008-2009)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Dans le contexte actuel de crise financière et économique d'une gravité sans doute sans précédent depuis 1929, le présent projet de loi de finances rectificative prend une dimension particulière.

Celui-ci comporte, certes, les traditionnelles « diverses mesures d'ordre fiscal », qui, si elles sont pour certaines l'aboutissement d'une réflexion à long terme, n'en donnent pas moins du fait de leur accumulation l'impression d'un « inventaire à la Prévert ». Mais on y trouve surtout une bonne part des mesures qui s'inscrivent dans le plan de relance de l'économie annoncé à Douai par le Président de la République, le 4 décembre 2008.

A cet égard, cette loi de finances méritera bien son qualificatif de rectificative, puisqu'elle traduit, sous l'effet de la dégradation rapide de la situation, un infléchissement notable de la politique économique du gouvernement.

Le contexte européen : une coordination à géométrie variable

Le plan de relance s'inscrit dans un contexte européen. La France, qui assure au second semestre 2008, la présidence de l'Union européenne a d'abord joué un rôle majeur pour prendre les mesures d'urgence destinées à enrayer la crise financière.

Grâce à une intervention résolue des gouvernements, qui apparaît aujourd'hui comme globalement coordonnée, le pire a été évité. Le Parlement a été associé, à l'issue du sommet des chefs d'Etat de la zone euro du 12 octobre 2008 - on peut saluer au passage le nouveau rôle de l'euro - au sauvetage du système financier avec le vote de la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie du 16 octobre 2008, qui apporte la garantie de l'Etat au système bancaire.

Ce texte ne comportait pas de mesures budgétaires significatives mais actait en quelque sorte un changement de paradigme en matière d'endettement public : aux perspectives d'alourdissement de la dette publique, s'ajoute désormais celle d'un accroissement considérable du hors bilan de l'Etat.

Même si le présent projet de loi de finances rectificative est essentiellement axé autour de l'économie réelle et s'il prend d'abord acte de la situation de nos finances publiques, il conviendrait que la présente discussion budgétaire soit l'occasion de faire un premier bilan des mesures prises pour assurer la continuité du financement de l'économie, ainsi que de son impact en termes d'engagements de l'Etat. Quelle a été l'action du médiateur du crédit ? Comment et jusqu'à quel montant ont été financées ces opérations dont on rappelle que le plafond avait été fixé à 360 milliards d'euros ?

Face au ralentissement brutal de la croissance en France mais sans doute plus encore en Europe, notre pays a beaucoup fait pour promouvoir l'idée d'un plan de relance coordonné au niveau européen. Si les Etats membres ont fait preuve, dans l'urgence, d'une vraie capacité de réaction face à la crise financière, l'émergence d'une position commune en matière de relance s'est révélée plus laborieuse. L'Allemagne, en particulier, s'est montrée réservée et n'a pas souhaité mener une politique de relance à la mesure de l'importance de son économie en Europe. Néanmoins, la Commission européenne est parvenue à fédérer suffisamment de bonnes volontés budgétaires pour que l'on puisse parler d'un plan global d'un montant proche de 200 milliards d'euros pour l'année 2009.

Les trois caractéristiques d'un plan de relance efficace

C'est donc dans ce contexte qu'il faut mettre en perspective les différentes mesures de relance que comporte le présent projet de loi de finances rectificative. Le plan français répond tout à fait au principe défini par la Commission européenne : « le stimulus budgétaire doit être ciblé, rapide et temporaire » a ainsi affirmé M. Joaquín Almunia, commissaire européen aux affaires économiques et monétaires, reprenant ainsi le triptyque dit des trois « T » en anglais, « targeted, timely, temporary ».

Un élément essentiel des plans de relance est le caractère réversible des mesures prises. L'état de nos finances publiques comme celui de la plupart des pays européens ne permet pas d'envisager une politique de plus grande envergure, bien que l'on s'oriente, à titre temporaire, vers plus de souplesse dans l'application des règles issues du Traité de Maastricht et de celles résultant du Traité de Rome en matière d'aides d'Etat.

De fait, le plan français est essentiellement axé autour de l'investissement et des avances de trésorerie. Il y a là une option que l'on retrouve, bien que dans une moindre mesure, chez nos partenaires de l'Union européenne étant noté que le Royaume-Uni est le seul pays à avoir pris l'option d'une relance de la consommation à travers la baisse de la TVA.

Votre rapporteur général estime que l'accent mis sur l'investissement est fondamentalement sain en ce qu'une telle stratégie répond à des besoins réels et a un impact plus limité en termes d'importation, ce qui est favorable à l'emploi.

La lancinante question de la soutenabilité des déficits publics

En tout état de cause, la question de la soutenabilité à moyen terme des mesures prises aujourd'hui dans l'urgence reste posée. Déjà pour 2008, la prévision de déficit de l'Etat est désormais de 51,4 milliards d'euros, contre 41,2 milliards d'euros en loi de finances initiale et 49,4 milliards d'euros selon la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie.

Pour la première fois depuis cinq ans la norme de dépense n'est pas tenue. Mais, élément plus positif, il convient de souligner que le dépassement tient à une augmentation de 4 milliards d'euros de la charge de la dette, déjà prise en compte dans le précédent collectif budgétaire et donc que le présent projet de loi de finances rectificative ne procède à aucune ouverture nette de crédits.

A moyen terme, le retour à l'équilibre de nos finances publiques est repoussé à une date nécessairement lointaine. Selon la prévision actualisée du gouvernement, présentée lors de la discussion au Sénat du projet de loi de programmation des finances publiques, soit avant la présentation du plan de relance, le déficit public en 2009 serait de 3,1 points de PIB. Le plan de relance, de 26 milliards d'euros au total, étant selon le gouvernement de « seulement » 17 milliards d'euros (soit 0,9 point de PIB) en « comptabilité maastrichtienne », dont 15,5 milliards d'euros (soit 0,8 point de PIB) en 2009, les prévisions de déficit public doivent logiquement être augmentées de ces montants en 2009 et en 2010, les prévisions de croissance du PIB étant maintenues inchangées à 0,2-0,5 %.

Pour le gouvernement, la crise et son corollaire le plan de relance ne font que décaler le retour à l'équilibre de nos finances publiques de deux ans, c'est-à-dire en 2014, selon une séquence qui le ferait passer de 3,9 % du PIB en 2009 à 2,9 % en 2010, 1,9 % en 2011 et 0,9 % en 2012.

Toutefois, votre commission des finances considère que sur la base d'hypothèses moins optimistes en termes de maîtrise des dépenses et d'élasticité des recettes fiscales au PIB, que le déficit public pourrait même approcher les 5 points de PIB en 2009, et en 2010 si la crise se prolonge, ce qui rend plus problématique une telle trajectoire de retour à l'équilibre en 2014.

Le présent collectif, qui est donc le deuxième de l'exercice, s'inscrit dans une séquence inédite qui le fait s'intercaler entre la loi de finances pour 2009 et un projet de loi de finances rectificative venant, pour cette même année, tirer les conséquences budgétaires des premières mesures de relance.

Nul doute que l'on aura fin janvier 2009 un peu plus de visibilité sur l'ampleur du ralentissement de la croissance et les moyens mobilisés pour lutter contre la crise notamment outre-Atlantique et que l'on pourra y adjoindre une série de mesures fiscales favorables à l'activité, que, faute de temps pour les expertiser, on n'a pas cru pouvoir inclure dans le présent projet de loi de finances rectificative.

Les mesures mises en oeuvre par le présent projet de loi de finances rectificative sont de l'ordre de 10 milliards d'euros, soit près de la moitié du plan de relance. Il s'agit des mesures fiscales en faveur des entreprises, et du doublement du prêt à taux zéro.

Les principales mesures du plan de relance mises en oeuvre par le présent projet de loi de finances rectificative

(en milliards d'euros)

 

Estimation

Article du présent PLFR

     

Fiscalité des entreprises

9,9

 

Versement anticipé du crédit d'impôt recherche

3,8

43 septies

Remboursement anticipé des reports en arrière de déficits d'impôt sur les sociétés

1,8

43 sexies

Amortissement accéléré des investissements

0,7

18 bis

Mensualisation du remboursement de la TVA

3,6

40 bis pour les exploitants agricoles (futur décret en Conseil d'Etat pour les autres contribuables)

Logement : doublement du prêt à 0% pour l'achat de logements neufs en 2009

0,6

18 ter

Total général

10,5

 

Sources : présent projet de loi de finances rectificative, dossier de presse relatif au plan de relance

I. LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

A. UNE CROISSANCE LÉGÈREMENT INFÉRIEURE À 1 % EN 2008 ?

1. Des éléments d'analyse de la conjoncture non actualisés

L'article 53 de la LOLF dispose que « sont joints à tout projet de loi de finances rectificative », notamment, « un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'il comporte (...) ».

Ce rapport est, comme les trois dernières années, très succinct, puisqu'il se résume entièrement aux développements suivants : « Les évolutions de la situation économique et financière ont fait l'objet de développements récents devant les assemblées, en particulier à l'occasion de la première lecture du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012 au Sénat ainsi que dans le cadre du débat afférent aux articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2009 à l'Assemblée nationale, au cours duquel le Gouvernement a exposé la mise à jour des hypothèses macroéconomiques pour les années 2008 et 2009 et leurs incidences sur les finances publiques.

« On se reportera donc aux débats afférents à ces projets de loi pour apprécier le contexte économique et budgétaire dans lequel s'inscrit le présent projet de loi de finances rectificative.

« Les modifications apportées tant aux recettes qu'aux dépenses par le présent projet de loi de finances rectificative pour 2008 sont, pour l'essentiel, constitutives d'ajustements de fin d'année ».