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Projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

 

Rapport n° 150 (2008-2009) de Mme Catherine MORIN-DESAILLY et M. Michel THIOLLIÈRE, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 6 janvier 2009

Synthèse du rapport (131 Koctets)

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N° 150

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 22 décembre 2008

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 janvier 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur :

- le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision,

- et le projet de loi organique, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

Par Mme Catherine MORIN-DESAILLY et M. Michel THIOLLIÈRE,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre, président ; MM. Ambroise Dupont, Michel Thiollière, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Jean-Pierre Bel, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Jean-Claude Etienne, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mlle Sophie Joissains, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, MM. Alain Le Vern, Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Michel Mercier, Philippe Nachbar, Mme Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1209, 1208 rectifié, 1267, T.A. 218 et 219

Sénat :

145, 144 et 151 (2008-2009),

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES

Réunie le mardi 6 janvier 2009 sous la présidence de M. Jacques Legendre, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Catherine Morin-Desailly et M. Michel Thiollière sur le projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, n° 144 (2008-2009) relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, et sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, n° 145 (2008-2099) relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

La commission a adopté 76 amendements au projet de loi dont les principaux axes sont les suivants :

1 - Garantir un financement pérenne pour un audiovisuel public de qualité :


· Revaloriser le montant de la redevance : prévoir que son montant sera arrondi à l'euro supérieur, ce qui pourra apporter jusqu'à 20 millions d'euros supplémentaires certaines années.


· Moderniser son assiette : en la faisant porter sur tous les terminaux permettant la réception de la télévision (téléviseur, ordinateur ou téléphone portable), sachant que chaque foyer fiscal ne pourra être redevable que d'une seule redevance, quel que soit le nombre de terminaux qu'il détiendra. Les étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents ne seront donc pas concernés. L'impact de cette mesure est évalué à 20 millions d'euros.


· Développer la pédagogie de la redevance :

- en la rebaptisant « contribution à la télévision et à la radio publiques » ;

- en demandant au Gouvernement d'organiser la mensualisation du paiement de cette contribution et de permettre une meilleure identification de cette dernière, au moyen d'un feuillet séparé de celui relatif à la taxe d'habitation.


· Limiter le bénéfice de la redevance aux seuls organismes de l'audiovisuel public. Dans ces conditions, l'Institut national de l'audiovisuel (INA), l'audiovisuel extérieur et le groupement France Télé Numérique devraient être désormais financés par d'autres ressources budgétaires.


· Évaluer objectivement les besoins de financement du service public en confiant au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) la mission d'établir chaque année un rapport relatif au financement du secteur public de l'audiovisuel, qui sera transmis au Parlement avant l'examen du projet de loi de finances.

2 - Améliorer les services audiovisuels au bénéfice des téléspectateurs :


· Tracer les contours de la nouvelle télévision publique :

- offrir, à compter de 2012, l'accès gratuit aux programmes de France Télévisions au moyen d'un service de télévision de rattrapage qui permettra aux téléspectateurs de regarder leurs programmes favoris gratuitement sur Internet pendant au moins sept jours à compter de la première diffusion ;

- renforcer les missions éducatives des chaînes publiques :

. imposer que les oeuvres étrangères soient accessibles en version originale sous-titrée, afin de favoriser l'apprentissage des langues étrangères ;

. organiser un décrochage de la chaîne parlementaire sur France 3 ;

- faire de France Télévisions une télévision exemplaire en matière d'accessibilité aux personnes souffrant d'un handicap visuel ou auditif ;

- retenir une large acception de la notion de diversité, afin que les obligations en matière de diversité des origines n'occultent pas l'exigence d'une représentation satisfaisante des femmes à la fois dans les programmes et au sein des sociétés publiques de programme.


· Améliorer l'accès du téléspectateur aux chaînes de la TNT quel que soit le support (câble, ADSL, satellite...), grâce à une numérotation logique de ces chaînes.


· Imposer à France Télévisions la création d'un Comité consultatif des programmes, composé de téléspectateurs.

3 - Renforcer à la fois les pouvoirs du Parlement et l'indépendance de l'audiovisuel public :

- s'agissant de la nomination du président d'une société nationale de programme, donner un caractère public à l'audition du président pressenti, par les commissions chargées des affaires culturelles des deux assemblées parlementaires ;

- soumettre la révocation du président d'une société nationale de programme à l'accord des trois cinquièmes des membres de ces commissions, ce qui nécessite donc l'accord de l'opposition ;

- améliorer le contrôle du Parlement sur l'audiovisuel extérieur, via la participation renforcée de parlementaires au sein des conseils d'administration des sociétés concernées ;

- prévoir que, sur proposition de leurs présidents, les conseils d'administration de France Télévisions et de Radio France nomment et mettent fin aux fonctions de leur responsable de l'information, à la majorité des trois cinquièmes de leurs membres ;

- créer un comité chargé de suivre l'élaboration des ordonnances prévues pour la modernisation du secteur du cinéma, auquel participeront 2 députés et 2 sénateurs ;

- prévoir la création d'un comité de suivi de l'application de la présente loi, auxquels participeront 3 députés et 3 sénateurs, chargé notamment de faire le point, en 2009, sur la modernisation de l'assiette de la redevance pour tirer toutes les conséquences du passage au média global. Il s'agit de garantir à la télévision publique les moyens dont elle a besoin.

4 - Améliorer la régulation du secteur :

- attribuer au CSA la possibilité d'assortir ses décisions de règlement de différend d'un astreinte, une telle procédure favorisant une exécution rapide de ses décisions ;

- renforcer les pouvoirs d'enquête confiés au CSA ;

- prévoir l'obligation de saisir pour avis le CSA des projets de loi relatifs à la communication audiovisuelle et des décrets d'application ;

- renforcer les possibilités de saisine pour avis du Conseil de la concurrence par le CSA.

5 - Soutenir la création et apporter des garanties complémentaires aux producteurs d'oeuvres cinématographiques ou audiovisuelles :

- assurer la collégialité des décisions de programmation et garantir ainsi que la constitution de la société unique France Télévisions ne se traduira pas par un appauvrissement de la diversité des programmes et des oeuvres diffusées ;

compléter la traduction législative des accords interprofessionnels récemment conclus par les principaux groupes audiovisuels et des syndicats de producteurs et représentants d'auteurs, et destinés à se substituer aux décrets dits « Tasca » ;

- préciser que la notion de « documentaire de création » comprend bien les documentaires qui sont insérés au sein d'une émission autre qu'un journal télévisé ou une émission de divertissement.

6 - Améliorer la prise en compte des territoires :


· par la dynamisation de France 3 : prévoir que certains programmes sont non seulement diffusés mais également conçus en région et qu'ils ont pour vocation première de refléter toutes les dimensions de la vie régionale et locale ;


· par le biais de la diffusion des programmes régionaux de France 3 au niveau national et pas seulement régional ;


· s'agissant de l'outre-mer, prévoir que les téléspectateurs de ces territoires abonnés au câble ou au satellite pourront accéder aux programmes de France Télévisions, sans coût supplémentaire.

7 - Respecter un équilibre entre secteur public et secteur privé :

- maintenir les taux des taxes sur le chiffre d'affaires des chaînes privées et des opérateurs de télécommunications, tels qu'adoptés par l'Assemblée nationale ;

- ne pas régler au détour du présent texte la question de la régulation des sites communautaires accessibles sur Internet, car elle mérite une réflexion spécifique approfondie.

- respecter les nouveaux modèles économiques récemment lancés dans le secteur audiovisuel, notamment pour les fournisseurs d'accès (Orange dans le cinéma et le sport).

La commission a adopté l'ensemble du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision ainsi que le projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France ainsi amendés.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 8 janvier 2008, le Président de la République annonçait la suppression de la publicité sur les écrans publics. Depuis lors, ces propos ont fait couler une mer d'encre.

Aussi votre commission souhaite-t-elle d'emblée rappeler les termes exacts de cette déclaration : « Le service public, son exigence, son critère, c'est la qualité. Sa vocation, c'est d'offrir au plus grand nombre un accès à la culture, c'est de favoriser la création française. Je ne veux pas dire que la télévision publique doit être élitiste ou ennuyeuse, il y a quand même un gap, mais seulement qu'elle ne peut pas fonctionner selon des critères purement mercantiles.

Je souhaite donc que le cahier des charges de la télévision publique soit revu profondément, et que l'on réfléchisse à la suppression totale de la publicité sur les chaînes publiques, qui pourraient être financées par une taxe sur les recettes publicitaires accrues des chaînes privées, et par une taxe infinitésimale sur le chiffre d'affaires de nouveaux moyens de communication, comme l'accès à l'Internet ou la téléphonie mobile. Voici une révolution qui, en changeant le modèle économique de la télévision publique, changera du tout au tout la donne de la politique culturelle dans la société de communication qui est la nôtre. »

Au-delà de toutes les caricatures qui ont circulé depuis lors, vos rapporteurs estiment que ces propos sont indiscutables, pour trois raisons au moins :

parce qu'en les rendant dépendantes des annonceurs, la présence de la publicité sur les chaînes publiques bridait leurs dirigeants, qui se trouvaient toujours soumis à la pression de l'audience et ne pouvaient ainsi se montrer aussi audacieux qu'ils l'auraient souhaité ;

parce qu'en affirmant la singularité de la télévision publique, le Président de la République n'a pas fait autre chose que formuler sa raison d'être : le service public audiovisuel n'existe que parce qu'il est différent. Tout ce qui conforte cette différence le renforce ; tout ce qui la réduit le fragilise ;

parce qu'au moment même où s'affirment d'autres médias, tel Internet, la télévision publique se doit de changer pour répondre à cette concurrence nouvelle et offrir à son tour de nouveaux services, notamment sur Internet.

Passée la première stupeur, nombreux sont au demeurant ceux qui l'ont reconnu : loin de l'oukase décrié depuis près d'un an, les déclarations du Président de la République étaient inspirées par la volonté de défendre un service public de l'audiovisuel qui ne vaut que par sa différence.

Dès le 8 janvier 2008, la fin de la publicité apparaissait donc comme un point d'entrée dans la réforme plus générale de l'audiovisuel public.

De cette opportunité historique, à laquelle tant de candidats à l'élection présidentielle et de parlementaires avaient rêvé sans oser la mettre en oeuvre, découle en effet à présent une transformation profonde du paysage audiovisuel français.

Supprimer la publicité sur les écrans des chaînes publiques, c'est en effet se donner les moyens de conforter le service public de l'audiovisuel dans sa vocation première : celle de chaînes de télévision et de stations de radio capables de répondre aux envies et aux attentes de tous les Français.

Par nature, la publicité oblige les journalistes, les producteurs et les créateurs à subir la loi du plus petit dénominateur commun : la recherche de l'audience, lorsqu'elle est vécue comme une contrainte et non comme une ambition, ne cesse en effet de stériliser les projets plus ambitieux, y compris lorsqu'ils pourraient recueillir l'assentiment du public si l'on prenait le risque de les produire et de les diffuser.

Supprimer la publicité permettra donc de laisser toutes leurs chances aux programmes, même lorsqu'ils peinent à trouver leur place.

Ces convictions, vos rapporteurs les partagent. Mais pour leur donner chair et inventer la nouvelle télévision publique, il fallait prendre le temps de la réflexion.

Aussi le 19 février 2008, le Président de la République installait-il la commission présidée par M. Jean-François Copé et chargée de dessiner le visage de ce nouveau service public.

Composée d'élus dont six sénateurs membres de votre commission des affaires culturelles et de professionnels, cette commission a conduit ses travaux pendant quatre mois. Après avoir entendu toutes les personnalités et tous les responsables concernés, elle a formulé un ensemble de propositions équilibrées et cohérentes destinées à offrir à France Télévisions et à Radio France les moyens de tirer parti de l'arrêt de la publicité pour construire une nouvelle télévision publique.

Plus encore que sa composition, ce sont ses propositions et l'accueil qu'elles ont reçu qui ont fait la légitimité de cette commission. En appelant à la constitution d'une entreprise unique, en formulant des propositions sur l'identité de chaque chaîne, en mettant en avant la nécessité de prendre en compte l'exigence du média global, en imaginant des solutions pérennes de financement, la « commission Copé » a tracé avec précision et sérieux les grandes lignes de la réforme de l'audiovisuel public.

Aux yeux de vos rapporteurs, elles doivent rester le point de référence pour tout examen du projet de loi : c'est en effet autour d'elles que peut se reconstituer le consensus dont le service public de l'audiovisuel a besoin pour répondre aux nouveaux défis qui sont les siens.

A l'heure où les jeunes Français passent de moins en moins de temps devant la télévision et de plus en plus de temps sur Internet, la télévision publique se doit en effet d'aller au devant des publics qui s'éloignent de facto d'elle.

C'est pourquoi vos rapporteurs se réjouissent de voir intégrée dans le présent projet de loi la transposition de la directive « services de médias audiovisuels » (SMA).

Il était en effet temps d'offrir un véritable cadre légal à ces nouveaux services qui ne cessent de se développer et qui, pour l'audiovisuel public, sont autant d'occasions de toucher ceux qui se détournent de lui.

Ces dispositions ont toute leur place dans un projet de loi sur l'audiovisuel public : dans un monde qui ne cesse de changer, la télévision publique a besoin de pouvoir proposer ces nouveaux services, comme elle a besoin de pouvoir s'appuyer sur une création cinématographique vivante et dynamique.

La convergence qui s'esquisse désormais bouscule en effet les équilibres fragiles que le législateur et le monde professionnel étaient parvenus à construire au fil des années.

C'est pourquoi la refondation de l'audiovisuel public pouvait aussi devenir l'occasion privilégiée de la rénovation du droit du cinéma.

Pour les mêmes raisons, vos rapporteurs sont heureux de constater que l'opportunité de reconnaître la place centrale de l'audiovisuel extérieur de la France a été saisie.

Rénover la télévision publique sans se pencher sur ces « vitrines de la France » que constituent Radio France Internationale, TV5 ou France 24 aurait en effet été incompréhensible. La création de la holding « Audiovisuel extérieur de la France » permettra au contraire de donner à la France les moyens de faire mieux entendre sa voix singulière dans le monde.

Dans leurs ambitions comme dans leurs principes fondamentaux, vos rapporteurs ne peuvent donc qu'être favorables à l'adoption des présents projets de loi ordinaire et organique.

Ils témoignent en effet d'une évidence : le souffle réformateur né de la suppression de la publicité permettra bien de refonder l'audiovisuel public sur les bases saines et solides.

Inspirés par le même état d'esprit, ils vous proposeront donc de conforter les grands équilibres du texte afin de garantir à France Télévisions, à Radio France et à la holding en charge de l'audiovisuel extérieur de la France les moyens dont ils ont besoin pour mettre en oeuvre ce beau projet : inventer la télévision et la radio publiques du XXIe siècle.

A court terme, un premier ensemble de garanties ont été apportées : le montant de la dotation budgétaire versée à France Télévisions est garanti et après sept longues années de gel, l'indexation de la redevance a été décidée. Votre commission, qui a eu si souvent l'occasion de réclamer son rétablissement ne peut que s'en réjouir. Elle veillera à rendre cette indexation aussi dynamique que possible et s'efforcera de faire prévaloir le principe de neutralité technologique.

Mais à moyen terme, un autre chantier demande à être ouvert : celui des besoins de financement de France Télévisions au cours des dix années qui viennent. Le projet ambitieux qui est désormais le sien, celui de devenir une entreprise organisée autour du concept de « média global » et capable de réunir tous les publics sur tous les supports de diffusion a en effet un coût. A ce stade, celui-ci n'est pas encore totalement connu : nul ne sait encore quelles seront les économies dégagées par la constitution de l'entreprise unique une fois passée la première phase de l'intégration, nécessairement coûteuse.

Cette question, la Commission pour la nouvelle télévision publique ne l'a pas véritablement abordée. Elle suppose en effet un travail d'expertise considérable et une véritable réflexion sur la mise en oeuvre du « média global ». Elle passe également par une analyse du fonctionnement et de la gestion de France Télévisions. Beaucoup d'incertitudes demeurent encore. Il convient de les lever au plus vite, afin de réunir autour d'une analyse neutre, objective et informée les acteurs d'un secteur qui s'interroge aujourd'hui sur son avenir.

Aux yeux de votre commission, cette analyse dépassionnée ne peut venir que de l'autorité indépendante régulatrice du secteur : le CSA. Elle vous proposera donc de consacrer le principe de la remise d'un audit annuel du financement de l'audiovisuel public, réalisé par le CSA et adressé au Parlement avant l'examen du projet de loi de finances de l'année.

Le législateur disposera alors de tous les éléments pour apprécier, année après année, les besoins réels du service public et y répondre.

Afin de permettre au CSA de mettre en oeuvre cette nouvelle mission, votre commission vous proposera de renforcer ses pouvoirs, notamment en matière d'exécution sous astreinte de ses décisions et d'investigation. Pour votre commission, l'autorité administrative indépendante du secteur de l'audiovisuel se doit en effet d'être forte, afin de garantir le respect, par chacune des chaînes, de leurs obligations.

Cela est vrai des chaînes privées, mais cela est vrai aussi des chaînes publiques. L'exercice de mission de service public est une responsabilité lourde : les sociétés nationales de programme se doivent de les mettre en oeuvre en toute indépendance, mais cette indépendance elle-même ne doit pas conduire à priver l'opinion publique du débat nécessaire sur le contenu de ces missions de service public.

C'est pourquoi votre commission considère que la nomination du président des sociétés nationales de programme par le Président de la République peut être une opportunité : celle d'avoir, tous les cinq ans, un véritable débat sur ce qu'est le service public.

Mais cette opportunité n'en sera une que si elle s'accompagne des garanties nécessaires d'indépendance. Votre commission considère que le pouvoir de codécision reconnu au Conseil supérieur de l'audiovisuel, accompagné des garanties prévues par l'article 13 de la Constitution qui s'applique nécessairement à ces nominations, est propre à offrir toutes ces garanties.

Elle considère au surplus que l'indépendance tient moins à la procédure de nomination qu'aux possibilités de révocation. Une fois nommé, le président de France Télévisions, de Radio France ou de l'Audiovisuel extérieur de la France (AEF) doit pouvoir exercer ses compétences en toute indépendance, sans craindre à tout moment de voir son mandat retiré.

Or sur ce point, le texte du projet de loi initial reste encore insuffisant. L'article 13 de la Constitution ne s'appliquant qu'aux seules nominations, il ne prévoit pas de droit de véto pour le Parlement. La révocation deviendrait ainsi plus aisée que la nomination. Tel n'est pas le cas actuellement. A l'évidence, une telle évolution n'est pas souhaitable. Elle exposerait au demeurant la loi à un risque de censure par le Conseil constitutionnel.

Votre commission vous proposera donc de renforcer les conditions de la révocation des présidents des sociétés nationales de programme, qui ne pourra être acquise qu'à la condition nécessaire d'être confirmée non seulement par le CSA, mais encore par les commissions des affaires culturelles des deux assemblées statuant à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Ce faisant, votre commission propose de consacrer le rôle singulier du Sénat et de l'opposition dans la préservation des libertés publiques : l'indépendance de France Télévisions est en effet une garantie essentielle de la liberté de communication qui est reconnue et protégée par la Constitution.

Cette liberté, nul ne la fera mieux respecter que le Sénat, traditionnellement garant du respect des libertés publiques. Il en va de même de l'opposition, dont l'intervention garantira que la révocation ne sera jamais acquise pour des raisons de pure politique.

Votre commission considère en effet que l'indépendance sous toutes ses formes et l'exercice de missions de service public exigeantes vont de pair.

Elle souhaite donc les garantir conjointement et conforter ainsi les équilibres fondamentaux de ces deux textes qu'elle vous propose d'adopter, sous réserve des amendements qu'elle vous soumettre.

I. LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ : UNE CHANCE POUR LA TÉLÉVISION

A. LES BOULEVERSEMENTS DU PAYSAGE AUDIOVISUEL FRANÇAIS : DE NOUVEAUX DÉFIS POUR LE SERVICE PUBLIC

Le paysage audiovisuel français s'est transformé en profondeur ces dernières décennies, sous l'effet des évolutions technologiques, économiques et sociales. Dans le même temps, la place du « secteur public de la communication audiovisuelle » - comme le définit la loi du 30 septembre 1986 - a évolué, passant d'une situation de monopole au pluralisme de l'offre de programmes, dans un environnement de plus en plus concurrentiel.

Dans ce contexte, et comme le soulignait M. Dominique Richard dans un rapport présenté en 2006 devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, « la voie de l'équilibre entre l'exigence d'une stabilité des missions de service public, la satisfaction de l'intérêt général et l'adaptation aux mutations permanentes du secteur audiovisuel et de la société est donc délicate à tracer. »1(*)

Pour autant, le rôle de l'audiovisuel public reste plus que jamais essentiel : comme il a su s'adapter, dans le passé, aux évolutions profondes de la société, il lui appartient sans cesse de revisiter ses missions fondamentales - « informer, cultiver, distraire » - pour répondre aux aspirations du plus grand nombre de nos concitoyens, tout en restant une référence en termes de qualité, de création, de pluralisme et de diversité.

1. La construction du service public : de l'ORTF à France Télévisions

a) Du monopole à l'expression du pluralisme


· Jusqu'en 1982, le régime juridique de la radiodiffusion et de la télévision se caractérise par un monopole d'Etat, qui trouve sa justification à la fois dans un argument technique - la rareté des fréquences hertziennes - et un argument politique, à savoir le nécessaire respect de l'intérêt général et de l'objectivité de l'information.

La radio et la télévision assument alors une responsabilité nationale, explicitement revendiquée puisque, selon la formule célèbre de M. Georges Pompidou, au début des années 1970, l'ORTF est « la voix de la France ».


· La donne a considérablement changé depuis le début des années 1980 :

- le service public de l'audiovisuel s'est peu à peu émancipé de la tutelle politique et s'est vu conforté dans son indépendance et son pluralisme : ainsi, la loi du 29 juillet 19822(*) a consacré le principe de liberté de la communication audiovisuelle, en même temps qu'elle a mis fin, dans le domaine de la radio, au monopole de l'utilisation des ondes, permettant la multiplication des « radios libres » ; elle a institué, en parallèle, la Haute Autorité de la communication audiovisuelle - qui deviendra le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), chargée de nommer les présidents des sociétés Antenne 2, France-Régions 3 et Radio France, parmi les personnalités qu'elle a désignées pour siéger au sein de leurs conseils d'administration ;

- la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite « Loi Léotard »3(*) a reconnu la coexistence du « secteur public de la communication audiovisuelle » et d'un secteur privé, dont la composition n'a cessé de s'élargir depuis la privatisation de TF1, engagée par cette loi ;

- le secteur public de l'audiovisuel, lui-même pluriel, s'est progressivement structuré autour d'une gestion plus unifiée : la loi du 2 août 19894(*) a doté Antenne 2 et FR 3 d'une présidence commune ; la loi du 1er août 2000 institue la société « holding » France Télévision SA5(*), regroupant France 2, France 3 et La Cinquième (la « chaîne des savoirs, de la formation et de l'emploi » a débuté ses programmes en décembre 1994 et devient France 5 en 2002) ; le président du conseil d'administration de France Télévisions est nommé pour cinq ans par le CSA, parmi les personnalités que le conseil a désignées ; il est également président des conseils d'administration des sociétés France 2, France 3, France 5 et Réseau France outre-mer (RFO - intégré au groupe par la loi du 9 juillet 2004).

Les grandes étapes de la politique audiovisuelle et de la construction du service public sont retracées et développées dans l'encadré suivant.

LES GRANDES ÉTAPES DE LA POLITIQUE AUDIOVISUELLE

- 26 avril 1935 : diffusion des premières émissions de télévision ; les émissions régulières apparaissent dès janvier 1937.

- 11 juillet 1942 : création de la Société financière de radiodiffusion (Sofirad), qui détient les participations de l'État ; elle est dissoute en 1998.

- 30 septembre 1943 : inauguration de la première station pérenne, Paris-Télévision.

- 1944-1945 : des ordonnances confirment le monopole d'État sur la radio et la télévision ; une direction de la radiodiffusion est rattachée au ministère de l'Information ; la Radiodiffusion française est créée.

1949 : la Radiodiffusion française devient la Radiodiffusion et télévision de France (RTF) ; le premier journal télévisé est diffusé le 29 juin ; la redevance pour droit d'usage des postes récepteurs de radiodiffusion et de télévision est instituée par la loi du 30 juillet 1949.

- 14 septembre 1954 : création du service de la radiodiffusion de la France d'outre mer

- 1959 : par une ordonnance du 4 février, la RTF est transformée en établissement public industriel et commercial placé sous l'autorité directe du ministre de l'information.

- 1963 : la deuxième chaîne débute ses programmes le 21 décembre.

- le 17 mars 1964, le Conseil constitutionnel consacre « définitivement l'appartenance de la radiotélévision à la matière des libertés publiques ».

- la loi n° 64-621 du 27 juillet 1964 substitue à la RTF l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF), placé sous la simple tutelle du ministre de l'information (et non plus sous son autorité) et doté d'un conseil d'administration au sein duquel l'État est majoritaire.

- 31 décembre 1972 : lancement de la troisième chaîne de télévision.

- la loi n° 74-696 du 7 août 1974 supprime l'ORTF et délègue le monopole d'État à trois sociétés nationales de programme correspondant aux trois chaînes déjà existantes (Télévision française 1, Antenne 2, France-Régions 3, lancée en 1972), une société nationale de radiodiffusion (devenue depuis Radio-France), une société de production (devenue la Société française de production - SFP), et deux établissements publics à caractère industriel et commercial : l'Institut national de l'audiovisuel (INA) et l'établissement public de diffusion (devenu Télédiffusion de France - TDF).

- la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 abolit le monopole d'État de la programmation (son article premier prévoit que « la communication audiovisuelle est libre ») et étend les missions du service public ; elle crée la Haute Autorité de la communication audiovisuelle (HACA), garante du respect de ces missions.

- 4 novembre 1984 : lancement de la chaîne à péage Canal +.

- 31 juillet 1985 : deux nouveaux réseaux hertziens sont concédés (France cinq et TV6, qui deviendront, en 1987, La Cinq et M6).

- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication met en place un « secteur public de la communication audiovisuelle » et privatise TF1, attribuée au groupe Bouygues le 6 avril 1987 ; la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL) se substitue à la HACA.

- décembre 1986 : création de la première chaîne câblée (Canal J).

- la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 substitue à la CNCL le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et renforce les obligations de diffusion et d'investissements des services de télévision ; elle prévoit la conclusion de contrats d'objectifs entre l'État et les sociétés nationales.

- mai 1992 : les premières émissions d'ARTE sont diffusées simultanément en France et en Allemagne ; la diffusion par voie hertzienne terrestre commence en septembre 1992.

- la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 crée la société holding France Télévision, dont la dénomination devient France Télévisions avec la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 ; la loi de 2000 autorise le groupe à créer des filiales diffusant en mode numérique : tel fut le cas en 2002 avec la chaîne Festival, devenue France 4 en 2005.

31 mars 2005 : lancement des émissions sur la Télévision numérique terrestre (TNT).

b) « Informer, cultiver, distraire » : l'affirmation des missions de service public de la télévision

La loi de 1964 créant l'ORTF a défini, pour la première fois, le rôle de la télévision en termes d'offre de programmes : « satisfaire les besoins d'information, de culture, d'éducation et de distraction du public ».

Cette définition va s'étoffer au fil des années, confirmant le rôle essentiel de la télévision dans l'accès à la culture et la transmission des valeurs de notre société. Comme l'a en effet souligné le président de la République en février dernier : « l'école et la télévision sont les deux structures par lesquelles notre société se pense, se tisse et se construit. Et c'est à juste titre que les pionniers, les véritables créateurs de la télévision publique (...) se qualifiaient jadis de « nouveaux hussards noirs de la République ». »6(*)


· La loi du 3 juillet 1972 sur le statut de la radiodiffusion-télévision française rappelle que la télévision est d'abord au service du public : elle doit répondre « aux besoins et aux aspirations de la population, en ce qui concerne l'information, la communication, la culture, l'éducation, le divertissement et l'ensemble des valeurs de civilisation ». Il lui appartient, en outre, de participer à « la diffusion de la culture française dans le monde » et de « veiller à la qualité et à l'illustration de la langue française ».


· La loi d'août 1974 ajoute à ces missions celle consistant à garantir un pluralisme de l'expression, par un égal accès à l'antenne des principales tendances de pensée et des grands courants de l'opinion.


· En 1982, la « libéralisation » de la communication audiovisuelle s'accompagne d'une définition plus substantielle des missions de service public et des obligations d'offre de programmes des radios et chaînes de télévision. Ce socle de missions et d'obligations est décliné, pour les sociétés du secteur public, dans plusieurs textes : la loi du 30 septembre 1986, les cahiers des missions et des charges de chacune des chaînes (fixés par décret7(*)) et le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions.

Par ailleurs, le législateur a renvoyé à des décrets la définition des obligations relatives à la publicité8(*), aux quotas de diffusion d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles et aux obligations de production9(*) des chaînes publiques comme privées.

Les « missions de service public » assignées au « secteur public » de l'audiovisuel sont définies, notamment, à l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986, puis déclinées, pour chaque société, aux articles 44 et 45. Elles concernent notamment :

- la diversité et le pluralisme dans l'offre de programmes ;

- l'exigence de qualité et d'innovation ;

- le respect des droits de la personne et des principes démocratiques ;

- la promotion de la langue française et la mise en valeur du patrimoine culturel et artistique dans sa diversité régionale et locale ;

- le développement et la diffusion de la création intellectuelle et artistique et des connaissances civiques, économiques, sociales, scientifiques et techniques ;

- l'éducation à l'audiovisuel et aux médias ;

- l'accès des personnes sourdes et malentendantes aux programmes ;

- la contribution à l'action audiovisuelle extérieure, au rayonnement de la francophonie et à la diffusion de la culture et de la langue française ;

- le développement des nouveaux services et nouvelles techniques de production et de diffusion des programmes.

2. La « révolution numérique » : une nouvelle ère pour l'audiovisuel

a) Un environnement de plus en plus concurrentiel

L'arrivée du numérique contribue à bouleverser le paysage audiovisuel et confronte le service public à de nouveaux enjeux.

Lancée le 31 mars 2005, la télévision numérique terrestre (TNT) a permis, pour la première fois depuis 1986, l'apparition de 14 nouvelles chaînes gratuites (18 depuis novembre 2005). Cette offre vient compléter celle offerte par le câble, le satellite ou encore le développement des chaînes locales (rappelons que l'exploitation de la première chaîne hertzienne locale « Télé Toulouse » a été autorisée en décembre 1987). Ainsi, aux côtés des sept chaînes du réseau hertzien, on compte aujourd'hui plus de 200 chaînes thématiques, contre trois chaînes publiques en 1980.

Comme le soulignait votre rapporteur en introduction de son avis budgétaire sur les crédits de l'audiovisuel pour 2009, l'entrée dans l'ère numérique marque sans nul doute un tournant majeur dans l'histoire de la télévision.

L'augmentation du nombre de canaux disponibles que permet le réseau hertzien numérique conduit à la naissance de nouvelles chaînes et donc à une concurrence accrue, dont une conséquence est la fragmentation de l'audience des chaînes de télévision. Cette tendance est appelée à se renforcer avec le passage complet vers le numérique - prévu au plus tard le 30 novembre 2011 par la loi du 5 mars 200710(*) -, qui conduit à libérer de nouvelles fréquences (le « dividende numérique »).

En parallèle, la multiplication des écrans mobiles (téléphones portables, écrans d'ordinateurs...), le saut technologique de la télévision haute définition ou encore la tendance accrue à l'interactivité exigent une réflexion sur l'adaptation des programmes et la modernisation des moyens de production. Rappelons que la loi du 5 mars 2007 précitée, sur la « télévision du futur », a fixé un cadre juridique pour le développement de la télévision haute définition (TVHD) et de la télévision mobile personnelle (TMP).

b) Une exigence accrue de différenciation

Cette intensification de la concurrence, à la fois entre les chaînes, qu'elles soient publiques ou privées, françaises ou étrangères -, entre les supports et les différents médias, rend plus que jamais nécessaire une réflexion sur le sens et les missions de la télévision publique, pour consolider ses différences et ses spécificités au sein du paysage audiovisuel actuel.

Cette préoccupation n'est pas nouvelle : la mise en concurrence entre les chaînes publiques et privées, voire entre les chaînes publiques entre elles, conduit à s'interroger, à intervalles réguliers, sur la définition du secteur public, sur sa plus-value culturelle au sein du paysage audiovisuel français et sur la nécessité de sa « refondation ». Reste à franchir l'étape décisive, de l'incantation au passage à l'acte.

Cette exigence ne concerne pas uniquement le secteur public : la révolution numérique conduit chacune des chaînes, notamment celles dites « historiques », à réfléchir aux nouveaux moyens de capter - et captiver - leur audience et de marquer leurs spécificités. Elle leur impose également la mise en place d'un « média global » et d'une offre multi-supports, afin d'assurer, en réponse aux nouveaux usages et modes de « consommation », une continuité des programmes diffusés, de la télévision à Internet, en passant par la télévision mobile personnelle ou la vidéo à la demande (VOD).

C'est dans ce contexte que s'inscrit le projet de loi. La suppression de la publicité sur les chaînes publiques, longtemps rêvée par les défenseurs d'un service public fort, exigeant et fier de ses différences, constitue le support d'une refondation du paysage audiovisuel et d'un nouvel élan donné à la télévision publique.

B. PUBLICITÉ ET TÉLÉVISION PUBLIQUE : DES LIAISONS DANGEREUSES ?

Le débat sur la place de la publicité à la télévision publique - introduite sur les écrans il y a quarante ans - est depuis longtemps au coeur des réflexions sur le sens, la justification et l'avenir du service public. Cette question est sensible, notamment, depuis dix ans, dans un contexte de concurrence accrue avec le secteur privé.

1. L'introduction controversée des écrans publicitaires sur les chaînes publiques

La publicité commerciale apparaît à la télévision française - sur l'antenne de la première chaîne de l'ORTF - le 1er octobre 1968, au moment où la télévision fait irruption dans le quotidien des Français : en effet, alors que seuls 13 % des ménages possèdent un poste en 1960, ils sont 65,5 % à en posséder un en 1968 et 77 % en 1970.


· Jusqu'alors, des publicités sans marque ou « propagande collective d'intérêt national » permettaient aux pouvoirs publics, aux groupements de producteurs nationaux ou coopératives de diffuser des messages de promotion, dans le cadre des « publicités compensées » : quelques slogans ont fait date, tels que « changez de cravate, une cravate vous changera » « bonne pomme, belles dents » ou « on a toujours besoin d'un petit pois chez soi »... Seules quatre ou cinq minutes des programmes quotidiens étaient alors dévolues à ces publicités collectives, autorisées à la RTF par une loi de 1951. En 1966, la publicité dite compensée représente 3,3 % du budget de l'ORTF.


· Faut-il ou non introduire la publicité sur les écrans télévisés ? Le débat politique est déjà passionné
.

Le 23 avril 1968, les députés de l'opposition ont déposé une motion de censure « contre l'introduction de la publicité de marques à l'ORTF », annoncée par le Gouvernement de M. Georges Pompidou. Le projet suscite en effet des réticences car il est perçu comme une triple menace :

- livrer l'établissement public aux « puissances d'argent » en le plaçant, indirectement, sous contrôle financier privé ;

- bouleverser l'équilibre des finances de la presse, en entraînant une baisse des recettes publicitaires qu'elle concentrait jusqu'alors ;

- défavoriser les petites et moyennes entreprises et le commerce local, seules les très grandes firmes ayant les moyens d'assurer leur publicité.

Enfin, l'impact de la publicité sur la liberté d'expression et la qualité des programmes est également redouté : le député Louis Escande, l'un des auteurs de la motion de censure, note en effet que « dans les pays où règne la publicité de marques, celle-ci n'a guère contribué à l'amélioration des programmes. Même quand elle est limitée dans le temps, comme en Italie, son style, nécessairement commercial, change le visage de la télévision. »

Néanmoins, la position du Premier ministre reste ferme :

- au nom d'un principe de réalité tout d'abord : « la publicité à la télévision, qu'on l'apprécie ou non, qu'on la souhaite ou non, est inéluctable. (...) Elle est d'ailleurs déjà présente, soit clandestinement par le jeu des caméras qui s'attardent sur un dossard de skieur ou un panneau publicitaire, soit ouvertement par la publicité dite « compensée » dont on voit de plus en plus mal ce qui la distingue de la publicité de marques » 11(*) ;

- par nécessité économique ensuite, parce que le développement de la publicité ne saurait passer à côté du  « support le plus récent, le plus direct, le plus étendu » que constitue la télévision, mais aussi parce que « la publicité constitue un élément puissant de relance de la production », en donnant aux entreprises la possibilité de développer leur marché intérieur ;

- enfin, en raison de leur dynamisme, les ressources publicitaires sont alors perçues comme nécessaires pour accompagner le développement de la télévision, dans l'intérêt des téléspectateurs (augmentation des heures d'émission, multiplication des chaînes, hausse du nombre d'exemptions à la redevance en faveur des personnes économiquement défavorisées...).


· Finalement actée, l'introduction de la publicité à la télévision est néanmoins strictement encadrée.

A cette fin, la Régie française de publicité (RFP) est créée par décret le 8 janvier 1969 : cette société anonyme dont l'État, par l'intermédiaire de l'ORTF, détient la majorité du capital, est chargée de la commercialisation des écrans publicitaires et du contrôle a priori des messages destinés à la télévision, dans le respect des intérêts fondamentaux de l'économie nationale.

La publicité fait par ailleurs une apparition progressive sur les écrans : limitée à 2 minutes par jour en 1968, elle passe à 6 minutes en 1969 et 10 minutes en 1970. Elle est autorisée en janvier 1971 sur la deuxième chaîne, puis en 1983 sur la troisième chaîne.

La loi du 3 juillet 1972 limite à 25 % des ressources de l'Office la part de recettes provenant de la publicité commerciale. Ce plafond est levé en 1982. En effet, il sera vite dépassé, face au recul des financements publics et à la stagnation du produit de la redevance.

2. Audiovisuel public, financement public : un principe souvent avancé pour « rendre au service public son âme » et consolider ses spécificités

a) Une idée ancienne restée inaboutie

Si les termes du débat ont évolué en quarante ans, la question de la place de la publicité sur les chaînes publiques - jusqu'à « l'idéal » de sa suppression totale - est restée au coeur des réflexions sur l'identité et l'avenir de l'audiovisuel public.


· En septembre 1999, avant la présentation devant le Parlement d'une nouvelle réforme de la loi de 1986, des auteurs, réalisateurs, universitaires ou journalistes, réunis au sein des « États généraux de la création audiovisuelle », demandent, dans une lettre ouverte adressée au Gouvernement et aux parlementaires « la suppression totale de la publicité sur France Télévision et donc l'abandon des recettes commerciales » ainsi que « la création, en contrepartie, d'une Contribution Culture et Communication (prélevée sur l'ensemble du marché de la publicité, modulée suivant les secteurs et spécifiquement destinée au financement de la télévision publique).»

Le titre de cette lettre est éloquent : « Dis-moi qui te paie, je te dirai qui tu es ». Ses auteurs déplorent en effet que, sans réforme de fond quant à son mode de financement, « la télévision publique restera condamnée à une course éperdue avec les chaînes commerciales pour tenter d'engranger des recettes publicitaires. I1 faut choisir : une télévision publique financée pour moitié par des recettes commerciales et pour le reste par l'argent de la redevance (ou du budget) est condamnée à maintenir l'ambiguïté des contenus et à perdre sur tous les tableaux : sans parvenir à enrayer la montée en puissance financière des chaînes privées, elle continuera à renoncer à ses vocations spécifiques (informer, éduquer, distraire) pour s'aligner sur les recettes des télévisions commerciales (tunnels de publicité, variétés interchangeables, séries stéréotypées etc.) ».


· La loi du 1er août 200012(*) contribue à relancer le débat sans aller jusqu'au bout de la logique.

Ce texte, présenté par Mme Catherine Trautmann, alors ministre de la culture et de la communication, puis par notre collègue Catherine Tasca, qui lui avait succédé au moment de son examen en deuxième lecture, a réduit de 12 à 8 minutes par heure la durée des messages publicitaires sur les chaînes publiques.

Le projet initial prévoyait de réduire cette durée à 5 minutes par heure « glissante » : mais à défaut de prévoir des compensations financières suffisantes, le Gouvernement avait alors dû revoir ses ambitions à la baisse. Rappelons que cette compensation, annoncée en cours d'examen du projet de loi, s'est fondée sur le principe du remboursement des exonérations de redevance consenties pour des motifs sociaux.

La réduction du temps de publicité était néanmoins présentée par la ministre comme une disposition « phare » pour « rendre au service public son âme » et lutter contre la « privatisation rampante » constatée depuis le début des années 1990. En défendant son projet de loi le 20 janvier 2000 devant le Sénat, Mme Catherine Trautmann qualifiait alors ce projet d'« engagement très fort » en faveur du service public de l'audiovisuel : « depuis quinze ans, tous les rapports, tous les experts, mais aussi beaucoup de téléspectateurs réclamaient la fin des « tunnels » publicitaires pour des raisons de confort d'écoute, bien sûr, mais aussi comme garantie de la qualité des programmes » ; « c'est la conception d'un service public dégagé des contraintes de la rentabilité commerciale».

Il s'agissait, de fait, de restaurer un meilleur équilibre entre ressources publiques et ressources publicitaires : comme le soulignait le rapporteur du projet de loi au nom de notre commission, les recettes de redevance de France 2 et France 3 ont progressé six fois moins vite que leurs recettes publicitaires entre 1992 et 1997 ; dans le même temps, la part du financement issu de la publicité est passée, pour France 2, de 42 % à 52 %. Notons que le contexte actuel est différent de ce point de vue, le marché publicitaire n'étant plus dans une phase d'évolution dynamique : les recettes commerciales sont en recul, sur tous les médias, depuis janvier 2008.


· Lors de la table ronde organisée par votre commission le 5 février 200813(*), notre ancien collègue Louis de Broissia regrettait, au sujet de cette réforme, que la compensation annoncée n'ait toujours pas, huit ans plus tard, été complètement réalisée ; en outre, le rapport prévu par la loi, destiné à évaluer l'incidence de cette mesure sur le marché publicitaire, n'a jamais été transmis au Parlement. Ces constats contribuent à donner le sentiment d'une réforme restée au milieu du gué, alors qu'elle pouvait être perçue - ainsi que l'auraient souhaité certains membres de la majorité de l'époque - comme une première étape vers une suppression plus ambitieuse de la publicité.

b) Des exemples étrangers

Deux expériences étrangères sont en général mises en avant, dans le cadre du débat sur le financement de l'audiovisuel public et de la place de la publicité : l'exemple allemand d'une part, et le britannique d'autre part.

Les chaînes publiques allemandes (ARD et ZDF) ont supprimé la publicité après 20 heures, afin de garantir à leur public une programmation en soirée de qualité, dénuée de priorités commerciales. Ces deux chaînes sont financées à 80 % par la redevance et seulement à 5 % par la publicité.

Quant à la BBC14(*), il s'agit du seul service public audiovisuel en Europe à ne pas diffuser de publicité. La chaîne est financée par la redevance - dont le niveau est l'un des plus élevés d'Europe - et par la commercialisation de ses programmes à travers le monde, ce qui lui garantit une totale indépendance.

La qualité reconnue des programmes de la BBC conduit bien souvent à démontrer que les chaînes publiques européennes qui réussissent le mieux sont également celles dont les financements publics sont les plus importants et les écrans publicitaires les plus réduits, voire, en l'occurrence, inexistants.

C. UNE TÉLÉVISION PUBLIQUE LIBÉRÉE DE LA « TYRANNIE DE L'AUDIMAT » : DE L'INCANTATION AUX ACTES

1. Une réponse consensuelle à la « crise d'identité » de l'audiovisuel public ?

Si, comme cela a été souligné, la suppression totale de la publicité des chaînes publiques a bien souvent été prônée, pour libérer le service public des contraintes commerciales et de la « tyrannie de l'audimat », ce projet a toujours achoppé, jusqu'à présent, sur la question du financement. Il s'agit pourtant d'un levier essentiel d'une réforme de fond de l'audiovisuel public, en vue de clarifier ses missions, de renouer avec sa vocation de service public et de renforcer sa qualité, son identité et sa différentiation.

Telle est l'ambition que porte le projet de loi, en écho au souhait, exprimé par le Président de la République le 8 janvier 2008, d'accomplir « une véritable révolution culturelle dans le service public de la télévision », en réfléchissant à la suppression totale de la publicité sur les chaînes publiques.

Il est intéressant de relever, à cet égard, qu'un grand nombre de candidats aux élections présidentielles de 2007 - et notamment les candidats de gauche et d'extrême gauche - avaient inscrits dans leur programme l'idée d'une suppression de la publicité des chaînes publiques, afin que celles-ci ne soient pas une « pâle imitation » des chaînes privées. En outre, l'idée d'une taxation des recettes publicitaires des chaînes privées en faveur de l'audiovisuel public avait été avancée par la candidate du parti socialiste, en vue de renforcer les chaînes publiques et de favoriser une télévision de qualité.

Le débat n'est donc pas nouveau : il est par ailleurs quasiment consensuel dans son principe général et sa finalité.

En effet, comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, la suppression de la publicité et la compensation des ressources commerciales - par nature aléatoires - par un financement public garanti n'est pas une fin en soi, mais un moyen pour permettre à la télévision publique d'« assumer son identité, sa différence ».

Comme le soulignait M. Nicolas de Tavernost, président du directoire de M6, lors de la table ronde organisée par votre commission en février 2008 : « la publicité est une contrainte et non un avantage » ; « ne pas avoir cette contrainte constitue une chance extraordinaire pour le service public »15(*). Rendu moins dépendant de recettes par nature aléatoires, a fortiori dans le contexte morose du marché publicitaire actuel, l'audiovisuel public est invité à renouer avec sa vocation, au service de l'intérêt général.

2. Exigence, qualité et audace : des objectifs ambitieux pour un service public conforme à sa vocation


· L'affranchissement de la logique publicitaire et de « la tyrannie de l'audience à tout prix »16(*), dans le contexte ultra-concurrentiel du paysage audiovisuel du XXIe siècle, a un objectif clair : éviter de ramener les programmateurs, d'une façon inexorable, vers la pente de la facilité, pour « tirer vers le haut » l'ensemble du paysage audiovisuel ; rendre donc possible le pari de l'audace et de la créativité, y compris - et même en priorité - aux heures de « grande écoute ».

C'est l'ambition qui était mise en avant par le Président de la République : « la suppression de la publicité dans le service public n'est pas seulement un sujet financier, c'est une question de valeurs et une question de transmission, une question de création, une question d'éducation »17(*)

D'ailleurs, un sondage réalisé en 200518(*) a montré que, globalement, une majorité des Français (55 %) considèrent que la quête de l'audience est incompatible avec la qualité des programmes ; cette proportion est plus élevée dès lors qu'il s'agit des chaînes publiques : près des deux tiers des « fidèles » du service public estiment que cette adéquation n'est pas possible. En outre, un récent sondage19(*) confirme l'adhésion d'une majorité de Français à la suppression de la publicité après 20 heures : 65 % y sont favorables et 70 % approuvent que les programmes du soir puissent ainsi commencer plus tôt.


· Pour autant, une télévision publique libérée des contraintes publicitaires et indépendante des pressions économiques reste d'abord, conformément à sa vocation, au service de tous les publics : comme le souligne déjà le cahier des missions et des charges de France 2 dans son préambule, l'attention que les sociétés nationales de programmes portent à leur audience « exprime plus une exigence vis à vis du public qu'une volonté de performance commerciale ». C'est d'ailleurs ce sur quoi avait insisté le président de France Télévisions, M. Patrick de Carolis, lors de la table-ronde organisée par votre commission le 5 février 2008 : « la fin de la publicité ne signifie pas forcément la fin de la concurrence, de l'audience et de notre dialogue avec le citoyen. Cet aspect est pour nous extrêmement important »20(*).


· La décision de supprimer la publicité des chaînes publiques pose la question des contenus des programmes : l'objectif est d'aboutir, en effet, à une programmation plus exigeante et plus audacieuse, afin d'accompagner les efforts incontestables déjà accomplis ces dernières années par les chaînes publiques pour proposer une télévision de qualité, qui assume ses choix et ses différences par rapport aux chaînes privées.

Ainsi, dans ses observations et propositions sur la ligne éditoriale des chaînes de France Télévisions, présentées en juin 2008, le Conseil supérieur de l'audiovisuel « récuse une conception du service public qui se limiterait à proposer une offre complémentaire des chaînes privées » : celui-ci doit notamment « se fixer comme priorité d'amener le plus grand nombre à apprécier leurs programmes les plus ambitieux, avant même de chercher à satisfaire un public précis qui serait déjà acquis. »

Cet objectif renvoie également au débat récurrent sur la place de la culture dans les grilles de programmes. En décembre 2002, un rapport de Mme Catherine Clément21(*) remis au ministre de la culture et de la communication, relevait que la course à l'audience, notamment, conduit à reléguer les programmes culturels « la nuit et l'été ».

Or, alors que les Français passent en moyenne trois heures trente par jour devant leur poste, la dimension éducative et culturelle de la télévision est un enjeu de société majeur. C'est en cela que le service public a un sens : comme le souligne l'exposé des motifs, « la télévision publique doit devenir ce grand outil de culture populaire » ; présente dans la quasi-totalité des foyers, elle est en effet l'un des seuls moyens de faire accéder le plus grand nombre à la culture et à l'information.

D'ailleurs, quand ils sont interrogés sur le sujet, les Français sont demandeurs de culture à la télévision : d'après le sondage de 2005, précité, sur « Les Français et la télévision publique », 78 % d'entre eux demandent une évolution qualitative des programmes de la télévision publique ; 41 % souhaitent voir développer les documentaires, 38 % les programmes culturels, 34 % l'information et 32 % le cinéma.

*

* *

Si elle est une chance pour l'audiovisuel public, la décision de supprimer, de façon progressive, la publicité permet également de clarifier l'ensemble du paysage audiovisuel et d'impulser une nouvelle dynamique au secteur aussi bien public que privé.

C'est à cette refonte globale que s'attelle le projet de loi, à partir, notamment, des travaux de la « commission Copé ». Il rend possible le passage de l'incantation aux actes, en mettant en oeuvre les conditions du succès d'une réforme depuis longtemps prônée comme une « douce utopie ».

II. LES CONDITIONS DU SUCCÈS DE LA RÉFORME

A. LA COMMISSION POUR LA NOUVELLE TÉLÉVISION PUBLIQUE : UNE PRÉFIGURATION DU PROJET DE LOI

Après l'annonce par le Président de la République, lors de sa conférence de presse du 8 janvier dernier, de la suppression de la publicité sur les chaînes de télévision publiques, il a été confié à une commission présidée par M. Jean-François Copé le soin de définir une nouvelle identité pour le service public audiovisuel à l'ère du numérique, ainsi que les modalités de financement du nouveau modèle économique de la télévision publique.

Dans la lettre de mission adressée par le Président de la République le 27 février 2008 au président de la Commission pour la nouvelle télévision publique, il lui a été assigné la responsabilité de répondre à un certain nombre de questions engageant l'avenir de la télévision publique :

« Comment redéfinir l'identité et les valeurs du service public audiovisuel à l'ère du numérique ? Comment la télévision publique peut-elle mieux contribuer à l'éducation et la transmission des valeurs, de la culture, à l'apprentissage de la citoyenneté ? Comment répondre à ces différentes aspirations et exigences tout en maintenant des objectifs d'audience forts et ambitieux?

Comment l'absence de publicité peut-elle permettre à la télévision publique de stimuler la créativité et l'excellence en renouvelant les écritures et les formats dans tous les genres de programmes ? Comment dynamiser leur agencement dans des grilles de programmes sans publicité ?

Quel rôle la télévision publique doit-elle jouer en matière de création artistique, audiovisuelle et cinématographique, française et européenne ? Quelles missions et obligations faut-il fixer au groupe France Télévisions ?

Comment la télévision publique peut-elle tirer le meilleur parti des nouvelles technologies de communication et s'adapter aux nouveaux modes d'accès aux contenus audiovisuels ?

Quel nouveau visage donner aux différentes antennes et services du « bouquet France Télévisions » ? Quelle complémentarité avec les autres offres publiques et privées ? Avec Arte en particulier ?

Comment mesurer les performances de la télévision publique ? »

1. Parlementaires et professionnels au service d'une nouvelle ambition pour la télévision publique

a) Une composition paritaire et équilibrée

La composition de la commission pour la nouvelle télévision publique, qui comprenait 33 membres, a reposé sur une volonté d'associer à parité des parlementaires issus de l'ensemble des groupes politiques représentés au Parlement, des acteurs du monde de l'audiovisuel et des personnalités pouvant contribuer à la réflexion.

Le collège parlementaire de la Commission était formé de six sénateurs et de neuf députés. Y figuraient notamment outre l'ancien président de votre commission, M. Jacques Valade, cinq sénateurs membres de votre commission, dont l'un de vos rapporteurs, Mme Catherine Morin-Desailly.

Président :

M. Jean-François COPÉ

Collège parlementaire

Sénateurs :

M. David ASSOULINE (PS)

M. Louis de BROISSIA (UMP)

Mme Catherine MORIN-DESAILLY (UC)

M. Jack RALITE (CRC)

M. Ivan RENAR (CRC)

M. Jacques VALADE (UMP)

Députés :

M. Patrick BLOCHE (SRC)

M. Gilles CARREZ (UMP)

M. Jean DIONIS DU SÉJOUR (NC)

M. Michel FRANÇAIX (SRC)

M. Michel HERBILLON (UMP)

M. Christian KERT (UMP)

M. Patrice MARTIN-LALANDE (UMP)

M. Didier MATHUS (SRC)

M. Franck RIESTER (UMP)

Collège professionnel

Mme Véronique CAYLA, directrice générale du CNC,
spécialiste du cinéma et de l'audiovisuel

M. Hervé CHABALIER, journaliste, producteur (CAPA)

M. Jacques CHANCEL, producteur audiovisuel

Mme Catherine CLÉMENT, philosophe, auteur d'un rapport sur l'audiovisuel public

Mme Sophie DESCHAMPS, scénariste, ancienne présidente de la SACD

Mme Laurence FRANCESCHINI, directrice du développement des médias

M. Pierre GIACOMETTI, consultant, expert

Mme Simone HARARI, productrice audiovisuelle

M. Marin KARMITZ, producteur, distributeur (MK2)

Dr David LEVY, Associate Fellow à Oxford,
ancien directeur « public policy - BBCStrategy »

M. René MARTIN, producteur de spectacles et producteur audiovisuel

Mme Marie MASMONTEIL, productrice de cinéma

M. Martin ROGARD, directeur France de Dailymotion (plateforme communautaire)

M. Marcel RUFO, pédopsychiatre

M. Jacques SANTAMARIA, scénariste

M. Nicolas TRAUBE, producteur audiovisuel

Le principe de parité retenu pour la composition de la Commission a été également décliné dans le cadre des modalités de fonctionnement du travail de réflexion.

b) Un fonctionnement en ateliers

Quatre thématiques définies au préalable ont déterminé l'organisation de la Commission en quatre ateliers :

- les contenus : atelier « modèle culturel et de création », chargé de traiter toutes les créations ;

- la diversification : atelier « modèle de développement » ;

- la gestion de l'entreprise : atelier « modèle de gouvernance » ;

- le financement : atelier « modèle économique ».

Chaque atelier était coprésidé par un parlementaire et un professionnel, chargés d'animer les débats. Ainsi, l'atelier « modèle de gouvernance » était coprésidé par M. Jacques Valade et M. Nicolas Traube.

Ces ateliers se sont réunis une à deux fois par semaine, ont procédé à de très nombreuses auditions et ont élaboré au fur et à mesure un certain nombre de propositions. Les membres de la Commission se rassemblaient tous les quinze jours en séances plénières, afin de partager leurs réflexions.

2. Les principales étapes d'un débat public

- 19 février 2008 : installation de la Commission pour la nouvelle télévision publique par le Président de la République.

- 2 avril 2008 : lancement du site internet : « matelepublique.fr ».

Le site internet de la Commission pour la nouvelle télévision publique a permis d'inviter tous les Français à participer à la réflexion sur l'avenir de l'audiovisuel public. Ce site comprenait deux volets : le premier répondait à un souci d'information sur l'organisation et les travaux de la Commission et le second avait pour ambition d'associer tous les citoyens au débat en les conviant à formuler des propositions concrètes sur les enjeux de la télévision publique. Il hébergeait également des blogs tenus par des membres de la Commission, à l'exemple de celui de votre co-rapporteur Mme Catherine Morin-Desailly.

La Commission a souhaité lancer une consultation publique. Deux forums ont aussi été proposés aux internautes : « définissez vos programmes de demain » et « participez au débat sur le financement et l'organisation de votre télé publique ».

La synthèse des débats menés sur les différents forums, d'avril à juin 2008, fait apparaître une forme de diagnostic partagé entre deux familles de contributeurs au service public de l'audiovisuel. D'une part, les téléspectateurs portent un jugement mêlé d'incompréhension et d'inquiétude sur la suppression de la publicité. Souvent considérée comme inutile, cette mesure suscite la crainte d'un assujettissement à de nouvelles taxes de la part des téléspectateurs. La publicité, bien que dérangeante, se révèle, pour eux, être un mal nécessaire au financement de la télévision publique.

Cette incompréhension est partagée par les professionnels ou acteurs de l'audiovisuel qui se positionnent sur une conception traditionnelle du service public de l'audiovisuel et prônent un retour aux missions originelles, à savoir informer, éduquer et divertir.

Le sujet le plus souvent abordé dans les forums a été celui de la redevance. Il semble se dégager un consensus en faveur d'un statu quo, que permettrait une gestion optimisée des moyens de France Télévisions.

Par ailleurs, d'autres thématiques ont également émergé, tel le manque de lisibilité sur le positionnement des chaînes du groupe France Télévisions ou la difficulté de différenciation entre ces chaînes et les chaînes privées, même si des appréciations divergentes peuvent apparaître sur ce point.

- 9 avril 2008 : la Commission propose de supprimer la publicité d'ici 2011.

La Commission pour la nouvelle télévision publique envisage une suppression par étapes de la publicité sur les antennes des chaînes publiques ; la première dès 2009 pour une suppression partielle de la publicité, avant une suppression totale lors du basculement définitif vers la diffusion numérique à la fin 2011.

Deux options sont retenues, à savoir supprimer la publicité sur toutes les chaînes publiques à partir de 19 heures ou 20 heures, ou la maintenir sur une seule chaîne et la supprimer sur les autres.

- 7 mai 2008 : la Commission propose de transformer France Télévisions en un véritable « global média ».

Prenant acte du développement des nouvelles technologies et de l'arrivée du numérique, ainsi que de la nécessité d'anticiper ces évolutions, la Commission souhaite une nouvelle organisation pour France Télévisions, qui encourage la recherche de synergies, la création et la diffusion sur tous les supports. Il convient donc de valoriser la marque « France Télévisions » grâce à la mise en place d'une stratégie de média global.

- 22 mai 2008 : présentation des pistes pour assurer le financement pérenne et dynamique du service public de la télévision.

Réunie en formation plénière, la Commission pour la nouvelle télévision publique a consacré son ordre du jour aux modalités de financement de la télévision publique. Elle a émis plusieurs préconisations dans un souci de rassurer l'ensemble des acteurs du secteur audiovisuel et les personnels de France Télévisions.

S'agissant de la suppression de la publicité, elle suggère quelques exceptions à ce principe : maintien et développement du parrainage hors placement de produit, maintien de la publicité sur les antennes régionales de France 3, sur la totalité du réseau ultra-marin, sur l'ensemble des sites internet du groupe France Télévisions et sur les nouveaux supports.

Le calendrier de la suppression de la publicité doit se dérouler en deux étapes. La première étape est fixée au 1er septembre 2009 afin d'accorder à l'entreprise France Télévisions une phase d'adaptation mais aussi pour disposer du délai nécessaire pour l'élaboration et le vote de la loi, la publication des décrets d'application et la mise en oeuvre du nouveau dispositif de taxes. Durant cette période transitoire qui s'étend jusqu'au 1er janvier 2012, il est proposé de supprimer la publicité après 20 heures sur toutes les chaînes. Le manque à gagner est estimé en période transitoire à 450 millions d'euros et à 650 millions d'euros à compter du 1er janvier 2012 en cas de suppression totale de la publicité.

Afin de compenser la suppression de la publicité et de financer les nouvelles ambitions pour France Télévisions, la Commission envisage plusieurs axes de financement. Le premier axe concerne la redevance, le deuxième propose la création d'une taxe sur les opérateurs de télécommunications et les fournisseurs d'accès à internet, et le troisième se fonde sur une taxe sur l'électronique grand public.

- 4 juin 2008 : les parlementaires socialistes et communistes mettent fin à leur participation aux travaux de la Commission.

- 11 juin 2008 : présentation des pistes en matière de contenus et de gouvernance.

Les travaux des ateliers « modèle culturel et de création » et « modèle de gouvernance » font l'objet d'une présentation qui permet de définir les contenus du nouveau service public, l'identité de ses chaînes et le futur modèle de gouvernance de France Télévisions.

Il est ainsi proposé de placer les contenus au centre des préoccupations de France Télévisions dans une volonté affirmée de priorité à la création. Le nouveau modèle doit conforter et renforcer le virage éditorial pris par France Télévisions, avoir un rôle d'entraînement pour l'ensemble du secteur audiovisuel et être exemplaire en matière d'information, de pluralisme et de transparence. Il est également indiqué que l'audience cesse d'être une obsession pour devenir une ambition.

Dans ce cadre, trois pistes ont été développées. Il s'agit de redéfinir les instruments de mesure d'audience, de créer des unités de programme de média global par genre et de proposer des programmes attractifs et de qualité dans tous les domaines. Le sport et l'information doivent bénéficier d'une réflexion et d'un traitement spécifiques.

La Commission propose ensuite de mieux identifier chacune des chaînes du groupe France Télévisions : France 2, une chaîne généraliste et populaire ; France 3, une identité régionale renforcée ; France 4, la chaîne de l'innovation, des nouvelles générations et des nouvelles écritures ; France 5, la chaîne du savoir et du décryptage ; RFO, la chaîne des cultures et de la diversité.

Enfin, elle se prononce pour un nouveau modèle de gouvernance résultant de la transformation de la holding France Télévisions en un groupe unique. Le conseil d'administration ne comprendrait plus que deux représentants de l'État, deux représentants des salariés et huit personnalités. Son président serait élu par le conseil d'administration sur la base d'une liste de trois à cinq noms établi par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

- 25 juin 2008 : remise du rapport final.

Le rapport de la Commission pour la nouvelle télévision publique a été remis au Président de la République.

- 10 juillet 2008 : la Commission se transforme en comité de suivi de la réforme.

Il s'agit de poursuivre une réflexion commune jusqu'au terme de la promulgation de la loi. Lors d'une première réunion, le 10 juillet dernier, les membres du comité de suivi affirment leur volonté d'être vigilants quant au respect des orientations et des préconisations contenues dans le rapport.

3. Quelle concordance avec les dispositions du projet de loi ?

Dans son rapport final, la Commission pour la nouvelle télévision publique a formulé des propositions qualifiées d'« audacieuses, réalistes et équilibrées qui renforcent le rôle des acteurs ».

Ces propositions retracées dans le tableau ci-après reposent sur deux principes fondateurs en matière d'audiovisuel : une responsabilité publique et un service public fort bénéficiant d'une large audience. Assis sur un nouveau mode de financement indépendant de la ressource publicitaire et prenant acte des évolutions technologiques et économiques actuelles et à venir, il est proposé un nouveau modèle de télévision publique.

Ainsi, la Commission relève l'apparition de nouveaux acteurs puissants dans le paysage audiovisuel français, les opérateurs de télécommunications et les fournisseurs d'accès à internet dont le modèle de financement conduit également à l'exploitation des images de télévision. L'entrée de ces nouveaux acteurs est concomitante de nouvelles formes d'accès aux images audiovisuelles induites par la révolution numérique.

Les propositions de la Commission pour une nouvelle télévision publique assignent un rôle moteur et d'entraînement au groupe unique France Télévisions sur l'ensemble du secteur audiovisuel.

Propositions de la Commission pour la nouvelle télévision publique

Dispositions du projet de loi

- Un nouveau modèle culturel et de création

Multiplication de l'offre de programmes et de leur attractivité.

Prise en compte par le cahier des charges de la diversité de l'offre de programmes (article 15 alinéa 2).

Mise en place de nouvelles mesures d'audience afin de prendre en compte une multiplicité d'objectifs.

 

Création d'unités de programme de média global transversales, comprenant une cellule de recherche, développement et innovation.

 

Promotion de la diversité sociale.

Articles additionnels adoptés par l'Assemblée nationale

Unification des obligations d'investissement dans la filière de création.

 

Permettre au groupe France Télévisions de disposer de l'exclusivité des droits d'exploitation des oeuvres sur une période courte.

 

Mise en place de procédures garantissant un égal accès des producteurs aux commandes publiques.

 

Mise en oeuvre de synergies par l'utilisation commune de moyens techniques et l'unification des procédures.

 

Clarification de l'identité des chaînes et maintien de rédaction indépendante par chaîne.

 

Possibilité de créer de nouvelles chaînes thématiques.

 

- Un nouveau modèle de développement

France Télévisions devient un média global, offrant des contenus adaptés à tous les supports et à tous les usages.

Accessibilité des programmes de la société France Télévisions à tous les publics en tenant compte du développement des technologies numériques (article 1er alinéa 3).

France Télévisions devient une entreprise unique.

Création d'une société nationale de programme unique dénommée France Télévisions (article 1er alinéa 2).

Détermination des obligations en matière de production et de création des opérateurs de télécommunication.

 

- Un nouveau modèle de gouvernance

Désignation du président du groupe France Télévisions par son conseil d'administration parmi une liste restreinte de 3 à 5 candidats proposés par le CSA.

Nomination du président de la société France Télévisions par décret pour cinq ans après avis conforme du Conseil supérieur de l'audiovisuel (article 8) et après consultation des commissions parlementaires chargées des affaires culturelles (article unique du projet de loi organique).

Le conseil d'administration du groupe France Télévisions ne comprend plus que deux représentants de l'État, ainsi que deux représentants du personnel, élus par les salariés. Il ne comprend plus de parlementaires.

La composition du conseil d'administration de la société France Télévisions est inchangée, le président de France Télévisions devient le quinzième membre du conseil d'administration (article 5 alinéa 2).

Désignation par le Gouvernement, sur proposition du collège des commissions des affaires culturelles des deux assemblées d'une liste de 16 noms au plus, des 8 personnalités qualifiées appelées à siéger au conseil d'administration

 

Possibilité de repousser la limite d'âge des membres du conseil d'administration.

 

Concordance du contrat d'objectifs et de moyens avec le mandat du président.

Possibilité de conclure un nouveau contrat d'objectifs et de moyens après la nomination d'un nouveau président (article 18 alinéa 3)

Clarifier les rôles respectifs du cahier des missions et des charges et du contrat d'objectifs et de moyens.

 

Garantir une transparence dans la gestion par la création d'un comité des rémunérations et de la politique salariale

 

Regroupement des sociétés ayant une activité commerciale dans une filiale commerciale, filiale de l'entreprise unique France Télévisions.

Possibilité de créer des filiales pour les activités commerciales des sociétés nationales de programme (article 3).

- Un nouveau modèle de financement

Mise en oeuvre progressive de la suppression de la publicité entre 2009 et 2012, sur toutes les chaînes après 20 heures durant la période transitoire.

Suppression des messages publicitaires des programmes diffusés entre 20 heures et 6 heures des services nationaux de télévision, à l'exception de leurs programmes locaux, à compter du 5 janvier 2009 et définitive à compter de l'extinction de la diffusion analogique, fin 2011 (article 18 alinéa 12).

Les exceptions concernent les ressources issues du parrainage, de la publicité sur l'outre-mer et sur les antennes régionales de France 3, de la publicité sur les sites internet de France Télévisions et les nouveaux supports, et la publicité d'intérêt général.

Maintien de la possibilité de parrainage des émissions sans restriction du périmètre (article 15 alinéa 4), de la publicité sur les décrochages régionaux de France 3, sur les autres services de communication audiovisuelle édités par la société et leurs sites internet, de la publicité pour des biens ou services présentés sous leur appellation générique, et des campagnes d'intérêt général (article 18 alinéa 12).


· La redevance

Indexation du montant de la redevance sur l'évolution des prix

Indexation annuelle du montant de la redevance sur l'indice des prix à la consommation hors tabac à compter du 1er janvier 2009 (article 97-1 de la loi 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008).

Mise en oeuvre de la mensualisation comme mode de paiement de la redevance.

 

Élargissement de l'assiette de la redevance aux nouveaux supports de réception.

 

Affectation à France Télévisions des parts de redevance destinées à RFI et à l'INA.

 

Affectation partielle durant la période transitoire, et totale après 2012, de la redevance d'usage des fréquences radioélectriques.

 


· L'instauration de nouvelles taxes

Instauration d'une taxe de 0,5 % sur le chiffre d'affaires des opérateurs de télécommunications et des fournisseurs d'accès à internet.

Instauration d'une taxe de 0,9 % sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (article 21).

Instauration d'un prélèvement sur le chiffre d'affaires publicitaires des chaînes de télévision privée et affectation du produit au financement de l'INA.

Instauration d'une taxe de 3 % sur la publicité diffusée par les éditeurs de services de télévision, sur les sommes versées par les annonceurs pour la diffusion de leurs messages publicitaires à des éditeurs ou à leurs régies (article 20)

Instauration d'une taxe sur la vente de produits d'électronique grand public.

 

B. À NOUVELLE TÉLÉVISION PUBLIQUE, NOUVELLE GOUVERNANCE

Au coeur de la réflexion de la Commission pour une nouvelle télévision publique figure une ambition : celle de saisir l'occasion de la suppression de la publicité sur les chaînes publiques pour construire une télévision publique forte, capable de relever les défis d'un siècle qui s'annonce résolument numérique.

C'est donc tout naturellement que la « commission Copé » s'est penchée sur l'organisation du groupe France Télévisions. A l'heure de la convergence numérique, l'éclatement des sociétés nationales de programme et des diverses filiales publiques de France Télévisions constitue en effet un handicap : il fait obstacle à la création d'une politique de programmation capable de faire vivre le service public sur tous les types de médias.

La proposition de la Commission pour une nouvelle télévision publique de créer une entreprise unique France Télévisions trouve donc son origine dans le souci de répondre au défi du média global.

Mais la constitution de cette nouvelle société nationale de programme permettra également d'améliorer la gestion interne du groupe. Des synergies existent en effet, qui pourraient être pleinement exploitées. Ainsi n'est-il que peu compréhensible que les parcs de caméras de France 2 et de France 3 soient distincts ou que les systèmes informatiques de ces deux grandes chaînes ne soient pas compatibles.

A l'avenir, la télévision publique sera en effet intégralement financée par la voie de dotations budgétaires de l'État, l'augmentation de ces dernières étant rendue possible par le jeu des trois impositions que sont la redevance et les deux nouvelles taxes.

Parce qu'une entreprise publique se doit d'être respectueuse des deniers publics qui lui sont versés, sa gestion doit être irréprochable : la recherche des synergies propres à l'entreprise unique est donc tout à la fois liée au nouveau projet de la télévision publique et à l'impératif de bonne utilisation des deniers publics.

Aux yeux de vos rapporteurs, la constitution d'une entreprise unique donnera donc aux dirigeants de France Télévisions les moyens d'offrir aux citoyens, qui sont aussi des téléspectateurs, un service public de télévision plus performant encore.

1. Trouver un point d'équilibre entre pluralité des chaînes et unité de stratégie et de gestion

Depuis plus de trente ans, la gouvernance de la télévision publique fait problème. En 1974, l'éclatement de l'ORTF est en effet d'abord un acte politique. Ses conséquences sur l'organisation du secteur audiovisuel public ne sont que peu anticipées. Pourtant, cette dernière question était au coeur de la réflexion qui, depuis la création d'une deuxième, puis d'une troisième chaîne, tentait d'adapter les structures d'un audiovisuel public en situation de monopole.

Aussi, si nul n'a jamais cherché à reconstituer une unité de programmation, de production et de diffusion réunissant la télévision et la radio publiques, une meilleure articulation des lignes de service de télévision fait partie des objectifs récurrents de réformes.

Ainsi une présidence commune vient-elle dès 1989 coiffer les deux chaînes Antenne 2 et FR3. En 1992, un pas symbolique de plus est franchi, avec la naissance de la dénomination commerciale France Télévisions et le choix de changer le nom des deux chaînes, qui deviennent France 2 et France 3.

Cette évolution trouve sa consécration en 2000. La loi n° 2000-719 du 1er août 2000 donne en effet une existence juridique au groupe France Télévisions, qui devient une société holding contrôlant France 2, France 3 et la Cinquième. La même loi permettait également à France Télévisions de créer des filiales spécifiquement destinées à la diffusion numérique. Finalement, une seule chaîne voit le jour, France 4.

La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle a accentué encore ce mouvement d'unification de l'audiovisuel public, en intégrant RFO au groupe France Télévisions. Cette intégration a permis à ce dernier de proposer une nouvelle chaîne sur la TNT, France Ô.

Le périmètre des services publics de télévision et celui de France Télévisions se confondent désormais presque : à l'exception d'Arte, qui occupe une place singulière dans le paysage audiovisuel français, les chaînes publiques sont toutes réunies au sein du groupe France Télévisions.

En prévoyant par son article 1er de tirer toutes les conséquences de cette unité retrouvée du service public de la télévision, le projet de loi ne fait donc que consacrer une évolution de près de 20 années.

De fait, l'éclatement de l'ORTF, puis la fin du monopole public en matière audiovisuelle avaient conduit à une dilution de l'identité des chaînes de service public, chacune d'entre elles poursuivant sa propre stratégie. C'est pourquoi, par un lent mouvement de balancier, il a paru nécessaire de redonner un projet commun aux chaînes publiques.

2. Passer d'un bouquet de stratégies à une stratégie de bouquet

Or sans structure juridique unique, cette unité de projet demeurait largement formelle.

C'est pourquoi la création de la holding France Télévisions est apparue nécessaire en 2000 : par nature, la nouvelle société avait en effet pour vocation de définir la stratégie du groupe et de coordonner les offres de programme et les identités des chaînes.

Rien n'était plus nécessaire : chaque chaîne de télévision publique incarnait en effet une certaine vision du service public, sans que la cohérence de l'ensemble ne soit bien certaine, ni dans l'ensemble ni dans le détail.

Cela entretenait le trouble sur la nature même du service public audiovisuel : entre France 2, dont le positionnement était grand public, et France 5, qui proposait des programmes principalement tournés vers la connaissance, la découverte et le savoir, l'écart était particulièrement net.

La naissance de la société France Télévisions a permis de donner sens à cet écart en coordonnant les lignes des différentes chaînes : leurs différences sont ainsi devenues des complémentarités.

L'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 en témoigne, puisqu'il explicite très précisément la ligne éditoriale et les missions de chacune des chaînes qu'elle mentionne, à l'exception de France 4, qui n'a pas été créée par la loi.

« 1° La société nationale de programme, dénommée France 2, chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision destinées à être diffusées sur l'ensemble du territoire métropolitain. Cette société propose une programmation généraliste, de référence et diversifiée à l'intention du public le plus large, favorise la création de productions télévisuelles originales et assure une information nationale et internationale ;

2° La société nationale de programme, dénommée France 3, chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision à caractère national, régional et local, destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain. Cette société propose une programmation généraliste et diversifiée. Elle assure en particulier une information de proximité et rend compte des événements régionaux et locaux ;

3° La société nationale de programme, dénommée France 5, chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision à caractère éducatif et favorisant l'accès au savoir, à la connaissance, à la formation et à l'emploi, destinées à être diffusées sur l'ensemble du territoire métropolitain. Cette programmation doit contribuer à l'éducation à l'image et aux médias.

Cette société favorise la diffusion de programmes éducatifs et de formation sur des supports diversifiés ainsi que leur utilisation par d'autres services de communication audiovisuelle et par les organismes d'enseignement et de formation.

4° La société nationale de programme, dénommée Réseau France outre-mer, chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision et de radio destinées à être diffusées dans les collectivités françaises d'outre-mer. Cette société assure la promotion de la langue française ainsi que celle des langues et cultures régionales. Les émissions des autres sociétés nationales de programme sont mises à sa disposition à titre gratuit. Les programmes qu'elle produit sont mis gratuitement à la disposition de la société France Télévisions ainsi que de la société Radio France qui assurent la promotion et le rayonnement des cultures de la France d'outre-mer en métropole.

Elle assure la continuité territoriale des autres sociétés nationales de programme, suivant des dispositifs qui peuvent être différenciés, en prenant en compte les particularités propres des départements d'outre-mer ou de la collectivité départementale de Mayotte selon des modalités déterminées par son cahier des missions et des charges après consultation de chaque conseil régional. »

Cette « stratégie de bouquet » a également guidé l'action du groupe France Télévisions depuis la nomination de M. Patrick de Carolis au poste de président de la société en 2005.

LA STRATÉGIE DE BOUQUET DU GROUPE FRANCE TÉLÉVISIONS

L'essor des chaînes de la TNT a conduit France Télévisions à adopter une nouvelle stratégie afin de mieux répondre à la concurrence accrue qui règne dans le secteur audiovisuel et qui deviendra en 2011 la norme.

Cette nouvelle stratégie a pour fondement l'adoption de lignes directrices pour l'ensemble du groupe afin de substituer une stratégie basée sur la complémentarité des chaînes publiques à une absence de stratégie liée à la juxtaposition de lignes éditoriales propres à chaque chaîne et plus ou moins cohérentes entre elles.

Cette stratégie dite « de bouquet » a conduit, depuis 2005, à clarifier les grilles de programmation et à renforcer les complémentarités entre les antennes. La diffusion de bandes annonces uniques sous forme de sommaires des différentes premières parties de soirées des différentes chaînes en témoigne. Elle s'est accompagnée du slogan unique : « Sur France Télévisions : vous avez tous les choix », qui devait traduire cette volonté de coordination des programmations des chaînes.

La « stratégie de bouquet » a également permis d'exposer un même programme sous des formats différents sur les chaînes du groupe. Ainsi, le Magazine de la Santé, diffusé quotidiennement sur France 5, a-t-il fait l'objet de spéciales en première partie de soirée sur France 3. De même, Taratata est diffusé chaque mois sur France 2, mais est également repris, chaque semaine, sous une forme enrichie sur France 4. A titre d'exemple de ces variations de format peut également être cité le documentaire Résistance, proposé en deux émissions de 90 minutes sur France 2 en soirée et en cinq émissions de 52 minutes, en journée cette fois, sur France 5.

Enfin, France Télévisions utilise à plein les capacités de diffusion de ses antennes lors des grands événements sportifs, les différentes chaînes se relayant pour diffuser le Tour de France, Roland-Garros ou les jeux olympiques.

L'un de ses objectifs principaux était en effet de passer d'un « patriotisme de chaîne » à un « patriotisme de groupe ».

La programmation des différentes chaînes a ainsi été profondément infléchie afin d'affirmer leur complémentarité. Un exemple particulièrement frappant en témoigne, celui des programmes destinés à la jeunesse. Plutôt que de se livrer à une concurrence stérile, qui n'aurait au demeurant que peu de sens pour des entreprises publiques, les différentes chaînes du groupe ont construit leur programmation afin de proposer des émissions adaptées aux différentes tranches d'âge. France 5 s'adresse ainsi aux enfants de 2 à 5 ans, France 3 à ceux qui ont entre 6 et 12 ans et France 2 aux adolescents de 13 à 18 ans.

Le présent projet de loi permet d'approfondir cette stratégie de bouquet en réunissant toutes les chaînes au sein d'une même entité juridique, la société nationale de programmes France Télévisions.

Cette unification était au demeurant réclamée par les dirigeants de l'entreprise, appuyés à de multiples reprises par votre commission des affaires culturelles.

L'ancien rapporteur pour avis de votre commission, M. Louis de Broissia, soulignait ainsi dans ses travaux sur le projet de loi de finances pour 2008 : « Votre rapporteur partage l'analyse de M. Patrick de Carolis concernant la nécessité de réformer le statut de l'entreprise afin de faire de France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO de véritables entités du groupe France Télévisions.

Le maintien de sociétés juridiquement distinctes, financièrement autonomes et disposant de leur propre conseil d'administration pèse en effet sur la mise en place d'une véritable politique de groupe et constitue désormais un frein considérable à la mise en oeuvre de politiques transversales performantes.

La formule de la société holding choisie en 2000 s'est ainsi révélée facteur de complexité, de lourdeur et d'opacité. Une telle organisation peut certes mener à bien une stratégie industrielle et une politique financière commune à l'ensemble des sociétés d'un groupe d'entreprises. Mais force est de constater que la tâche est plus complexe dans une entité publique, où l'exercice du pouvoir implique un plus grand nombre d'acteurs que dans le secteur privé, où la holding est le siège incontesté du pouvoir dans la mesure où la propriété du capital s'y concentre.

Avant que ne soit lancés d'éventuels chantiers d'envergure et afin de donner à ceux-ci de plus grandes chances d'aboutir dans les meilleurs délais, votre rapporteur appelle par conséquent de ses voeux le dépôt d'un projet de loi relatif à la modification des articles 44 et 47-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986. »22(*)

Vos rapporteurs ne peuvent donc qu'approuver cette modification enfin opérée par le présent projet de loi, qui crée une entreprise unique France Télévisions.

A leurs yeux, ces dispositions valident la stratégie retenue par M. Patrick de Carolis et l'équipe dirigeante du groupe depuis 2005 : France Télévisions est devenue le premier bouquet de chaînes gratuites de l'ère numérique, il fallait en prendre acte dans la loi.

3. Accentuer la recherche des synergies au sein du groupe France Télévisions

La constitution d'une entreprise unique permettra également de poursuivre la recherche de synergies au sein du groupe France Télévisions. Tel était en effet dès 2000 l'un des objectifs centraux de la création de la société holding : en plaçant les chaînes publiques sous une direction stratégique commune, la réforme permettait en effet de coordonner les stratégies et de mutualiser les moyens.

L'exigence de bonne gestion des entreprises publiques et la nécessité d'affirmer l'identité du service public de télévision se rejoignaient donc dès 2000, justifiant la naissance de la holding France Télévisions.

LA RECHERCHE DES SYNERGIES INTERNES : LE PLAN SYNERGIA (2002-2005)

En avril 2002, le conseil d'administration de la société-mère adoptait un plan couvrant la période 2002-2005 et baptisé « Synergia ». Piloté par un comité stratégique trimestriel composé des directeurs généraux du groupe et par un comité opérationnel mensuel composé des directeurs financiers et de l'organisation, ce plan devait permettre d'opérer 170 millions d'euros d'économies en développant les synergies entre les différentes composantes du groupe.

Il prévoyait en particulier de travailler dans les domaines suivants :

achats de fonctionnement (objectif initial : 45,3 millions d'euros d'économies) ;

diffusion-transport (objectif initial : 36,5 millions d'euros d'économies) ;

achats de programmes (objectif initial : 10 millions d'euros d'économies) ;

-  autres programmes et gestion des stocks (objectif initial : 10 millions d'euros d'économies) ;

rédactions (objectif initial : 23,8 millions d'euros d'économies) ;

sports (objectif initial : 6,5 millions d'euros d'économies) ;

fonctions support (objectif initial : 13,2 millions d'euros d'économies) ;

filières de production (objectif initial : 8,3 millions d'euros d'économies).

Ces objectifs auront été finalement dépassés : le plan Synergia a en effet permis d'économiser non pas 170 millions d'euros, mais 205 millions d'euros par une rationalisation et une mutualisation des fonctions au sein du groupe. Ces gains de productivité ont permis au groupe France Télévisions d'investir plus encore dans l'offre de programmes.

La création de la société France Télévisions a en effet permis d'améliorer substantiellement le fonctionnement interne du groupe et de coordonner les stratégies des chaînes. Cette action se poursuit encore actuellement, avec les 8 chantiers ouverts par M. Patrick de Carolis.

LA RECHERCHE DES SYNERGIES AU SEIN DU GROUPE :
UN OBJECTIF TOUJOURS D'ACTUALITÉ

Pour prendre la suite du plan Synergia, M. Patrick de Carolis a ouvert 8 chantiers afin d'exploiter les synergies internes au sein du groupe :

1. Refonder la politique des programmes jeunesse du groupe, en coordonnant mieux la programmation existante sur les antennes ;

2. Accroitre la force d'achat du groupe pour sécuriser les approvisionnements en programmes et améliorer sa capacité de négociation, en constituant notamment une direction commune des achats au sein du groupe ;

3. Partager totalement l'expertise sur les programmes et les audiences au bénéfice de toutes les chaînes, en créant en particulier une véritable direction des études communes aux différentes antennes ;

4. Explorer les synergies possibles en matière de production ;

5. Rapprocher les moyens de fabrication des rédactions ;

6. et 7. Améliorer le service rendu par les directions financières et les ressources humaines ;

8. Mieux coordonner les moyens technologiques au sein d'objectifs définis en commun au sein du groupe.

Chaque chantier est organisé en trois phases :

- dans un premier temps, un état des lieux est établi et des scénarios de nouvelle organisation sont établis ;

- il est ensuite procédé à  l'information et à la consultation des instances représentatives du personnel ;

- le scénario retenu à l'issue de ces deux premières phases par le comité exécutif du groupe est enfin mis en oeuvre.

Pour autant, des gains de productivité sont encore possibles. Le choix de recourir à une holding contrôlant un ensemble de filiales a conduit le groupe France Télévisions à devenir un véritable maquis de participations dans des sociétés-filles dont le positionnement n'est pas toujours très clair.

Si l'on s'en tient à la nomenclature adoptée par France Télévisions dans son rapport financier 2007, les activités du groupe sont les suivantes :

activité de diffusion (sociétés France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO) ;

- activité de production (sociétés France 2 cinéma, France 3 cinéma, Multimédia France Production) ;

activités publicitaires (sociétés France Télévisions Publicité, France Télévisions Publicité Régions, Média Exchange, France Espace Développement, Web Sat Pub, Régie 3 Océans, France Télévisions Publicité Inter Océans) ;

- participations diverses dans des chaînes thématiques (Planète Thalassa, Planète Justice, Planète Juniors, Mezzo, Gulli, Euronews) ;

- sociétés audiovisuelles publiques détenues à la demande de l'État (Arte France, TV5 Monde, Canal France International, France 24) ;

- activités de développement et activités diverses (France Télévisions Distribution, France Télévisions Interactive, Médiamétrie, Société civile immobilière France Télévisions, Société civile immobilière Valin France Télévisions, France Télévisions Gestion immobilière, GIE Music 3, GIE France Télévisions Services).

La structure du groupe France Télévisions est donc particulièrement complexe.

La création de l'entreprise unique permettra de simplifier ces participations multiples, le capital d'une grande partie des filiales étant jusqu'ici dispersé entre les différentes sociétés nationales de programme du groupe.

Par ailleurs, malgré la création de la société holding, la mutualisation des moyens n'a que partiellement progressé. Deux facteurs l'expliquent tout particulièrement :

- même coiffées par la société France Télévisions, l'autonomie de gestion et de programmation des différentes chaînes et filiales demeure largement, limitant ainsi l'exploitation des synergies potentielles ;

- même s'ils appartiennent à un même groupe, les salariés des différentes sociétés bénéficient de statuts bien distincts, qui tiennent tout à la fois à la diversité des conventions collectives appliquées ainsi qu'aux accords d'entreprise qui ont pu être conclus.

Ainsi, même lorsqu'ils sont réunis au sein d'une même direction, telle la direction des sports, commune à l'ensemble du groupe, les salariés de France Télévisions conservent le bénéfice des régimes particuliers à chacune des chaînes, ce qui pose parfois des difficultés d'ordre pratique.

A cet égard, la fusion des différentes chaînes est particulièrement souhaitable : elle fera en effet mécaniquement tomber les différentes conventions collectives et accords d'entreprise propres à chaque société et permettra, à l'issue des renégociations, d'harmoniser les statuts.

Cette harmonisation aura un coût, que l'intersyndicale des salariés du groupe a estimé, lors de son audition par votre commission, à environ 70 millions d'euros.

Elle permettra toutefois de rétablir une certaine égalité entre les différents salariés du groupe et facilitera ainsi la mobilité d'une composante de la société unique à l'autre. La recherche de synergies, y compris par redéploiements internes, sera donc facilitée.

Par ailleurs, la constitution de l'entreprise unique n'entravera pas les possibilités de développement des sociétés nationales de programme. Le présent projet de loi l'autorise en effet à créer des filiales pour mettre en oeuvre ses missions de service public (article 1er) et pour développer ses activités de diversification (article 3).

Vos rapporteurs approuvent ce choix mais estiment nécessaire d'encadrer le développement des filiales de service public en prévoyant que l'intégralité du capital de ces filiales est détenue directement ou indirectement par des personnes publiques. Cela permettra par exemple à France Télévisions de s'allier à Arte pour proposer un service de télévision de rattrapage, tout en garantissant que les missions de service public s'exercent toujours sous la tutelle de l'État.

4. Offrir à France Télévisions les moyens de relever le défi du média global

Comme l'a souligné la Commission pour la nouvelle télévision publique, l'avènement de l'entreprise unique offrira à France Télévisions la possibilité de recentrer son organisation sur les contenus et de relever ainsi le défi du média global.

Car il est devenu nécessaire de prendre acte des évolutions qui bouleversent notre paysage audiovisuel :

l'essor de la TNT a mis fin au quasi-monopole des chaînes hertziennes en élargissant le périmètre de l'offre gratuite. Les habitudes des téléspectateurs s'en trouvent changées : l'audience des chaînes hertziennes s'érode progressivement mais ne se reconcentre pas sur quelques-unes seulement des nouvelles chaînes de la TNT. La dispersion de l'audience est donc une réalité et elle suppose de faire prévaloir la logique de bouquet sur la logique de chaîne ;

la convergence numérique est en marche et elle se traduit par une consommation grandissante de programmes via internet et bientôt via la télévision mobile personnelle (TMP). L'écran de télévision devient progressivement l'un des modes de diffusion de programmes parmi bien d'autres.

Cette évolution conduit à une délinéarisation de l'offre de programmes : sur internet ou sur la TMP, les émissions sont en effet consommées « à la demande », ce qui conduit à devoir inventer un autre type de programmation, qui n'impose plus le visionnage d'une émission à une heure donnée sur un canal donné, mais qui suscite l'intérêt ou l'envie chez le téléspectateur ou l'internaute de regarder un programme quand bon lui semblera.

Aux côtés des « grilles » traditionnelles, propres aux chaînes linéaires, il va donc falloir inventer une autre forme de programmation, capable d'attirer à elle des téléspectateurs qui bénéficieront d'une liberté et d'un choix grandissants.

La « stratégie de bouquet numérique » de France Télévisions devra donc pleinement prendre en compte ces évolutions pour devenir une « stratégie de média global ».

Cela suppose, en premier lieu, de reconnaître l'originalité des nouveaux modes de diffusion. Ces derniers ne se limitent pas à offrir la possibilité aux téléspectateurs de regarder sur internet ou sur leur téléphone mobile les émissions télévisées, sur le mode de la télévision de rattrapage, dite catch-up TV, ou de la télévision à la demande.

La délinéarisation, outre le fait d'offrir le choix du moment et du mode de diffusion du programme, va également susciter l'apparition de nouveaux types d'émissions ou de programmes.

Un nouveau style d'écriture et de production de programmes est en effet en train de s'inventer grâce aux nouveaux médias. Ils répondent aux évolutions d'une consommation de programmes qui est en train de s'infléchir, notamment chez les jeunes téléspectateurs. Ces derniers sont désormais habitués à des formats courts, qui représentent l'immense majorité des vidéos mises en ligne par les principaux hébergeurs.

La stratégie de média global ne pourra donc se limiter à un effort de reprise sur internet des contenus diffusés sur les différentes chaînes. Elle devra plutôt conduire à la production de programmes spéciaux, qui pourront décliner, le cas échéant, des programmes télévisuels dans des formats adaptés.

A cet égard, la constitution de l'entreprise unique est une nécessité, afin de constituer un pôle « nouveaux médias » capable de peser dans des arbitrages internes qui privilégient naturellement les chaînes.

L'enjeu pour la télévision publique est en effet de taille : conquérir et fidéliser un public jeune qui se détourne de la télévision. La réorientation de France 4 a été une première étape. Il convient d'aller plus loin en faisant des services sur internet non une offre de diversification, mais le moyen de rapprocher le service public audiovisuel des jeunes générations.

La réorganisation du groupe France Télévisions est donc une priorité : en plaçant les contenus au coeur des préoccupations, elle permettra de ne plus raisonner en termes de chaînes mais de style de diffusion.

Vos rapporteurs souhaitent insister sur ce point ; cela ne signifie pas que la diffusion linéaire de programmes ou que l'identité de chaque chaîne soient mises en péril par le média global mais que France Télévisions doit concevoir et construire ses programmes en fonction de ses différents styles de diffusion, parmi lesquels figurent ses différentes chaînes et ses services en ligne, et préparer leur circulation et leur déclinaison d'un mode de diffusion à un autre.

C'est pourquoi la Commission pour la nouvelle télévision publique a proposé d'ordonner la structure future de France Télévisions autour d'une unité matricielle, l'unité de programmes : « Les unités de programme permettront de rationaliser les commandes par genre, d'harmoniser la programmation des chaînes premiums et des chaînes de complément ainsi que de faire émerger des univers autour des programmes sur l'ensemble des supports existants ou à venir. Il ne s'agit naturellement pas d'aboutir à des guichets uniques, mais de professionnaliser les équipes en leur donnant une masse critique pour construire des processus clairs, robustes et transparents. » 23(*)

Ainsi pourra émerger une véritable « vision à 360° » prenant en compte, dès le stade de la conception et de l'écriture des programmes, les singularités des différents supports de diffusion.

Source : Commission pour la nouvelle télévision publique

Selon ledit rapport : « Être compétitif sur l'ensemble des supports de diffusion (télévision, Internet, ADSL, TMP...) constitue une condition essentielle du développement de France Télévisions. Cette ambition est rendue possible par la prise en compte, dès la conception d'un programme, de l'ensemble des vecteurs de diffusion possibles ainsi que de leurs spécificités. C'est pourquoi chaque unité de programme de média global est composée d'équipes éditoriales, de spécialistes des nouveaux médias et des produits dérivés et d'une cellule de recherche-développement et innovation. »24(*)

Vos rapporteurs estiment indispensable de dissiper un malentendu : le choix du média global ne va pas à l'encontre de l'identité de chaque chaîne. Bien au contraire, elle permettra de les renforcer.

En effet, l'existence d'unités de programme communes à l'ensemble des chaînes permettra à celles-ci d'accentuer leur différenciation : pour l'heure, malgré la coordination opérée au niveau du groupe, des doublons sont encore possibles.

En 2006, deux téléfilms sur Sartre avaient ainsi été commandés par le groupe France Télévisions, l'un sur France 2, l'autre sur France 3. Même si chacun d'eux témoignait d'un regard différent, l'on peut s'interroger sur l'opportunité de recourir ainsi à deux créations originales, alors qu'il aurait été possible de proposer des programmes de genre différent.

La confrontation quotidienne des regards des programmateurs des différentes chaînes ne peut que les conduire à affirmer l'identité propre à chacune d'elle. Il en ira de même pour les services proposés sur internet.

C'est pourquoi la Commission pour la nouvelle télévision publique s'est attachée à définir avec finesse et précision l'identité de chaque chaîne. La création des unités de programme constitue en effet pour elles l'occasion de renforcer leur singularité.

Le présent projet de loi manifeste le même souci, puisque son exposé des motifs dispose : «  France 2 restera une chaîne pleinement généraliste, consacrée aux grands enjeux politiques, économiques, sociaux et culturels, dédiée au décryptage des questions européennes et internationales, et assurant un rôle fédérateur par ses programmes d'information mais aussi de création (fictions, documentaires, animation...) et de divertissement (jeux, sport...). France 3 sera la chaîne des régions, du patrimoine et de l'environnement, et la chaîne des programmes de proximité. Réseau France Outre-mer (RFO) demeure le réseau des télévisions et radios d'outre-mer, France Ô est la chaîne de l'outre-mer et de la diversité en métropole. France 4 sera la chaîne de la reconquête de la jeunesse et des nouvelles générations par son offre de culture et de divertissements de qualité. France 5 restera la chaîne des savoirs et de la connaissance »

L'unité de programme ne conduira donc pas à l'indifférenciation mais permettra plutôt de mieux différencier les chaines publiques.

A cet égard, la disparition de la publicité sur les écrans publics est une opportunité exceptionnelle.

Par nature, le service public se doit d'aller à la rencontre de tous les publics, en proposant à chacun des programmes qui répondent à ses goûts et à ses aspirations.

La logique commerciale induite par la publicité suppose au contraire de rechercher le public le plus large possible, en laissant ainsi de côté nombre d'intérêts des téléspectateurs.

La disparition de la contrainte d'audience permettra donc d'élargir le public de l'ensemble des chaînes publiques et de donner tout son sens à la stratégie de bouquet de France Télévisions.

Pour autant, la différenciation ne doit pas conduire à l'enfermement des téléspectateurs dans une offre donnée : le premier défi de l'audiovisuel public pour les années à venir est donc de réussir à répondre à tous les goûts sans cesser d'attirer vers ses différents programmes des téléspectateurs qui, au premier abord, ne les auraient pas regardés. 

La télévision publique doit en effet non seulement porter la démocratisation de la culture mais aussi conforter le lien social :

en proposant des contenus culturels exigeants proposés sous une forme attractive, l'audiovisuel public doit permettre l'accès à la culture du plus grand nombre et adopter une stratégie d'éditorialisation qui l'autorisera à affirmer sa différence ;

- en créant des liens et des passerelles entre ses différents programmes, France Télévisions pourra lutter contre le morcellement des audiences et des publics induit par l'élargissement de l'offre de télévision gratuite et par le développement des formes de consommation à la demande.

L'entreprise unique devra donc trouver un point d'équilibre entre l'affirmation de l'identité des chaînes et la définition d'une stratégie d'ensemble de la télévision publique.

5. Conjurer les risques de constitution d'un « guichet unique »

Au cours des auditions qu'ils ont conduites, vos rapporteurs ont pu constater l'intérêt qu'éveillait l'idée de constituer des unités de programme mais aussi les craintes qui l'accompagnaient.

Autant il paraît en effet souhaitable de définir des interlocuteurs commerciaux uniques pour l'entreprise France Télévisions, autant il semble nécessaire de garantir la diversité des choix de programmation.

A cet égard, la constitution d'un « guichet commercial unique » offrira à France Télévisions un véritable pouvoir de négociation qui garantira que les programmes diffusés par la SNP auront été payés au juste prix.

Mais ce pouvoir de négociation commerciale ne doit pas avoir d'impact sur les choix de programmation eux-mêmes : ceux-ci sont premiers et cette priorité doit être reconnue afin de garantir la singularité du service public.

La diversité des oeuvres diffusées doit donc rester la règle et s'apprécier à tous les niveaux :

diversité des genres d'oeuvres et d'émissions, qui doivent tous être représentés sur les chaînes de service public ;

diversité de la création, qui doit trouver dans le service public son diffuseur naturel, quelle que soit l'origine ou l'importance des projets.

Aux yeux de vos rapporteurs, le guichet unique commercial s'impose donc mais la négociation sur les coûts ne doit intervenir qu'une fois la décision éditoriale prise de manière collégiale et transparente. La diversité des programmes trouvera ainsi un relais efficace dans la pluralité des décisionnaires.

Seule la collégialité peut en effet garantir que la constitution d'une entreprise unique ne se traduira pas par un affaiblissement de la diversité des programmes proposés mais permettra au contraire de maintenir une programmation ouverte à moindre coût.

Car la collégialité permet de préserver la pluralité des décideurs tout en consacrant l'unité de l'instance de négociation.

C. DE NOUVELLES MISSIONS POUR UN NOUVEL ÉLAN

Vos rapporteurs estiment que la réforme de l'audiovisuel public ne peut se passer d'une réflexion sur le nouveau modèle culturel qu'il doit adopter.

Il est indéniable que la programmation de France Télévisions se différenciait déjà par bien des aspects de celle de chaînes privées. Toutefois, la suppression de la publicité offre l'opportunité au groupe d'aller encore plus loin dans cette différenciation, et surtout d'offrir de nouveaux services aux téléspectateurs.

La commission dite « Copé » a estimé que l'évolution du modèle de France Télévisions passait par :

- une priorité donnée à la création25(*) ;

- l'amélioration de son information qui « doit faire référence en matière de pluralisme et de transparence » ;

- et enfin par l'utilisation des nouvelles technologies.

Le rapport détaillait ensuite un ensemble de mesures concrétisant ces objectifs (nouvelle éditorialisation, création de chaînes thématiques, transformation du cahier des charges...).

Vos rapporteurs se félicitent que les préconisations de la commission Copé aient été très largement reprises dans le projet de cahier des charges proposé par le ministère de la culture.

Il convient de souligner que seules quelques unes d'entre elles étaient de nature législative. De fait, le projet de loi initial contient peu de mesures incitant directement France Télévisions à modifier sa ligne éditoriale, les principales dispositions étant contenues dans le nouveau projet de cahier des charges de France Télévisions mis en ligne par le ministère de la culture au mois de novembre.

Les principales dispositions tendent à garantir que le respect du pluralisme des courants de pensée et d'opinion et la diversité de l'offre de programmes fournie soit assuré, à prévoir que la retransmission des débats parlementaires pourrait prendre fin à partir du moment où l'ensemble des Français auraient accès aux chaînes parlementaires et à inciter au développement des technologies numériques.

L'Assemblée nationale a, suivant les préconisations de la commission « Copé », enrichi le texte, notamment :

- en élargissant les missions de service public de l'audiovisuel public à l'éducation à l'environnement et à sa protection et au développement durable, ainsi qu'à la mise en valeur des langues régionales ;

- et en imposant que le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions détaille les montants minima d'investissements en pourcentage de ses recettes et en valeur absolue, que le groupe devra consacrer à la création cinématographique et audiovisuelle, ainsi que les contenus éditoriaux permettant au groupe de se conformer aux missions du service public audiovisuel.

Vos rapporteurs estiment toutefois que ce texte n'est pas suffisamment ambitieux à la fois en matière de programmation de France Télévisions et sur la question du média global.

C'est la raison pour laquelle ils ont proposé des amendements, adoptés par votre commission, tendant à :

- insérer une mission de promotion de l'apprentissage des langues étrangères dans les missions de service public (amendement à l'article 1er bis). Le cahier des charges de France Télévisions devra à cet égard prévoir les conditions dans lesquelles il met en oeuvre cette mission, dans des programmes spécifiques et à travers les oeuvres de fiction qu'il diffuse. Vos rapporteurs seront ainsi attentifs à ce que le cahier des charges du groupe lui impose de diffuser les oeuvres cinématographiques et audiovisuelles étrangères, en version originale sous-titrée. Notons que la télévision numérique terrestre permettra de rendre cette diffusion facultative pour le téléspectateur qui pourra toujours visionner le programme en français. Au vu du temps quotidien passé devant la télévision, cette disposition leur paraît extrêmement intéressante pour améliorer, par infusion lente et progressive, la maîtrise des langues étrangères par les Français ;

- et à rendre obligatoire la diffusion gratuite par France Télévisions de ses programmes sous la forme d'une télévision de rattrapage, sept jours après leur première diffusion à l'antenne. Votre commission a souhaité laisser du temps au groupe pour adapter les contrats passés avec les producteurs et ne pas remettre en cause le contrat d'exclusivité passé avec Orange en proposant une entrée en vigueur différée de cette mesure.

Pour autant, elle revêt pour vos rapporteurs une importance capitale. En effet, il est essentiel selon eux que des programmes financés par la redevance puissent être consultés gratuitement peu de temps après leur diffusion. Par ailleurs, cette disposition permettra au groupe de rajeunir son audience, le public de la télévision de rattrapage étant essentiellement les jeunes. Il n'est pas étonnant à cet égard que la chaîne la plus avancée sur la « catch up TV » soit M6 dont l'audience est particulièrement jeune. Enfin, cela incitera France Télévisions à se lancer dans une réflexion sur le modèle culturel et économique du média global.

Ces deux propositions, peu coûteuses, permettront aux Français de bénéficier de nouveaux services et de donner toute sa légitimité à la réforme et au financement de l'audiovisuel public.

D. ASSURER LE DÉVELOPPEMENT DE FRANCE TÉLÉVISIONS PAR UN FINANCEMENT PÉRENNE

L'une des conditions sine qua non du succès de la réforme de l'audiovisuel public réside dans son financement.

L'un des objectifs principaux de la suppression de la publicité est de libérer le groupe France Télévisions des contraintes et aléas de la recette publicitaire. Cela impose toutefois, à structure et services constants, de dégager de nouvelles ressources, qui soient sûres, prévisibles et dynamiques.

Afin de ne pas soumettre le groupe à de nouveaux risques et à des problèmes d'anticipation et de visibilité, le choix a été fait dans loi n° 2008-1425 du projet de loi de finances pour 2009 (du 27 décembre 2008) de soutenir France Télévisions via un financement budgétaire, avec un engagement pluriannuel conforme au contrat d'objectifs et de moyens. Ainsi 450 millions d'euros affectés à France Télévisions ont-ils été budgétés pour 2009 dans la mission « Médias » de la loi de finances. La programmation pluriannuelle prévoit en outre une augmentation de ces crédits de 1,75 % par an, entraînant une hausse de 7,9 millions d'euros en 2010, puis 8,1 millions d'euros en 2011, des crédits du programme 313 « Contribution au financement de l'audiovisuel public » de la mission « Médias ».

Cette ressource budgétaire est donc prévisible et dynamique à moyen terme et répond à la majeure partie des préoccupations relatives à la santé financière du groupe France Télévisions.

Toutefois des difficultés demeurent liées :

- d'une part, aux moyens dont pourra disposer le groupe pour financer son développement. Disposant de ressources propres plus faibles et de contraintes plus lourdes, France Télévisions pourrait être tentée d'aborder de manière prudente les chantiers de développement (télévision mobile personnelle, haute définition, média global) nécessaires à sa vitalité. Vos rapporteurs considèrent par conséquent qu'une attention particulière doit être portée à ce que le groupe réalise les investissements nécessaires à son développement et qu'il ait les moyens suffisants pour le mettre en oeuvre ;

- d'autre part, à la compensation pour le budget de l'État des efforts consentis pour assurer le financement de la réforme. Vos rapporteurs seront attentifs à ce que ce choix de financement ne creuse pas davantage la dette de l'État et que les taxes créées par la présente loi soient à un niveau suffisant pour assurer la neutralité budgétaire de la suppression de la publicité sur le service public audiovisuel.

1. Des ressources garanties pour France Télévisions en 2009

La Commission pour la nouvelle télévision publique a évalué les pertes de France Télévisions en raison de la suppression de la publicité à 450 millions d'euros pour 2009.

Il a été estimé que le groupe devrait conserver :

- 200 millions d'euros avec le maintien de la publicité avant 20 heures ;

- et 150 millions d'euros grâce au maintien de la publicité sur les décrochages de France 3 et au parrainage. Il est à noter que l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à interdire le parrainage des émissions d'information et des débats d'actualité ce qui aurait pour conséquence d'en priver des émissions telles que Ce soir ou jamais, C dans l'air, ou encore les émissions d'information sportive telles que Stade 2 ou Tout le sport. Le groupe estime le manque à gagner pour 2009 à 9 millions d'euros26(*). Vos rapporteurs sont également soucieux que les émissions d'information de France Télévisions puissent être indépendantes des annonceurs publicitaires. Toutefois, afin de ne pas aggraver les pertes de France Télévisions, ils ont proposé un amendement de compromis tendant à interdire le parrainage pour les émissions d'information politique, de débats politiques et les débats d'informations (voir infra, les commentaires sur l'article 15 du projet de loi).

Si l'on compare ces recettes attendues à l'ensemble des recettes publicitaires de l'année 2007, le manque à gagner est de 480 millions d'euros. Toutefois, le groupe de travail sur le modèle économique de la Commission sur la nouvelle télévision publique, prenant en compte les recettes publicitaires moyennes de France Télévisions ces dernières années, a estimé que les besoins de financement s'élèveraient à 450 millions d'euros en 2009. Vos rapporteurs considèrent que cette évaluation est une base de travail pertinente et l'ont utilisée comme outil d'analyse dans le présent rapport.

C'est la raison pour laquelle ils ont approuvé la présentation des crédits budgétaires de la mission « Médias », qui a prévu 450 millions d'euros de dotation budgétaire pour France Télévisions.

2. Une compensation assurée pour le budget de l'État

Dans la conjoncture économique actuelle, il paraît nécessaire que l'effort consenti par l'État soit financé par de nouvelles ressources fiscales.

La commission « Copé » avait proposé 3 pistes pour financer la suppression de la publicité :

- la taxation des fournisseurs d'accès à internet, dont le gain attendu était de 210 millions pour 2009 ;

- l'affectation d'une redevance sur les fréquences libérées en 2012 ;

- et la modification de la répartition de la redevance.

Vos rapporteurs soulignent cependant que la redevance sur les fréquences susvisée n'est pour l'instant qu'une projection et que la restriction du champ des bénéficiaires de la redevance est une idée très pertinente, mais qu'elle ne constitue pas une source nouvelle de financement pour l'État.

C'est la raison pour laquelle, tout en s'appuyant sur ces travaux, le projet de loi a proposé une compensation pour l'État pragmatique reposant sur la mise en place de deux taxes, l'une sur les recettes publicitaires des chaînes de télévision privées et l'autre sur le chiffre d'affaires des opérateurs de téléphonie et des fournisseurs d'accès à internet.

Ces taxes ne sont pas affectées au financement de France Télévisions mais au budget de l'État.

· La taxe sur la publicité des chaînes de télévision

La justification de cette taxe est l'effet d'aubaine que pourront tirer les chaînes de télévision privées de la suppression de la publicité sur France Télévisions. Ces nouveaux bénéfices pour les chaînes privées seraient rendus possibles :

- d'une part, par le renchérissement des coûts des espaces publicitaires avant 20 heures ;

- et d'autre part, par une augmentation de la possibilité de diffuser de la publicité, ce qui permettra d'éviter les effets d'éviction vers d'autres espaces publicitaires. Le décret n° 2008-1392 du 19 décembre 2008 modifiant le régime applicable à la publicité télévisée, au parrainage télévisé et au télé-achat, ouvre en effet aux chaînes la possibilité de diffuser 9 minutes de publicité par heure d'horloge, contre 6 minutes par heure donnée auparavant, et l'article 46 du présent projet de loi autorise une seconde coupure publicitaire dans les oeuvres de fiction.

L'article 20 du projet de loi prévoyait initialement de taxer à 3 % le chiffre d'affaires publicitaire des chaînes de télévision, pour un rendement prévisionnel en année pleine 2009 évalué à 94 millions d'euros.

L'amendement déposé à l'Assemblée nationale par le rapporteur de la commission spéciale, M. Christian Kert, adopté après sous-amendements du Gouvernement, a cependant instauré pour l'ensemble des acteurs un dispositif transitoire « plancher - plafond » pour la taxe.

Ce dispositif, valable jusqu'à la date d'extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique prévue fin 2011, est destiné à prendre en compte la situation économique actuelle du secteur, en plafonnant la taxe à 50 % de l'accroissement du chiffre d'affaires calculé par rapport à la période de référence 2008 tout en maintenant un taux plancher fixé à 1,5 % du chiffre d'affaires.

Selon les renseignements fournis à vos rapporteurs, le rendement prévisionnel de la taxe en année pleine 2009 serait de 70 millions d'euros.

Cependant, au vu du retard pris dans la discussion du projet de loi, votre commission a adopté un amendement de coordination modifiant l'article 55, afin de prévoir que les nouvelles taxes entreront en vigueur à la publication de la loi et non le 1er janvier 2009 comme le texte actuel le prévoit. Cette coordination a déjà été prise en compte par le Gouvernement, à travers un amendement déposé après la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances minorant la ligne n° 1499 « Recettes diverses » du budget général de 62 millions d'euros27(*).

Au final, le produit de la taxe devrait en fait atteindre un peu plus de 64 millions d'euros en 2009.

· La taxe sur les services fournis par les opérateurs de communication électronique

L'article 21 du présent projet de loi tend à créer une taxe sur le chiffre d'affaires des opérateurs de communications électroniques, fonctionnant selon les mêmes modalités que la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, avec un taux de 0,9 %.

La commission « Copé » avait proposé cette taxe en estimant que sa légitimité était liée aux nouveaux modes de consommation de l'image, et à la reprise sur le support numérique de très nombreuses images de la filière télévisuelle.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à distinguer les opérateurs de renseignement téléphonique des opérateurs de télécommunications fixes et mobiles, afin qu'ils ne soient pas soumis à la taxe. Cette disposition aurait un impact financier marginal.

Selon les informations fournies à vos rapporteurs, le rendement prévisionnel de la nouvelle taxe en année pleine 2009 serait de 379 millions d'euros.

En raison du retard de l'entrée en vigueur de la taxe, son produit attendu serait en fait de 347 millions d'euros.

Au final, le produit de ces deux taxes serait estimé à 411 millions d'euros en 2009. Cela correspondrait à une année pleine à un montant de 449 millions d'euros.

Cependant, rien n'est encore prévu pour compenser la suppression totale de la publicité après 2012. La « clause de revoyure » insérée par le rapporteur de l'Assemblée nationale dans l'article 18, sous la forme de demandes de rapports au Gouvernement, à la fois sur l'impact de la réforme sur France Télévisions et sur le dynamisme des taxes, devrait permettre de régler cette question à la fin de l'année 2011.

Vos rapporteurs estiment que cette clause est fondamentale et que le législateur devra se pencher sérieusement sur les effets à la fois culturels et financiers de la diminution de la publicité sur le service public audiovisuel avant que la suppression totale ne soit mise en oeuvre. Ils estiment à cet égard que la mise en place d'un comité de suivi de la loi proposé par la commission viendrait renforcer utilement l'expertise sur cette question.

Par ailleurs, le financement du développement de France Télévisions n'a pas été prévu dans le projet de loi de finances pour 2009 et une réflexion doit selon eux porter sur cet aspect.

3. Dynamiser la redevance pour assurer le développement de l'audiovisuel public

La commission sur la nouvelle télévision publique a longuement réfléchi aux modèles culturel et de développement de France Télévisions, et de nombreuses propositions ont été reprises dans le projet de loi et dans le projet de cahier des charges. S'agissant du financement, le groupe de travail spécifique a également mené une expertise intéressante, notamment sur l'impact financier de la suppression de la publicité après 20 heures, en l'estimant assez précisément à 450 millions d'euros.

L'estimation du coût du nouveau modèle de développement envisagé pour France Télévisions s'est en revanche avérée plus difficile à établir. Le groupe de travail s'est en effet heurté à des obstacles majeurs :

- la difficulté de réellement anticiper les conséquences de la mise en place de l'entreprise unique ;

- le manque de moyens d'investigation permettant de mesurer, d'une part, l'impact financier des missions de service public confiées à France Télévisions, et d'autre part, les économies que le groupe est susceptible d'effectuer ;

Ainsi, ni le coût du développement de France Télévisions, ni celui de la programmation de la nouvelle grille, ni celui de la mise en place de l'entreprise unique et encore moins les gains liés aux synergies mises en place n'ont pu faire l'objet d'une estimation fiable, documentée et consensuelle.

L'indexation de la redevance prévue par la loi de finances rectificative pour 2008 devrait permettre d'assurer un financement de France Télévisions en euros constants. Aussi nécessaire soit-elle, cette indexation n'aura qu'un impact de 40 millions d'euros en 2009. La commission des affaires culturelles vous proposera un amendement visant à renforcer le dynamisme de l'indexation de la redevance en prévoyant un arrondi à l'euro supérieur. De même, en raison de l'arrivée du média global et de l'utilisation grandissante de l'ordinateur comme récepteur de télévision, la commission vous proposera un amendement visant à étendre la redevance aux ordinateurs. Le but est d'éviter que ne perdure une situation dans laquelle les personnes regardant la télévision sur un ordinateur échappent à la redevance.

Il est cependant apparu à vos rapporteurs qu'il était difficile, dans un premier temps, d'aller plus loin, parce que les moyens n'ont pas été donnés au législateur pour estimer le juste financement de l'audiovisuel public. Du fait du manque de données objectives, il ne peut y avoir aujourd'hui de consensus ou d'accord politique ambitieux sur la question de la redevance. C'est la raison pour laquelle votre commission a souhaité que l'on donne, à travers cette loi, les moyens au Parlement de déterminer les besoins réels de France Télévisions :

en confiant au CSA le soin de rendre un rapport au Parlement sur le financement de France Télévisions avant chaque loi de finances. La commission a par ailleurs renforcé les moyens d'enquête de l'autorité de régulation afin qu'elle puisse disposer de données précises et fiables et élaborer son avis de manière indépendante. En Allemagne, une autorité indépendante spécifique évalue les ressources nécessaires au financement de l'audiovisuel public. Votre commission des affaires culturelles a estimé qu'en France le régulateur de l'audiovisuel, autorité administrative indépendante, était le mieux placé pour mener à bien un audit régulier et pertinent de la société nationale de programme France Télévisions ;

- mais par ailleurs, il faut aussi que le Parlement s'engage dès maintenant à définir le meilleur mode de financement des chaînes publiques. C'est la raison pour laquelle votre commission propose la mise en place d'un comité de suivi de la loi composé de parlementaires et chargé de faire les propositions adéquates sur le financement de l'audiovisuel public. Avec l'aide du rapport du CSA publié avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2010, le Parlement devrait être en mesure de faire, dès la prochaine loi de finances, des propositions précises sur les justes modalités de ce financement.

Ainsi, les propositions de la commission des affaires culturelles tendent à donner à France Télévisions les moyens de remplir ses missions à court terme et permettront, à moyen terme, de définir un mode et un niveau de financement satisfaisants.

Par ailleurs, vos rapporteurs préconisent qu'un ensemble de dispositions non législatives soient adoptées tendant à :

- inciter à la mensualisation de la redevance ; ils rappellent à cet égard qu'une redevance à 120 euros par an représente dix euros par mois, soit trois fois moins qu'un abonnement à un opérateur satellitaire proposant quelques chaînes supplémentaires et plus de dix fois moins que les dépenses moyennes mensuelles d'un ménage en matière de téléphonie ;

- la présenter sur une page différente de celle utilisée pour la taxe d'habitation afin qu'aucune confusion ne soit possible ;

- et à imposer à France Télévisions, Radio France et Arte de diffuser des spots indiquant l'usage fait de la redevance.

E. UN AUDIOVISUEL PUBLIC À L'INDÉPENDANCE RENFORCÉE

Aux termes de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, « la libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'Homme : tout Citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par la Loi. »

L'existence d'un service public audiovisuel indépendant fait partie des premières garanties de cette liberté constitutionnelle. Elle permet en effet d'offrir à tous les citoyens des médias où, à l'abri de toutes les pressions, commerciales, sociales ou politiques, peuvent s'exprimer toutes les opinions et tous les courants de pensée que compte la société française.

En supprimant progressivement la publicité sur les télévisions et radios publiques, le présent projet de loi renforce cette indépendance : nul ne pourra plus penser qu'une information ou une opinion n'est pas relayée sur les ondes publiques par peur de perdre un annonceur d'importance.

De même, la disparition de la contrainte d'audience permettra à la télévision publique de devenir le lieu de tous les débats. Car si l'audiovisuel public est un espace de divertissement, il doit aussi être un espace de discussion, de réflexion et de débat et garantir ainsi la possibilité pour tout citoyen de se faire entendre.

Mais si l'indépendance de la télévision publique se nourrit de son indépendance vis-à-vis des contraintes commerciales, elle se mesure aussi à sa capacité à se libérer de toute influence politique.

Cette exigence ne peut souffrir aucune exception : la télévision publique ne peut quitter la sphère de la servitude commerciale pour entrer dans celle de la servitude politique.

Vos rapporteurs estiment toutefois nécessaire de le préciser : cette indépendance ne peut signifier l'irresponsabilité des dirigeants des sociétés nationales de programme.

Ceux-ci, parce qu'ils sont à la tête d'entreprises publiques qui, pour la mise en oeuvre de leurs missions de service public sont financées par des deniers publics, doivent être nommés dans des conditions claires et transparentes.

La nomination des présidents des sociétés nationales de programme est un choix politique, au sens le plus noble du terme. Leur régime de désignation doit donc répondre à deux exigences :

- il doit garantir leur indépendance ;

- il doit permettre l'expression d'un véritable choix et du projet qui l'accompagne.

Or force est de constater que le régime actuel, s'il répond à la première des deux exigences, ne satisfait pas pleinement la deuxième.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel, en couvrant l'essentiel de la procédure de nomination d'une obligation de secret, n'a pas permis la formulation claire du projet de chaque nouveau président.28(*)

La décision n°2005-304 du Conseil supérieur de l'audiovisuel désignant M. Patrick de Carolis comme président de la société France Télévisions en témoigne. Sa motivation est ainsi rédigée :

« Considérant que l'expérience et les compétences de M. Patrick de Carolis dont témoigne son parcours professionnel, tant dans le domaine de l'information que des programmes, sont marquées par un réel sens du service public ; que celui-ci, grand professionnel de l'audiovisuel, a montré à travers ses différentes fonctions son attachement à privilégier, au bénéfice du plus large public, la création, l'innovation, l'exigence de qualité et la rigueur éditoriale ; que ces qualités sont adaptées à l'exercice de la fonction de président de France Télévisions ;

Considérant que M. Patrick de Carolis, lors de son audition par le Conseil supérieur de l'audiovisuel le mardi 5 juillet 2005, a présenté pour France Télévisions et pour chacune des sociétés de programme un projet stratégique cohérent, un plan d'organisation adapté à la conduite de ce projet et des perspectives de développement propres à répondre aux missions de la télévision publique ».

En l'état actuel du droit, le Conseil supérieur de l'audiovisuel n'est donc pas en mesure d'exprimer les raisons précises qui guident ses choix.

Cela tient à sa nature d'autorité administrative indépendante, qui ne peut réellement assumer le choix politique d'un projet pour le service public audiovisuel.

A contrario, une autorité administrative indépendante telle que le CSA est en pleine mesure de s'opposer non au choix d'un projet, sauf si celui est aberrant, mais d'une personnalité qui ne présenterait pas les garanties de compétence et d'indépendance attendues d'un dirigeant de chaîne publique.

C'est pourquoi, bien que cette procédure de nomination n'ait jamais été évoquée par la Commission pour la nouvelle télévision publique, qui avait fait des choix bien différents, vos rapporteurs estiment que la nomination des présidents des sociétés nationales de programme par le Président de la République prévue par l'article 8 du projet de loi garantit, dès lors qu'elle est accompagnée d'un double veto du CSA et du Parlement, que le choix des présidents d'entreprises audiovisuelles publiques sera tout autant le choix d'un projet tout autant que celui d'une personnalité.

Cette nouvelle procédure conduira en effet le pouvoir exécutif à la formulation d'un choix clair pour le service public et à l'attribution explicite de la responsabilité du choix à une autorité politique, qui devra assumer cette décision devant l'opinion publique.

Le Président de la République se verra ainsi reconnaître le pouvoir de proposer un projet et une personnalité pour le mettre en oeuvre.

Mais il ne s'agira là que d'une proposition, puisque la nomination ne sera effective qu'à deux conditions :

1. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel devra confirmer, par avis motivé, la proposition du Président de la République ;

2. Les commissions des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat pourront s'opposer à la nomination à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Un double contrôle s'exercera donc sur la personne et le projet proposés, qui permettra de conjuguer un double regard :

le regard d'une autorité administrative indépendante, le CSA, à même d'assurer que la personnalité proposée présente toutes les garanties d'indépendance et de compétence et que le projet qu'elle formule pour la télévision publique est solide et abouti ;

- le regard du Parlement, qui pourra à cette occasion apprécier et délibérer publiquement de la pertinence du projet proposé par le président de la République.

A cet égard, vos rapporteurs souhaitent souligner que l'intervention du CSA et du Parlement n'a rien de formel : elle permettra au contraire de faire vivre le débat sur le choix de la personnalité pressentie et sur son projet.

Mais une fois le choix du projet et de la personnalité devenu définitif, le président de France Télévisions doit se voir garantir l'indépendance nécessaire à la mise en oeuvre de son projet.

Aussi, s'il devra rendre compte de celle-ci via le contrat d'objectifs et de moyens, il doit pouvoir être libéré de toute crainte quant à son avenir.

C'est pourquoi vos rapporteurs vous proposent d'adopter un amendement garantissant que la procédure de révocation ne pourra en aucun cas être utilisée pour mettre en péril l'indépendance du président des sociétés nationales de programme.

L'indépendance se mesure en effet aux actes : c'est donc la liberté d'action des présidents des sociétés audiovisuelles publiques qu'il s'agit de garantir en renforçant les conditions de leur révocation.

1. Une indépendance garantie par la Constitution

L'indépendance des sociétés nationales de programmes a fait l'objet d'une abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel. A de multiples reprises, celui-ci a en effet rappelé que cette indépendance était l'une des garanties essentielles de la liberté de communication, proclamée à l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Dans sa décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a ainsi estimé « qu'assurer l'indépendance des sociétés nationales de programme chargées de la conception et de la programmation d'émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision » revient à « concourir... à la mise en oeuvre de la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ».

Dans cette même décision, le Conseil constitutionnel a également affirmé que « l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 précité soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ».

L'existence d'un service public de l'audiovisuel indépendant constitue donc une exigence constitutionnelle.

En toute logique, le Conseil constitutionnel a également reconnu que la procédure de nomination des présidents des sociétés nationales de programme devait garantir l'indépendance de ces derniers.

Dans sa décision n°89-259 DC du 26 juillet 1989 sur la loi 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, le Conseil précise ainsi : « afin d'assurer l'indépendance des sociétés nationales de programme chargées de la conception et de la programmation d'émissions de radiodiffusion sonore ou de télévision et de concourir ainsi à la mise en oeuvre de la liberté de communication proclamée par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 dispose que les présidents de ces sociétés sont nommés, pour une durée de trois ans, par une autorité administrative indépendante ».

Le Conseil constitutionnel attache en conséquence une grande attention aux garanties apportées par les procédures de nomination. A cet effet, il a ainsi censuré les dispositions de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 qui prévoyaient la publication des auditions et débats du CSA. Le Conseil constitutionnel a en effet estimé que la publicité donnée à cette décision risquait de faire obstacle à l'élaboration d'une décision collégiale et éclairée, c'est-à-dire à même de prendre « en compte... l'intérêt général et [le] bon fonctionnement du secteur public de l'audiovisuel dans le respect de son indépendance ».

Dès lors, si le législateur peut modifier à sa guise le mode de nomination des présidents des sociétés nationales de programme, il ne doit pas pour autant priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.

Dans sa décision du 26 juillet 1989 précitée, le Conseil constitutionnel a en effet rappelé que « s'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, c'est à la condition que l'exercice de ce pouvoir n'aboutisse pas à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ».

Le mode de nomination des présidents des sociétés nationales de programme doit donc permettre de garantir leur pleine et entière indépendance.

2. Un mode de nomination qui présente toutes les garanties d'indépendance

Pour ces mêmes raisons, et comme indiqué précédemment, la Commission pour la nouvelle télévision publique avait proposé une profonde rénovation du mode de nomination du président de France Télévisions.

Dans son rapport, la Commission soulignait en effet que « le président directeur général du groupe France Télévisions est nommé par une autorité qui n'est pas celle qui lui donne ses moyens financiers. Ainsi, le PDG de France Télévisions est désigné (et peut être révoqué) par le CSA, autorité garante de son indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Cette finalité qui a valeur constitutionnelle se heurte à un principe de gouvernance qui veut que l'État, qui se trouve être à la fois actionnaire unique et financeur principal de la société, devrait avoir une capacité à juger et, le cas échéant, sanctionner celui qui la gère. »

Ce raisonnement conduisait la commission dite « Copé » à proposer que « le président directeur général de France Télévisions soit désigné par le conseil d'administration de l'entreprise sur une liste de trois à cinq noms proposée par le CSA ».

Ce dispositif permettait de concilier trois exigences :

la nécessaire intervention du CSA, garant de l'indépendance de l'audiovisuel public ;

la responsabilité de l'État, autorité de tutelle de l'audiovisuel public, représentée en tant que telle au conseil d'administration ;

l'autonomie de décision du conseil d'administration, instance dirigeante principale de l'entreprise publique, où doit s'exprimer et se valider le projet du président de France Télévisions.

Cette proposition de la commission Copé n'a pu être retenue dans le projet de loi définitif. La loi constitutionnelle n°2008-724 du 23 juillet 2008 a en effet modifié l'article 13 de la Constitution et prévu de subordonner dans certaines hypothèses l'exercice du pouvoir de nomination du Président de la République à l'avis public des commissions permanentes compétentes du Parlement.

L'article 13 dispose en effet que « une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés. »

Dès lors que la nomination du président de France Télévisions relève à l'évidence des emplois ou fonctions dont l'importance pour la garantie des droits et libertés est indiscutable, il n'était donc plus possible de retenir le dispositif proposé par la Commission pour la nouvelle télévision publique.

L'article 13 apporte en effet une garantie d'indépendance supplémentaire, en reconnaissant aux commissions parlementaires un droit de véto.

Aussi, dès lors que la nomination du président de France Télévisions par le Président de la République n'est pas exclusive de l'intervention du CSA, l'application, prévue par l'article unique de la présente loi organique, de la procédure envisagée au dernier alinéa de l'article 13 de la Constitution apparaît comme une garantie d'indépendance supplémentaire.

A l'avenir, la nomination du président des sociétés nationales de programme mettra en oeuvre le triangle institutionnel suivant :

- le Président de la République devra choisir une personnalité qui disposera non seulement des compétences et de l'indépendance voulues mais qui aura également formulé un projet clair et ambitieux pour le service public ;

- le CSA disposera d'un véritable pouvoir de codécision, puisqu'il pourra refuser la proposition du Président de la République. Si la personnalité pressentie ne lui paraît pas présenter les compétences ou les garanties d'indépendance nécessaires ou si son projet ne lui paraît pas suffisamment solide, il pourra bloquer définitivement la nomination ;

- les commissions des affaires culturelles disposeront enfin d'un véritable pouvoir de veto, qui pourra être opposé à la majorité des trois cinquièmes et qui s'exercera après audition publique.

Aux yeux de vos rapporteurs, l'indépendance du président des sociétés nationales de programme sera ainsi pleinement garantie : l'intervention du pouvoir législatif et d'une autorité administrative indépendante garantira tout à la fois la formulation d'un choix politique clair et responsable et l'intervention d'une autorité administrative indépendante garante des droits et libertés.

Le président des sociétés nationales de programme ne sera donc plus, même formellement, un membre du conseil d'administration comme les autres. Les articles 5, 6 et 7 l'excluent en effet des différents collèges composant les conseils d'administration, reconnaissant ainsi sa qualité de président choisi sur un projet.

Vos rapporteurs approuvent donc le dispositif prévu à l'article 8 du présent projet de loi.

3. Une révocation qui doit être strictement encadrée par la loi

Ils estiment en revanche que la procédure de retrait de mandat prévue à l'article 9 du projet de loi ne permet pas, dans sa rédaction initiale, de garantir pleinement l'indépendance du président des sociétés nationales de programme.

Une véritable indépendance n'est en effet pas compatible avec l'existence d'une menace de révocation. Plus que les conditions de nomination, ce sont les conditions de retrait du mandat qui sont donc décisives pour garantir la pleine indépendance du président de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de l'État.

C'est pourquoi le droit en vigueur prévoit bien souvent d'assortir la révocation de garanties plus lourdes que la nomination.

Il en va ainsi des magistrats du siège : si, en vertu de l'article 65 de la Constitution ceux-ci sont nommés par le Président de la République sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) pour les conseillers à la Cour de cassation, les premiers présidents et les présidents de tribunaux de grande instance et sur avis conforme du CSM pour tous les autres magistrats du siège, l'article 64 de la Constitution garantit leur inamovibilité.

Il serait donc singulier, pour les présidents des sociétés nationales de programme, de prévoir une procédure de révocation moins stricte que la procédure de nomination.

Tel est pourtant le cas du dispositif proposé par le projet de loi dans sa version initiale, qui prévoit que la révocation ne peut intervenir qu'après avis conforme et motivé du CSA, sans prévoir toutefois ni droit de veto ni même de consultation des commissions parlementaires permanentes.

L'Assemblée nationale a ajouté cette possibilité de veto des commissions, mais cela ne suffit pas à assurer la conformité du texte à la Constitution : pour l'heure, la révocation des présidents des sociétés nationales de programme se fait dans les mêmes conditions que sa nomination. Les garanties d'indépendance sont donc équivalentes.

Si le projet de loi venait à être adopté en l'état, ce ne serait pas le cas : la procédure de nomination serait en effet plus stricte que celle de révocation, ce qui reviendrait, par rapport à l'état du droit existant, à priver de garantie une exigence constitutionnelle.

C'est pourquoi votre commission, dans le droit fil de la réforme constitutionnelle qui, à l'initiative du Sénat, a donné compétence au législateur pour garantir la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias, vous proposera d'adopter un amendement prévoyant une procédure de révocation plus stricte que la procédure de nomination.

Par ailleurs, afin de garantir la bonne articulation des procédures, elle vous propose d'adopter un amendement précisant la procédure à suivre en cas d'empêchement du président des sociétés nationales de programme ou de vacance de la fonction.

III. ACCOMPAGNER UN MONDE AUDIOVISUEL EN MUTATION

A. UN PÔLE PRIVÉ FORT POUR UN PAYSAGE AUDIOVISUEL ÉQUILIBRÉ

Si le présent projet de loi a pour objectif de redynamiser le service public audiovisuel, il ne vise cependant pas à affaiblir le secteur de l'audiovisuel privé, mais bien à offrir un nouvel équilibre, encore plus pertinent, au paysage audiovisuel français. En effet, la télévision joue un rôle social et culturel fondamental : il ressort de la mission des pouvoirs publics de définir les conditions dans lesquelles elle peut s'épanouir et innover dans le respect de la diversité des programmes et des points de vue.

1. L'équilibre entre chaînes publiques et privées

La loi n° 2000-719 du 1er août 2000 a mis en place un système vertueux de financement du secteur de la création et de la production française par l'ensemble des chaînes de télévision française, aussi bien publiques que privées. Ainsi TF1 et M6 participent pour plus d'un dixième de leur chiffre d'affaires à la création audiovisuelle française. Leurs investissements dans le cinéma sont également très importants. Ce système particulièrement original en Europe a permis de conserver une très forte présence de programmes français sur notre télévision, mais sa pérennité dépend de la bonne santé financière du secteur de l'audiovisuel.

C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs prennent acte des dispositions du projet de loi permettant d'augmenter le temps de publicité diffusée à l'antenne. Outre qu'elles renforceront la distinction entre chaînes publiques et privées, ces mesures sont susceptibles d'entraîner des bénéfices supplémentaires pour les chaînes privées susceptibles de compenser la taxe qui leur sera imposée. Par ailleurs, la possibilité d'insérer une deuxième coupure publicitaire dans les oeuvres cinématographiques devrait augmenter le nombre de diffusions de films à l'antenne : en effet, selon les syndicats de producteurs auditionnés par vos rapporteurs, la limitation actuelle à une seule coupure incite les diffuseurs à programmer des séries plus courtes, notamment américaines.

Vos rapporteurs sont également favorables à la modulation de la taxe sur leur chiffre d'affaires publicitaire, telle que prévue à l'article 20 du présent projet de loi modifié par l'Assemblée nationale, en raison du contexte difficile pour le marché publicitaire et du caractère transitoire de cette modulation.

2. L'équilibre entre chaînes privées

Si l'incitation à la création plutôt qu'à la reprise de programmes existants est un pilier du paysage culturel français, vos rapporteurs sont également favorables à ce que cette création représente tous les styles (films, séries, documentaires, divertissement) et tous les formats. Ils constatent, au demeurant, qu'à cet égard le PAF est plutôt bien équilibré puisque les deux principales chaînes privées, TF1 et M6, ne recouvrent pas les mêmes publics et ont des lignes éditoriales différentes, la première ayant traditionnellement une politique de diffusion de créations audiovisuelles françaises populaires, la seconde se reposant davantage sur des émissions d'actualité, comme « Capital » ou « Zone interdite ». C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté un amendement tendant à préciser la notion de documentaire de création, qui a été introduite à son initiative dans la loi du 30 septembre 1986, par la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.

Par ailleurs, vos rapporteurs considèrent qu'il est important que les chaînes de la télévision numérique terrestre puissent connaître un développement leur permettant d'atteindre l'équilibre économique. Pour l'instant, si la plupart d'entre elles ont dépassé 1 % de l'audience télévisuelle, aucune n'a atteint l'objectif de 1 % des recettes publicitaires audiovisuelles. Or, elles apportent une diversité utile au paysage audiovisuel français : lorsqu'elles sont thématiques (chaînes d'information, chaînes musicales, chaînes jeunesse), elles éditent des programmes d'approfondissement intéressants, et lorsqu'elles sont généralistes, elles offrent souvent une nouvelle vie à des oeuvres françaises de création. Vos rapporteurs sont donc favorables à la fois à la modulation de la taxe à laquelle le projet de loi les assujettit, et à une reprise plus pertinente de leur numérotation sur l'ensemble des supports de diffusion. Ils estiment cependant que le corollaire de l'augmentation de leur audience devra être le renforcement, dans un avenir proche, de leurs obligations en matière de création.

3. L'équilibre entre les diffuseurs

S'agissant enfin des diffuseurs, l'équilibre est plutôt satisfaisant entre les offres ADSL, hertzienne, satellitaire et le câble. Il ne compromet pas l'avenir et laisse au contraire une chance à l'ensemble des technologies de se développer afin que le consommateur puisse trouver l'offre qui lui convient le mieux. Votre commission s'est donc déclarée favorable à la nouvelle rédaction de l'article 14 du projet de loi proposée par l'Assemblée nationale, qui ouvre la possibilité à un deuxième opérateur de satellite d'offrir les chaînes de la TNT, dans la mesure où le coût de diffusion sera pris en charge par l'opérateur. Vos rapporteurs soulignent que le moment n'est aujourd'hui pas venu de modifier les autres équilibres existants dans le domaine de la diffusion.

C'est la raison pour laquelle ils ont proposé à votre commission un amendement de suppression de l'article 49 sexies introduit à l'Assemblée nationale, qui remet en cause le modèle économique d'Orange dans le secteur audiovisuel. L'arrivée de ce nouveau diffuseur sur le marché a permis au football français de trouver de nouvelles sources de financement (200 millions d'euros annuels) et au secteur de la production audiovisuelle et cinématographique de bénéficier d'un accord portant sur les trois prochaines années, au cours desquelles la filiale « Orange cinéma séries » investira entre 10 à 15 millions euros dans la création. Ils estiment que sur ce sujet, il appartiendra aux autorités de régulation de se prononcer sur les risques que pourraient faire peser, à moyen terme, la situation d'Orange sur la concurrence dans le secteur audiovisuel.

B. UN CADRE RÉGLEMENTAIRE RÉNOVÉ POUR LE MÉDIA GLOBAL : LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE « SERVICES DE MÉDIAS AUDIOVISUELS »

Le déploiement d'une offre audiovisuelle s'appuyant sur les techniques commutées, par le biais des réseaux téléphoniques usant des technologies ADSL, a permis une délinéarisation de la programmation audiovisuelle : la logique de la consommation de services de médias audiovisuels s'en est trouvée profondément modifiée, dès lors que l'on est passé des « menus » servis aux téléspectateurs par la télévision traditionnelle (c'est-à-dire les grilles de programme) à une consommation « à la carte » (sur la base d'un catalogue à partir duquel le téléspectateur peut se construire sa propre grille de programme).

Cette révolution du « média global » suppose que l'identité du service public de l'audiovisuel puisse s'affirmer sur tous les supports de diffusion, aussi bien sur la télévision et la radio que sur Internet. Dans cette logique, le présent projet de loi vise à réunir les conditions d'une gouvernance stratégique et d'un modèle économique et financier permettant à la télévision publique d'être plus compétitive dans le domaine des contenus sur tous les types de support.

La transposition de la directive 2007/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007, dite « Services de médias audiovisuels » (SMA), qui modifie la directive 89/552/CEE du Conseil du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, dite « Télévision sans frontières » (TVSF), s'inscrit précisément dans cette démarche.

Elle participe de l'évolution de notre service public audiovisuel vers un « média global » en veillant à rétablir les conditions d'une concurrence saine entre les services de télévision classiques et les services de vidéo à la demande. Alors que la directive « TVSF » envisageait de faire émerger un véritable marché intérieur de l'audiovisuel en faisant tomber les frontières géographiques de la radiodiffusion, ce sont les frontières numériques de la communication audiovisuelle que la directive « SMA » s'emploie désormais à lever.

Devant l'émergence de nouvelles technologies de transmission des services de médias audiovisuels, notamment la prestation de services audiovisuels sur Internet et par téléphonie mobile, ainsi que le développement de nouvelles formes de consommation audiovisuelle à la demande, il est apparu en effet nécessaire d'étendre partiellement et de manière adaptée le champ d'application de la réglementation applicable aux services de télévision aux services de médias audiovisuels à la demande (SMAd).

Cette adaptation vise à créer les conditions d'une concurrence équitable pour l'ensemble des services de médias audiovisuels, à assurer la promotion de la diversité culturelle sur les nouveaux services dits à la demande et à renforcer la sécurité juridique. La révision de la directive « TVSF » demeure une coordination a minima, les États conservant la faculté de prévoir des règles plus strictes ou plus détaillées pour les fournisseurs de services relevant de leur compétence, en vertu du principe de subsidiarité.

Cette transposition s'avère d'autant plus nécessaire que notre pays se trouve à la pointe de la vidéo à la demande en Europe. Une étude réalisée par le cabinet NPA Conseil pour la direction du développement des médias et l'Observatoire européen de l'audiovisuel, publiée en mai 2007, montre que la France s'impose comme le pays leader dans l'Union européenne en nombre de services de vidéo à la demande disponibles, totalisant 20 services opérationnels disponibles, devant les Pays-Bas (19), le Royaume-Uni (13) et l'Allemagne (12).

1. La directive « Services de médias audiovisuels » : pour des médias audiovisuels sans frontières

a) L'élargissement du champ d'application de la directive « TVSF » aux services de médias audiovisuels à la demande

Au milieu des années 1990, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen avaient jugé l'inclusion des services de médias audiovisuels à la demande dans le champ de la directive « TVSF » prématurée : la vidéo à la demande étant encore émergente, il convenait de ne pas freiner sa croissance. Toutefois, il n'est désormais plus possible, à l'heure actuelle, d'ignorer l'importance grandissante de ces nouveaux services audiovisuels : l'absence d'un cadre juridique les régissant présente, en effet, des risques croissants d'insécurité juridique et de distorsions de la concurrence au détriment des services audiovisuels classiques.

Dans ces conditions, la directive « SMA » s'attache à établir un cadre modernisé pour l'ensemble des contenus audiovisuels, fondé sur une nouvelle définition des services de médias audiovisuels, indépendamment de la technologie et de la plateforme de distribution et de diffusion : selon cette définition, un service de média audiovisuel doit être entendu comme un service au sens communautaire du terme (englobant toutes les formes d'activité économique, y compris l'activité économique des entreprises de service public), relevant de la responsabilité éditoriale d'un fournisseur de services de médias, ayant pour objet principal la fourniture de programmes dans le but d'informer, de divertir ou d'éduquer le grand public et mis à disposition via des réseaux de communications électroniques29(*).

Au sein de la catégorie des services de médias audiovisuels, la directive distingue deux sous-catégories :

les « services linéaires », c'est-à-dire les services de radiodiffusion télévisuelle délivrés « par un fournisseur de services de médias pour le visionnage simultané de programmes sur la base d'une grille de programmes »30(*), déjà précédemment couverts par la directive « TVSF » ;

les « services non linéaires », c'est-à-dire les services audiovisuels assurés « par un fournisseur de services de médias pour le visionnage de programmes au moment choisi par l'utilisateur et sur demande individuelle sur la base d'un catalogue de programmes sélectionnés par le fournisseur de services de médias »31(*), notamment les services de vidéo à la demande.

À partir de cette nouvelle différenciation, la directive simplifie le cadre réglementaire existant des services linéaires et introduit, en parallèle, des règles minimales pour les services non linéaires. L'ensemble des services audiovisuels est ainsi assujetti à un socle de règles communes portant sur :

- l'identification des fournisseurs de services de médias audiovisuels responsables du contenu afin d'assurer une meilleure protection des utilisateurs ; le recours à la notion de « fournisseur de services » recoupe la notion d'éditeur en droit français, c'est-à-dire de responsable éditorial de la programmation ;

- l'interdiction de l'incitation à la haine ;

- les normes qualitatives ou déontologiques en matière de communications commerciales : principe d'identification et de séparation de la publicité, interdiction des techniques subliminales, interdiction des communications commerciales en faveur du tabac, encadrement des communications commerciales en faveur de l'alcool, encadrement de la publicité à destination des enfants ;

- l'encadrement juridique du placement de produit ;

- la chronologie des médias : à ce titre, le Gouvernement envisage l'extension aux SMAd de l'article 70-1 de la loi du 30 septembre 1986 qui renvoie à la négociation contractuelle la question de la chronologie des médias ;

- la prise en compte de l'objectif politique d'un meilleur accès des handicapés aux services de médias audiovisuels.

Sont en revanche exclus du champ de la directive la correspondance privée mais aussi tous les services dont la finalité principale n'est pas la fourniture de programmes, c'est-à-dire ceux dont le contenu audiovisuel n'est que secondaire (comme les sites Internet ne contenant des éléments audiovisuels qu'à titre accessoire) ou encore les versions électroniques des journaux, des magazines et de la radio.

La directive exclut les activités de services dont la vocation première n'est pas économique et qui ne sont pas en concurrence avec la radiodiffusion télévisuelle : son considérant 16 précise, ainsi, que « les sites web privés et les services qui consistent à fournir ou à diffuser du contenu audiovisuel créé par des utilisateurs privés à des fins de partage et d'échange au sein de communautés d'intérêt » (Youtube et Dailymotion, par exemple) ne sont pas concernés par la nouvelle réglementation. Il s'agit de distinguer les vidéos personnelles, mises en ligne par des utilisateurs privés à des fins de partage et d'échange au sein de communautés d'intérêt, des contenus audiovisuels faisant l'objet d'une éditorialisation. Néanmoins, cette distinction est susceptible de donner lieu à des interprétations divergentes entre les États membres à l'occasion de la transposition de la directive32(*).

b) Des règles spécifiquement adaptées aux services non linéaires

Dans deux domaines, des règles spécifiquement adaptées à la nature des services non linéaires ont été définies : la diversité culturelle et la protection des mineurs.

(1) La promotion des oeuvres européennes sur les SMAd

Aux termes du nouvel article 3 decies de la directive révisée, les États membres doivent veiller à ce que les services non linéaires encouragent la production d'oeuvres européennes et facilitent l'accès à celles-ci. Cela peut prendre notamment la forme d'une contribution financière de ces services à la production et à l'acquisition de droits, ou d'une place substantielle réservée aux oeuvres européennes dans leurs catalogues de programmes.

Le principe de la promotion des oeuvres européennes sur les services de médias audiovisuels à la demande a constitué l'un des principaux acquis obtenus par la France, qui avait fait de cette question son cheval de bataille lors de la négociation de la directive « SMA », avec le soutien appuyé d'autres délégations, notamment belge et roumaine, ainsi que des milieux professionnels. La promotion des oeuvres européennes dans les services non linéaires s'inscrit, en effet, dans la droite ligne de la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles adoptée à l'UNESCO le 20 octobre 2005 et approuvée par le Conseil de l'Union européenne le 18 mai 2006. La promotion de la diversité culturelle étant un principe d'intérêt général du droit communautaire, sur le fondement de l'article 151 du Traité instituant la Communauté européenne, elle a vocation à constituer un des piliers des règles communes s'appliquant tant aux services linéaires que non linéaires.

Le monde de la création a réclamé, pour sa part, de longue date un assujettissement des nouveaux services de médias audiovisuels à la demande aux dispositifs de soutien à la création.

Toutefois, compte tenu de leur nature particulière et de la nécessité de ne pas entraver leur croissance, les SMAd seront soumis à des obligations et à une régulation minimales, étant entendu que les dispositions de la directive restent très souples sur ce sujet. En effet, une formule analogue à celle qui vaut pour les services linéaires a été retenue : « lorsque cela est réalisable et par des moyens appropriés »33(*).

Dans sa contribution à la réflexion sur la transposition de la directive « SMA », en date du 15 avril 2008, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) estime que les obligations relatives à la promotion des oeuvres européennes sur les SMAd ne devraient « être adoptées qu'avec prudence, de façon progressive, en suivant l'évolution de ces services et en tenant compte de leurs caractéristiques ». Il considère notamment que, s'agissant des services de télévision à la demande, dans la mesure où ces services « demeurent un prolongement de services de télévision, il n'apparaît pas utile de prévoir des obligations spécifiques en matière de promotion des oeuvres européennes ». En ce qui concerne la vidéo à la demande, le CSA juge que ces obligations devraient être définies « de façon qualitative, par exemple en proposant une présence sur la première page d'accès, plutôt que quantitative », et pourraient être traduites dans le cadre d'accords contractuels conclus par ces services avec les ayants droits.

(2) La protection des mineurs par les services non linéaires

Le nouvel article 3 nonies de la directive révisée prévoit que les contenus qui pourraient nuire gravement à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ne seront mis à la disposition du public que dans des conditions telles que les mineurs ne puissent normalement entendre ou voir ces services de médias audiovisuels à la demande.

L'approche ne pouvant être identique à celle qui prévaut pour la radiodiffusion télévisuelle classique, une souplesse de mise en oeuvre de ces exigences est consentie aux fournisseurs de SMAd, auxquels il est suggéré d'utiliser des codes PIN ou des systèmes de filtrage ou d'étiquetage34(*).

2. Un aménagement des règles applicables aux services linéaires en matière de publicité

a) L'assouplissement des règles quantitatives sur la publicité

Dans son considérant 57, la directive « SMA » rappelle que « compte tenu des moyens accrus dont disposent les téléspectateurs pour éviter la publicité grâce au recours aux nouvelles technologies, telles que les enregistreurs vidéo numériques personnels, et de l'élargissement de la palette des canaux disponibles, le maintien d'une réglementation détaillée en matière d'insertion des spots publicitaires en vue de protéger les téléspectateurs ne se justifie plus ».

Nonobstant les réticences de certains États membres, dont la France, le Conseil de l'Union européenne a voté un assouplissement des règles relatives aux communications commerciales encore plus prononcé que celui proposé initialement par la Commission européenne.

Ainsi, la nouvelle directive SMA assouplit les règles applicables à la publicité diffusée sur les services de télévision :

- en supprimant la limite journalière de trois heures, tout en maintenant la limite horaire de douze minutes ;

- en remplaçant l'obligation de ménager des intervalles d'au moins vingt minutes entre deux interruptions d'un programme par l'interdiction d'interrompre plus d'une fois par tranche de trente minutes les films cinématographiques, les émissions pour enfants et les programmes d'actualité et d'information.

Les États conservent cependant la faculté, au moment de la transposition de la directive, de prévoir des règles plus strictes ou plus détaillées pour les radiodiffuseurs relevant de leur compétence.

b) Un cadre juridique pour le placement de produit

Dans son considérant 61, la directive relève que « le placement de produit est une réalité dans les oeuvres cinématographiques et dans les oeuvres audiovisuelles destinées à la télévision, mais la réglementation de cette pratique diffère selon les États membres » et qu' « il est nécessaire, afin de garantir un traitement homogène et de renforcer ainsi la compétitivité du secteur européen des médias, d'adopter des règles en matière de placement de produit ». À cet effet, la directive définit le placement de produit comme « toute forme de communication commerciale audiovisuelle consistant à inclure un produit, un service ou leur marque ou à y faire référence en l'insérant dans un programme, moyennant paiement ou autre contrepartie ».

La directive révisée pose désormais le principe de l'interdiction du placement de produit. Néanmoins, elle précise qu'il demeure possible de déroger à cette interdiction, en admettant le recours à cette technique dans les cas suivants :

- au sein des « oeuvres cinématographiques, films et séries réalisés pour des services de médias audiovisuels, ainsi que pour des programmes sportifs et de divertissement » ;

- ou « dans les cas où il n'y a pas de paiement mais uniquement la fourniture, à titre gratuit, de certains biens ou services, tels que des accessoires de production et des lots, en vue de leur inclusion dans un programme ».

Les émissions pour enfants sont expressément exclues de ce nouveau régime.

Les règles applicables à cette technique sont très proches de celles applicables au parrainage :

- interdiction de tels placements pour les produits du tabac, les médicaments et traitements sur ordonnance ;

- absence d'influence sur le contenu du programme ou d'atteinte à la liberté éditoriale ;

- absence d'incitation directe à la location de biens ou de services ;

- absence de mise en avant injustifiée du produit ;

- information du téléspectateur de l'existence de ces placements au début et à la fin de la diffusion ainsi qu'après l'interruption publicitaire.

3. La clarification de la compétence territoriale et les dispositifs anti-délocalisation : une nécessaire réponse à l'interna-tionalisation des services audiovisuels

a) La réaffirmation du principe du « pays d'origine »

Dans son considérant 27, la directive « SMA » rappelle que « le principe du pays d'origine devrait demeurer au coeur de la présente directive, compte tenu de son importance primordiale pour la création d'un marché intérieur. Ce principe devrait dès lors être appliqué à tous les services de médias audiovisuels afin de garantir aux fournisseurs de services de médias la sécurité juridique indispensable à la mise en place de nouveaux modèles d'activité et au déploiement de ces services ».

D'une part, le principe du pays d'établissement a été réaffirmé et étendu aux services non linéaires, de sorte que tout fournisseur de services de médias audiovisuels doit se conformer aux règles de l'État membre dans lequel il est établi, y compris lorsque celui-ci impose des « règles plus détaillées ou plus strictes dans les domaines couverts par la directive sous réserve que ces règles soient conformes au droit communautaire » (nouvel article 3 de la directive révisée).

Fondée sur le principe du pays d'origine, la directive révisée étend donc à l'ensemble des services de médias audiovisuels le principe de la liberté de réception des services audiovisuels, en vertu duquel, une fois établi et autorisé dans un État membre, un service de médias audiovisuels peut être librement diffusé dans l'ensemble du marché intérieur communautaire.

Désormais, la détermination de l'État membre compétent tient à deux critères, à savoir le lieu où sont prises les décisions relatives à la programmation et le lieu où opère une partie importante des effectifs employés aux activités de services de médias audiovisuels, dont la hiérarchie et l'articulation sont précisées par le paragraphe 3 du nouvel article 2 de la directive révisée.

D'autre part, la détermination de la compétence territoriale a posé un certain nombre de difficultés concernant les chaînes extra-communautaires diffusées par satellite dans l'Union européenne. Les affaires dites « Al Manar » et « Sahar 1 » avaient, en effet, conduit la France à interrompre la diffusion de ces chaînes au motif qu'elles diffusaient des programmes « contenant une incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de religion ou de nationalité », en violation de l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986. En favorisant des comportements ou des réactions à caractère raciste et antisémite, ces programmes peuvent, par suite, constituer un risque pour la sauvegarde de l'ordre public, en violation des dispositions de l'article 1er de la loi du 30 septembre 198635(*).

Suivant en cela les recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel, la France a obtenu, lors de la renégociation de la directive, pour les services de télévision comme pour les services de médias audiovisuels à la demande, l'inversion des critères techniques, tels qu'énoncés au paragraphe 4 de l'article 2 de la directive « TVSF », de manière à faire prévaloir celui de la liaison montante sur celui de la capacité satellitaire. Une telle inversion est de nature à mieux répondre aux réalités techniques et contractuelles qui résultent de la numérisation.

En effet, aux termes du paragraphe 4 du nouvel article 2 de la directive révisée, les fournisseurs de médias extracommunautaires « sont réputés relever de la compétence d'un État membre dans les cas suivants :

- s'ils utilisent une liaison montante vers un satellite située dans cet État membre ;

- si, bien que n'utilisant pas une liaison montante vers un satellite située dans cet État membre, ils utilisent une capacité satellitaire située dans cet État membre ».

Enfin, la clause de sauvegarde de l'article 2 bis de la directive a été maintenue pour les services linéaires et étendue et complétée pour les services non linéaires.

Sur le fondement de cette clause de sauvegarde, les États membres peuvent, en ce qui concerne la radiodiffusion télévisuelle, déroger provisoirement aux règles de compétence territoriale établies par la directive lorsqu'une émission télévisée en provenance d'un autre État membre enfreint, de manière manifeste, sérieuse et grave, les prescriptions en matière de protection des mineurs et de respect de l'ordre public.

S'agissant des services de médias audiovisuels à la demande, les États membres peuvent, au titre du respect de leurs compétences régaliennes, déroger provisoirement au principe du pays d'origine pour des raisons plus nombreuses que pour les services linéaires puisqu'elles sont analogues à celles établies par la directive 2000/31/CE du 8 juin 2000 relative au commerce électronique : il peut s'agir de raisons d'ordre public (protection des mineurs, interdiction de l'incitation à la haine, atteinte à la dignité de la personne humaine), de protection de la santé publique, de la sécurité publique, y compris de la sécurité et de la défense nationales, ou des consommateurs. Contrairement au régime applicable aux services de radiodiffusion télévisuelle, une procédure d'urgence permettra de suspendre rapidement un service de médias audiovisuels à la demande.

ALLER PLUS LOIN DANS LA RÉGLEMENTATION APPLICABLE
AUX CHAÎNES EXTRACOMMUNAUTAIRES

Consultation publique sur la révision de la directive
« Télévision sans frontières »
Extraits de la contribution des autorités françaises

[...] Au-delà de ces modifications techniques indispensables à l'article 2, paragraphe 4, de la directive « TVSF », les autorités françaises estiment qu'une coopération plus efficace et systématique entre les États devrait être favorisée, en particulier lorsque l'un d'entre eux décide d'interdire la diffusion d'une chaîne extracommunautaire dont les programmes incitent à la haine pour des raisons de race, de sexe, de religion ou de nationalité.

En effet, en application du principe du pays d'établissement et de la liberté de réception, une chaîne autorisée par un État membre doit être reçue librement sur le territoire des autres États membres (sauf cas exceptionnel où la clause de sauvegarde de l'article 2 bis de la directive « TVSF » est mise en oeuvre). Or, en sens inverse, une chaîne interdite par l'État dont elle relève pourra, en l'état actuel du droit et des pratiques, continuer à diffuser ses programmes sur le territoire de l'Union européenne (y compris, le cas échéant, sur celui de l'État membre l'ayant interdite) en se plaçant sous la compétence d'un autre État membre.

Une telle situation est d'autant moins justifiable que les valeurs de tolérance et de refus de l'incitation à la haine font partie des valeurs constitutives de l'identité même de l'Union européenne et sont partagées sans réserve par l'ensemble des États membres. Or, comme l'affaire Al Manar l'a malheureusement montré, cette situation n'est pas un simple cas d'école.

C'est pourquoi la France souhaite que soit mis en oeuvre un mécanisme de reconnaissance mutuelle des décisions d'interdiction lorsque celles-ci sont prononcées par un État membre à l'encontre d'une chaîne extracommunautaire pour des motifs visés à l'article 22 bis de la directive. À défaut, il conviendrait que la directive prévoie explicitement un mécanisme de concertation systématique et efficace entre les États membres pour que chacun tire rapidement, le cas échéant, les conséquences d'une telle décision d'interdiction. [...]

Source : http://ec.europa.eu/avpolicy/docs/reg/modernisation/issue_papers/contributions/ip1-france.pdf

b) Le renforcement des dispositions destinées à lutter contre les délocalisations abusives

Aux termes de l'ancien considérant 14 de la directive « TVSF » dans sa version modifiée du 30 juin 1997, la reconnaissance de la liberté d'établissement et de la liberté de prestation de services dans le reste du marché intérieur communautaire ne pouvait avoir pour effet de soustraire à la compétence de l'État membre où il est diffusé un radiodiffuseur « dont l'activité est entièrement ou principalement tournée vers le territoire [de cet] État membre, lorsque cet établissement a eu lieu en vue de se soustraire aux règles qui seraient applicables à cet organisme s'il était établi sur le territoire [de cet] État membre », conformément à une jurisprudence constante de la Cour de justice des Communautés européennes (arrêt van Binsbergen du 3 décembre 1974).

Néanmoins, dès lors que ces considérations n'étaient pas incluses dans le corps même de la directive, certains diffuseurs, afin d'échapper aux mesures plus contraignantes de certains États membres, continuaient d'avoir recours au libre établissement dans un autre État membre pour les contourner. Ces pratiques présentent désormais un risque significatif de désorganisation des paysages audiovisuels nationaux et de distorsions de concurrence au détriment des diffuseurs soumis à des règles plus strictes ou plus détaillées.

Face à ces difficultés, la directive révisée prévoit une nouvelle procédure pour les diffuseurs d'autres États membres qui seraient susceptibles de contourner les règles plus strictes de l'État membre de destination.

La première étape de la procédure consiste en un dialogue entre les États membres concernés, sur la base d' « efforts concertés », qui devrait permettre de résoudre rapidement la plupart des difficultés.

En cas d'échec de ce dialogue, une deuxième étape est lancée. Au cours de cette étape, la Commission européenne, conformément à la procédure nouvellement définie, examine la compatibilité des mesures proposées par l'État membre avec le droit communautaire, compte tenu du droit dérivé et de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes applicables en la matière.

4. La transposition de la directive par le présent projet de loi

a) L'état du droit existant en matière de services non linéaires en France

LE RÉGIME APPLICABLE AUX SERVICES NON LINÉAIRES EN FRANCE

Extraits du rapport « La vidéo à la demande en Europe »

Étude réalisée par NPA Conseil pour la direction du développement des médias
et l'Observatoire européen de l'audiovisuel (mai 2007)

[...] Les services non linéaires ne figurent pas dans la loi sur la liberté de communication audiovisuelle. Ils ne relèvent donc pas de la compétence du Conseil supérieur de l'audiovisuel. Ces « services publics de communication en ligne » sont soumis au droit usuel quant aux règles d'ordre public, de concurrence, etc.

L'article 113 de la loi n° 2004-660 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle prévoit que les services de VoD sont assimilés à une activité de vente ou de location de vidéogramme et, qu'en conséquence, une taxe de 2 % basée sur les prix utilisateurs est applicable à ces services au même titre que celle qui existait depuis 2003 pour la distribution physique de vidéogrammes.

Cette disposition vise à transposer pour la distribution des films en VoD le dispositif de prélèvement existant par ailleurs sur l'exploitation en salle, la diffusion télévisuelle et la distribution de vidéogramme, en vue du financement du fonds de soutien à la production (le Compte de soutien à l'industrie des programmes audiovisuels - COSIP -, géré par le Centre national de la cinématographie).

Les organisations professionnelles de l'industrie cinématographique ont également souhaité obtenir des éditeurs de services de vidéo à la demande des obligations similaires à celles existant pour les diffuseurs en matière de promotion des oeuvres de langue française et des oeuvres européennes. Les chaînes de télévision sont en effet soumises à un régime des quotas de diffusion et de production. Les radiodiffuseurs traditionnels ont des engagements concernant la quantité et l'exposition des oeuvres nationales, européennes et indépendantes.

Certains des plus importants représentants français du cinéma, des chaînes de télévision, des fournisseurs d'accès à Internet ont conclu le 20 décembre 2005 un accord sur les modalités d'exploitation des offres de cinéma à la demande.

Le protocole établissait notamment les points suivants :

- ne sont couvertes que les oeuvres de cinéma, qui sont considérées comme des nouveautés avant un délai de 36 mois après leur sortie en salle nationale en France, et comme du catalogue ensuite ;

- les nouveautés ne pourront pas être exploitées en VoD avant 33 semaines (environ 7,5 mois) après leur sortie nationale en salle en France. Ce délai se distingue ainsi à la fois du délai vidéo (6 mois) et de la fenêtre pay per view (9 mois) ;

- l'accord concerne les services de location aussi bien que ceux de vente, de façon unitaire ou sous forme d'abonnement. Les fournisseurs de service ont ainsi obtenu la possibilité de donner accès à plusieurs oeuvres pour un tarif forfaitaire, mais les abonnements resteront toutefois limités à 15 oeuvres par mois, toutes de catalogue, afin de ne pas concurrencer les chaînes premium. L'accord exclut explicitement toute offre gratuite d'oeuvres de cinéma ;

- le texte précise une rémunération minimale des ayants droit proportionnelle au prix public de la transaction (50 % pour les nouveautés et 30 % pour le catalogue). L'accord ne précise pas pour l'heure le montant d'éventuels minimums garantis fixes ;

- des contributions au développement de la production d'oeuvres cinématographiques européennes et EOF (oeuvre d'expression originale française) sont également instaurées avec des montées en charge progressives : elles vont de 5 à 10 % du chiffre d'affaires à terme pour les oeuvres européennes, dont 3,5 à 7 % pour les oeuvres EOF.

L'accord a été conclu pour 12 mois, c'est-à-dire jusqu'à fin décembre 2006. Depuis, de nouvelles discussions entre les différents acteurs sont en cours.

Au coeur des débats sur le renouvellement du protocole, en cours [...], se trouve notamment la question de l'alignement de la VoD sur la fenêtre vidéo et la contribution des fournisseurs d'accès à Internet au système de financement du cinéma et de la production audiovisuelle français. [...]

b) Les diverses options pour la transposition de la directive « SMA » en droit français
(1) La négociation contractuelle pour une application efficace des règles : l'autorégulation et la corégulation

S'agissant des modalités de transposition de la directive « SMA », il convient de rappeler qu'aux termes du paragraphe 7 de l'article 3 de la directive révisée, « les États membres encouragent les régimes de corégulation et/ou d'autorégulation, au niveau national, dans les domaines coordonnés par la présente directive, dans la mesure où leur ordre juridique le permet. Ces régimes doivent être conçus de manière à être largement acceptés par les principaux acteurs dans les États membres concernés et assurer une application efficace des règles ».

L'autorégulation est entendue comme « un type d'initiative volontaire qui permet aux opérateurs économiques, aux partenaires sociaux, aux organisations non gouvernementales ou aux associations d'adopter entre eux et pour eux-mêmes des lignes directrices communes ». La corégulation, quant à elle, est envisagée comme « un « lien juridique » entre l'autorégulation et le législateur national, dans le respect des traditions juridiques des États membres » dès lors que l'État est appelé à intervenir, dans le cadre de la corégulation, lorsque les objectifs du système ne sont pas atteints.

(2) Les dispositions du projet de loi relatives à la transposition de la directive « SMA »

Aux termes de son exposé des motifs, le présent projet de loi vise à mettre en place un cadre juridique unique pour les services de télévision et les SMAd :

LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE « SMA »
PAR LE PROJET DE LOI

d'après l'exposé des motifs

Le titre II du présent projet de loi introduit la nouvelle catégorie des services de médias audiovisuels à la demande dans la loi du 30 septembre 1986 au sein des services de communication audiovisuelle, aux côtés des services de télévision, de radio et des autres services de communication audiovisuelle. Tel est l'objet de la modification opérée par l'article 22 du projet de loi à l'article 2 de la loi du 30 septembre 1986.

Le titre III du présent projet de loi précise celles des dispositions de la loi du 30 septembre 1986 qui s'appliqueront désormais aux SMAd, voire à l'ensemble de la communication audiovisuelle :

- les dispositions de l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986 relatives aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations sont étendues à l'ensemble des services de communication audiovisuelle par l'article 23 du projet de loi ;

- compte tenu de la nécessité d'assurer la protection de l'enfance et de l'adolescence de l'exposition à des programmes susceptibles de leur nuire, l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986 est étendu à ces services afin que le Conseil supérieur de l'audiovisuel définisse, en concertation avec leurs éditeurs, les moyens adaptés à la nature des SMAd permettant d'assurer cette protection (article 27) ;

- les dispositions relatives à l'emploi de la langue française de l'article 20-1 de la loi du 30 septembre 1986 sont étendues à l'ensemble des services de communication audiovisuelle par l'article 28 du projet de loi ;

- les autres dispositions relatives à la programmation seront précisées par décret en Conseil d'État, s'agissant notamment du régime de promotion des oeuvres européennes et des règles de publicité. Afin de ne pas entraver le développement de ces nouveaux services, ces règles pourront être adaptées et les décrets d'application tiendront compte de leur nature particulière. En particulier, s'agissant du régime de contribution à la production, les décrets pourront fixer des régimes de montée en charge (article 29 pour les services diffusés par voie hertzienne terrestre et article 36 pour les services diffusés sur les autres réseaux de communication électronique).

En conséquence de ces dispositions nouvelles, le titre II du présent projet de loi étend les moyens d'intervention du Conseil supérieur de l'audiovisuel, qu'il s'agisse de son pouvoir de recommandation (article 23 modifiant l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986), de sa mission de contrôle des modalités de programmation de la publicité ainsi que l'interdiction de publicité à caractère politique (article 25 modifiant l'article 14 de la loi du 30 septembre 1986) et du dispositif de sanctions administratives dont il dispose (articles 37 à 39 modifiant les articles 42, 42-4 et 42-7 de la loi du 30 septembre 1986).

Si ces services peuvent être diffusés par voie hertzienne terrestre sans qu'une modification de la loi ne soit nécessaire, il est en revanche apparu opportun de leur étendre expressément le régime de diffusion par satellite dans les bandes de radiodiffusion (article 31 modifiant l'article 30-6 de la loi du 30 septembre 1986) et de leur garantir un régime de diffusion sans formalité préalable sur les autres réseaux de communications électroniques (article 34 modifiant l'article 33-1 de la loi du 30 septembre 1986).

Enfin, des modifications sémantiques de conséquence sont apportées par les articles 24 (normes techniques), 32 et 33 (intitulés du chapitre II du titre II de la loi du 30 septembre 1986).

Les articles 40 à 45 du présent projet de loi modifient les dispositions du chapitre V du titre II de la loi du 30 septembre 1986 relatif à la détermination des services de télévision entrant dans le champ d'application de la loi.

La loi du 30 septembre 1986 est en effet aujourd'hui notamment applicable aux services de télévision dont l'exploitant est établi en France (articles 43-2 et 43-3) ainsi qu'aux services de télévision qui, bien qu'établis hors de France, utilisent une fréquence française, une capacité satellitaire relevant de la France ou une liaison montante à partir d'une station située en France (articles 43-2 et 43-4). Ces critères, issus de la directive 89/522/CE du 3 octobre 1989, ont été étendus aux services de médias audiovisuels à la demande par la directive 2007/65/CE du 11 décembre 2007.

Les articles 40 à 44 du projet de loi visent également les services de télévision qui relèvent de la compétence de la France par application de la Convention modifiée du Conseil de l'Europe du 5 mai 1989 sur la télévision transfrontière afin que la loi et ses décrets d'application puissent être applicables aux services relevant de la compétence de la France mais qui sont diffusés dans un État partie à la convention du Conseil de l'Europe précitée.

De la même manière, l'article 45 du projet de loi a pour objet d'étendre aux services de médias audiovisuels à la demande et aux services de télévision qui relèvent de la compétence de la France par application de la convention modifiée du Conseil de l'Europe les dispositions de l'article 43-6 de la loi du 30 septembre 1986. Est ainsi assurée leur rediffusion en France sans formalité préalable et sont également précisées les conditions dans lesquelles le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut porter atteinte à cette reprise. Ces modalités doivent toutefois être modulées entre ces catégories de services dans la mesure où les modalités d'entrave des services de médias audiovisuels à la demande sont différentes, aux termes de la directive 89/552/CEE, de celles organisées pour les services de télévision et où ces dernières diffèrent également de celles prévues par la convention du Conseil de l'Europe pour les services de télévision.

Enfin l'article 45 du projet de loi garantit également l'application de la loi française aux services « délocalisés », c'est-à-dire aux services dont la programmation est entièrement ou principalement destinée au public français mais qui se sont établis sur le territoire d'un autre Etat européen dans le but d'échapper à l'application de la réglementation française.

Compte tenu du caractère extrêmement détaillé et fluctuant de la réglementation qu'il s'agit de mettre en place et de l'expérience acquise par l'instance de régulation sur ce sujet, le projet de loi attribue au Conseil supérieur de l'audiovisuel un pouvoir réglementaire supplétif (articles 26).

En matière d'interruption des oeuvres par des messages publicitaires, le projet de loi rapproche le droit français des dispositions de la directive 89/552/CEE. L'article 73 de la loi du 30 septembre 1986 dispose que la diffusion d'une oeuvre cinématographique ou audiovisuelle par un service de communication audiovisuelle ne peut faire l'objet de plus d'une interruption publicitaire, sauf dérogation accordée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Toutefois, la diffusion d'une oeuvre cinématographique par les sociétés du secteur public et par les services de télévision dont le financement fait appel à une rémunération de la part des usagers par les services de télévision ne peut faire l'objet d'aucune interruption publicitaire.

L'article 46 du projet de loi prévoit de modifier cet article en introduisant la possibilité d'une seconde interruption publicitaire lors de la diffusion d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles sur les services de télévision : toutefois, et à l'exception des séries, feuilletons et documentaires qui ne sont pas destinés à la jeunesse, la diffusion d'une oeuvre cinématographique ou audiovisuelle pourra être interrompue par de la publicité télévisée une fois par tranche programmée de trente minutes, toujours dans la limite de deux fois. En outre, la diffusion d'une oeuvre cinématographique par les services de télévision publics et par les services de télévision de cinéma ne pourra faire l'objet d'aucune interruption publicitaire.

VECTEURS DE TRANSPOSITION

Directive SMA

Droit français à modifier

Dispositions correspondantes au projet de loi

Commentaires

Loi du 30 septembre 1986

Décrets

Définition des services de médias audiovisuels à la demande (SMAd)

Oui

Oui

Art. 22

Extension du champ d'application de la loi afin d'inclure dans le champ de la régulation audiovisuelle les SMAd.

Il convient de tirer les conséquences réglementaires de cet élargissement du champ d'application.

Règles de publicité

Oui

Oui
Décret n° 92-280 du 27 mars 1992, SMAd exceptés

 

La transposition n'appelle en soi aucune modification ; elle peut en revanche être l'occasion d'un assouplissement de la réglementation française.

Placement de produit

Oui

Non

Art. 26

Renvoi au CSA d'un pouvoir réglementaire supplétif pour déterminer le régime du placement de produit (première application avant le 19 décembre 2009 dans les dispositions transitoires, pour s'assurer de la mise en oeuvre et garantir la transposition dans les délais).

Libre circulation des services et modalités d'entrave à leur reprise

Oui

(Art. 43-6)

Oui
Décret n° 2002-140 du 4 février 2002

Art. 50

La transposition est nécessaire pour les SMAd ; l'inclusion de ces derniers dans la régulation audiovisuelle devrait se traduire par une modification de l'article 43-6 L86 et de l'article 34 du décret du 4 février 2004 modifié fixant le régime applicable aux radios et télévisions par câble ou par satellite (ci-après « décret cab/sat. »).

Critères de la loi applicable

Oui

(Art. 43-2 et s.)

Oui
Décret n° 2002-140 du 4 février 2002

Art. 40 à 44

Modification nécessaire de la loi n° 86-1067 pour la télévision.

En outre, pour les SMAd, il convient d'adapter les articles 24 à 29 du décret cab/sat..

Procédure « anti-délocalisation »

Oui

Oui
Décret n° 2002-140 du 4 février 2002

Art. 45

Introduction du dispositif anti-délocalisation intra-communautaire, pour les services de télévision et les SMAd.

Directive SMA

Droit français à modifier

Dispositions correspondantes au projet de loi

Commentaires

Loi du 30 septembre 1986

Décret

Obligations de contenu minimales et communes à l'ensemble des services :

- information des utilisateurs

Non

Non

 

Ces informations sont déjà prévues par la législation française pour les services de communication audiovisuelle

- interdiction à l'incitation à la haine et protection des mineurs

Oui
(pour les SMAd)

Non

Art. 27

Le droit français peut être regardé comme satisfaisant aux objectifs de la directive pour les services de communication audiovisuelle et les SMAd. Toutefois, il est nécessaire d'étendre et d'adapter le droit existant pour les SMAd.

- chronologie des médias

Oui
(Art. 70-1)

Non

 

L'extension de l'article 70-1 de la loi de 1986 aux SMAd est prévue par la loi « Création et Internet ».

- définition des oeuvres européennes

Non

Oui
Décret n° 90-66 du 17 janvier 1990

 

Une modification du décret « diffusion » s'impose pour tenir compte de la nouvelle définition de l'oeuvre européenne

- règles déontologiques des communications commerciales audiovisuelles et du parrainage

Non

Oui
Décret n° 92-280 du 27 mars 1992

 

Il convient d'étendre les dispositions du décret « publicité » aux SMAd.

Accès des personnes handicapées aux services de médias audiovisuels

Oui

Oui

Art. 18, 29 à 30 et 34 à 35

 

Promotion des oeuvres européennes sur les SMAd

Oui

Oui

Art. 29 et 36

Conséquemment à l'inclusion des SMAd dans le champ de la régulation audiovisuelle, il convient d'adapter les décrets d'application de la loi du 30 septembre 1986 pour les services terrestres (article 27) et d'adopter un décret nouveau pour les SMAd sur les autres réseaux (nouvel article 33-2).

C. GARANTIR L'ACCÈS DES PERSONNES SOUFFRANT DE HANDICAPS SENSORIELS AUX PROGRAMMES AUDIOVISUELS : UNE IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ

Les handicaps sensoriels, comme la surdité ou la malvoyance, représentent un obstacle à ce que l'ensemble des Français disposent d'un accès égal à l'information, à la culture et au divertissement, qui constituent des missions de service public de notre audiovisuel public.

Les débats parlementaires, qui ont précédé l'adoption de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, ont notamment permis de faire écho aux recommandations du rapport de M. Jacques Charpillon d'octobre 2002, intitulé « L'adaptation des programmes télévisés aux personnes sourdes et malentendantes ». Reconnaissant le retard accusé par la France en matière d'accessibilité à la télévision pour les personnes déficientes auditives, le législateur a ainsi imposé aux chaînes réalisant une audience moyenne supérieure à 2,5 % de l'audience totale d'assurer, d'ici à 2010, « l'adaptation à destination des personnes sourdes ou malentendantes de la totalité des programmes de télévision diffusés, à l'exception des messages publicitaires ».

Cette prise de conscience a également permis d'engager une réflexion sur les problèmes d'accessibilité des services de médias audiovisuels aux personnes aveugles ou malvoyantes et sur les moyens d'y répondre, notamment par le biais de la technique de l'audio-description. Aussi la loi précitée a-t-elle pris soin de préciser, au II de son article 74, que « le Gouvernement déposera devant le Parlement un rapport présentant les moyens permettant de développer l'audio-description des programmes télévisés au niveau de la production et de la diffusion, ainsi qu'un plan de mise en oeuvre de ces préconisations ».

Dans ces conditions, la direction du développement des médias a rendu public, en janvier 2008, un rapport sur « L'adaptation des programmes télévisés aux personnes aveugles et malvoyantes », qui fait le point sur le procédé de l'audio-description, technique « qui a pu fournir la preuve à l'étranger de sa pertinence et de sa faisabilité dans des conditions économiques raisonnables ».

Il convient, par conséquent, de faire le bilan de l'ensemble des efforts entrepris par notre pays pour développer l'accessibilité des services de communication audiovisuelle aux personnes souffrant de handicaps sensoriels et de déterminer les progrès qui restent à réaliser dans ce domaine.

1. Le sous-titrage des programmes au bénéfice des personnes sourdes ou malentendantes : une politique volontariste qui n'a pas attendu la contrainte légale

a) Les efforts engagés dans le développement de l'offre de programmes sous-titrés

Les déficients auditifs compensant leur désavantage principalement par la vue, deux modes d'adaptation sont envisagés pour faciliter leur accès aux programmes audiovisuels : la traduction simultanée des paroles prononcées ou la description d'une situation donnée au moyen de la langue des signes, d'une part, le sous-titrage pour remplir ces mêmes fonctions, dénommé sous le vocable de « télétexte », d'autre part.

Dans sa rédaction en vigueur, l'article 43-11 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dispose que les sociétés nationales de programme « favorisent, par des dispositifs adaptés, l'accès des personnes sourdes et malentendantes aux programmes qu'elles diffusent ». Chaque année, un rapport est déposé au Parlement sur l'application des dispositions de l'article précité.

À la suite du rapport précité de M. Jacques Charpillon, publié en octobre 2002, le groupe France Télévisions a engagé, dès 2003, un plan d'action volontariste qui lui a permis de passer de 15 % de programmes sous-titrés en 2003 à 50 % en 2006 sur France 2, France 3 et France 5.

Selon les données recueillies auprès de la direction du développement des médias, en 2007, ce sont 13 847 heures de programmes au total (soit une augmentation de + 53 % entre 2005 et 2007) qui ont été sous-titrées :

- 4 814 heures sur France 2 (soit 61 % de la grille hors habillage et publicité) ;

- 5 171 heures sur France 3 (soit 71 % de la grille hors habillage et publicité) ;

- 3 862 heures sur France 5 (diffusion 24h/24, soit 48 % de la grille hors habillage et publicité).

Ce volume représente plus de la moitié du volume annuel de diffusion des trois chaînes précitées, dont la totalité sera accessible en sous-titrage en 2010, conformément à la loi du 11 février 2005.

Le tableau ci-après permet de mesurer la prise de conscience suscitée par le rapport de M. Charpillon et l'accélération des efforts du service public de la télévision en matière d'accessibilité des programmes aux personnes déficientes auditives.

En heures

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Évolution 2006/2007

France Télévisions

2 324

2 599

3 790

5 314

6 219

9 012

11 609

13 847

+ 19,2 %

France 2

1 521

1 711

1 796

2 261

2 603

3 569

4 225

4 814

+ 14 %

France 3

803

888

1 390

1 927

2 296

3 439

4 935

5 171

+ 4,7 %

France 5

0

0

604

1 215

1 281

2 004

2 546

3 862

+ 51,7 %

Source : Direction du développement des médias

Des efforts ont été déployés, en particulier, pour élargir l'offre de programmes sous-titrés en direct. À titre d'exemple, on dénombre 900 heures de programmes en direct sous-titrés sur France 2 en 2007, parmi lesquels les journaux télévisés de 13 h et 20 h, les grands événements sportifs, la messe sur France 2. Depuis le mois de mars 2008, les éditions nationales des 12/13 et 19/20 de France 3 font également l'objet d'un sous-titrage.

Il convient, par ailleurs, de souligner la réelle diversité dans les genres de programmes sous-titrés, qui concernent notamment :

- la quasi-totalité des programmes de stock (documentaires, cinéma, téléfilms, séries, etc., notamment des programmes emblématiques tels que Plus belle la vie ou les collections Maupassant) ;

l'information et les magazines phares : outre les journaux télévisés, Complément d'enquête, À vous de juger, Envoyé spécial, Un oeil sur la planète, Ils font bouger la France, Droit d'inventaire, Des racines et des ailes, etc. ;

le débat démocratique : les soirées électorales et les cinq émissions spéciales élections du magazine À vous de juger, dans le cadre de la préparation et de la couverture des élections présidentielle et législatives de 2007, sur France 2 et France 3, l'émission Question ouverte sur France 2 et les trois soirées Français, votez pour moi sur France 3, etc. ;

la culture : Théâtre en direct et D'art d'art sur France 2, Un livre, un jour et Mercredi C sorties sur France 3 ;

le divertissement : les émissions de jeu telles que Les Z'amours, Tout le monde veut prendre sa place, Questions pour un champion, Des chiffres et des lettres, etc. ;

les programmes en direction de la jeunesse : la totalité des émissions jeunesse de France 2 notamment ;

les grands événements sportifs : Roland-Garros, le Tour de France sur France 2, le Tournoi des VI nations, etc.

b) L'évolution du cadre réglementaire s'est accompagnée d'une montée en puissance significative des moyens budgétaires
(1) La loi du 11 février 2005 a marqué une étape importante dans le développement de l'accessibilité de la télévision aux personnes déficientes auditives

La loi du 11 février 2005, dite « loi Handicap », prévoit notamment que :

- le contrat d'objectifs et de moyens du groupe France Télévisions détermine « les engagements permettant d'assurer [pour 2010] l'adaptation [...] des programmes de télévision diffusés, à l'exception des messages publicitaires, sous réserves des dérogations justifiées par les caractéristiques de certains programmes » (article 53 modifié de la loi du 30 septembre 1986) ;

- « le Conseil supérieur de l'audiovisuel et le Gouvernement consultent chaque année le Conseil national consultatif des personnes handicapées [...] sur le contenu des obligations de sous-titrage et de recours à la langue des signes française inscrites [...] dans les contrats d'objectifs et de moyens [et] sur la nature et la portée des dérogations [accordées pour] certains programmes » (article 81 de la loi du 30 septembre 1986) ;

- soit publié, avant février 2006 « un rapport présentant les moyens permettant de développer l'audio-description, ainsi qu'un plan de mise en oeuvre de ces préconisations » (article 81 de la loi du 30 septembre 1986).

Le contrat d'objectifs et de moyens du groupe pour la période 2007-2010, dans l'esprit des prescriptions de la « loi Handicap », prévoit ainsi que :

- « France Télévisions assurera le sous-titrage intégral de ses programmes nationaux en 2010 » ;

- « à la mesure des progrès techniques, le groupe envisagera l'extension du dispositif aux programmes régionaux les plus porteurs d'audience [...] » ;

- « un journal régional quotidien sera sous-titré dans chaque station de RFO » ;

- « France Télévisions fera ses meilleurs efforts pour assurer un sous-titrage de qualité ».

Des dérogations relatives aux programmes régionaux ont été accordées en raison de la difficulté technique des antennes décentralisées à produire un sous-titrage, et du coût au regard du bassin de population concerné.

(2) Les dispositions du présent projet de loi en matière d'accessibilité des programmes audiovisuels aux personnes déficientes auditives

En posant le principe de l'accessibilité de ses programmes « à tous les publics », en tenant compte « du développement des technologies numériques », l'alinéa 4 de l'article premier du projet de loi tend à faire évoluer France Télévisions vers un « média global », accessible sur tous les supports, en fonction de l'évolution technologique. Or, il convient de rappeler que, selon l'interprétation du Conseil supérieur de l'audiovisuel36(*), la notion d'accessibilité à tous les publics est également susceptible de recouvrir d'autres acceptations, notamment l'accessibilité à tous les publics selon toutes les tranches d'âges et l'accessibilité aux personnes ayant un handicap sensoriel auditif ou visuel.

En outre, l'article 30 du projet de loi tend à modifier l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 afin de préciser que l'obligation de diffuser des proportions substantielles des programmes qui, par des dispositifs adaptés et en particulier aux heures de grande écoute, sont accessibles aux personnes sourdes et malentendantes, s'applique uniquement aux services de télévision. En effet, la loi du 11 février 2005 avait posé un principe général d'adaptation de la totalité des programmes télévisés, valable pour toutes les chaînes dépassant un certain seuil d'audience37(*). Or, étant donné le poids des dépenses qui découlent de cette obligation, il n'a pas été jugé possible, à l'heure actuelle, de l'étendre aux nouveaux services de médias audiovisuels.

Par ailleurs, afin de favoriser l'accessibilité des programmes aux personnes sourdes ou malentendantes, le Conseil supérieur de l'audiovisuel a estimé, dans son avis n° 2008-7 du 7 octobre 2008 sur le présent projet de loi, que ce dernier devrait également comporter, dans son article 29, une disposition permettant la prise en compte d'une partie des coûts relatifs à l'accessibilité des programmes aux personnes sourdes ou malentendantes dans la contribution des éditeurs à la production de programmes audiovisuels. Il a exprimé, de plus, le souhait que soit prévue une disposition imposant que le sous-titrage adapté d'un programme - lorsqu'il a été effectué - soit inclus lors de la cession ultérieure de celui-ci à tout autre éditeur, ainsi qu'il le prévoit désormais dans les nouvelles conventions conclues avec les éditeurs.

Dans cet esprit, un amendement, tendant à intégrer dans le calcul de la contribution des éditeurs de services de télévision au développement de la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles les coûts occasionnés par l'adaptation des oeuvres aux personnes sourdes ou malentendantes, a été adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

Enfin, les députés ont validé un amendement de la commission spéciale visant à créer un article additionnel après l'article 35 du projet de loi afin de préciser que le rapport que le Conseil supérieur de l'audiovisuel devra remettre, avant le 31 décembre 2011, sur les efforts réalisés par les éditeurs de services de communication audiovisuelle dans le renforcement de l'accessibilité des programmes aux personnes aveugles ou malvoyantes, inclura également le bilan des efforts en direction des personnes sourdes ou malentendantes.

(3) Une augmentation conséquente du budget consacré à la politique de sous-titrage adapté des programmes en direction des personnes déficientes auditives

La montée en puissance du sous-titrage se traduit par une augmentation conséquente du budget consacré à cet effort, dès lors qu'il concerne l'ensemble des chaînes du service public de la télévision, à l'exception, conformément au contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions, des publicités et des programmes régionaux.

COÛT DU SOUS-TITRAGE DES PROGRAMMES

En millions d'euros

Réalisé

2006

Réalisé

2007

Budget 2008
rectificatif

Budget

2009

Total

5,6

5,2

9,1

16,0

Source : Direction du développement des médias

Les chaînes du groupe France Télévisions développeront le sous-titrage sur la base de la ligne budgétaire qui a été prévue au plan d'affaires 2007-2010 du contrat d'objectifs et de moyens, et compte tenu des progrès technologiques et de l'évolution des tarifs pratiqués, en particulier pour les prestations de sous-titrage en direct.

2. Développer l'accès des personnes aveugles ou malvoyantes à la télévision grâce à l'audio-description

a) L'audio-description s'adresse potentiellement à 1,7 million de personnes en France
(1) Une pratique encore quasi-inexistante en France

Procédé historiquement développé pour le support cinématographique avant d'être utilisé au théâtre puis à la télévision, l'audio-description est une technique qui, en France, s'adresse potentiellement à 1 700 000 personnes.

À l'heure actuelle, seule la chaîne culturelle européenne Arte audio-décrit certains de ses programmes. Le pôle français de la chaîne franco-allemande a eu recours à cette technique à partir de l'année 2000, essentiellement pour des oeuvres de fiction audiovisuelles et cinématographiques. La chaîne a également procédé à l'audio-description d'une série de trois reportages à l'occasion d'une soirée « Thema ».

Les comparaisons internationales menées par l'étude de la direction du développement des médias de janvier 2008 sur « L'adaptation des programmes télévisés aux personnes aveugles et malvoyantes » fait apparaître qu'au niveau du continent européen, qui compte près de 30 millions de déficients visuels, « l'audio-description peine globalement à se développer » et que la situation qui « prévaut en France est finalement relativement commune », la situation au Royaume-Uni faisant figure d'exception.

(2) La faisabilité technique et économique de l'audio-description

L'audio-description consiste à insérer, lorsque cela est possible et pertinent, la lecture d'un texte descriptif en vue d'améliorer la compréhension autonome de l'action par un déficient visuel. Cette description sonore s'intercale entre les plages de dialogue du programme et vise à rendre compte d'informations essentielles qui ne peuvent être perçues que par la vue : décors, paysages, costumes, incrustations, génériques et sous-titres, mais aussi actions, mimiques, atmosphères, etc.

La description ne pouvant intervenir qu'aux moments de silence du programme, l'utilité et la faisabilité de l'audio-description sont donc extrêmement variables en fonction du programme. L'audio-description de la totalité de la grille ne saurait donc constituer un objectif réaliste et pertinent. D'une manière générale, les programmes largement fondés sur la parole (informations, émissions de débats, concerts, etc.) sont suffisamment explicites en eux-mêmes, et ne recèlent de toute façon que peu d'interstices silencieux dans lesquels la description pourrait s'insérer.

Le tarif moyen de l'audio-description varie aujourd'hui, en France, entre 55 et 70 euros par minute (soit entre 5 000 et 6 300 euros pour une fiction de 90 minutes). Pour mémoire et à titre de comparaison, le coût du sous-titrage d'un programme enregistré revient en moyenne à 13,50 euros par minute (soit 1 215 euros pour un programme de 90 minutes). En l'absence de véritable marché de l'audio-description et donc de pression concurrentielle, les tarifs pratiqués en France sont sensiblement plus élevés qu'à l'étranger, entre trois et huit fois supérieurs à ceux pratiqués au Royaume-Uni ou au Canada.

Pour faciliter la comparaison entre la France et d'autres États, il est possible d'isoler le coût d'une minute d'audio-description : les résultats alors obtenus varient considérablement selon le degré de maturité du marché.

Pays

Fourchette de prix
en euros HT à la minute

France

56-70

États-Unis

57

Canada

18-22

Royaume-Uni

7-15

Source : Rapport de la direction du développement des médias

Outre ces coûts, le rapport précité de la direction du développement des médias souligne que l'audio-description requerra nécessairement une charge de travail supplémentaire importante, notamment en matière de contrôle qualité et de visionnage de la part du diffuseur. Il rappelle également que « en règle générale, l'entreprise britannique Red Bee Media estime que le coût de l'audio-description d'un programme télévisé sur un marché donné est entre 2 et 2,5 fois supérieur à celui du sous-titrage ».

(3) La Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie se mobilise pour l'accessibilité des personnes aveugles et malvoyantes aux médias

Il peut être utile de rappeler que, dans son plan 2008-2011, intitulé « Pour une intégration pleine et entière des personnes aveugles et malvoyantes à la vie de la Cité », la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) a proposé les mesures suivantes pour rendre les médias accessibles aux personnes handicapées visuelles.

« POUR UNE INTÉGRATION PLEINE ET ENTIÈRE DES PERSONNES AVEUGLES ET MALVOYANTES À LA VIE DE LA CITÉ »

Extraits du plan 2008-2010 de la CNSA

Mesures :

- Organiser une consultation publique par le ministère de la culture et de la communication pour l'élaboration d'un plan de développement de l'audio-description, afin de prioriser les programmes à audio-décrire et de mesurer les conditions techniques et financières de l'introduction de l'audio-description en France ;

- Développer l'audio-description pour rendre les médias accessibles aux personnes handicapées (télévision publique et privée) en prévoyant des dispositions législatives destinées à inciter les principales chaînes de télévision à développer cette technique ;

- Ces dispositions seront ensuite précisées à la fois au sein des cahiers des missions et des charges des chaînes publiques (décrets simples) et par le biais des conventions que conclut le Conseil supérieur de l'audiovisuel avec les chaînes privées ;

- Améliorer l'équipement des salles de cinéma en audio-description ;

- Solliciter le Centre national de la cinématographie pour qu'il adopte des mesures en faveur du développement de l'audio-description en amont et en aval de la diffusion des oeuvres, c'est-à-dire au niveau de la production et de la distribution ;

- Atteindre un haut niveau de qualité de l'audio-description par la signature d'une charte entre les professionnels de l'audio-description et les médias.

Acteurs :

- Pilote : ministère de la culture et de la communication ;

- Partenaires : CNC - CSA.

Calendrier :

- Avant l'été 2008 : signature d'une charte de l'audio-description ;

- Juin 2008 : lancement d'une consultation publique auprès des associations de personnes handicapées visuelles et des professionnels du secteur audiovisuel et cinématographique ;

- Automne 2008 : Adoption d'une disposition législative organisant la diffusion de programmes audio-décrits par les éditeurs de services de télévision et améliorant l'accessibilité d'Internet ;

- Automne 2008 : étude par le CNC de mesures tendant à améliorer l'équipement des salles de cinéma et à développer la production et la distribution d'oeuvres audio-décrites ;

- Premier trimestre 2009 : mise en oeuvre par le CSA des mesures tendant à améliorer l'équipement des salles de cinéma et à développer la production et la distribution d'oeuvres audio-décrites ;

- Premier semestre 2009 : négociation entre le CSA et les chaînes privées dans le cadre de leur convention de dispositions répondant aux prescriptions adoptées par le législateur ; modification concomitante des cahiers des charges des chaînes publiques.

Évaluation :

- Nombre de programmes télévisés et films audio-décrits/nombre de programmes subventionnés par le CNC (aides à la création) ;

- Nombre de programmes audio-décrits distribués/nombre de programmes subventionnés par le CNC (aides à la distribution).

b) Le projet de loi s'emploie à réunir les conditions propices au développement de la technique de l'audio-description
(1) Les préoccupations en matière d'accessibilité des publics handicapés aux services audiovisuels relayées au niveau des institutions européennes

Le Conseil de l'Union européenne, en proclamant l'année 2003 comme l'année européenne des personnes handicapées, a fait de la promotion de « l'égalité des chances des personnes handicapées en Europe » et de « l'échange d'expériences concernant les bonnes pratiques et les stratégies efficaces mises en place aux niveaux local, national et européen » des priorités au niveau communautaire.

La même année, le Parlement européen a invité la Commission européenne à « se pencher sur le problème de l'amélioration de l'accès aux médias diffusés pour les personnes souffrant de handicaps sensoriels »38(*). Dans ces conditions, la Commission a adressé aux États membres, en 2005, un questionnaire au sujet de trois mesures destinées à favoriser l'accessibilité aux programmes télévisés pour un public atteint de déficience sensorielle : le sous-titrage, le langage des signes et l'audio-description.

Concernant cette dernière, l'étude de la direction du développement des médias relève que, sur vingt États membres ayant répondu à la Commission, seulement neuf ont été en mesure de rapporter des expériences d'audio-description menées sur leur sol, voire de présenter des politiques publiques relatives à ce procédé. Dans l'ensemble, les États membres ne proposant pas ou peu d'audio-description invoquaient les difficultés techniques ainsi que le coût du service tout en soulignant les opportunités offertes à terme par le développement de la télévision numérique39(*).

Dans ces circonstances, la directive 2007/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007, dite « Services de médias audiovisuels » (SMAd), qui modifie la directive 89/552/CEE du Conseil du 3 octobre 1989 visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, dite « Télévision sans frontières » (TVSF), exhorte les États à veiller à ce que les services qui relèvent de leur compétence deviennent progressivement accessibles aux personnes souffrant de déficiences visuelles ou auditives.

Son considérant 64 souligne ainsi que « le droit des personnes handicapées et des personnes âgées à participer et à s'intégrer à la vie sociale et culturelle de la Communauté est indissociable de la fourniture de services de médias audiovisuels accessibles. Les moyens pour parvenir à l'accessibilité devraient comprendre, mais de manière non exhaustive, la langue des signes, le sous-titrage, la description audio et la réalisation de menus de navigation faciles à comprendre ».

Dès lors, dans son article 3 quater nouveau, la directive révisée dispose que « les États membres encouragent les fournisseurs de services de médias qui relèvent de leur compétence à veiller à ce que les services qu'ils offrent deviennent progressivement accessibles aux personnes souffrant de déficiences visuelles ou auditives ».

(2) Le plan « Handicap visuel » et les dispositions du projet de loi

C'est notamment dans ce contexte que le Gouvernement a lancé le 2 juin 2008 le plan « Handicap visuel », qui prévoit cinq mesures phares au nombre desquelles figure l'accessibilité des médias aux personnes handicapées visuelles.

Afin de favoriser le développement de la technique de l'audio-description, à laquelle les éditeurs de services de télévision ne recourent presque pas aujourd'hui, le projet de loi comporte trois séries de dispositions.

Pour les opérateurs privés, le dispositif inséré aux articles 28 et 33-1 de la loi du 30 septembre 1986 renvoie au Conseil supérieur de l'audiovisuel le soin de fixer dans les conventions qu'il conclut avec les services les proportions de programmes qui sont rendues accessibles aux personnes aveugles ou malvoyantes (articles 30 et 35 du projet de loi).

Pour les chaînes publiques, l'article 18 du présent projet de loi renvoie au contrat d'objectifs et de moyens le soin de déterminer la part des programmes audio-décrits : les COM auront ainsi vocation à dégager « les engagements permettant d'assurer la diffusion de programmes de télévision qui, par des dispositifs adaptés, sont accessibles aux personnes aveugles ou malvoyantes ».

Des dispositions similaires sont prévues pour les chaînes privées dont l'audience dépasse 2,5 % de l'audience totale des chaînes de télévision.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit que la contribution des chaînes au développement de la production peut tenir compte de l'adaptation de l'oeuvre aux personnes aveugles ou malvoyantes, au travers de la prise en compte du coût de l'audio-description dans le calcul des quotas : cette mesure nécessite une modification des articles 27 et 33 de la loi du 30 septembre 1986 (articles 29 et 34).

D. LE PAYSAGE AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE : D'UNE MOSAÏQUE CONFUSE À UN ENSEMBLE COHÉRENT ET OPÉRATIONNEL

La notion de « média global », appliquée à la future entreprise unique France Télévisions, mériterait d'être étendue à l'audiovisuel extérieur de la France. Celui-ci constitue, en effet, un enjeu fondamental de notre diplomatie d'influence, tant d'un point de vue culturel, dès lors qu'il s'agit d'un levier exceptionnel au service de la francophonie et des valeurs qu'elle sous-tend (au premier rang desquelles figurent la diversité culturelle, le pluralisme d'opinions et la promotion du multilatéralisme), que d'un point de vue économique, l'audiovisuel faisant l'objet d'une compétition internationale âpre, dominée par les émetteurs de télévision internationale américains et du Golfe.

Les opérateurs de notre politique audiovisuelle extérieure ont longtemps formé un ensemble composite et insuffisamment coordonné, préjudiciable à l'efficacité de l'effort public français en faveur de l'audiovisuel extérieur. La nécessité d'un chef de file de l'action audiovisuelle extérieure se faisait cruellement sentir. Dans ces conditions, le Président de la République a annoncé, à la fin de l'année 2007, la relance de la réforme de l'audiovisuel extérieur de la France qui a culminé avec la création, le 4 avril 2008, de la société holding Audiovisuel extérieur de la France (SAEF), qui a vocation à regrouper les participations capitalistiques de l'État au sein des différentes entités composant l'audiovisuel extérieur de la France, à savoir Radio France Internationale (RFI), TV5 Monde et France 2440(*).

Au-delà de cet effort indispensable de clarification des structures, il reste à donner à la société en charge de l'audiovisuel extérieur les outils législatifs et réglementaires pour lui permettre, en s'appuyant sur les compétences de chacune de ses filiales et en tirant mieux profit des nouvelles technologies de l'information et de la communication, de faire enfin émerger une grande puissance médiatique française sur le plan international. Le présent projet de loi s'y emploie pleinement.

1. La réforme de l'audiovisuel extérieur de la France a pour ambition de faire émerger une grande puissance médiatique francophone

La compétition internationale dans le domaine de l'audiovisuel a connu une nouvelle donne dès le début des années 1990. Alors que l'audiovisuel extérieur était essentiellement envisagé par la France comme un support de son rayonnement culturel à l'étranger, il s'est progressivement imposé comme un enjeu géostratégique pour les puissances audiovisuelles anglo-américaines et du Golfe, tant d'un point de vue diplomatique, du fait de ses répercussions significatives en termes d'influence politique, que d'un point de vue économique, notamment en matière d'exportation de programmes audiovisuels.

En effet, sur la période de 1998 à 2003, le marché mondial des programmes audiovisuels s'est caractérisé par la suprématie incontestable des États-Unis (l'audiovisuel constituant leur troisième poste d'exportations), ainsi que par une croissance significative des exportations audiovisuelles américaines et britanniques, contrastant avec la relative stagnation des exportations françaises. En 2003, les flux de la production audiovisuelle française se chiffraient à 238,7 millions d'euros de programmes exportés (ventes, préventes et coproductions), plaçant notre pays au cinquième rang des exportateurs mondiaux de programmes audiovisuels, derrière les États-Unis, le Royaume-Uni, le Canada, et l'Allemagne.

L'accentuation de la concurrence sur le marché international audiovisuel, ainsi que les mutations technologiques tendant à démultiplier les supports de diffusion justifient le maintien à un niveau conséquent et régulier de nos investissements en matière d'audiovisuel extérieur. La dépense consacrée par la France à l'audiovisuel extérieur, de l'ordre de 300 millions d'euros pour l'année 2009, est comparable à l'effort consenti par ses principaux partenaires européens et concurrents, comme le Royaume-Uni au travers de la BBC ou encore l'Allemagne au travers de la Deutsche Welle. Néanmoins, la dispersion des crédits et la complexité du dispositif de notre politique audiovisuelle extérieure ont régulièrement été dénoncées, en particulier par la Cour des comptes à l'occasion de son rapport public annuel de 2002, comme des facteurs d'inefficacité de la dépense engagée dans l'action audiovisuelle extérieure.

En effet, notre politique audiovisuelle extérieure souffrait d'une déficience de pilotage politique et administratif. Exemple édifiant : le Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France (CAEF), créé en 1989, et qui avait la charge de coordonner notre action audiovisuelle extérieure, ne s'était plus réuni depuis 1996.

a) La double vocation de l'audiovisuel extérieur de la France

À l'initiative du Président de la République, une « mission de concertation et de propositions sur l'audiovisuel extérieur » s'est mise en place à la fin de l'année 2007, sous la direction de MM. Jean-David Lévitte, conseiller diplomatique, et Georges-Marc Benamou, conseiller à la présidence de la République pour la culture et l'audiovisuel : ses travaux se sont conclus par la remise d'un rapport au chef de l'État en décembre 2007.

Ce rapport donne pour ambition à la réforme de l'audiovisuel extérieur de permettre à la France de s'imposer comme une « grande puissance médiatique », par le développement de la présence française et francophone dans le paysage audiovisuel mondial, en prenant mieux en compte les mutations technologiques et l'évolution des modes de consommation des médias, c'est-à-dire en s'appuyant sur l'association effective des trois modes de diffusion complémentaires (Internet, télévision et radio).

Comme le suggère le rapport Lévitte/Benamou, il s'agit pour notre pays d'offrir une alternative à un choix encore largement binaire : entre les médias anglo-saxons, tels que CNN et la BBC, et les médias du Golfe, tels que Al Jazeera, il reste une fenêtre à exploiter pour s'imposer comme un « alter-média global », porteur des valeurs tant de la France que de la francophonie.

Une double mission a, dès lors, été assignée à l'audiovisuel extérieur français :

- une mission d'influence : la France doit s'affirmer comme une grande puissance médiatique, capable de rivaliser avec les grands médias internationaux. Depuis le 11 septembre 2001, le paysage médiatique international est dominé par deux grands types d'émetteurs : les chaînes de télévision internationales américaines et celles du Golfe. À ce paysage déjà encombré, il convient d'ajouter la BBC et de nouvelles puissances montantes, en particulier la Chine. Dans ce contexte, la France se doit de promouvoir un regard spécifique sur l'actualité par une information rigoureuse et nourrie de la richesse des points de vue. Cet objectif passe impérativement par une production autonome d'images alimentant l'information internationale ;

- une mission culturelle : à l'heure où le système financier international d'inspiration anglo-américaine fait l'objet de sérieuses remises en cause, l'espace public francophone est appelé à se saisir de questions politiques et économiques de la plus haute importance, telles que la crise financière, la crise énergétique ou encore la crise alimentaire. Il y a là, pour l'audiovisuel extérieur de la France, une opportunité à saisir pour faire valoir les valeurs politiques, économiques et philosophiques portées aussi bien par la francophonie que par la France : la résolution multilatérale des crises internationales, la démocratie et le pluralisme des opinions, le respect de la diversité culturelle notamment dans les échanges commerciaux, une économie mondialisée qui fait du développement solidaire et durable sa priorité, un rééquilibrage de la finance internationale entre le Nord et le Sud, une régulation raisonnable du système financier international par des institutions multilatérales, etc.

b) La mise en oeuvre de synergies entre les opérateurs de l'audiovisuel extérieur, élément clé de la réforme

La Cour des comptes a eu l'occasion, à plusieurs reprises, de déplorer l'absence de synergies entre les différents opérateurs de l'audiovisuel extérieur : le développement de la chaîne française d'information internationale, France 24, en marge du dispositif existant de l'audiovisuel extérieur, au travers en particulier d'un traitement budgétaire distinct (les crédits de subvention à France 24 étant rattachés jusqu'en 2009 au Premier ministre dans un programme dédié, le programme 116), en a constitué l'illustration la plus édifiante.

Afin de mieux coordonner l'ensemble disparate de l'audiovisuel extérieur de la France, sur les recommandations du rapport Lévitte/Benamou, l'État a racheté une société, « coquille vide », à la filiale de la SNCF, « SNCF participations », pour un montant de 37 000 euros, dotée d'une personnalité morale, de statuts, de locaux et de commissaires aux comptes41(*), et dont la dotation en capital a été fournie par l'Agence des participations de l'État.

C'est ainsi que, le 4 avril 2008, la société par actions simplifiée « SNCF-A2 », dont l'État est seul propriétaire du capital de 37 000 euros, a modifié sa dénomination sociale pour devenir la société holding Audiovisuel extérieur de la France regroupant les participations publiques dans les sociétés de l'audiovisuel extérieur français, c'est-à-dire Radio France Internationale (RFI), TV5 Monde et France 2442(*). Ses statuts ayant été mis à jour, la société Audiovisuel extérieur de la France est devenue une société anonyme destinée à mettre un terme à l'éclatement des structures et au défaut de vision stratégique de notre politique audiovisuelle extérieure. En unifiant l'effort budgétaire consacré à l'audiovisuel extérieur sous l'égide d'une structure unique, notre pays se donne les moyens de mettre en oeuvre une action audiovisuelle extérieure plus cohérente, d'avoir une stratégie plus lisible et d'améliorer l'efficacité de chacune des sociétés concernées.

TABLEAU COMPARATIF DE L'ORGANISATION DE LA SOCIÉTÉ
EN CHARGE DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA France
AVANT ET APRÈS LA PROMULGATION DE LA LOI

 

 

Source : Direction du développement des médias

Ce nouveau schéma institutionnel garantit les conditions propices au développement de synergies entre les opérateurs de l'audiovisuel extérieur qui permettront, par la suite, de dégager des économies d'échelle. La société Audiovisuel extérieur de la France, chargée de répartir la dotation budgétaire consentie par l'État à son action audiovisuelle extérieure entre les différentes filiales, pourra définir avec ces dernières, dans une démarche de responsabilisation accrue de leurs dirigeants, des contrats d'objectifs et de moyens dans un cadre pluriannuel.

La mutualisation des services pour tirer profit des complémentarités entre les sociétés de l'audiovisuel extérieur doit clairement constituer une priorité de la société holding. Les gains liés à ces synergies permettront à l'audiovisuel extérieur de la France d'évoluer vers un « média global ». À cet égard, les objectifs que la Commission dite « Copé » assigne à la future entreprise unique France Télévisions pour devenir un « média global » peuvent également être appliqués à la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France :

« être présent sur tous les supports de diffusion, en plaçant le contenu au centre de sa stratégie. Il s'agit, en effet, de disposer des éléments de programme que les diffuseurs peuvent ensuite assembler en fonction de leur identité propre ;

intégrer les conséquences des techniques numériques dans la définition de la politique éditoriale du groupe ;

organiser le groupe en une entreprise unique centrant son activité sur les contenus afin de pouvoir les diffuser sur un ensemble de supports, traditionnels (les chaînes actuelles) ou à créer (Internet, etc.) ».

La mutualisation des services est, à l'évidence, au coeur de ces trois objectifs.

Néanmoins, chacune des sociétés éditrices de l'audiovisuel extérieur dispose d'une spécificité éditoriale qu'il convient de préserver : TV5 Monde est une chaîne généraliste francophone à caractère multilatéral et à dominante culturelle, RFI exerce une activité radio dans 19 langues et France 24 est une chaîne d'information internationale s'adressant prioritairement aux leaders d'opinion et bénéficiant d'une plateforme multimédia exceptionnelle.

L'encadré ci-dessous permet de mieux prendre la mesure des spécificités des principaux opérateurs de notre audiovisuel extérieur ainsi que des défis qui se posent à chacun d'eux.

DES SOCIÉTÉS DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE À L'IDENTITÉ ÉDITORIALE FORTEMAIS COMPLÉMENTAIRES

TV5 Monde, une chaîne généraliste multilatérale au service de la promotion de la langue française et de la diversité culturelle

TV5 Monde s'est imposée comme la première chaîne de télévision généraliste dans le monde43(*) et s'adresse aussi bien à nos communautés françaises expatriées qu'à l'ensemble des francophones et des francophiles du monde. Elle est reçue par près de 181 millions de foyers et son audience est évaluée, par la chaîne, à 75 millions de téléspectateurs par semaine. En tant qu'opérateur de la francophonie, la chaîne constitue un levier exceptionnel au service de la promotion de la diversité culturelle, valeur intrinsèque de la communauté francophone. Tout en favorisant les échanges de programmes entre les pays francophones, l'exportation internationale de programmes francophones et l'expression de la créativité audiovisuelle et cinématographique française, TV5 Monde poursuit des efforts considérables en matière d'apprentissage du français : la politique active de sous-titrage de la chaîne participe de cet objectif. La résolution sur la défense de la langue française dans la déclaration de Québec à l'issue du XIIe sommet de la francophonie permet à un État ou un gouvernement de proposer à la chaîne de financer le sous-titrage dans une autre langue afin d'élargir son audience à l'étranger. La chaîne est actuellement sous-titrée dans huit langues autres que le français.

Il faut se féliciter du regain d'intérêt de nos partenaires francophones pour TV5 Monde à l'occasion du dernier sommet de la francophonie : c'est là la preuve que nos partenaires francophones, au départ inquiets quant à l'impact de la réforme de l'audiovisuel extérieur français sur la gouvernance de la chaîne francophone, ont trouvé motif de satisfaction dans les garanties apportées par l'accord conclu le 29 avril 2008 entre les gouvernements partenaires de TV5 Monde sur la place de la chaîne dans la réforme.

France 24, un regard français spécifique sur l'actualité internationale qui s'appuie sur une plateforme multimédia exceptionnelle

Créée ex nihilo, France 24 a su tirer immédiatement profit des potentialités offertes par les technologies numériques : conçue en format entièrement numérique, la chaîne dispose d'une rédaction Internet complètement intégrée.

La chaîne offre à un public international un point de vue français sur l'actualité du monde et contribue donc au rayonnement international de la France. Elle s'adresse principalement aux décideurs politiques et économiques, aux professionnels des médias et, plus généralement, aux téléspectateurs réguliers des chaînes d'information nationales et internationales. Elle rend compte de l'actualité immédiate tout en fournissant des repères et des éléments d'analyse permettant aux téléspectateurs de mettre les événements en perspective et de mieux comprendre les évolutions internationales. À cet égard, la chaîne s'attache à ce que le choix des sujets traités reflète la diversité de l'actualité mondiale. Ayant pour mission de véhiculer les « valeurs de la France », la chaîne a élaboré une charte, validée par 19 personnalités, que doivent signer ses journalistes et qui précise quelles sont ces valeurs. Il s'agit principalement de :

- la « mise en avant de la diversité des opinions, de pensée, de l'approche, à travers des angles journalistiques originaux » ;

- le « sens du débat, de la confrontation et de la contradiction » ;

- la « tradition de la culture et de l'art de vivre à la française ».

La société diffuse deux programmes principaux, y compris sur le câble et le satellite :

- un programme principal en français, diffusé prioritairement en Europe (dont la France), dans les pays du Maghreb et en Afrique ;

- un programme principal multilingue (français, anglais et arabe), diffusé prioritairement en Europe (dont la France), en Afrique et au Proche et Moyen-Orient.

Des programmes supplémentaires en espagnol et en arabe sont en développement.

La chaîne est appelée à s'adresser à une audience étrangère qui va bien au-delà de l'espace francophone. Dans son rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de France 24, transmis en avril 2008 à l'Assemblée nationale, la Cour des comptes relève que la perspective dans laquelle s'inscrit la chaîne « se distingue donc clairement d'une optique dans laquelle la chaîne s'adresserait à la francophonie et qui emporterait alors comme choix l'usage exclusif de la langue française ». C'est une conception du traitement de l'information que la France cherche à diffuser au travers de France 24, qui n'a pas vocation à être le porte-parole du ministère des affaires étrangères et européennes. Plus de programmation en espagnol et en arabe permettra justement de concurrencer plus efficacement les chaînes d'information internationales anglo-américaines et des pays du Golfe dans la diffusion d'une information caractérisée par la richesse des points de vue.

Selon la direction de la société Audiovisuel extérieur de la France, France 24 aurait été élue très récemment « chaîne d'information internationale de l'année » par les anglo-saxons.

Radio France Internationale, un média en mutation

Radio France Internationale est chargée de contribuer à la diffusion de la culture française, par la conception et la programmation d'émissions de radio en français ou en langue étrangère destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant à l'étranger. Cette société assure une mission d'information relative à l'actualité française et internationale. La radio diffuse donc essentiellement de l'information, des magasines d'actualité et des programmes musicaux, en français et/ou en langue locale.

RFI, qui a notamment comme filiale Monte Carlo Doualiya, ex-RMC Moyen-Orient, assure la présence française sur le média radiophonique dans les pays en développement (en Afrique subsaharienne notamment), où la radio reste un vecteur jouant un rôle de premier plan dans les pays en situation de crise ou de post-crise. Au Proche et Moyen-Orient, RFI peut s'appuyer sur sa filiale arabophone, Monte Carlo Doualiya (MCD) qui doit faire face à une concurrence de plus en plus forte des radios FM locales. La radio est également diffusée en Asie et sur le continent américain. RFI, qui compte neuf filiales, s'adresse aujourd'hui, en 19 langues, à 45 millions d'auditeurs potentiels dans le monde. Dans le cadre de la réforme de l'audiovisuel extérieur et de la redéfinition des missions de RFI par rapport aux autres acteurs de l'audiovisuel extérieur, la stratégie de diffusion de la société, tant du point de vue des publics visés que des zones géographiques prioritaires et des langues choisies, a vocation à être profondément repensée.

En effet, RFI a été soumise, jusqu'au lancement de la réforme de l'audiovisuel extérieur, à une dualité de tutelle de la direction du développement des médias et de la direction de l'audiovisuel extérieur du ministère des affaires étrangères et européennes, avec pour corollaire une dualité de financement : le financement public de RFI par l'État relevait à la fois de l'ancien programme « Audiovisuel extérieur » de la mission interministérielle « Médias », à hauteur de 55 % de ses ressources publiques, et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel publique », alimenté pour l'essentiel par la redevance audiovisuelle, à hauteur de 45 % de ses ressources publiques. La dualité de sa tutelle administrative et financière a entraîné une paralysie rendant impossible la mise au point d'un contrat d'objectifs et de moyens, pourtant obligatoire.

Or, la nécessité de redéfinir les missions de RFI, tant en termes d'offre de programmes que de supports de diffusion, appellent la mise en oeuvre d'une stratégie prenant la mesure des bouleversements technologiques et géopolitiques : c'est pourquoi, dans le cadre de la réforme de l'audiovisuel extérieur, RFI doit trouver les moyens, sous l'égide de la société holding « Audiovisuel extérieur de la France », de développer des synergies avec les autres opérateurs de l'audiovisuel extérieur, et en particulier avec France 24 afin de répondre efficacement à une concurrence internationale accrue en matière de diffusion de l'information. Cette réorganisation de RFI passe notamment par la mise en oeuvre d'une restructuration de ses rédactions en langues étrangères afin de mieux faire correspondre l'offre radiophonique aux réalités locales.

Par ailleurs, il faut rappeler qu'aux termes de l'article 9 de son cahier des charges de 1988, « la société veille à s'adapter aux mutations engendrées par les techniques nouvelles ». Or, les performances décevantes en matière de diffusion sur Internet de RFI (dont le site n'est consulté que par 200 000 visiteurs uniques chaque jour, bien que la chaîne soit diffusée en 19 langues) contrastent sensiblement avec celles de France 24, dont le site affiche un nombre de visiteurs uniques de plus de cinq millions chaque jour.

Source : Projet annuel de performances de la mission « Médias » pour 2009 et rapport de M. Patrice Martin-Lalande44(*)

Au-delà de ces spécificités, TV5 Monde, RFI et France 24 se caractérisent par des complémentarités, tant sur le plan éditorial que sur le plan des modes de diffusion, qui mériteraient d'être mises à profit dans le cadre de notre stratégie audiovisuelle extérieure.

Dans le cas où les négociations en cours avec les actionnaires de France 24 aboutiraient pour permettre à la SAEF de détenir la totalité du capital de la chaîne française d'information internationale, celle-ci a vocation non pas à concurrencer les autres sociétés éditrices dont la holding détient tout ou partie du capital, mais bien à les compléter.

Dès lors que RFI s'est engagée dans un processus difficile de numérisation de sa production depuis 2007, elle gagnerait à bénéficier du savoir faire développé par France 24 dans ce domaine, cette dernière étant conçue dans un format entièrement numérique et disposant d'une plateforme multimédia exceptionnelle.

France 24 est encore loin d'être « mondiale » : elle n'est reçue, à l'heure actuelle, que par environ 85 millions de personnes, et ne couvre pas l'Asie et les Amériques45(*), alors que TV5 Monde dispose du deuxième réseau international de diffusion audiovisuelle. Il est dès lors concevable que les potentialités de diffusion de TV5 Monde soient, en accord avec nos partenaires francophones, mises à profit par France 24 qui, en retour, a vocation à partager, avec la chaîne francophone, son savoir faire exceptionnel en matière de diffusion audiovisuelle sur Internet.

Il convient de rappeler que la reprise par l'État de la participation de TF1 dans le capital de France 24 permettrait sa diffusion sur l'ADSL, à laquelle s'opposait jusqu'ici la chaîne privée afin de ne pas concurrencer sa propre chaîne d'information LCI. À ce titre, il faut garder à l'esprit que TV5 Monde est reçue par près de 80 millions de foyers par le câble, les réseaux MMDS mais aussi l'ADSL. L'expérience de TV5 Monde en matière de diffusion via l'ADSL mériterait d'être mise à profit par France 24 dans le cas où celle-ci y serait finalement autorisée.

En outre, le rapporteur spécial des crédits de la mission « Médias » de la commission des finances de l'Assemblée nationale, M. Patrice Martin-Lalande, dans son rapport budgétaire de novembre 2007, souhaitait notamment une réflexion sur l'intégration de chaque média autonome de notre audiovisuel extérieur au sein de structures multimédia favorisant la diffusion simultanée d'un même message sur plusieurs supports (avec une seule unité de production et plusieurs outils de diffusion) : il s'agit là d'une proposition qui va dans le sens de la constitution de notre audiovisuel extérieur en un « média global » mutualisant les capacités de production pour permettre à chaque chaîne de diffuser sur tous les supports.

S'agissant de la diffusion en langues étrangères, des synergies pourraient, à l'évidence, être réalisées entre les différents opérateurs de l'audiovisuel extérieur français. Lors de son lancement, France 24 a été la première télévision occidentale à diffuser en arabe : dans son sillage, sept autres chaînes d'information internationales occidentales ont fait le choix de diffuser également en arabe. Toutefois, France 24 a rapidement été dépassée par un effet d'entraînement qu'elle a pourtant elle-même contribué à enclencher, et ce pour des raisons essentiellement budgétaires : elle n'a pas bénéficié, au début de 2008, des moyens budgétaires prévus à ce titre dans son contrat de subvention passé avec l'État.

Or, faut-il encore rappeler que TV5 Monde se caractérise par une politique de sous-titrage en pleine expansion, et est déjà traduite en huit autres langues que le français ? De même, RFI dispose de capacités significatives en matière de diffusion multilingue de l'information. À l'évidence, des efforts de mutualisation des ressources linguistiques entre les opérateurs de notre audiovisuel extérieur peuvent être envisagés.

Afin d'illustrer la faisabilité des synergies dans ce domaine, on peut rappeler que, dans le cadre de la couverture de la nuit de l'élection présidentielle aux États-Unis, une journaliste de RFI a suivi, pour le compte de France 24, les réactions au Kenya à l'annonce de l'élection de M. Barack Obama. Dans cette même perspective, France 24 et TV5 Monde se sont associés pour partager le même plateau de télévision lors de la récente élection présidentielle américaine. Enfin, des synergies entre les opérateurs audiovisuels francophones ont également été envisagées dans le cadre de la couverture des Jeux olympiques de 2008 à Pékin, TV5 Monde étant le seul média francophone à pouvoir diffuser dans le village olympique.

Ces synergies ont vocation à dégager des économies qui constitueront des ressources propres pour la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France : le président de la holding a souligné que « ces ressources propres seront reversées intégralement pour l'amélioration de contenus »46(*).

c) L'articulation entre le pilotage politique et le pilotage opérationnel, financier et administratif de l'audiovisuel extérieur de la France

Les parlementaires, aussi bien à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, ont régulièrement dénoncé l'absence d'un pilotage politique clair en matière d'audiovisuel extérieur.

Ainsi, notre ancien collègue, Louis de Broissia, regrettait, dans son rapport pour avis budgétaire sur les crédits de la mission « Médias » dans le projet de loi de finances pour 2008, que « notre audiovisuel extérieur souffre depuis vingt ans d'une absence totale de stratégie » et rappelait que « dans un domaine aussi essentiel pour notre rayonnement culturel, il appartient au pouvoir politique de prendre ses responsabilités et de fixer un cap clair et précis à des structures qui donnent trop souvent l'impression de naviguer à vue ».

Dans le même ordre d'idées, le député Patrice Martin-Lalande estimait, dans son rapport d'information de juillet 2008 intitulé « L'audiovisuel extérieur de la France : nouvelles analyses pour mieux réformer », que « le ministère des affaires étrangères restant légitime à intervenir dans des choix comportant une dimension diplomatique et d'influence forte », il demeurait « essentiel de mettre en place un véritable pilotage politique, à côté du pilotage opérationnel par la société holding ».

Dans cet esprit, le rapport de la Commission du livre blanc sur la politique étrangère et européenne, remis au ministre des affaires étrangères et européennes le 11 juillet 2008, a jugé indispensable que le Quai d'Orsay conserve « un pouvoir d'orientation en matière de pays, de langues, de publics et d'émetteurs » dans le pilotage stratégique de l'audiovisuel extérieur, composante essentielle de l'action extérieure de notre pays.

La nécessité du maintien, au sein du ministère des affaires étrangères et européennes, d'une cellule stratégique consacrée au pilotage politique de l'audiovisuel extérieur de la France semble donc faire l'objet d'un large consensus. La définition d'orientations politiques claires de notre pays en matière d'audiovisuel extérieur apparaît d'autant plus décisive qu'elle sera centrale dans la négociation du contrat d'objectifs et de moyens que les pouvoirs publics concluront avec la société holding.

À l'heure actuelle, c'est la direction de l'audiovisuel extérieur de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du Quai d'Orsay qui contribue à la définition des orientations politiques et stratégiques de notre audiovisuel extérieur. Cette structure sera remplacée par une sous-direction de l'audiovisuel extérieur, au sein de la direction de la diversité culturelle et linguistique, un des quatre pôles de la future direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, issue du rapprochement de la DGCID et de la direction des affaires économiques.

Si le Quai d'Orsay doit conserver toute sa place dans la définition du pilotage politique de notre action audiovisuelle extérieure47(*), il convient de ne pas négliger la dimension interministérielle de cette dernière.

Or, force est de constater que l'outil de pilotage interministériel de notre politique audiovisuelle extérieure n'est plus adapté : le Conseil de l'audiovisuel extérieur de la France (CAEF), créé en 1989, n'a plus été réuni depuis 1996, du fait de la lourdeur et du formalisme de ses modalités de fonctionnement.

Dans ces conditions, un espace d'arbitrage politique interministériel de l'action audiovisuelle extérieure de la France, distinct du conseil d'administration de la société holding, devra être aménagé, soit au sein du futur Comité des réseaux internationaux à l'étranger (CORINTE), destiné à relancer l'interministérialité de l'action culturelle extérieure, soit à travers la création d'un conseil interministériel spécifiquement consacré à l'audiovisuel extérieur de la France, en lieu et place de l'actuel CAEF.

À l'occasion des débats à l'Assemblée nationale sur le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, le député Patrice Martin-Lalande a indiqué que le pilotage politique interministériel de notre action audiovisuelle extérieure connaîtrait prochainement une traduction effective à travers la création d'une structure souple qui prendrait la forme d'un comité directeur regroupant les directeurs des administrations centrales concernées - services du Premier ministre, affaires étrangères, culture, budget et économie - avec l'Agence des participations de l'État. Ce comité se réunirait périodiquement pour décider des orientations politiques à donner à l'action audiovisuelle extérieure de la France.

Sur le fond, il peut être utile de préciser le sens des principales orientations politiques et stratégiques recommandées par la Commission du livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France. Celle-ci estime, d'une part, que l'audiovisuel extérieur devra évoluer « vers une politique tenant compte davantage de la demande, et qui adapte son offre à la zone géographique et aux publics visés (parmi lesquels les populations locales et parmi elles des segments-cibles comme les décideurs doivent être privilégiés : le temps où les Français expatriés étaient une cible déterminante pour la définition de notre offre est révolu) ». La politique de sous-titrage de TV5 Monde et le multilinguisme de RFI et de France 24 sont déjà la preuve que l'audiovisuel extérieur de la France cherche résolument à toucher bien au-delà du seul espace francophone. D'autre part, les sociétés de l'audiovisuel extérieur ont vocation à concentrer leurs efforts sur leurs publics cibles : TV5 Monde devrait adopter une stratégique spécifique concernant les deux bassins francophones particulièrement dynamiques que constituent l'Afrique et le Maghreb, tandis que France 24 devrait multiplier ses efforts en direction des décideurs politiques et des élites.

2. Une maquette budgétaire renouvelée pour une plus grande efficacité de la dépense engagée dans l'audiovisuel extérieur

a) Une plus grande visibilité budgétaire

La création de la société holding Audiovisuel extérieur de la France s'est accompagnée d'une refonte de l'architecture budgétaire de l'audiovisuel extérieur de la France.

En effet, la réforme de l'audiovisuel extérieur s'est également caractérisée, en ce qui concerne la maquette budgétaire, par la fusion des anciens programmes 115 et 116 au sein d'un programme unique, intitulé « Action audiovisuelle extérieure », relevant désormais entièrement des services du Premier ministre. Alors que les deux précédents programmes relevaient, pour l'un, du ministère des affaires étrangères et européennes (l'ancien programme 115 regroupant les crédits destinés à TV5 Monde, RFI et à Canal France International) et, pour l'autre, des services du Premier ministre (l'ancien programme 116 entièrement consacré à France 24), le nouveau programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » est entièrement placé sous la tutelle de la direction du développement des médias, relevant du Premier ministre, au sein de la mission « Médias ».

Il résulte de l'amélioration de la présentation des crédits de l'audiovisuel extérieur que les dotations publiques ne sont plus attribuées société par société mais feront l'objet, à compter de 2009, d'une enveloppe globale confiée à la société holding Audiovisuel extérieur de la France, à charge pour elle de la répartir entre les différents opérateurs.

b) La dualité du financement est néanmoins maintenue

Le fait qu'une fraction des ressources publiques de l'audiovisuel extérieur soit constituée d'une partie du produit de la redevance audiovisuelle continue de soulever un certain nombre d'interrogations.

Les critères sur la base desquels la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France répartira les ressources issues de la redevance audiovisuelle, au titre du programme 884 « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure », entre ses différentes filiales, devront nécessairement être précisés. En effet, il peut paraître surprenant d'attribuer le bénéfice d'une partie de la redevance audiovisuelle à des chaînes auxquelles ni les Français expatriés en tout point du monde, ni les Français métropolitains sur l'ensemble du territoire national, n'ont tous accès.

En 2009, les crédits du programme 115 de la mission « Médias » relatif à l'audiovisuel extérieur s'élèveront à 233 millions d'euros48(*), et ceux du programme 844 à 65,3 millions d'euros. Au total, l'audiovisuel extérieur serait ainsi doté de crédits à hauteur de 298,3 millions d'euros en 2009, contre 296 millions d'euros en 2008.

Cette hausse, très légère, est inférieure à la seule augmentation des crédits prévue pour France 24 dans son contrat de subvention passé avec l'État. La répartition des crédits opérée par la société de l'audiovisuel extérieur entre les trois organismes (France 24, RFI et TV5 Monde), en accord avec les partenaires de la France pour TV5 Monde, sera donc extrêmement difficile.

Face aux défis qui se posent à chacun des opérateurs de l'audiovisuel extérieur, il importe d'être particulièrement attentif aux évolutions des moyens de la holding qui devraient lui permettre d'assurer un développement harmonieux des outils audiovisuels de notre influence extérieure en incitant à la réalisation d'économies de structure.

c) Les défis financiers qui se posent aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur

Les besoins réels de financement de l'audiovisuel extérieur pour l'année 2009 ont été évalués, par notre collègue, Joseph Kergueris, dans son rapport pour avis sur les crédits de l'audiovisuel extérieur, à 322 millions d'euros, soit une différence de 24 millions d'euros avec la dotation de 298 millions d'euros prévue dans le projet de loi de finances pour 2009.

Par entité, il estime à 117 millions d'euros les fonds nécessaires à France 24, soit le montant prévu par la convention de subvention signée avec l'État, dont 97 millions d'euros correspondant aux 88,5 millions d'euros prévus en 2008 et revalorisés à hauteur de 3,7 %, auxquels s'ajoutent 25,3 millions d'euros réclamés par la chaîne d'information internationale pour étendre sa couverture géographique à l'Amérique du Nord et à l'Asie, et renforcer sa couverture linguistique en arabe.

Néanmoins, la hausse des crédits proposée en 2009 (soit 2,5 millions d'euros) ne devrait pas suffire à couvrir les coûts de l'extension géographique et linguistique de la chaîne d'information internationale, cette hausse étant elle-même inférieure à la hausse des crédits prévus pour France 24 dans son contrat de subvention avec l'État (soit 3,2 millions d'euros).

Le décret d'avance n° 2008-1089 du 24 octobre 2008 a ouvert une somme de 22 millions d'euros au bénéfice de France 24 et se décompose de la façon suivante : 18,5 millions correspondent à des engagements pris à l'égard de France 24 - il s'agit d'un rattrapage, dans la mesure où le budget réel s'élevait à plus de 88 millions contre 70 millions en 2008 - ; 3,7 millions d'euros viennent compenser les crédits alloués par France 24 à l'audiovisuel extérieur de la France ; enfin, un reliquat n'avait pas été versé à France 24 en 2007, en raison d'annulations de crédits.

S'agissant de TV5 Monde, 72 millions d'euros sont demandés, contre 70 millions d'euros en 2008.

Enfin, pour RFI, la dotation devrait s'élever à 133 millions d'euros, soit un montant équivalent à celui consenti en 2008.

La répartition des financements entre les différents opérateurs pourrait se révéler être un exercice délicat pour 2009 : dès lors que les dotations publiques ne seront plus attribuées société par société mais feront l'objet, à compter de 2009, d'une enveloppe globale confiée à la holding, il apparaît nécessaire, selon les termes du rapport précité, de « définir des règles d'équité de traitement des différentes sociétés, afin que le regroupement des crédits ne s'opère pas au détriment de l'une ou l'autre d'entre elles ». Pour l'heure, aucune clé de répartition des crédits de l'audiovisuel extérieur ne figure dans la loi de finances initiale pour 2009.

Par ailleurs, selon le document de programmation triennale pour la période 2009-2011, la subvention versée à la holding Audiovisuel extérieur de la France devrait diminuer au cours des trois prochaines années, puisqu'elle passerait de 233 millions d'euros en 2009, à 218 millions d'euros en 2010 puis à 203 millions d'euros en 2011, même si ces montants sont encore indicatifs à ce stade.

En ce qui concerne la mise en réserve légale applicable aux opérateurs de l'audiovisuel extérieur, celle-ci se doit d'être aussi limitée que possible, dès lors qu'il n'est pas envisageable d'appliquer à des sociétés évoluant dans un environnement aussi concurrentiel que celui de l'audiovisuel extérieur les mêmes règles que celles auxquelles est soumise l'administration.

En outre, le député Patrice Martin-Lalande, dans son rapport d'information précité sur l'audiovisuel extérieur de la France, rappelait que « deux questions capitalistiques urgentes doivent être résolues, qui sont un préalable à tout développement nouveau dans la réforme en cours : celle de la prise de contrôle par la société « Audiovisuel extérieur de la France » du capital de France 24 d'une part, de RFI d'autre part ».

La société en charge de l'audiovisuel extérieur a vocation à détenir 100 % du capital de France 24, dès que l'État aura conclu ses négociations avec TF1 et France Télévisions, qui possèdent chacun la moitié du capital de la chaîne.

Les pouvoirs publics négocient actuellement avec TF1 le rachat de sa participation dans France 24 pour la rétrocéder à la société holding Audiovisuel extérieur de la France. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, les exigences de TF1 atteindraient deux millions d'euros contre une participation acquise par la chaîne pour un montant initial de 17 500 euros (montant correspondant à la valeur nominale des titres). Le rachat des parts des anciens actionnaires de France 24 par la holding s'accompagnera du rachat des contrats de fourniture d'images conclus par la chaîne avec TF1 (soit un contrat de réutilisation des images d'archive d'un montant de 800 000 euros et un contrat de réutilisation des images d'Eurosport (filiale de TF1) d'un montant de 900 000 euros) et France Télévisions (un contrat de réutilisation d'images d'actualité d'un montant d'un million d'euros), contrats reconduits pour une durée de sept ans.

Par ailleurs, il faut rappeler que le rachat de la participation de France Télévisions à France 24 marquera un recul significatif de la place de France Télévisions dans l'audiovisuel extérieur : en effet, dès lors que la holding détiendra 100 % de France 24 et 49 % de TV5 Monde, France Télévisions ne conservera plus qu'une participation minoritaire à TV5 Monde, en vertu de l'accord passé avec les partenaires francophones, à hauteur de 12,58 %.

LES RELATIONS ENTRE LES ACTIONNAIRES DE FRANCE 24

Extraits du rapport particulier de la Cour des comptes relatif aux comptes
et à la gestion de France 24

[...] France 24 est une société anonyme à directoire et conseil de surveillance. Ses statuts sont complétés par un pacte d'actionnaires conclu le 29 novembre 2005, le jour même de la signature avec l'État de la convention de subvention. [...]

1. L'évolution de l'actionnariat est strictement encadrée

[...] Toute cession d'actions à un tiers est soumise à l'autorisation préalable du conseil de surveillance et ouvre un droit de préemption au bénéfice des autres actionnaires. Le pacte prévoit en outre que « les actions de la société ne seront pas transmissibles à une société non contrôlée au sens de l'article L. 233-3 du code commerce pendant une durée de deux ans à compter du lancement de la chaîne. » Le lancement de la chaîne étant intervenu le 6 décembre 2006, cette obligation lie les actionnaires jusqu'en décembre 2008 [...].

En cas de cession de titres par un actionnaire, l'autre actionnaire peut également exiger le bénéfice d'un droit de sortie conjointe et le rachat de ses propres titres par le nouvel acquéreur, à due concurrence, aux mêmes conditions. Il est en outrer précisé que tout acquéreur d'actions est tenu d'adhérer préalablement au pacte d'actionnaires. Enfin, il résulte de la convention de financement que le changement d'actionnaire, s'il n'est pas agréé par l'État, peut conduire à celui-ci à résilier la convention de subvention.

2. Les dispositions financières préservent les actionnaires de tout risque financier

Sur le plan financier, le pacte d'actionnaires souligne que le financement de la société s'effectue principalement au moyen des subventions accordées par l'État et, à titre complémentaire, par les recettes commerciales de toutes natures. Les actionnaires conviennent ainsi qu'ils n'ont pas à financer l'action de la société qui doit voir ses budgets établis « de telle sorte qu'aucune [des parties au pacte] n'ait à subvenir aux besoins de la société de quelque manière que ce soit y compris pour ses besoins de trésorerie. » Les apports des actionnaires pour la constitution du capital de la société sont d'ailleurs très faibles (1-8,75 K€ chacun).

S'agissant de l'entrée de la société Audiovisuel extérieur de la France dans le capital de RFI, elle a été rendue possible par une modification de l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, à la suite du vote de la loi relative à la modernisation de l'économie du 4 août 2008, qui dispose désormais que « l'État détient directement la totalité du capital des sociétés France Télévisions et Radio France et, directement ou indirectement, la totalité du capital de la société Radio France Internationale. Il assure au titre de cette dernière le rayonnement international de la France par les moyens appropriés ».

Enfin, s'agissant de la place de TV5 Monde dans la réforme de l'audiovisuel extérieur de la France, les partenaires francophones de la France ont obtenu, au travers de l'accord conclu le 29 avril 2008, que la chaîne francophone soit un « partenaire » et non une filiale de la société holding nouvellement créée. Dans ces conditions, la société Audiovisuel extérieur de la France ne pourra détenir plus de 49 % du capital de TV5 Monde, le restant de la participation française (17,50 %) étant réparti entre France Télévisions, pour 12,58 %, l'Institut national de l'audiovisuel, pour 1,74 %, et ARTE-France, pour 3,29 %. La recomposition du capital de TV5 Monde, dans lequel la part des partenaires francophones non français resterait égale à 33,33 %, ne résout pas les questions de gouvernance de la chaîne francophone multilatérale : la France finance le fonctionnement de TV5 Monde à hauteur de 80 % alors qu'elle ne détient que 67 % de son capital.

L'ACCORD ENTRE LES PARTENAIRES FRANCOPHONES BAILLEURS DE FONDS DE TV5 MONDE SUR LA PLACE DE LA CHAÎNE DANS LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE

Préoccupés de ce que la réforme de l'audiovisuel extérieur de la France laisse entrevoir une mainmise de la France sur les contenus de TV5 Monde, les gouvernements partenaires francophones de la chaîne (le gouvernement fédéral du Canada, le gouvernement de la province du Québec, la Communauté française de Belgique et la Suisse) ont souhaité avoir l'assurance que sa programmation continuerait d'être indépendante malgré la mise en place d'une holding gérant les participations de l'État français au sein de diverses sociétés audiovisuelles à vocation internationale.

À l'occasion de la conférence ministérielle de Lucerne, le 9 novembre 2008, les gouvernements partenaires de TV5 Monde ont obtenu que la France observe une procédure de consultation des quatre autres gouvernements francophones bailleurs de fonds de la chaîne dans la mise en oeuvre de la réforme de son audiovisuel extérieur.

Conformément aux décisions de la conférence de Lucerne, la France a transmis officiellement à ses partenaires le 11 janvier 2008 un document de travail sur la redynamisation de TV5 Monde dans le cadre de cette réforme. Dans le cadre de la procédure de consultation, la France envoie régulièrement des délégations de haut niveau auprès des gouvernements francophones partenaires afin de rechercher l'indispensable consensus autour de ses projets de réforme de l'audiovisuel extérieur.

Initialement mal engagées, les discussions entre la France et ses quatre partenaires francophones ayant connu un premier échec au cours du conseil d'administration de la chaîne du 16 avril 2008, les négociations, menées sous l'égide de la présidence canadienne, ont finalement abouti à un projet d'accord le 29 avril 2008, projet qui devait être soumis pour approbation finale à la prochaine conférence des ministres responsables de la chaîne.

Cet accord consacre le caractère multilatéral de TV5 Monde, sa programmation généraliste et le pluralisme de son information. L'accord reconnaît ainsi l'autonomie rédactionnelle de TV5 Monde, tout projet de fusion de la rédaction de la chaîne francophone avec celles des autres sociétés de l'audiovisuel extérieur au sein de la holding ayant été écarté, apportant ainsi une garantie supplémentaire d'indépendance de la programmation de TV5 Monde.

Par ailleurs, l'accord limite à 49 % la participation détenue par la holding dans le capital de TV5 Monde, celle-ci demeurant par conséquent un partenaire et non une filiale de la société Audiovisuel extérieur de la France. L'autonomie de la chaîne francophone vis-à-vis de la holding a également été renforcée par la dissociation de la fonction de président du conseil d'administration de TV5 Monde (actuellement, de fait et non de droit, le président-directeur général de la holding, M. Alain de Pouzilhac) de celle de directeur général exécutif de la chaîne (en charge des décisions opérationnelles), fonction consentie à Mme Marie-Christine Saragosse, personnalité sans affiliation à la holding.

L'accord octroie une plus grande place aux émissions provenant de l'ensemble de l'espace francophone, qui pourront atteindre 30 % des programmes diffusés sur les ondes de TV5 Monde afin de mieux refléter la diversité culturelle francophone.

L'accord prévoit également des rapprochements entre TV5 Monde et les chaînes membres de la société Audiovisuel extérieur de la France en matière de distribution, de commercialisation, de recherche et développement et de développement de sites et portails Internet.

3. Les dispositions du projet de loi permettant la mise en oeuvre de la réforme de l'audiovisuel extérieur

Afin de poursuivre la mise en oeuvre de cette réforme, le présent projet de loi introduit la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France en lieu et place de RFI dans la loi du 30 septembre 1986. La société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France devient donc une société nationale de programme (article 2).

Cette société définira ou contribuera à définir les orientations stratégiques et la coordination de ces sociétés afin d'assurer l'émergence d'une grande puissance médiatique francophone qui participera au rayonnement de la France et de la culture française à l'étranger. Par ailleurs, à l'instar des autres sociétés nationales de programme, la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France se voit réserver la possibilité de jouer un rôle actif d'éditrice de chaînes, puisqu'elle pourra également concevoir et programmer elle-même des services de communication audiovisuelle. Son cahier des charges fixé par décret (article 15) définira notamment, pour chacun des services qu'elle proposera ou qui seront édités par ses filiales, les obligations de service public auxquelles ils sont soumis, ainsi que les conditions dans lesquelles la société assure la diversité et le pluralisme des programmes.

S'agissant de la gouvernance de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, la composition du conseil d'administration est très largement inspirée de celui de France Télévisions et de Radio France (article 7) et son président est nommé dans les mêmes conditions que ceux de ces deux autres sociétés nationales de programme (article 8). Il assurera la direction des filiales éditrices de programmes (article 7). L'article 4 du projet de loi garantissait dans sa rédaction initiale, à l'article 47 de la loi de 1986, que le capital de la société resterait majoritairement et directement détenu par l'État ; par un amendement de la commission spéciale adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, l'article 4 du projet de loi prévoit désormais que l'État détient directement la totalité du capital de la société en charge de l'audiovisuel extérieur.

Enfin, il convient de noter que l'article 3 du présent projet de loi offre la possibilité à la société en charge de l'audiovisuel extérieur de créer des filiales commerciales, qui exercent malgré tout « des activités conformes à son objet social », c'est-à-dire conformes aux missions de la holding prévues dans ses statuts, afin de lui permettre de nouer des partenariats avec des organismes publics ou privés qui pourraient contribuer à sa transformation en un « média global », au travers d'un développement international intégrant les évolutions technologiques.

E. LA MODERNISATION DU DROIT DU CINÉMA

1. Un cadre juridique et financier spécifique au secteur

Depuis une soixantaine d'années, notre pays met en oeuvre une politique publique en faveur de l'audiovisuel et du cinéma qui porte ses fruits. Elle permet au cinéma français d'être le 3e du monde, après les cinémas américain et indien.

a) Le CNC : un établissement public au service du secteur du cinéma et de l'audiovisuel

Cette politique est largement portée par le bras armé du Gouvernement dans ce secteur : le Centre national de la cinématographie (CNC).

Créé par la loi du 25 octobre 1946, le CNC est un établissement public à caractère administratif. Doté de la personnalité juridique et de l'autonomie financière, il est placé sous l'autorité du ministère de la culture et de la communication.

Son originalité contribue à son efficacité : ce « Janus » des établissements publics assume à la fois des fonctions d'administration centrale - le ministère de la culture et de la communication ne comporte donc pas de direction chargée spécifiquement du secteur du cinéma - et d'opérateur public.

Ses missions, essentiellement orientées vers le soutien à la création et le renforcement de la diversité, seront décrites à l'occasion de l'examen du titre IV du présent projet de loi.

b) Les sources de financement des industries cinématographiques et audiovisuelles

Rappelons que les industries cinématographiques et audiovisuelles françaises bénéficient d'une large palette de sources de financement :

- le compte de soutien du CNC, abondé par des taxes prélevées sur le chiffre d'affaires des professionnels du secteur. Ces taxes ont pour base un prélèvement au stade de la diffusion : taxes sur le prix des places de cinéma (25 % des recettes), sur le chiffre d'affaires des éditeurs et, depuis 2008, des distributeurs de services de télévision (70 % des recettes), ainsi que sur la vente et la location de vidéogrammes. Le produit de ces taxes qui, pour le cinéma et la vidéo, frappent l'ensemble des oeuvres quelle que soit leur nationalité, est redistribué au profit des branches économiques du cinéma et de l'audiovisuel sous toutes leurs composantes (production, distribution, exploitation, industries techniques et exportation). Rappelons que le projet de loi de finances pour 2009 a prévu l'affectation directe au CNC de ces taxes du compte de soutien, ce qui implique une réforme de la gouvernance du centre ;

- les investissements des chaînes de télévision ;

- les fonds régionaux d'aide à la production de films de long métrage ;

- les SOFICA (sociétés pour le financement de l'industrie cinématographique et audiovisuelle) ;

- les à-valoir des distributeurs en salles et des éditeurs vidéo français ;

- des apports étrangers (pour les coproductions internationales).

2. Un secteur en transition

a) Une mutation qui suscite des inquiétudes

Le secteur du cinéma est, en France, très dynamique. Il jouit d'un niveau structurellement élevé de la production cinématographique (avec 228 films en 2007), d'une hausse de la fréquentation des salles (+ 6,7 % sur les onze premiers mois de l'année 2008), d'une évolution très favorable de la part de marché des films français (de l'ordre de 36 % en règle générale, avec un niveau exceptionnellement élevé de 47,3 % en 2007), d'une relocalisation des tournages en France (+7,4 % en 2007) grâce au crédit d'impôt.

Néanmoins, les inquiétudes et préoccupations des professionnels sont réelles. Elles sont liées notamment :

- aux réflexions sur l'évolution des systèmes d'aides existants ;

- au phénomène de grande ampleur du piratage des films, avec 450.000 films téléchargés illégalement chaque jour en France. Gageons que le projet de loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet, adopté en première lecture par le Sénat le 30 octobre dernier, permettra de lutter efficacement contre cet accès illégal aux oeuvres ;

- à l'évolution des pratiques culturelles et cinématographiques des Français ;

- aux conditions de sortie des films en salles ;

- aux discussions relatives à la nécessaire révision de la chronologie des médias ;

- aux investissements liés à la modernisation des salles de cinéma et aux perspectives de développement de la projection numérique ;

- aux polémiques relatives aux « cartes illimitées » lancées par les exploitants de salles ;

- et, plus généralement, à l'évolution des relations entre distributeurs et exploitants.

Ces deux derniers points illustrent d'ailleurs la nécessité d'une régulation de la concurrence adaptée aux particularités de la filière du cinéma.

b) Le débat sur la compatibilité entre régulation du secteur du cinéma et droit de la concurrence

L'actualité des deux dernières années a montré la nécessité d'améliorer la prise en compte des spécificités du secteur du cinéma pour l'application des règles régissant le droit de la concurrence.

(1) Les polémiques relatives aux « cartes illimitées »

Rappelons que, lancée en mars 2000, « UGC illimité », première carte d'abonnement illimité au cinéma, avait trois objectifs :

- favoriser une augmentation globale de la fréquentation cinématographique ;

- accroître la diversité des films vus par le public en incitant les spectateurs à voir plus de films ;

- contribuer par son caractère annuel à une meilleure répartition de la fréquentation, ainsi qu'à une plus grande harmonisation des dates de sortie des films.

Comme l'avait souligné notre collègue Serge Lagauche, dans le rapport pour avis qu'il a présenté sur le projet de loi de finances pour 2008 au nom de notre commission des affaires culturelles : « Le succès des cartes d'abonnement illimité auprès des amateurs de cinéma ne s'est jamais démenti et son impact sur la fréquentation, les tarifs et la diversité des films s'est avéré positif, sans déstabilisation du parc de salles. »

Entre 1999 et 2006, les entrées en France ont augmenté de 35,4 millions, soit une progression de + 23,1 %. En outre, ces cartes conduisent les spectateurs davantage vers des films considérés comme « difficiles », qu'ils ne seraient pas allés voir autrement, que vers de grosses productions.

Par ailleurs, les salles indépendantes parties prenantes aux dispositifs existants bénéficient de certains effets positifs et le montant distribué aux salles adhérentes progresse d'année en année, pour représenter en 2006 1,5 million d'euros en 2006. Sur les six premiers mois de l'année 2007, l'augmentation de ce montant est en hausse de 22 % par rapport aux six premiers mois de l'année précédente.

Toutefois, l'agrément accordé à une nouvelle carte illimitée a suscité beaucoup de polémiques.

Le lancement de la « carte 2 », associé à un changement d'alliance entre réseaux d'exploitants, a entraîné des réactions passionnelles de la part des professionnels, certains exprimant la crainte d'un déséquilibre structurel du marché parisien.

D'après les exploitants concernés, les ayants droit, dont la rémunération par film dépend à la fois du niveau moyen de revenus par entrée et du nombre d'entrées total, bénéficient directement du dispositif des cartes d'abonnement illimité, ceci pour deux raisons :

- leur revenu par entrée liée à la carte est sécurisé, et à un niveau supérieur à beaucoup de tarifs réduits d'autres cinémas. En effet, la rémunération des distributeurs était assise, en 2007, sur un prix de référence de 5,03 euros par billet, prix légèrement supérieur au prix moyen constaté, ce qui apporte une garantie aux ayants droit ;

- et ils gagnent sur l'effet volume du fait de l'augmentation des entrées dues à l'abonnement.

Néanmoins, de nombreux professionnels déplorent le manque de transparence du système.

Interrogée sur ce sujet, en 2007, par le rapporteur pour avis de votre commission, la ministre de la culture avait estimé que « l''impératif de transparence s'impose pour la régulation et l'encadrement des formules d'abonnements illimitées. Ces obligations de transparence font actuellement défaut dans le dispositif légal mis en place en 2001, ce qui constitue un frein à une régulation du dispositif conforme à l'intérêt général. »

(2) La remise en cause du code de bonne conduite entre distributeurs et exploitants

Rappelons que l'économie de la diffusion des films en salles est extrêmement particulière puisque les distributeurs sont rémunérés proportionnellement au prix public. Le niveau de la rémunération des distributeurs, et par conséquent, de l'ensemble des ayants droit de l'oeuvre, est donc directement lié à celui du prix public des billets, prix qui est unilatéralement fixé par les exploitants de salles. Il s'agit là d'un modèle économique quasi unique, dans lequel le fournisseur ne décide pas de son prix de vente et n'a donc aucune prise sur sa propre rémunération.

Du fait du système de la remontée des recettes propres au cinéma, la rémunération des différents intervenants du secteur est donc calculée selon un pourcentage de la recette encaissée aux guichets des salles.

C'est en raison de cette particularité que les pouvoirs publics avaient, dès 1997, fortement incité les professionnels à réguler de façon collective les mouvements de prix à la baisse. En effet, au delà d'une certaine ampleur, ceux-ci présentent des répercussions immédiates très négatives sur l'économie de l'ensemble de la filière cinématographique, de l'exploitation jusqu'à la création.

C'est pourquoi, en 1999, un code de bonne conduite49(*) avait été adopté, qui pouvait servir de référence pour la mise en oeuvre des diverses politiques tarifaires des salles de cinéma :

- les opérations promotionnelles devaient être limitées à deux semaines par an et par établissement cinématographique. Elles devaient faire l'objet d'une information auprès des distributeurs au plus tard deux semaines avant leur début ;

- en cas de désaccord entre un distributeur et un exploitant sur l'application ou l'interprétation de ce code de bonne conduite, la saisine des commissions de conciliation professionnelles était prévue.

Cependant, en 2001, le Conseil de la concurrence s'est saisi d'un dossier relatif à la situation de la concurrence dans le secteur de l'exploitation des salles de cinéma portant sur cet accord. Et, le 10 octobre 2006, le Conseil a exprimé des préoccupations de concurrence relatives à plusieurs dispositions du code de bonne conduite et à leur mise en oeuvre.

Ce code ayant été ainsi invalidé, les organisations professionnelles signataires ont pris des engagements afin de répondre à ces préoccupations.

(3) La nécessité d'une régulation de la concurrence adaptée aux particularités du marché du cinéma

Il n'existe donc plus aujourd'hui d'outil de régulation collective permettant de contenir d'éventuelles tensions sur les prix.

Or, il est évidemment souhaitable d'éviter tout phénomène de « guerre des prix » dans le secteur du cinéma, en raison des effets très négatifs que cela pourrait avoir :

- à la fois pour la création, une baisse de la remontée de recettes aux producteurs entraînant un appauvrissement des moyens à réinvestir dans de nouvelles oeuvres ;

- et pour l'exploitation, car une baisse des prix affaiblirait ce secteur à faible rentabilité et pourrait se solder par la fermeture de salles.

Dans ce contexte, une mission sur le thème « cinéma et droit de la concurrence » avait été confiée, en septembre 2007, par les ministres respectivement chargées de l'économie et de la culture et de la communication, à Mme Anne Perrot et à M. Jean-Pierre Leclerc. Son objectif était d'explorer tout moyen permettant de restaurer une forme de régulation des pratiques tarifaires des exploitants et de leur relation aux distributeurs, qu'assurait en partie le code de bonne conduite précité et remis en cause par le Conseil de la concurrence. Leur rapport, rendu en mars 2008, conclut que cette régulation pourrait passer par la mise en oeuvre de normes de droit sectoriel adaptées aux particularités du marché du cinéma.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS DU RAPPORT PERROT-LECLERC

1. Sécuriser les accords susceptibles d'être exemptés au titre du progrès économique, en utilisant la procédure de l'article L.420-4 du code de commerce qui permet au gouvernement d'autoriser des accords ou des catégories d'accords par décret, pris sur l'avis conforme du Conseil de la concurrence, ou solliciter le Conseil de la concurrence pour avis, sur le fondement de l'article L.462-1 du code de commerce, sur les questions de concurrence posées par les accords que la profession souhaiterait pouvoir conclure.

2. Respecter l'obligation de conclure des contrats écrits et simplifier cette formalité en concluant des contrats cadre et en recourant à des modalités de signature électronique.

3. Inviter le médiateur à élargir le champ de ses interventions, par l'exercice d'un pouvoir de conciliation ou de recommandation en matière de pratiques discriminatoires ou abusives dans l'accès des films aux écrans, de relations commerciales entre distributeurs et exploitants, de concurrence entre salles municipales et salles privées, de politique tarifaire et de rémunération des distributeurs, et renforcer ses moyens.

4. Étendre le régime des engagements de programmation aux multiplexes qui n'y sont pas soumis.

5. Procéder à un audit des aides à la distribution et à l'exploitation et renforcer leur sélectivité.

6. Évaluer les effets de la procédure d'autorisation d'ouverture des multiplexes sur la concentration du secteur de l'exploitation en salle et sur la diversité de programmation. En cas de suppression du régime d'autorisation de l'équipement commercial, instituer une procédure propre au cinéma, assise sur des commissions constituées au niveau régional et national.

7. Remédier aux effets de la concurrence par les prix entre les exploitants de salle sur la rémunération des distributeurs, soit :

a. en dérogeant à l'article L.442-5 du code de commerce, pour donner aux distributeurs un droit de regard sur les prix pratiqués par les exploitants ;

b. en abrogeant l'article 24 du code de l'industrie cinématographique et la décision réglementaire n°15 du directeur général du CNC, pour permettre aux distributeurs et aux exploitants de négocier librement des rémunérations minimales ou forfaitaires ;

c. en définissant une rémunération minimale pour les distributeurs par la voie d'une négociation collective ou par la voie réglementaire ;

d. en imposant aux distributeurs et aux exploitants la négociation d'un tarif de référence applicable en cas de promotions, un tarif minimum défini par la voie réglementaire s'appliquant en cas de non-respect de cette obligation ;

e. en expérimentant, sans modification du cadre juridique existant, l'extension du tarif de référence aux promotions autres que les formules d'abonnement illimité.

8. Imposer aux salles municipales opérant en concurrence avec des exploitants privés de souscrire des engagements de programmation, ou la définition d'un projet cinématographique précis par des conventions ou cahiers des charges s'imposant aux gestionnaires de l'établissement.

9. Favoriser la concertation périodique entre les distributeurs autour d'un calendrier de sortie des films.

10. Veiller à ce que les mécanismes de soutien financier ou les obligations de financement de la production ne contribuent pas à la multiplication des films produits et des copies par un saupoudrage des financements.

11. Recentrer l'octroi des subventions art et essai, en pondérant l'aide accordée aux salles art et essai en fonction du nombre de copies ou du nombre de spectateurs, ou en excluant du calcul de ces aides les films ayant dépassé un seuil d'entrées, et récompenser les efforts d'exposition des films dans la durée.

12. Intéresser les distributeurs sur les recettes réalisées par les films qu'ils ont distribués sur les différents supports d'exploitation, notamment par l'intermédiaire des aides automatiques versées au titre du compte de soutien.

13. Fixer par voie d'accord interprofessionnel la fenêtre d'exploitation des services de vidéo à la demande, afin de préserver les principes de la chronologie des médias. Dans le cas d'une ouverture de négociations individuelles entre les ayants droit et les diffuseurs de services pour déterminer la chronologie d'exploitation propre à chaque film, répartir entre les différents médias les obligations de financement de la production et les quotas de diffusion.

14. Donner aux ayants droit la garantie d'une rémunération minimale à l'occasion de la location de films en VOD, comme proposé en 7, pour le secteur de l'exploitation en salle.

Précisons que, parallèlement, en août 2007, la présidente de la commission d'agrément des formules illimitées du CNC, Mme Marie Picard, avait été chargée de dresser un bilan de l'application du dispositif d'encadrement législatif et réglementaire des cartes et de formuler des recommandations propres à améliorer la procédure d'agrément des formules d'abonnement.

Rendu en février 2008, ce bilan de l'activité de la commission est accompagné d'une série de propositions propres à alléger la procédure d'agrément et à renforcer l'efficacité de celle-ci, au bénéfice de tous les acteurs concernés par ce dispositif : les émetteurs, les exploitants garantis, les distributeurs et les ayants droit.

3. Une réforme proposée par voie d'ordonnances

a) Les dispositions du projet de loi

Le présent projet de loi vise à résoudre les différentes problématiques évoquées précédemment.

En effet, son titre IV tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances un certain nombre de dispositions de nature législative en vue de moderniser le droit du cinéma ainsi que de consolider et d'adapter les outils au service de la politique publique en faveur de l'audiovisuel et du cinéma

Deux arguments justifient cette démarche aux yeux du Gouvernement : le degré de technicité des sujets concernés et les contraintes liées à l'ordre du jour des assemblées parlementaires.

Ainsi, l'article 47 du texte habilite le Gouvernement à prendre, dans un délai de 6 mois à compter de la publication de la loi, des dispositions ayant pour objectif de :

moderniser l'organisation et le fonctionnement du Centre national de la cinématographie (CNC). Il s'agit notamment de renforcer sa gouvernance en créant un conseil d'administration, à l'instar des autres établissements publics, afin de tirer les conséquences de son autonomie financière croissante ; la participation des tutelles serait ainsi formalisée. Les missions habituellement assumées par le conseil sont aujourd'hui confiées au directeur général du centre ; désormais, un conseil d'administration serait notamment chargé de déterminer les conditions d'attribution des soutiens financiers aux professionnels, tandis que la fonction de direction serait exercée par un président. Parallèlement, l'architecture originale de cet outil de politique publique serait préservée. En effet, le CNC assume à la fois des missions d'administration centrale et d'opérateur de l'Etat, très au fait des réalités du secteur, ce qui constitue l'une des forces de notre politique publique en faveur de la création cinématographique et audiovisuelle ;

toiletter, clarifier et rendre plus conformes à la hiérarchie des normes un ensemble de dispositions du droit du cinéma et des autres arts et industries de l'image animée, pour partie inchangées depuis 1956. Ainsi, la réforme actualisera l'assise juridique des missions du centre et diverses dispositions du droit du cinéma. En effet, ces missions se sont élargies au fil de l'évolution des secteurs professionnels concernés (télévision, multimédia, jeu vidéo) et elles doivent désormais s'inscrire pleinement dans le nouvel environnement numérique du monde des images animées et des contenus multimédia. Ce nouveau périmètre de missions sera regroupé au sein du code de l'industrie cinématographique.

En outre, l'existence de nombreuses dispositions, parfois obsolètes, non appliquées ou formulées à un niveau normatif inadapté impose de procéder à un toilettage et une actualisation du droit positif. Cela concerne notamment le régime des sanctions administratives et pénales applicables aux différents secteurs soumis au contrôle du CNC, l'exercice des professions et activités du cinéma ou encore la transparence des recettes d'exploitation des oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

Ces adaptations sont également rendues indispensables par l'instauration du conseil d'administration, afin de répartir les compétences relevant de l'organe collégial et celles relevant du président.

 L'article 48 du projet de loi, quant à lui, habilite le Gouvernement à aménager, dans un délai de 8 mois à compter de la publication de la loi, les dispositifs de régulation de la diffusion cinématographique pour permettre notamment une meilleure articulation du droit du cinéma et du droit de la concurrence.

Il vise à traduire en droit les propositions de nature législative contenues dans le rapport Perrot-Leclerc précité, notamment pour ce qui concerne

- l'extension du champ de compétences du médiateur du cinéma ;

- le régime des engagements de programmation des établissements de spectacles cinématographiques ;

- les conditions et modalités de délivrance de l'agrément des formules d'accès au cinéma donnant droit à des entrées multiples ; précisons que dans ce domaine, le texte prend également en compte les préconisations du bilan d'activité de la commission d'agrément des formules illimitées du CNC, rendu en février 2008 ;

- et les conditions de cession des droits de représentation cinématographique.

b) Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a que peu modifié ce volet du projet de loi. Précisons qu'à l'article 48, elle a utilement précisé que les dispositions que le Gouvernement pourra prendre pour actualiser les registres du cinéma et de l'audiovisuel et pour renforcer la transparence de l'information relative aux recettes d'exploitation des oeuvres devront être prises « dans le respect des dispositions du code de la propriété intellectuelle. »

c) La position de votre commission

Votre commission ne peut que regretter qu'une réforme aussi importante du cadre juridique régissant ce secteur essentiel de la culture soit réalisée par voie d'ordonnances.

En premier lieu, la réforme de la gouvernance du CNC, liée aux nouvelles modalités d'encaissement des taxes alimentant le compte de soutien, présente un certain degré d'urgence mais son terme était connu et évoqué depuis 2 ans. En second lieu, l'aménagement des dispositifs de régulation de la diffusion des oeuvres cinématographiques aurait sans doute pu faire l'objet d'un projet de loi spécifique que le Parlement aurait examiné dans le courant de l'année 2009. Ainsi, la mutation du secteur du cinéma et de son cadre juridique aurait-elle fait l'objet d'un débat public, qui aurait également permis de mieux le valoriser aux yeux de nos concitoyens.

Votre commission constate cependant que le problème d'encombrement de l'ordre du jour des assemblées parlementaires a peu de chance d'être résolu à brève échéance. Aussi a-t-elle admis la procédure des ordonnances, sous réserve néanmoins qu'un comité de suivi, créé par décret et comprenant notamment deux députés et deux sénateurs membres des commissions parlementaires chargées des affaires culturelles, puisse évaluer l'application de ces dispositions.

Ainsi, à défaut d'un projet de loi spécifiquement dédié à ces réformes essentielles, que notre commission des affaires culturelles avait appelé de ses voeux, le Parlement sera associé à l'élaboration de ce nouveau cadre juridique en amont du processus de validation des ordonnances.

F. L'ÉVOLUTION DU CADRE JURIDIQUE PERMETTANT AUX CHAÎNES DE TÉLÉVISION DE CONTRIBUER À LA PRODUCTION D'oeUVRES CINÉMATOGRAPHIQUES ET AUDIOVISUELLES

1. Le cadre juridique jusqu'ici applicable

a) Les règles générales

Le principe de la contribution des éditeurs de services de télévision au financement de la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles est fixé par la loi n° 2000-719 du 1er août 2000, qui a modifié la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication :

- son article 27 renvoie à des décrets en Conseil d'État le soin de fixer les principes généraux définissant un certain nombre des obligations des différentes catégories de services de communication audiovisuelles diffusés par voie hertzienne. Parmi ces obligations, figure la contribution au développement de la production cinématographique et audiovisuelle, notamment indépendante ;

- son article 33 prévoit qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis du CSA, fixe les règles et obligations applicables aux catégories de services distribués par les réseaux n'utilisant pas les fréquences assignées par le CSA ;

- et son article 71 prévoit que l'ensemble de ces décrets précisent les conditions dans lesquelles une oeuvre cinématographique ou audiovisuelle peut être prise en compte au titre de la contribution d'un éditeur de service à la production indépendante et il fixe les règles de cette indépendance.

En application de ces dispositions, des décrets en Conseil d'État, appelés communément les « décrets Tasca », du nom de la ministre en charge du secteur à l'époque, ont été adoptés :

- le décret n° 2001-609 du 9 juillet 2001 modifié est applicable aux services de télévision diffusés par voie hertzienne analogique (décret dit « chaînes analogiques »). Ce dernier est venu annuler et se substituer au décret n° 90-67 du 17 janvier 1990. Il s'applique aujourd'hui à TF1, France 2, France 3, France 5 et M6 ;

- le décret n° 2001-1332 du 28 décembre 2001 est applicable aux services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique dont le financement fait appel à une rémunération de la part des usagers (décret dit « chaînes payantes ») ;

- le décret n° 2001- 1333 du 28 décembre 2001 fixe les principes généraux concernant la diffusion des services autres que radiophoniques par voie hertzienne terrestre en mode numérique (décret dit « TNT ») ;

- enfin, le décret n°2002-140 du 4 février 2002 modifié détermine le régime applicable aux différentes catégories de services de radiodiffusion sonore et de télévision distribués par câble et par satellite (décret dit « câble et satellite »).

Ces décrets comportent tous un corps de règles communes ayant vocation à s'appliquer à tous les services mais avec la possibilité de moduler ces obligations dans les conventions que les chaînes signent avec le CSA en fonction de leur particularité.

Par conséquent, les services de télévision - quelque soit leur support de diffusion - doivent contribuer au financement d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles. Cette contribution qui s'applique à tous les services qui diffusent une part significative d'oeuvres est encadrée selon des règles qui poursuivent des objectifs à la fois :

- culturels, cet effort financier devant permettre la constitution d'un patrimoine audiovisuel français ayant vocation à circuler aisément entre les différents services et à accéder au marché européen ;

- et concurrentiels, ceci expliquant que la plus ou moins grande implication des services de télévision dans le développement de la production d'oeuvres doive être en adéquation avec leur capacité financière.

b) Les obligations de production audiovisuelle résultant des décrets dits « Tasca »

Les quotas concernant la production audiovisuelle et la diffusion ne s'appliquent qu'aux programmes audiovisuels reconnus en tant qu'oeuvre audiovisuelle au sens de l'article 4 du décret n° 90-66 du 17 janvier 1990 modifié.

La définition a contrario donnée par cet article permet de déterminer une oeuvre audiovisuelle comme ne relevant pas de l'un des genres suivants : « oeuvres cinématographiques de longue durée50(*) ; journaux et émissions d'information ; variétés ; jeux ; émissions autres que de fictions majoritairement réalisées en plateau ; retransmissions sportives ; messages publicitaires ; télé-achat ; autopromotion ; services de télétexte. » Ceci signifie que sont décomptés dans les quotas d'oeuvres audiovisuelles les fictions unitaires ou en série, les oeuvres d'animation, les documentaires, les magazines et divertissements majoritairement réalisés hors plateau, les vidéo musiques, les captations de concerts et de théâtre ainsi que les spectacles lyriques et chorégraphiques.

Les articles 5 et 6 du décret précité fixent respectivement les qualifications d'oeuvre d'expression originale française (EOF) et d'oeuvre européenne :

- l'expression originale française est reconnue aux oeuvres « réalisées intégralement ou principalement en version originale en langue française ou dans une langue régionale en usage en France » ;

- la qualification européenne s'apprécie au regard d'un certain nombre de critères ; ces oeuvres doivent notamment, d'une part, réunir des intervenants techniques et artistiques européens (selon un barème à points) et, d'autre part, répondre à des conditions économiques européennes (société de production et financement majoritairement européen de l'oeuvre).

(1) Le régime annuel de contribution à la production audiovisuelle

Chaque année, les éditeurs doivent investir un pourcentage de leur chiffre d'affaires de l'année précédente dans des oeuvres audiovisuelles d'expression originale française et/ou européennes. Ce pourcentage est fixé dans la convention des chaînes privées ou dans les cahiers des missions et des charges des chaînes du service public. Il peut être différent compte tenu de leur programmation et du régime de production retenu.

Afin d'accompagner leur développement, les services distribués par câble et par satellite et les services de télévision hertziens numériques peuvent bénéficier d'une montée en charge de cette obligation annuelle d'une durée de 5 ans pour les premiers et de 7 ans pour les autres.

Ainsi, dès lors qu'ils consacrent annuellement plus de 20 % de leur programmation à la diffusion d'oeuvres audiovisuelles, les services ont la possibilité d'opter pour l'un des régimes suivants :

Le régime « principal »

Au titre du régime « principal », les éditeurs doivent consacrer au moins 16 % de leur chiffre d'affaires de l'année précédente au financement d'oeuvres d'expression originale française. Cette obligation est assortie de la nécessité de diffuser au moins 120 heures d'oeuvres audiovisuelles inédites européennes ou d'expression originale française dont la diffusion débute entre 20 heures et 21 heures.

Précisons que les services distribués par câble et par satellite et les services de télévision hertziens numériques n'ont pas d'obligation de diffuser ces 120 heures. Toutefois, les conventions des services de télévision hertziens numériques dont le chiffre d'affaires annuel atteint 75 millions d'euros déterminent de manière progressive ce volume horaire.

Le régime « optionnel »

Pour ce qui concerne le régime « optionnel », les éditeurs ont la possibilité de prendre un engagement annuel supérieur à 16 % d'oeuvres d'expression originale française (EOF) moyennant la possibilité de décompter également des dépenses consacrées à des oeuvres européennes non EOF (dans la limite de 25 % du total annuel) et d'abaisser le volume de 120 heures d'oeuvres inédites dont la diffusion débute entre 20 heures et 21 heures.

Outre ces deux régimes, les services du câble et du satellite et les chaînes numériques qui le souhaitent peuvent bénéficier de l'un des deux régimes suivants :

- Le régime « alternatif »

Dans le cadre du régime « alternatif », les services peuvent inclure dans le régime principal et dans la limite de 3 % du chiffre d'affaires, des dépenses pour des programmes qui ne sont pas considérés comme des oeuvres au sens de l'article 4 du décret n° 90-66 du 17 janvier 1990.

Peuvent être ainsi inclues dans la contribution annuelle, 50 % des dépenses consacrées à des émissions inédites réalisées en plateau produites par des sociétés de production indépendantes du diffuseur.

- Le régime « vidéo musique »

Les éditeurs qui consacrent plus de 50 % de leur programmation annuelle à la diffusion de vidéo musiques bénéficient d'un taux abaissé à 8 % pour la contribution au financement d'oeuvres EOF.

Le régime « Canal + »

Enfin, les services de télévision hertzien analogique dont le financement fait appel à une rémunération des usagers (Canal +) doivent consacrer au moins 4,5% de leurs ressources de l'exercice précédent dans des oeuvres audiovisuelles européennes et d'expression originale française.

(2) La nécessité d'investir dans la production inédite

Les conventions et les cahiers des missions et des charges prévoient qu'une partie de la contribution globale annuelle des chaînes finance des oeuvres inédites et participe ainsi au renouvellement de la création d'oeuvres audiovisuelles de patrimoine.

La qualité d'oeuvre inédite s'apprécie en fonction du mode de financement retenu par le diffuseur. Relèvent ainsi de cette catégorie les oeuvres financées par ce dernier avant la fin du tournage sous forme de coproduction, de préachat et de dépenses au titre des travaux de développement et d'écriture.

Cette contribution particulière, dont l'importance varie selon les services de télévision et le support sur lequel ils évoluent, s'apprécie par référence au taux annuel fixé dans la convention ou dans le cahier des missions et des charges. Ainsi, dès lors que le taux annuel connaît une progression, les dépenses réservées aux oeuvres inédites suivent la même progressivité.

S'agissant des services hertziens analogiques, cette proportion a été fixée à un minimum de deux tiers du taux annuel pour les services de télévision privée (TF1, M6, Canal +) et à trois quart pour les chaînes du service public.

Pour les chaînes hertziennes numériques, cette proportion tombe à un tiers et ne représente plus qu'en moyenne 15 % de la contribution annuelle des services distribués par câble et par satellite.

(3) L'obligation de contribuer à la production audiovisuelle indépendante

Quel que soit le régime retenu, les services ont également l'obligation de réserver deux tiers de leur contribution annuelle à la production audiovisuelle indépendante.

Deux ensembles de critères sont pris en compte pour apprécier cette indépendance : les uns sont liés aux oeuvres et les autres aux entreprises de production. Ainsi pour qu'une oeuvre soit réputée indépendante et décomptée comme telle, elle doit cumuler tous les critères énumérés précisés ci-après.

Les critères d'indépendance liés aux oeuvres

Pour être réputée indépendante une oeuvre doit cumuler plusieurs exigences :

- le diffuseur ne doit pas avoir la responsabilité de la production déléguée sur l'oeuvre et ne pas détenir directement ou indirectement de part de production ;

- la durée des droits exclusifs d'exploitation doit s'étend sur une période de 18 mois pour une diffusion et peut être étendue à 42 mois pour 3 diffusions (4 pour les animations) au total, moyennant la mise en oeuvre d'une option prioritaire d'achat de ces diffusions supplémentaires dont le prix a été fixé à l'avance ;

- les droits secondaires et mandats de commercialisation doivent être négociés par contrat séparé et dans des conditions équitables ;

- enfin, dès lors qu'il s'agit de l'achat d'une oeuvre à un distributeur ayant un lien capitalistique avec l'éditeur, le distributeur ne doit pas détenir sur l'oeuvre un mandat lui permettant de céder d'autres droits que ceux nécessaires à l'exploitation des droits par l'éditeur pour les besoins de son antenne.

Les critères d'indépendance liés aux entreprises de production et aux éditeurs de services

L'essentiel des exigences posées à ce titre porte sur l'étendue du lien capitalistique et la détention des droits de vote entre les chaînes et les entreprises de production dont le seuil est porté à 15% .

Ces mesures sont complétées par une mesure concernant le niveau d'activité entre un producteur et un éditeur. Ainsi, est considérée comme dépendante d'un diffuseur, une société de production dont le chiffre d'affaires sur les 3 années écoulées est de 7 millions d'euros en moyenne et dès lors que ceci assure 80 % de l'activité du producteur.

c) La situation de chaque service au regard de la contribution à la production audiovisuelle

Comme cela a été dit précédemment, les éditeurs sont soumis à un corps de règles communes mais qui, compte tenu des aménagements prévus par les décrets, a permis au CSA de prendre en compte la situation particulière de chacun dans les conventions.

Ainsi, le Conseil a été tenu de modifier et négocier les conventions de plus de 70 services anciens ou nouveaux soumis à ces règles. En concertation, avec chaque service de télévision, il a adapté les conventions de l'ensemble de ces services entre juillet 2001 et juillet 2005.

d) La contribution au développement de la production audiovisuelle des services de télévision
(1) Le mode de calcul

Les investissements des chaînes en faveur de la production audiovisuelle ont sensiblement augmenté ; cette croissance s'explique avant tout par l'augmentation du chiffre d'affaires des chaînes qui accroît automatiquement leur engagement quantitatif dans la production audiovisuelle puisque celui-ci est calculé sur cette base.

Précisons, en effet, que le chiffre d'affaires qui sert de référence au calcul de ces obligations est celui de l'année précédente. A ce chiffre d'affaires, s'appliquent des déductions qui sont prévues par les décrets ; il s'agit de la taxe sur la valeur ajoutée, des frais de régies publicitaires, de la taxe pour le compte de soutien à l'industrie des programmes audiovisuels (COSIP) (prévue aux articles 302 bis KB et 302 bis KC du code général des impôts) et de la part consacrée à la programmation d'émissions sur une zone géographique dont la population recensée est inférieure à 10 millions d'habitants.

C'est donc sur la base de chiffres d'affaires après retraitement que se détermine annuellement le niveau d'engagement requis pour chaque service soumis à l'obligation de contribution à la production audiovisuelle.

(2) La contribution des chaînes en 2007

Pour ce qui concerne la participation à la production de films, précisons que le nombre de films d'initiative française financés par les chaînes de télévision généralistes est de 104 en 2007, soit 20 films de moins qu'en 2006 et 5 de plus qu'en 2005.

Le volume global d'investissement de ces chaînes enregistre cependant une hausse de 22,6 % par rapport à 2006. Les investissements de TF1 baissent de 6,8 %, ceux de M6 sont multipliés par 2,5, ceux d'Arte et de France Télévisions augmentent respectivement de 25,5 et de 25,3 %. Cette dernière progression est essentiellement due à France 3, dont les apports augmentent de 60,9 %, pour un nombre de films qui passe de 15 en 2006 à 25 en 2007, retrouvant ainsi un niveau proche de 2005. Parallèlement, les investissements de France 2 sont relativement stables.

Les investissements des chaînes en clair sont constitués à hauteur de 68 % par des préachats de droits de diffusion (70,2 % en 2006). La part des apports en coproduction est ainsi en légère hausse (32 %, contre 29,8 % en 2006).

140 films agréés en 2007 ont fait l'objet d'un investissement de Canal+ pour un montant global de 160,28 millions d'euros, en progression de 15,9 % par rapport à l'année précédente. Le nombre de films d'initiative française préachetés atteint son niveau le plus haut des dix dernières années avec 126 films. La part des films d'initiative française financés par Canal+ retrouve son niveau de 2004, à 68,1 % (66,5 % en 2006, 56,7 % en 2005 et 68,3 % en 2004). Les investissements de la chaîne couvrent 16,8 % de l'ensemble des investissements français dans les films agréés.

En 2007, Ciné Cinéma investit 13,75 millions d'euros sur 81 films, dont 77 d'initiative française (soit +35,1 %). Parallèlement, les investissements progressent de 44,4% par rapport à 2006 et de 13,1 % par rapport à 2005. TPS Cinéma participe au financement de 45 films agréés en 2007, dont 41 films d'initiative française, soit un niveau équivalent à celui de 2004 et 2005, après le net repli du volume des investissements en 2006.

Un tableau présenté en annexe au présent rapport présente les contributions des chaînes au développement de l'ensemble de la production audiovisuelle.

2. L'évolution récente des règles applicables

a) La mission Kessler-Richard

Rappelons qu'en octobre 2007, Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, a confié à MM. Dominique Richard et David Kessler une mission de concertation avec les professionnels du secteur de l'audiovisuel afin de proposer des modifications des décrets de 2001 et 2002 précités, qui organisent les relations entre producteurs et diffuseurs.

Une quarantaine d'auditions de 150 professionnels, représentant l'ensemble de la création audiovisuelle française, leur a permis d'identifier les principales adaptations à apporter à la réglementation en vigueur, précisées dans une note d'étape du 20 décembre 2007.

Puis les acteurs concernés ont engagé un cycle de négociations et d'élaboration d'accords interprofessionnels qui ont abouti au cours de l'automne 2008. Ainsi, en octobre et novembre, les principaux organismes représentatifs de la production audiovisuelle ont signé des accords avec France Télévisions, TF1, M6 et Canal+.

MM. Kessler et Richard ont recommandé l'élaboration d'accords interprofessionnels pluriannuels, afin d'avoir des dispositifs adaptés à des situations nouvelles, et de centrer les obligations de production sur les oeuvres audiovisuelles patrimoniales, tout en faisant varier les droits acquis par les chaînes en fonction du financement engagé.

En outre, la révision de la définition de l'indépendance a retenu leur attention et ils ont préconisé un assouplissement des critères exigés en termes de droits. Enfin, ils ont suggéré la mise en oeuvre d'incitations pour développer l'innovation en matière d'oeuvres audiovisuelles, en particulier pour la fiction.

b) Les grandes lignes des accords interprofessionnels signés à l'automne 2008

Un tableau détaillé, présenté en annexe51(*) au présent rapport, permet de comparer les contenus des différents accords intervenus au 24 décembre 2008.

(1) Leur périmètre

Pour les groupes privés, le périmètre des accords est restreint aux seules chaînes TF1 et M6. Toutefois, la faculté est réservée à TF1 d'étendre, sous conditions, les obligations de production à une ou plusieurs de leurs autres chaînes. Pour Canal+, le périmètre de l'accord concerne Canal + et les chaînes thématiques contrôlées à 50 % ou plus par Canal + France contribuant au COSIP et dont la programmation comporte un volume significatif d'oeuvres audiovisuelles et qui, de ce fait, sont assujetties aux obligations de production audiovisuelle.

Pour France Télévisions, le périmètre concerne France 2, France 3, France 4, France 5 ainsi que l'ensemble des Web TV, les chaînes thématiques et les services de vidéo à la demande édités par France Télévisions à travers France Télévisions Interactive.

(2) Le taux de contribution selon le type d'oeuvre

Les accords portent à la fois sur un quota d'oeuvres audiovisuelles patrimoniales et sur les oeuvres indépendantes.

M6 contribue à la production d'oeuvres audiovisuelles à hauteur de :

- un quota de 15% du chiffre d'affaires (CA) hors oeuvres patrimoniales,

- un taux de 10,5% du CA en 2009, puis de 10,75% à partir de 2010, sur des oeuvres patrimoniales,

- et un taux de 9 % du CA pour les oeuvres indépendantes.

Canal + contribue à hauteur de 3,6 % de son CA annuel pour les oeuvres audiovisuelles patrimoniales, auxquelles s'ajoutent les reportages autres que ceux diffusés dans les journaux télévisés, dont 3,4 % pour les oeuvres patrimoniales. Cette contribution porte entièrement sur des oeuvres indépendantes.

Les contributions de France Télévisions et de TF1 portent entièrement sur des oeuvres patrimoniales, à hauteur de :

- pour TF1 : 12,5 % du CA, le taux d'oeuvres indépendantes étant fixé à 9,25 % du CA ;

- pour France Télévisions : 18,5% de l'assiette de l'exercice précédent pour 2009, de 19% de l'assiette en 2010, 19,5% en 2011 et 20% en 2012. Sa contribution porte entièrement sur des oeuvres indépendantes.

(3) La variation des « droits acquis » en fonction du montant de la contribution et du genre de programme produit

Les accords retiennent un principe de variation des droits acquis (durée des droits et droit à recettes) en fonction, d'une part, du financement apporté à la production d'oeuvres audiovisuelles, et d'autre part, du genre de programme considéré. Cette variation est différente selon les diffuseurs.

c) Les amendements du Gouvernement adoptés par l'Assemblée nationale

Afin que le cadre législatif permette l'application des accords interprofessionnels, le Gouvernement a proposé à l'Assemblée nationale, qui les adoptés, 11 amendements relatifs à la production audiovisuelle, aux articles 29, 30, 34, 35, 45 ter et 45 quater du projet de loi.

Tout d'abord, il s'agit de recentrer les obligations de production sur les oeuvres dites patrimoniales (article 29), telles qu'elles sont actuellement fixées par l'article 27 de la loi de 1986 : fiction, animation, documentaire de création, vidéo-musique, captation ou recréation de spectacles vivants.

Par ailleurs, des dispositions adoptées aux articles 29 et 34 permettent d'intégrer les dépenses de formation des auteurs et de mieux valoriser les oeuvres elles-mêmes.

D'autres dispositions, aux articles 30 et 35 intègrent les innovations technologiques permises par la télévision dite de « rattrapage ».

Afin que les accords puissent s'appliquer, les nouvelles dispositions proposées prévoient ensuite que les obligations de production peuvent porter en totalité sur la production indépendante (à l'article 29), dans une définition simplifiée de cette notion fondée sur un critère capitalistique et excluant qu'un éditeur de service puisse détenir des parts de producteurs (aux articles 35 et 45 ter).

En outre, le nouveau cadre proposé par ces amendements du Gouvernement aux articles 29 et 34, et par les accords interprofessionnels, permettra de mieux prendre en compte l'apport économique des diffuseurs à la production des oeuvres qu'ils financent et il sera adapté à des groupes constitués de plusieurs chaînes.

Précisons que dans ce nouveau dispositif, encadré par la loi et un décret et élaboré par les accords interprofessionnels, le Conseil supérieur de l'audiovisuel jouera un rôle important. Des dispositions proposées aux articles 30 et 35 prévoient que les conventions conclues avec les diffuseurs prendront en compte les accords interprofessionnels.

Votre commission souscrit à ce nouveau cadre, issu d'une longue concertation. Elle regrette seulement son manque de lisibilité, lié à sa présentation « éclatée » tout au long du projet de loi...

Recentré sur les oeuvres audiovisuelles patrimoniales, garantissant l'indépendance des producteurs, valorisant davantage les auteurs, adapté à la réalité économique des diffuseurs, ce cadre crée des conditions devant permettre de garantir l'avenir de la création audiovisuelle française dans un univers numérique.

Votre commission s'est cependant interrogée sur la notion de « documentaire de création » qui permet à cette catégorie d'oeuvre de figurer au titre des oeuvres patrimoniales.

La mission Kessler-Richard concluait à la difficulté de définir cette notion complexe car, au terme de la longue concertation, aucune définition satisfaisante n'avait pu être élaborée. Ce sont donc le Conseil supérieur de l'audiovisuel et le CNC qui l'évaluent en fonction des projets.

Sans entrer dans une telle définition, votre commission a souhaité néanmoins préciser que la notion de « documentaire de création » comprend bien les documentaires qui sont insérés au sein d'une émission autre qu'un journal télévisé ou une émission de divertissement.

Il s'agit là de confirmer que des magazines d'information et de connaissance peuvent comporter des reportages qui sont de véritables oeuvres patrimoniales, avec une valeur culturelle et/ou artistique.

Par ailleurs, votre commission vous propose d'adopter plusieurs amendements tendant à compléter la traduction des accords interprofessionnels dans le présent projet de loi.

G. MIEUX REFLÉTER LA DIVERSITÉ DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE

L'Assemblée nationale a introduit, dans le chapitre premier du titre 1er du présent projet de loi, plusieurs articles tendant à veiller à ce que les sociétés nationales de programme prennent mieux en compte la diversité française à la fois en matière de programmation et de gestion de leurs ressources humaines.

Cette question est de plus en plus présente dans les débats publics. En outre, l'élection du nouveau président des États-Unis suscite des questions sur la situation française en matière de participation des minorités au sein des divers lieux de pouvoir, qu'ils soient politiques, économiques ou médiatiques.

1. Le cadre juridique existant

La directive européenne 2000/43CE du 29 juin 2000 relative au principe d'égalité de traitement entre les personnes traite notamment du caractère fondamental du droit à l'égalité entre les personnes, de l'élimination de la discrimination raciale. Ce droit à l'égalité est considéré, dans notre pays, comme un droit fondamental.

En outre, le législateur est encore intervenu récemment pour lutter contre toute discrimination, avec la loi du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances et la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations, mais celles-ci ne sont toujours pas appliquées, faute de décret.

L'article 47 de la loi précitée de 2006 fait obligation aux chaînes de télévision de refléter la diversité dans leur programmation et a consacré l'action entreprise par le CSA depuis de nombreuses années en faveur de la diversité. Il a modifié la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication en confiant au Conseil supérieur de l'audiovisuel le soin de veiller à la représentation de la diversité dans les médias audiovisuels, et de contribuer aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations.

Par ailleurs, l'article 24 de la loi de 2006 rend obligatoire le curriculum vitae anonyme dans les entreprises de plus de cinquante salariés, mais le décret d'application de cette mesure n'a pas été publié.

2. Les actions conduites par France Télévisions

Vos rapporteurs relèvent que le groupe France Télévisions conduit une politique dans ce domaine depuis plusieurs années.

Ainsi, le groupe a annoncé un Plan d'actions positives pour l'intégration en janvier 2004, destiné à rattraper le retard pris dans l'expression de la diversité française et à rétablir l'égalité en faveur de ces « Français issus d'ailleurs » qui attendaient de la télévision publique une plus juste présence, une meilleure représentation, et une plus visible expression de leurs multiplicités ethniques, sociales et culturelles.

Ce plan intègre des initiatives engagées dans trois domaines : les programmes, les ressources humaines et l'éthique.

En vue de mettre en oeuvre un travail de fond, ce plan a été centralisé et accompagné par un « Délégué intégration et diversité ». Ce dernier conduit, auprès du président de France Télévisions, les actions et réflexions sur l'expression, la participation, la représentation et la promotion des diverses composantes de la communauté nationale sur les antennes, dans les programmes et au sein des chaînes du groupe et de toutes ses filiales.

Parmi ces actions citons « Equal Pluriel-Média », qui s'inscrit dans le projet d'initiative communautaire « Equal » visant à « promouvoir la lutte contre le racisme pour l'insertion et pour l'égalité dans les médias ». Lancé en 2005 pour une durée de 3 ans, ce projet recouvre les sept développements de l'initiative « Pluriel Média » destinés à sensibiliser, mobiliser, former tant les salariés que l'encadrement et la représentation aigue en vue d'améliorer l'acceptation et la prise en compte de la diversité.

Les sept volets « Equal Pluriel-Média » du plan d'action politique pour l'intégration recouvrent :

- une étude statistique sur la présence de la diversité dans les effectifs du groupe visant à mesurer si l'origine ne constitue pas un handicap dans le développement de la carrière ;

- une réflexion et une étude sur les stéréotypes ;

- des formations destinées à former l'encadrement et les instances représentatives des salariés ;

- des partenariats avec des écoles de journalisme ;

- des formations « passerelles », avec la réalisation de contrat de professionnalisation destiné à des bacheliers issus de zones à éducation prioritaire préparant des Brevets de techniciens supérieurs tertiaires ou de l'audiovisuel ;

- d'autres formations aux métiers de l'audiovisuel en faveur de jeunes issus de quartiers « dits sensibles » et notamment de l'immigration ;

- un magazine filmé sur la lutte contre les discriminations.

Ce plan fait l'objet d'un bilan annuel et ses objectifs sont définis à l'article 3-1 du cahier des missions et des charges du groupe France Télévisions. Celui-ci stipule que : « la société prend en compte, dans la représentation à l'antenne, la diversité des origines et des cultures de la communauté nationale. Elle veille à ce que ses programmes donnent une image la plus réaliste possible de la société française dans toute sa diversité. Elle accorde également une attention particulière au traitement à l'antenne des différentes composantes de la population. De façon générale, elle promeut les valeurs d'une culture et d'un civisme partagés. »

S'agissant du volet éditorial, France Télévisions a précisé à vos rapporteurs que la diversité dans les programmes n'obéissait pas à une logique de quotas ou de comptabilisation, mais que des efforts très sensibles, visibles et intelligibles avaient été réalisés dans le sens d'une amélioration de la perception de cette pluralité culturelle :

- au niveau du public et des candidats dans les émissions phares des chaînes (Jeux, magazines et divertissements notamment) ;

- dans le choix des présentateurs et chroniqueurs régulièrement présents à l'antenne ;

- et dans le choix des comédiens pour ce qui concerne les fictions, feuilletons et téléfilms.

Par ailleurs, des évolutions qualitatives sont à souligner dans les thèmes de différentes émissions.

Deux études qualitatives, confiées à des organismes indépendants, ont d'ailleurs permis de mesurer l'impact et la visibilité de l'action positive. L'une et l'autre s'accorde à placer les chaînes publiques au premier rang de celle tenant le plus compte des diverses origines présentes en France.

Le volet ressources humaines du plan pour l'intégration est axé à la fois sur la promotion interne, sur l'accès à l'emploi et sur la formation. Il doit s'appliquer bien entendu en tenant compte des impératifs de transparence, concurrence et compétence. Précisons qu'un accord d'égalité entre les femmes et les hommes a été signé le 13 juillet 2007 et qu'il concerne à la fois les salaires et la carrière ; le personnel de France Télévisions compte environ 42 % de femmes.

Le volet éthique vise à sensibiliser, par des réflexions et des échanges aux questions liées à l'intégration dans les différentes professions de l'audiovisuel.

Enfin, un projet du programme « Equal » prolongeant « Pluriel-Média » a été arrêté pour la période 2008-2011. Intitulé REC (Rétablissement de l'égalité des chances), il dépasse la seule question de la multiplicité ethno-raciale pour englober la diversité des genres, sexes, handicaps, ...

3. Un retard à combler néanmoins

En janvier 2007, sur la proposition de son président, M. Michel Boyon, le CSA a créé un groupe de travail sur la diversité. Le 24 juillet 2007, le Conseil a décidé de créer un Observatoire de la diversité, dont l'objectif est de lui apporter un soutien en orientant ses recherches et en formulant des propositions sur toutes les questions relatives à la diversité dans les médias.

Associant des représentants d'organismes publics tels que la HALDE ou la CNIL, mais aussi des professionnels représentant le monde de la création, de la diffusion ou de la production, cet Observatoire s'est fixé comme premier objectif de procéder à une étude quantitative et qualitative de la représentation de la diversité à la télévision.

Le président du CSA a conclut de cette étude que la « situation n'est pas acceptable, elle n'est pas admissible, elle n'est pas tolérable ». En effet, elle montre que la diversité sur les chaînes de télévision n'a progressé que d'un point en dix ans en ce qui concerne les journaux télévisés, la fiction et les animateurs. Ce décalage entre le ressenti et la réalité de la programmation pourrait s'expliquer par le fait que si la présence de personnes issues des « minorités visibles » est plus importante sur les écrans, cette présence est restée silencieuse. Quand on cible l'étude sur les seules personnes qui s'expriment, les chiffres montrent alors que la part des personnes vues comme non blanches a peu progressé.

En outre, le rapport met en évidence des variations selon les genres de programmes. Les plus concernés sont précisément ceux :

- qui participent fortement à la construction de l'imaginaire collectif national (fiction française) ; les personnes vues comme non blanches ne constituent que 11% des personnages recensés par l'étude dans la fiction française alors que dans la fiction américaine leur part s'établit à 19%. Les personnes vues comme noires représentent 7 % des personnages, les personnes vues comme arabes 1% et les personnes vues comme asiatiques moins de 1 %. Cette part est encore plus faible concernant les personnages principaux ;

- qui sont supposés montrer et analyser la réalité de la société française (sujets des journaux télévisés traitant de l'actualité française) ; si l'on examine les sujets d'information traités dans les journaux, la part des personnes vues comme non blanches s'établit à 15%, mais lorsqu'on restreint l'analyse aux seuls sujets liés à l'actualité française, leur part s'établit à 11% ;

- qui font appel, comme les divertissements et tout particulièrement les jeux, à la présence d'animateurs et à la participation du public. A première vue, les résultats obtenus dans les divertissements paraissent favorables : 20% de personnes vues comme non blanches. Mais ces taux relativement élevés sont à mettre sur le compte des émissions musicales (35 % de personnes vues comme non blanches). Concernant les animateurs de divertissement, les personnes vues comme non blanches ne sont présentes qu'à hauteur de 9%. Ce constat se confirme sur les émissions de jeux.

Rappelons de même que le Club Averroes, qui s'attache à défendre la diversité dans les médias, a dénoncé dans son rapport annuel « un échec » et « une régression » dans ce domaine par rapport à l'année précédente.

Dans ces conditions, le CSA a décidé de créer un baromètre de la diversité et d'organiser, dans les semaines à venir, une réunion de travail avec chaque chaîne pour obtenir de leur part des engagements précis dans ce domaine.

LES CINQ ACTIONS DÉCIDÉES PAR LE CSA :

1. Communication des résultats globaux de l'étude.

2. Création d'un baromètre de la diversité : ce baromètre publié tous les six mois, auquel contribueront financièrement les diffuseurs, permettra de mesurer régulièrement les progrès accomplis par les chaînes sur la base d'une méthodologie fixée par le Conseil.

3. Organisation d'une réunion de travail avec chaque diffuseur. Cette réunion permettra d'analyser avec le diffuseur les résultats obtenus afin d'aboutir, dans une optique de collaboration constructive, à un engagement de sa part à maintenir les bons résultats acquis et à progresser sur les genres où l'étude met en évidence des insuffisances quantitatives et qualitatives.

4. Engagements des diffuseurs : les diffuseurs doivent prendre une série d'engagements précis et publics, à court et moyen termes, de manière à ce qu'ils trouvent leur traduction à l'écran.

5. Utilisation, le cas échéant, d'un instrument juridique plus contraignant. Il est pour l'heure exclu de recourir à toute politique contraignante s'inspirant de l'idée de « quotas » pour privilégier l'adhésion des chaînes à une démarche constructive. Au cas où cette démarche constructive reposant sur l'adhésion des diffuseurs échouerait, le Conseil pourra examiner la possibilité d'actions juridiques plus incitatives et impératives.

Dans son discours sur l'égalité des chances et la diversité, prononcé le 17 novembre 2008 à l'École Polytechnique, le Président de la République a souhaité que ces engagements concernent l'amélioration de la diversité à la fois à l'écran et dans les structures d'encadrement et de décision. Il a demandé qu'ils soient solennisés dans des conventions passées avec le CSA.

Quand de telles clauses existent, le problème est qu'elles ne sont pas pour autant respectées.

Dans cette perspective, votre commission salue l'annonce, le 16 décembre dernier, par M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions, de sa décision de créer, en janvier 2009, un « Comité permanent de la diversité ». Ceci permettra notamment de mettre en place des indicateurs de suivi de la présence de la diversité, préalable indispensable à l'établissement d'un tel rapport.

En outre, la nomination du Commissaire à la diversité et à l'égalité des chances, M. Yazid Sabeg, devrait permettre d'accélérer la mise en oeuvre effective du cadre réglementaire.

4. La prise en compte de la place des femmes

Votre commission relève, par ailleurs, que malgré les progrès accomplis en matière de parité et d'évolution de l'image médiatique des femmes, des représentations symboliques stéréotypées perdurent par le biais des médias et elles figent encore la place des hommes et des femmes dans la société.

Ce constat ressort d'ailleurs du rapport52(*) sur « l'image des femmes dans les médias » établi par la Commission de réflexion sur ce sujet, dont Mme Valérie LÉTARD, secrétaire d'État à la solidarité, a confié à Mme Michèle REISER, membre du CSA.

Ce rapport montre que le traitement fait à l'image des femmes dans les médias reste marqué par des stéréotypes profondément ancrés qui les enferment dans un rôle « d'ombres chinoises », à la fois présentes mais impuissantes ou secondaires.

Ceci est d'autant plus important, que :

- d'après les sources de Médiamétrie, un Français a, en moyenne, 42 contacts médias et multimédias par jour en 2008, contre 35 contacts il y a deux ans ;

- d'après le recensement effectué par le monitorage des médias53(*), la présence médiatique des femmes est de 17,7%, contre 82,3% d'hommes ;

- selon le rapport précité, les médias permettent de « gérer la relation entre notre cerveau et notre environnement. [...] Les médias représentent une voie majeure de socialisation. Les représentations qu'elles génèrent constituent un mode de connaissance mais contribuent dans le même temps à l'élaboration des identités individuelles et sociales, à la diffusion de normes, conduites et valeurs. [...] D'où l'importance des modèles d'identification ».

Il apparaît donc nécessaire de modifier l'image des femmes dans les médias car elles souffrent toujours d'un déficit de valorisation sociale. Afin d'évaluer les progrès réalisés, le rapport précité propose d'appliquer, outre le taux de présence des femmes, « trois autres critères : un taux d'expression, calculé en temps de parole le plus souvent, un taux d'identification fondé sur le statut et le rôle, enfin un taux de présentation physique exprimé par plusieurs indicateurs ».

Comme l'indique Mme Michèle REISER dans la préface de ce rapport : « On est confronté à l'invisibilité d'un problème très profond. La réglementation est là, pas toujours appliquée. Nous croyons aux vertus du dialogue, aux contraintes du rendre-compte, à l'auto régularisation ».

5. Insister sur les obligations des chaînes en la matière en évitant cependant caractère réducteur et redondances des dispositions

Vos rapporteurs insistent sur ce point car il ne faudrait pas que la focalisation du projet de loi et, par là-même, des médias, sur les « minorités visibles » cache un autre volet du problème : la présence et la représentation médiatique des 52% de femmes composant notre société.

C'est pourquoi, si votre commission approuve, pour l'essentiel, les amendements adoptés par l'Assemblée nationale en vue de garantir la prise en compte de la diversité de la société française à la fois dans la programmation des chaînes et au sein de leur personnel, elle vous proposera toutefois :

- de revenir sur la notion de diversité « ethnoculturelle », trop réductrice ;

- et de supprimer certaines dispositions redondantes avec le droit en vigueur.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE 1ER - DISPOSITIONS RELATIVES AU SECTEUR PUBLIC DE LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

CHAPITRE 1ER - Des sociétés nationales de programme
Article 1er A (nouveau) (article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986) - Rapport du Conseil supérieur de l'audiovisuel au Parlement sur les actions des éditeurs en faveur de la diversité

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel avant l'article 1er afin de prévoir que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) rendra compte chaque année au Parlement des actions des éditeurs de services de télévision en matière de programmation reflétant la diversité de la société française et qu'il proposera les mesures adaptées pour en améliorer l'effectivité.

L'objectif est donc, afin d'améliorer la prise en compte de la diversité dans les programmes, de renforcer la mission de contrôle du CSA en la matière.

II - La position de votre commission

Une compétence du CSA déjà partiellement reconnue

Rappelons que la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des chances a consacré la compétence du CSA en matière de diversité, en complétant l'article 3-1 de la loi du 30 septembre 1986. Celui-ci stipule que « Le Conseil supérieur de l'audiovisuel contribue aux actions en faveur de la cohésion sociale et à la lutte contre les discriminations dans le domaine de la communication audiovisuelle. Il veille notamment auprès des éditeurs de services de radio et de télévision, compte tenu de la nature de leurs programmes, à ce que la programmation reflète la diversité de la société française. Il rend compte dans son rapport annuel de l'action des éditeurs de services dans ce domaine ».

En janvier 2007, sur la proposition de son président, M. Michel Boyon, le CSA a créé un groupe de travail sur la diversité. Le 24 juillet 2007, le Conseil a décidé de créer un Observatoire de la diversité, dont l'objectif est de lui apporter un soutien en orientant ses recherches et en formulant des propositions sur toutes les questions relatives à la diversité dans les médias.

Associant des représentants d'organismes publics tels que la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ou la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), mais aussi des professionnels représentant le monde de la création, de la diffusion ou de la production, cet observatoire s'est fixé comme premier objectif de procéder à une étude quantitative et qualitative de la représentation de la diversité à la télévision. Cette étude a été rendue publique récemment et ses principaux résultats ont été présentés dans la première partie du présent rapport. Le président du CSA en a conclut que « cette situation n'est pas acceptable, elle n'est pas admissible, elle n'est pas tolérable ».

Le Conseil a également décidé de créer un baromètre de la diversité et d'organiser prochainement une réunion de travail avec chacune des chaînes pour obtenir de leur part des engagements précis dans ce domaine.

La nécessité d'assurer le respect des engagements

Dans son discours sur l'égalité des chances et la diversité, prononcé le 17 novembre 2008 à l'Ecole Polytechnique, le Président de la République a souhaité que ces engagements concernent l'amélioration de la diversité à la fois à l'écran et dans les structures d'encadrement et de décision. Il a demandé qu'ils soient solennisés dans des conventions passées avec le CSA.

Quand de telles clauses existent, le problème est qu'elles ne sont pas pour autant respectées.

C'est pourquoi votre commission approuve le texte adopté par l'Assemblée nationale demandant que le CSA remette chaque année au Parlement un rapport spécifique, afin que celui-ci puisse, le cas échéant, proposer les mesures adéquates pour développer notamment la présence des minorités visibles sur les écrans.

Dans cette perspective, votre commission salue l'annonce, le 16 décembre dernier, de M. Patrick de Carolis, président de France Télévisions, de créer, en janvier 2009, un « Comité permanent de la diversité ». Ceci permettra notamment de mettre en place des indicateurs de suivi de la présence de la diversité, préalable indispensable à l'établissement d'un tel rapport.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 1er B (nouveau) (article 15 de la loi du 30 décembre 2004) - Rapport de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité sur l'égal accès à l'emploi dans l'audiovisuel public

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Sur la proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel modifiant l'article 15 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 afin de prévoir que la HALDE remettra, avant le 31 décembre 2009, un rapport au Parlement sur la politique menée par les sociétés de l'audiovisuel public pour lutter contre les discriminations et mieux refléter la diversité de la société française. Ce rapport pourrait proposer des mesures de nature à améliorer l'action dans ce domaine par les sociétés concernées, afin qu'elles puissent prendre les dispositions qui s'imposent si des dysfonctionnements étaient relevés par la HALDE.

Rappelons que la HALDE est une autorité administrative indépendante créée par la loi précitée, qui a pour mission de lutter contre les discriminations prohibées par la loi, de fournir toute l'information nécessaire, d'accompagner les victimes, d'identifier et de promouvoir les bonnes pratiques pour faire entrer dans les faits le principe d'égalité.

Une discrimination est définie comme une inégalité de traitement fondée sur un critère prohibé par la loi, comme l'origine, le sexe, le handicap etc. Elle peut être directe, si l'inégalité se fonde sur un critère prohibé, ou indirecte, lorsqu'une règle, une pratique ou un critère apparemment neutre a un effet défavorable sur un groupe visé par un critère de discrimination. Elle peut également prendre la forme d'un harcèlement.

II - La position de votre commission

Votre commission partage le souhait d'une meilleure connaissance des pratiques des sociétés de l'audiovisuel public dans le cadre de leur gestion des ressources humaines.

Elle vous propose néanmoins une nouvelle rédaction de cet article, afin :

- d'introduire cette disposition transitoire dans le présent texte sans modifier la loi du 30 décembre 2004, car cette dernière a une portée générale, alors que la modification proposée s'éteindra au 31 décembre 2009 et qu'elle ne concerne que le secteur de l'audiovisuel public ;

- d'évoquer la « politique de gestion des ressources humaines », plutôt que la « politique salariale et de recrutement ». En effet, ce terme apparaît à la fois plus général et plus adapté au cadre réglementaire en vigueur en matière de politique salariale et de recrutement ;

- de supprimer une disposition redondante avec la loi de 2004. En effet, la HALDE dispose déjà d'un pouvoir de proposition : en application de l'article 11 de cette loi, la Haute autorité peut formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou à toute pratique qu'elle estime être discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement ; en outre, les autorités ou personnes intéressées sont tenues, dans un délai fixé par la haute autorité, de rendre compte à celle-ci de la suite donnée à ces recommandations. Il est donc inutile de rappeler ce pouvoir de proposition.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 1er (article 44 de la loi du 30 septembre 1986) - Création de la société nationale de programme France Télévisions

I - Le droit existant

A. Le régime juridique des sociétés nationales de programme et de leurs filiales

L'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 réunit les principales dispositions relatives :

- à la société France Télévisions qui, en l'état actuel du droit, n'est pas une société nationale de programme (SNP) au sens de la loi précitée ;

- aux différentes sociétés nationales de programmes dont l'activité est coordonnée par la société France Télévisions, cette dernière détenant l'intégralité de leur capital. Ces SNP dont le régime est fixé par la loi sont au nombre de 4 (France 2, France 3, France 5 et Réseau France outre-mer) et sont des filiales de la société France Télévisions. Leur capital doit être détenu directement ou indirectement par des personnes publiques ;

- aux filiales ad hoc que la société France Télévisions peut créer pour éditer des services de télévisions diffusés en mode numérique et en clair et répondant à des missions de services public. La loi ne confère pas explicitement à ces filiales la qualité de SNP. A ce jour, une seule société-fille a été créée sur cette base, France 4 qui est détenue à 89 % par la société France Télévisions et à 11 % par la société ARTE-France ;

- à la SNP Radio France, qui, outre la conception et l'émission de radio à caractère national et local, se voit également confier une mission de gestion et de développement des formations musicales dont elle a la charge ;

- à la SNP Radio France Internationale (RFI), qui a pour vocation principale de concevoir et de diffuser des émissions de radio en français ou en langue étrangère destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français établis hors de France.

Le V de l'article 44 ouvre également deux possibilités à l'ensemble des sociétés nationales de programme :

- les SNP ainsi que les filiales ad hoc de France Télévisions peuvent produire pour elles-mêmes et à titre accessoire des oeuvres et documents audiovisuels et participer à des accords de coproduction dans les conditions fixées par voie règlementaire ;

- les SNP ne peuvent investir en parts de coproducteur dans le financement d'une oeuvre cinématographique que par l'intermédiaire d'une filiale propre à chacune d'elles. Ces sociétés-filles doivent avoir cet objet social exclusif. Pour l'heure, seules deux SNP ont tiré parti de cette faculté ouverte par la loi, il s'agit de France 2 et de France 3 via les deux filiales France 2 Cinéma et France 3 Cinéma.

Dans rédaction actuelle, l'article 44 est issu de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 et n'a été que marginalement modifié par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004. Il témoigne en effet de la volonté du législateur de rassembler une large partie des chaînes publiques au sein d'un groupe unique, dénommé France Télévisions.

Le droit français n'ayant jamais fixé un régime juridique complet du groupe de sociétés, ce groupe prend la forme d'une société-mère, France Télévisions et d'un ensemble de filiales, dont elle détient l'intégralité, la majorité ou une part du capital.

Aux termes de la loi, la société France Télévisions est « chargée de définir les orientations stratégiques, de coordonner et de promouvoir les politiques de programmes et l'offre de services, de conduire les actions de développement en veillant à intégrer les nouvelles techniques de diffusion et de production et de gérer les affaires communes » des sociétés nationales de programme dont elle détient la totalité du capital, à savoir France 2, France 3, France 5 et RFO.

En ce sens, France Télévisions est bien une société dite holding, ce dernier terme n'ayant par ailleurs pas de signification juridique précise.

   

En conséquence, la société France Télévisions constitue un ensemble particulièrement complexe de filiales, qui comprennent :

- des SNP dont l'existence est consacrée par la loi, à savoir France 2, France 3, France 5 et RFO ;

une filiale ad hoc éditant des services de télévision en mode numérique et remplissant des missions de service public. Le dernier alinéa du I de l'article 44 rendait en effet possible la création de telles filiales en prévision du lancement de la TNT. Une seule chaîne fut finalement créée, France 4 ;

des sociétés de coproduction en matière de cinéma, France 2 Cinéma et France 3 Cinéma, qui sont des filiales des SNP France 2 et France 3, elles-mêmes contrôlées par la société France Télévisions. Bien que la loi ne le précise pas explicitement, ces sociétés exercent vraisemblablement des missions de service public dès lors qu'elles relèvent du champ de l'article 44, qui vise ces seules missions, à la différence de l'article 44-1 ;

- des filiales dites « de diversification », qui ne répondent pas aux missions de service public définies explicitement à l'article 43-11, mais dont l'activité doit se situer dans le champ de l'objet social de la société France Télévisions.

B. Une définition précise des missions de service public des sociétés nationales de programme

L'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 définit les missions de service public confiées à l'ensemble des sociétés énumérées aux articles 44 et 45.

En l'état du droit applicable, celles-ci comprennent :

- la société France Télévisions ;

- les sociétés nationales de programme visées à l'article 44, soit France 2, France 3, France 5, RFO, Radio France et Radio France Internationale (RFI) ;

- les filiales ad hoc prévues au dernier alinéa du I de l'article 44, à savoir France 4 ;

- les filiales de coproduction en matière cinématographique ;

- la société ARTE-France.

Ces missions de service public sont les suivantes :

« Elles offrent au public, pris dans toutes ses composantes, un ensemble de programmes et de services qui se caractérisent par leur diversité et leur pluralisme, leur exigence de qualité et d'innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques constitutionnellement définis.

Elles présentent une offre diversifiée de programmes en modes analogique et numérique dans les domaines de l'information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport. Elles favorisent le débat démocratique, les échanges entre les différentes parties de la population ainsi que l'insertion sociale et la citoyenneté. Elles mettent en oeuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle et de la lutte contre les discriminations et proposent une programmation reflétant la diversité de la société française. Elles assurent la promotion de la langue française et mettent en valeur le patrimoine culturel et linguistique dans sa diversité régionale et locale. Elles concourent au développement et à la diffusion de la création intellectuelle et artistique et des connaissances civiques, économiques, sociales, scientifiques et techniques ainsi qu'à l'éducation à l'audiovisuel et aux médias.

Elles favorisent, par des dispositifs adaptés, l'accès des personnes sourdes et malentendantes aux programmes qu'elles diffusent.

Elles assurent l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information ainsi que l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans le respect du principe d'égalité de traitement et des recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, pour l'exercice de leurs missions, contribuent à l'action audiovisuelle extérieure, au rayonnement de la francophonie et à la diffusion de la culture et de la langue françaises dans le monde. Ils s'attachent à développer les nouveaux services susceptibles d'enrichir ou de compléter leur offre de programmes ainsi que les nouvelles techniques de production et de diffusion des programmes et services de communication audiovisuelle. »

Au-delà de ces missions fondamentales, dont la définition est particulièrement large, l'article 44 de la loi précitée précise la mission propre d'un certain nombre des composantes du service public de l'audiovisuel :

- la société France Télévisions est « chargée de définir les orientations stratégiques, de coordonner et de promouvoir les politiques de programmes et l'offre de services, de conduire les actions de développement en veillant à intégrer les nouvelles techniques de diffusion et de production et de gérer les affaires communes des sociétés suivantes, dont elle détient la totalité du capital » ;

la société nationale de programme France 2 est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision destinées à être diffusées sur l'ensemble du territoire métropolitain. Cette société propose une programmation généraliste, de référence et diversifiée à l'intention du public le plus large, favorise la création de productions télévisuelles originales et assure une information nationale et internationale » ;

- la société nationale de programme France 3 est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision à caractère national, régional et local, destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain. Cette société propose une programmation généraliste et diversifiée. Elle assure en particulier une information de proximité et rend compte des événements régionaux et locaux » ;

- la société nationale de programme France 5 est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision à caractère éducatif et favorisant l'accès au savoir, à la connaissance, à la formation et à l'emploi, destinées à être diffusées sur l'ensemble du territoire métropolitain. Cette programmation doit contribuer à l'éducation à l'image et aux médias.

Cette société favorise la diffusion de programmes éducatifs et de formation sur des supports diversifiés ainsi que leur utilisation par d'autres services de communication audiovisuelle et par les organismes d'enseignement et de formation » ;

- la société nationale de programme RFO est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision et de radio destinées à être diffusées dans les collectivités françaises d'outre-mer. Cette société assure la promotion de la langue française ainsi que celle des langues et cultures régionales. Les émissions des autres sociétés nationales de programme sont mises à sa disposition à titre gratuit. Les programmes qu'elle produit sont mis gratuitement à la disposition de la société France Télévisions ainsi que de la société Radio France qui assurent la promotion et le rayonnement des cultures de la France d'outre-mer en métropole.

Elle assure la continuité territoriale des autres sociétés nationales de programme, suivant des dispositifs qui peuvent être différenciés, en prenant en compte les particularités propres des départements d'outre-mer ou de la collectivité départementale de Mayotte selon des modalités déterminées par son cahier des missions et des charges après consultation de chaque conseil régional.

Elle conclut des accords pluriannuels de coopération avec la société Radio France, notamment en matière de développement, de production, de programmes et d'information » ;

- la société nationale de programme Radio France est « chargée de concevoir et de programmer des émissions de radio à caractère national et local, destinées à être diffusées sur tout ou partie du territoire métropolitain. Elle favorise l'expression régionale sur ses antennes décentralisées sur l'ensemble du territoire. Elle valorise le patrimoine et la création artistique, notamment grâce aux formations musicales dont elle assure la gestion et le développement » ;

- la société nationale de programme RFI est « chargée de contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d'émissions de radio en français ou en langue étrangère destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant à l'étranger. Cette société assure une mission d'information relative à l'actualité française et internationale ».

C. Un groupe France Télévisions qui rassemble une multiplicité de filiales et participations

Depuis la loi du 1er août 2000, la société France Télévisions est chargée de coordonner et de promouvoir les politiques de programmes et l'offre de services des chaînes publiques.

Chaque chaîne demeure en effet formellement indépendante, en ce sens que chacune constitue une société nationale de programme au sens de la loi du 30 septembre 1986, c'est-à-dire une société à capital public chargée de concevoir et de programmer des émissions de télévision ou de radio.

Pour autant, chacune de ces chaînes est une filiale à 100 % du groupe France Télévisions, à l'exception de France 4 dont le capital est encore réparti entre France Télévisions et ARTE et de France Ô, service de télévision édité par RFO, mais ne disposant pas de la personnalité juridique.

Cette domination, au sens juridique du terme, se traduit par la présence des dirigeants du groupe France Télévisions dans chacune des chaînes. Il en va de même au sein de la plupart des autres filiales du groupe.

M. Patrick de Carolis est ainsi :

- président directeur général des sociétés France Télévisions, France 2, France 3, France 5 et RFO ;

- président du conseil d'administration de France 4 et France Télévisions Publicité ;

- président du conseil de surveillance de France 24 ;

- représentant permanent de France Télévisions au sein de France Télévisions Distribution ;

- président des SAS France Télévisions Numérique, France 2 Cinéma et France 3 Cinéma.

De fait, la grande majorité des filiales du groupe France Télévisions sont donc sous la direction effective de la holding.

Les statuts de la société-mère prévoient ainsi en leur article 13 que les directeurs généraux des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO sont nommés par le conseil d'administration de France Télévisions sur proposition de son président.

Toutefois, l'indépendance de chacune des chaînes conduit :

- d'une part, à compliquer la coordination des investissements et des programmes dès lors que chaque chaîne tend ainsi à construire une politique de programmation et de création autonome, ce qui favorise la diversité des émissions et créations diffusées, mais génère parfois des doublons et affaiblit la capacité de négociation commerciale du groupe France Télévisions. La recherche de synergies entre les filiales du groupe, devenue systématique depuis 2002, témoigne de la volonté des directions successives de France Télévisions de renforcer l'intégration du groupe ;

- d'autre part, à faire obstacle à l'élaboration d'une politique de ressources humaines unifiée au sein du groupe, la négociation collective se déroulant pour l'essentiel au sein de chaque entreprise, même si des accords ont été conclus au sein du groupe.

Ainsi, France 2, France 3 et RFO appliquent deux conventions collectives :

- comme membres de l'Association des employeurs du service public de l'audiovisuel (AESPA), ces trois chaînes appliquent la convention collective de la communication et de la production audiovisuelles (CCCPA) ;

- pour leurs salariés journalistes, ces trois sociétés appliquent la convention collective nationale des journalistes (CCNJ) et son avenant audiovisuel.

Tel n'est pas le cas de France 4 et France 5 qui appliquent d'autres conventions collectives :

- France 4 a retenu la convention collective nationale des chaînes thématiques adhérant à l'Association des chaines conventionnées éditrices de services (ACCESS) ;

- France 5 applique un accord d'entreprise signé en 1996.

Quant à la société-mère France Télévisions, elle a également négocié un accord d'entreprise en 2003.

Au total, l'éclatement du groupe France Télévisions en une myriade de filiales conduit à une dilution de l'identité du service public ainsi qu'à des coûts supplémentaires qui ne se justifient pas nécessairement.

II - Le texte du projet de loi

C'est pourquoi l'article 1er du présent projet de loi procède à la constitution de l'entreprise unique France Télévisions. Celle-ci est formée par la réunion des principales sociétés existantes, à savoir la holding France Télévisions d'une part et les sociétés nationales de programme mentionnées à l'article 44 de la loi précitée d'autre part.

A. La constitution de l'entreprise unique :

Le I de l'article 1er du projet refond l'ensemble des dispositions du I de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 et substitue aux différentes sociétés existantes une société nationale de programme unique, dénommée France Télévisions.

Ce faisant, il confère à la société France Télévisions la qualité de société nationale de programme : celle-ci n'aura donc plus comme objet principal de coordonner l'activité de conception et de programmation d'émissions de télévision et de radio des sociétés nationales de programme placées sous sa domination, mais de concevoir et de programmer directement ces émissions.

En conséquence, toute référence aux anciennes sociétés nationales de programme détenues par la holding France Télévisions disparaît. Du point de vue juridique, celles-ci n'ont en effet plus d'existence propre. L'article 51 du projet de loi règle la fusion-absorption des sociétés France 2, France 3, France 4, France 5 et RFO par la société France Télévisions.

Si les sociétés qui en sont le support disparaissent, les antennes existantes ne disparaîtront pas. L'alinéa 4 de l'article 1er renvoie en effet à la pluralité des services éditées par la société France Télévisions. De la même manière, l'article 3 renvoie à un « ensemble de services ». Ces dispositions garantissent que plusieurs chaînes demeureront et que leurs lignes éditoriales conserveront des différences significatives. Il reviendra au cahier des charges de France Télévision de définir celles-ci.

L'alinéa 3 de l'article 1er met en effet à la charge de France Télévisions l'obligation d'assurer « la diversité et le pluralisme de ses programmes dans les conditions fixées par le cahier des charges prévu à l'article 48 ».

Si cette formule n'est pas d'une clarté extrême, la notion de « diversité et de pluralisme [des] programmes » étant elle-même mal définie bien que d'ores et déjà présente à l'article 43-11 de la loi précitée, elle reflète néanmoins la volonté du Gouvernement de garantir la diversité des lignes éditoriales des différentes chaînes, qui doit se traduire par une programmation reflétant la diversité des genres d'émissions et la pluralité des courants d'opinion traversant la société française.

Enfin, l'article 1er du projet de loi met à la charge de la société France Télévisions l'obligation d'assurer l'accessibilité de ses programmes à tous les publics en tenant compte du développement des technologies numériques.

Cette obligation, dont le rapporteur au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale a largement eu l'occasion de souligner le flou, doit être interprétée comme contraignant la société France Télévisions à utiliser tous les nouveaux moyens de diffusion pour proposer ses programmes.

Cette disposition fait donc du développement du « média global » non seulement une opportunité pour France Télévisions, mais également une obligation liée à son statut d'entreprise publique : l'existence d'une imposition de toute nature destinée à financer la télévision publique justifie en effet que tous les publics puissent avoir accès aux programmes publics par tous les moyens de diffusion.

B. L'élargissement des missions de France Télévisions

A l'heure où s'engage la convergence des modes de communication, cette présence sur tous les supports devient une profonde nécessité. L'alinéa 4 du projet de loi prévoit donc que France Télévisions peut éditer directement ou par l'intermédiaire de filiales des services de communication audiovisuelle mis à disposition du public par tout réseau de communication électronique.

Ces services sont définis à l'article 2 de la loi du 30 septembre 1986, ce dernier étant modifié par l'article 22 du présent projet de loi.

Pour l'heure, l'article 2 dispose : « On entend par communication audiovisuelle toute communication au public de services de radio ou de télévision, quelles que soient les modalités de mise à disposition auprès du public, ainsi que toute communication au public par voie électronique de services autres que de radio et de télévision et ne relevant pas de la communication au public en ligne telle que définie à l'article 1er de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique. » Il ne comprend donc que les services de télévision et de radio linéaires.

Toutefois, le 1° de l'article 22 du présent projet de loi refond cette définition, en disposant : « On entend par communication audiovisuelle toute communication au public de services de radio ou de télévision, quelles que soient les modalités de mise à disposition auprès du public, toute communication au public par voie électronique de services autres que de radio ou de télévision et ne relevant pas de la communication au public en ligne telle que définie à l'article 1er de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, ainsi que de toute communication au public des services de médias audiovisuels à la demande. » Les SMAd sont donc inclus dans cette nouvelle définition, permettant ainsi d'intégrer dans le champ des services de communication audiovisuelle les nouveaux modes de diffusion que sont la télévision de rattrapage et la télévision à la demande.

Avec la nouvelle rédaction de l'article 44 de la loi précitée, France Télévisions se voit donc reconnaître formellement la possibilité de créer de tels services. De fait, ceux-ci existent déjà : ainsi, France Télévisions a mis en place une plate-forme de vidéodiffusion à la demande, francetvod.fr, qui permet d'accéder de manière payante aux programmes diffusés sur les chaînes du groupe et qui renvoie aux sites des différentes antennes pour visionner les programmes consultables gratuitement.

Par ailleurs, France Télévisions a signé un accord d'exclusivité avec Orange le 15 avril 2008 afin de mettre en place, sur le réseau Orange, un service de télévision de rattrapage. Ce dernier est proposé sur tous les supports de distribution (Internet, télévision par ADSL et mobile). Cet accord a fait l'objet d'une décision du Conseil de la concurrence du 7 mai 2008, ce dernier ayant été saisi par l'Association française des opérateurs de réseaux et de services de télécommunications (AFORST).

Le Conseil de concurrence a validé cet accord, en soulignant notamment sa durée limitée et le fait que les contenus susceptibles de générer la plus grande audience, comme les émissions d'information et de sport ou les oeuvres cinématographiques en étaient exclus. Par ailleurs, le Conseil a également mis en avant le fait que France Télévisions proposait, sur ses sites Internet, des services de télévision de rattrapage comparables et accessibles à tous les internautes.

L'existence de SMAd proposés gratuitement par France Télévisions à l'ensemble du public apparaît donc comme une condition sine qua non des accords d'exclusivité que le groupe audiovisuel public a pu passer avec Orange.

C. Dispositions de coordination

Par coordination avec la suppression, opérée au I, de toute référence aux sociétés nationales de programme jusqu'ici mentionnées par le I de l'article 44, le II et le III de l'article 1er du projet de loi suppriment toutes mentions des anciennes filiales aux articles 44 et 57 de la loi précitée.

Ainsi, le II de l'article 1er du projet de loi :

- supprime, au V de l'article 44, la référence aux filiales mentionnées au dernier alinéa du I du même article. Cet alinéa autorisait les sociétés nationales de programme ainsi que les chaînes numériques dont la création était autorisée par le dernier alinéa du I à produire pour elles-mêmes et à titre accessoire des oeuvres et documents audiovisuels ainsi qu'à participer à des accords de coproduction. Du fait de la fusion, la mention des filiales numériques, c'est-à-dire, de fait, de France 4, n'a plus de sens. Elle est donc supprimée ;

- remplace, au II de l'article 57, la mention des sociétés visées au dernier alinéa du I de l'article 44 par celle des filiales répondant à des missions de service public définies à l'article 43-11. Ce paragraphe, qui organise la continuité du service dans les sociétés nationales de programme, était en effet également applicable à France 4. En raison de la fusion et de la réécriture du I de l'article 44, cette mention n'a plus lieu d'être. Elle est toutefois remplacée par celle des filiales répondant à des missions de service public définies à l'article 43-11 et qui comprendront à l'avenir, outre les filiales de coproduction cinématographique, les filiales proposant des services de communication audiovisuelle.

De plus, le III de l'article 1er du présent projet de loi tire les conséquences de la fusion en modifiant le V de l'article 44. Le dernier alinéa de ce paragraphe prévoit en effet que pour investir en part de coproducteur dans le financement d'une oeuvre cinématographique, les sociétés nationales de programme doit constituer des filiales, propres à chacune d'elles, et ayant cet objet exclusif. De fait, deux sociétés ont été créées à cette fin : France 2 Cinéma et France 3 Cinéma. L'existence de ces deux sociétés permet de garantir la diversité des projets cofinancés par la télévision publique. Dès lors, le présent projet de loi supprime l'obligation pour chaque société nationale de programme de constituer sa propre filiale pour s'engager dans de la coproduction cinématographique : malgré la fusion, les deux sociétés existantes pourront donc demeurer.

III - La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements à l'article 1er :

- un amendement présenté par le rapporteur au nom la commission spéciale et cosigné par MM. Copé et Herbillon, qui refond la rédaction du I de l'article 1er et clarifie ses dispositions ;

- un amendement présenté par MM. Christian Kert (UMP - Bouches du Rhône) et Frédéric Lefebvre (UMP - Hauts-de-Seine), qui vise à garantir que la constitution de l'entreprise unique ne nuira pas au pluralisme et à la diversité « de la création, de la production et de l'acquisition des oeuvres audiovisuelles et cinématographiques d'expression originale française et européenne ».

- un amendement présenté par M. Frédéric Lefebvre (UMP - Hauts-de-Seine) tendant à compléter le I de cet article afin que France Télévisions « reflète dans sa programmation la diversité, notamment ethnoculturelle, de la société française et veille à engager une action adaptée pour améliorer la présence de cette diversité dans les programmes. » ;

- un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale et cosigné par MM. François Loos (UMP - Bas-Rhin) et Jean Ueberschlag (UMP - Haut-Rhin), sous-amendé à deux reprises par le Gouvernement ;

Cet amendement a pour objet de garantir l'existence de France 3 et la pérennité de ses missions particulières en prévoyant que la société France Télévisions diffuse des programmes régionaux, notamment via des décrochages régionaux à des heures de grande écoute. Ces programmes reflètent la richesse de la vie locale dans toutes ses dimensions et proposent une information de proximité ;

Enfin, France Télévisions doit contribuer « fortement, s'il y a lieu, à l'expression des langues régionales ».

IV - La position de votre commission

Votre commission a tout d'abord jugé nécessaire de poursuivre l'effort de clarification du texte du projet de loi engagé par l'Assemblée nationale.

En effet, dans sa rédaction actuelle, le I de l'article 1er du projet de loi est marqué par l'entrelacement de dispositions qui se répondent et parfois se répètent. Ainsi les alinéas 3 et 6 du I posent-ils des principes similaires, dans des termes qui ne sont pas toujours parfaitement clairs.

De plus, la nouvelle rédaction du I aboutit à ne pas préciser explicitement que les SMAd diffusés par France Télévisions répondent aux missions de services public définies à l'article 43-11 de la loi précitée.

C'est pourquoi votre commission a adopté quatre amendements à cet article :


· Le premier de ces amendements précise, au I de l'article, que les SMAd proposés par France Télévisions rentrent bien dans le champ des missions de service public propres à l'audiovisuel public.

Par ailleurs, par symétrie avec les dispositions supprimées du I de l'article 44 et avec celles du deuxième alinéa de l'article 45, cet amendement prévoit que le capital des filiales de service public devra être détenu, directement ou indirectement, par des personnes publiques.

En effet, s'agissant de sociétés mettant en oeuvre des missions de service public, il paraît opportun de préciser qu'elles devront être contrôlées intégralement par l'État ou une personne publique. Cet ajout n'empêchera pas les différentes sociétés nationales de programmes de proposer par exemple des plates-formes communes de SMAd, mais fera obstacle à ce que France Télévisions s'allie à un opérateur privé pour proposer ces SMAd par voie de filiale ;


· Le second de ces amendements tend à inscrire, au I de l'article, dans la loi des principes garantissant que la constitution de l'entreprise unique France Télévisions ne se traduira pas par un appauvrissement de la diversité des programmes et des oeuvres diffusées.

En effet, les acteurs de la création font valoir que la fusion des sociétés nationales de programme aboutira à une diminution mécanique du nombre de responsables des achats de programme. Poussée à l'extrême, cette concentration des décisions dans les mains d'un petit nombre de dirigeants pourrait influer sur l'avenir de l'ensemble du secteur de la création : la sensibilité et le goût singuliers de ces responsables pourrait en effet réduire le nombre des programmes susceptibles d'être acquis par France Télévisions.

Votre commission estime donc nécessaire de prévenir les risques de constitution d'un « guichet unique » éditorial qui conduirait à un appauvrissement de l'offre de programmes proposée par France Télévisions.

Pour autant, ces garanties ne doivent porter que sur la dimension éditoriale de la procédure d'achats. La naissance de l'entreprise unique doit en effet permettre à France Télévisions de renforcer son pouvoir de négociation avec les producteurs et les créateurs, afin d'acquérir les programmes à leur juste prix, en tenant compte notamment du nombre important de commandes que l'entreprise publique passe chaque année.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement qui garantit non seulement l'existence de chaînes aux lignes éditoriales nettement différenciées, mais qui prévoit également de manière explicite que la diversité des programmes diffusés par France Télévisions est garantie par l'existence d'instances de décision collégiales dans les conditions fixées par son cahier des charges.

En effet, votre commission estime qu'il n'est opportun ni de multiplier les décisionnaires autonomes, ce qui reviendrait à figer la situation actuelle, ni de réunir dans les mains d'un seul responsable l'ensemble des pouvoirs de décision.

Aussi a-t-elle souhaité faire prévaloir la collégialité au sein de France Télévisions, afin de garantir la diversité des choix d'achats de programme sans pour autant multiplier indéfiniment les instances de décision.


· Par ailleurs, votre commission a constaté que le dernier alinéa du I de l'article 1er s'inscrivait dans la lignée d'autres amendements adoptés par l'Assemblée nationale sur le même thème. Si votre commission souscrit à son intention, elle ne peut cependant que constater son caractère largement redondant avec la législation existante.

En effet, le premier alinéa de l'article 43-11 de la loi du 31 mars 2006 stipule déjà que les sociétés de l'audiovisuel public « mettent en oeuvre des actions en faveur de la cohésion sociale, de la diversité culturelle et de la lutte contre les discriminations et proposent une programmation reflétant la diversité de la société française. »

En outre, votre commission n'est pas favorable au fait de citer spécifiquement la « diversité ethnoculturelle », laquelle ne représente qu'un aspect - même s'il est essentiel - de la diversité de notre pays.

Elle estime, en effet, que l'on ne peut pas appréhender la notion de « diversité de la société française » de façon restrictive, en se concentrant sur ce que l'on appelle les « minorités visibles », alors que la préoccupation dans ce domaine doit être beaucoup plus large : elle concerne aussi la place des femmes, celle des différentes générations, des handicapés etc.

A cet égard, votre commission attache notamment de l'importance à ce que la présence et la place des femmes soit assurée dans les programmes. En effet, comme il a été souligné dans la première partie du présent rapport, malgré les progrès accomplis en matière de parité entre hommes et femmes et d'évolution de l'image médiatique des femmes, des représentations symboliques stéréotypées perdurent par le biais des médias et elles figent encore la place des hommes et des femmes dans la société.

Enfin, rappelons que l'article 1er A (nouveau) du projet de loi, en confiant au CSA le soin de rendre compte chaque année au Parlement des actions conduites par les chaînes pour que leur programmation reflète la diversité de la société française, incite naturellement celles-ci à développer lesdites actions.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose un amendement tendant à supprimer le dernier alinéa du I de cet article.


· S'agissant enfin des dispositions du IV ajouté par l'Assemblée nationale à la fin de l'article 1er du projet de loi, votre commission estime leur maintien nécessaire afin d'inscrire dans la loi la mission régionale propre à France 3.

La rédaction nouvelle proposée par le présent projet de loi, si elle mentionne le caractère national, régional et local des émissions que diffuse France Télévisions, n'apporte cependant aucune précision explicite sur l'existence d'un service de télévision conçu pour une part en région et reflétant, via des décrochages particuliers, la vie des territoires. De la même manière, l'existence d'émissions d'information régionales n'est pas inscrite dans la loi. Les mentions existantes sont, en effet, trop vagues pour offrir les assurances nécessaires pour apaiser les craintes qui naissent parfois à ce sujet.

Si votre commission n'ignore pas la possibilité de préciser les obligations particulières de France 3 dans le cahier des charges de France Télévisions, elle juge toutefois indispensable d'apporter toutes les garanties nécessaires dans la loi.

En particulier, il lui apparaît nécessaire d'inscrire dans le présent projet de loi le fait que certains programmes sont non seulement diffusés, mais également conçus en région et qu'ils ont pour vocation première de refléter toutes les dimensions de la vie régionale et locale.

Au moment même où se développent les télévisions locales privées, il convient de permettre à France 3 de faire valoir les atouts exceptionnels qui sont les siens : elle dispose, en effet, des personnels, de l'expérience et du maillage territorial nécessaires pour assumer au mieux la mission qui est la sienne, celle d'une chaîne des régions dont la vocation première n'est pas de diffuser seulement des programmes nationaux, mais bien de consacrer un temps d'antenne significatif aux émissions conçues en région et tournées vers l'actualité et la richesse des territoires.

Au demeurant, elle dispose, avec les unités régionales de production, des compétences nécessaires pour mettre en oeuvre dans les meilleures conditions ses différentes missions. Sans préjuger de l'organisation future de France 3, votre commission a souhaité inscrire dans la loi le fait que les programmes de France Télévisions étaient pour une part conçus en région : cette formule, qui n'impose pas de superposition entre la carte des implantations de France 3 et celle des régions administratives, est toutefois assez précise pour garantir que des services locaux de France 3 demeureront et que ceux-ci ne pourront se limiter à des bureaux de correspondants locaux où les programmes ne seraient pas réellement conçus.

Pour autant, l'amendement proposé par votre commission ne met pas en cause l'existence d'une programmation nationale de France 3. La mission de mise en valeur des territoires régionaux qu'il attribue à France Télévisions sera en effet satisfaite dès lors qu'un temps significatif d'antenne sera consacré non seulement aux décrochages régionaux, mais aussi aux reprises nationales de programmes réalisés en région. De même, il ne fait en rien obstacle au maintien d'une rédaction nationale propre à France 3.

Il ne s'agit donc pas pour votre commission de mettre en cause la dimension nationale de France 3, mais d'inviter les dirigeants de France Télévisions à offrir dans leurs grilles une place renforcée à l'information et aux programmes régionaux. Rien n'y fait au demeurant obstacle : la création du site Culturebox.france3.fr le démontre. Ce site innovant par sa mise en page comme par son contenu propose à l'internaute de visionner de nombreux programmes culturels reflétant l'actualité culturelle des régions. Certains d'entre eux sont même diffusés exclusivement sur le site.

Les contenus existent donc et il suffira à France Télévisions de leur donner une véritable exposition sur l'antenne de France 3, en développant également les captations de spectacles vivants réalisées en région.

C'est pourquoi votre commission a souhaité rappeler que les programmes régionaux de la chaîne avaient naturellement vocation à être diffusés au niveau national et non pas seulement régional.

A cet égard, votre commission tient à souligner que le développement des « webtélévisions » et des « webradios » locales ne suffirait pas à remplir la mission de mise en valeur des territoires régionaux prévue par l'amendement qu'elle vous propose. En effet, si ce type d'initiative présente un intérêt évident, elle ne permet pas aux programmes qui y sont diffusés de jouir d'une audience réellement significative. A sa manière, le site Culturebox.france3.fr en témoigne également, puisque sa notoriété est encore limitée et que le portail VOD de France Télévisions n'y renvoie pas explicitement.

Aux yeux de votre commission, il y a à l'évidence la place, au sein du paysage audiovisuel français, pour une chaîne foncièrement tournée vers les régions. Dans les esprits de tous, France 3 remplit cette mission. Mais force est de constater que pour l'heure, sa programmation n'y répond qu'imparfaitement. France 3 se différencie ainsi encore trop peu de France 2, la part des programmes régionaux de France 3 demeurant minime. Il conviendrait donc de trouver un nouvel équilibre, en donnant plus de place aux émissions régionales.

C'est là également le meilleur moyen d'offrir plus de temps d'antenne aux programmes réalisés en langues régionales. Si celles-ci ne sont encore vivaces que dans une partie des territoires français, elles doivent dans les régions concernées trouver leur place dans la programmation de la chaîne des territoires qu'est France 3.

Or tel ne semble pas toujours être le cas aujourd'hui. A titre d'exemple, votre commission rappelle que l'émission culinaire « Sür Un Siess » a été récemment supprimée de la grille de France 3 Alsace, où elle rencontrait pourtant un succès certain. De tels programmes donnant à entendre les dialectes sous une forme attrayante et appréciée du large public relèvent, à n'en pas douter, des missions essentielles du service public.

C'est pourquoi votre commission a souhaité dans l'amendement qu'elle propose conserver la mention introduite par l'Assemblée nationale de l'expression des langues régionales sur France Télévisions.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose un amendement permettant de compléter et de préciser les dispositions du IV (nouveau) de l'article 1er du projet de loi qu'elle propose cependant de transférer à la fin du I de cet article.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau) (article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986) - Participation du service public de l'audiovisuel à l'éducation à l'environnement et au développement durable

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel, adopté notamment à l'initiative de MM. Patrick Braouezec (Gauche démocrate et républicaine - Seine-Saint-Denis), Noël Mamère (Gauche démocrate et républicaine - Gironde) et de plusieurs autres députés, tend à compléter les missions de service public des sociétés nationales de programme, énumérées à l'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986, afin de préciser que celles-ci participent également à l'éducation, à l'environnement, à sa protection et au développement durable.

Les missions confiées à l'audiovisuel public en application de l'article 43-11 de la loi de 1986 ont été rappelées plus haut dans le commentaire de l'article 1er du projet de loi.

II - Position de votre commission

Cet article complète ces missions de service public afin de prendre en compte une préoccupation qui constitue désormais une priorité de l'action publique, comme cela ressort du « Grenelle de l'environnement ».

La prise en compte de la protection de l'environnement et des exigences du développement durable participe de la mission éducative et « citoyenne » de la télévision publique, de la même manière qu'elle fait désormais partie des programmes scolaires, dans le cadre de l'« éducation à l'environnement pour un développement durable », généralisée à tous les élèves depuis la rentrée 2004.

Votre commission relève néanmoins que cette disposition apparaît quelque peu redondante avec les orientations fixées au sein du cahier des charges des chaînes publiques. En effet, ce dernier prévoit déjà, dans son préambule, que la programmation des sociétés nationales de télévision « accorde une attention particulière aux questions relatives à l'environnement et au développement durable ».

Sous réserve de ces observations, votre commission propose un amendement ayant pour double objet :

- de clarifier la rédaction de la disposition introduite par l'Assemblée nationale ;

- de compléter les missions de service public énumérées à l'article 43-11 de la loi de 1986 pour préciser que les sociétés nationales de programme favorisent également l'apprentissage des langues étrangères (par exemple avec la diffusion de films en version originale sous-titrée).

Elle vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 1er ter (nouveau) (article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986) - Promotion des langues régionales

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 43-11 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit, dans sa rédaction actuelle, que les chaînes publiques « assurent la promotion de la langue française et mettent en valeur le patrimoine culturel et linguistique dans sa diversité régionale et locale ».

L'article adopté à l'Assemblée nationale, sur proposition conjointe du rapporteur de la commission spéciale et de députés de différents groupes politiques, vise à modifier cette rédaction afin de faire une référence explicite, dans les missions du service public de l'audiovisuel, à la promotion des langues régionales, au même titre qu'à celle de la langue française.

Rappelons que la loi de 1986 confie cette mission, jusqu'alors, à la seule chaîne RFO (Réseau France outre-mer), chargée d'assurer, en application de l'article 44, « la promotion de la langue française ainsi que celle des langues et cultures régionales ». Par ailleurs, le cahier des missions et des charges de France 3 prévoit que la « société contribue à l'expression des principales langues régionales parlées sur le territoire métropolitain »54(*). De même Radio France doit non seulement contribuer à la « promotion et à l'illustration de la langue française » et veiller à la qualité du langage employé dans ses programmes, mais également veiller à ce que ses stations locales « contribuent à l'expression des langues régionales »55(*).

Un bilan de l'emploi des langues régionales dans les médias est présenté chaque année dans le rapport au Parlement sur l'emploi de la langue française, établi par la Délégation générale à la langue française et aux langues de France (DGLFLF). Ainsi, pour l'année 2007, sur les antennes locales de France 3, ce bilan relève notamment que 62 heures de programmes ont été diffusées en langue alsacienne, 17 heures en occitan, 11 heures en catalan, plus de 43 heures en corse et plus de 19 heures en provençal. S'agissant des stations régionales de Radio-France, certaines antennes diffusent des rubriques quotidiennes en langues régionales, telles que France Bleu Armorique, Béarn, Nord ou Vaucluse ; une station, en Corse, est complètement bilingue ; une autre, en Alsace, offre des antennes séparées, l'une francophone, l'autre en langue régionale.

II - La position de votre commission

Sensible à la promotion de la diversité linguistique de la France, qui est constitutive de l'identité culturelle de notre pays, votre commission partage l'esprit de cette disposition. Sa portée est néanmoins davantage symbolique que normative, puisque la rédaction actuelle de la loi fait déjà référence à la diversité de notre patrimoine linguistique régional.

Ce patrimoine est en effet l'un des plus riches d'Europe : 79 langues ont été identifiées en 1999 - dont 39 outre-mer - sous la dénomination de « langues de France ». La loi du 23 juillet 200856(*) de modernisation des institutions de la cinquième République a permis une reconnaissance constitutionnelle des langues régionales : aux termes de l'article 75-1, celles-ci appartiennent au « patrimoine de la France ».

Par ailleurs, lors de la discussion au Sénat, le 13 mai 2008, de la question orale posée par notre collègue Nicolas Alfonsi, la ministre de la culture et de la communication a convenu de la nécessité de renforcer la place des langues régionales, en particulier dans les domaines de la culture, de l'enseignement et des médias, afin de « sécuriser » leur usage.

Il est donc fondamental que l'audiovisuel public, via les programmes régionaux de RFO, France 3 ou de Radio France, continue à contribuer à la préservation et à la transmission des langues régionales, qui sont des outils de communication mais surtout des vecteurs de culture et d'identité locales. La demande sociale est d'ailleurs forte : selon les statistiques du ministère de l'éducation nationale, plus de 400 000 élèves, soit trois fois plus qu'il y a cinq ans, suivent un enseignement de langues régionales.

Rappelons, en ce sens, que le IV de l'article 1er du projet de loi, introduit par l'Assemblée nationale, prévoit déjà que France Télévisions contribue, le cas échéant, à l'expression des langues régionales, à travers ses programmes diffusés en région.

Sous réserve d'un amendement de précision et de coordination avec ces dispositions, votre commission vous propose d'adopter cet article.

Article 1er quater (nouveau) - Politique de développement des ressources humaines

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de M. Frédéric Lefebvre (UMP - Hauts-de-Seine), et après un long débat, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel après l'article 1er, afin de préciser que les sociétés nationales de programme « mènent une politique de développement des ressources humaines visant à lutter contre les discriminations, notamment ethnoculturelles, et à mieux refléter la diversité de la société française. »

II - La position de votre commission

Votre commission attache de l'importance aux actions conduites par France Télévisions dans ce domaine et l'encourage à les renforcer. Ainsi qu'il a été dit précédemment, cette action se traduit notamment par le volet ressources humaines du plan du groupe pour l'intégration, qui est axé à la fois sur la promotion interne, sur l'accès à l'emploi et sur la formation.

Toutefois, cet article nouveau pose plusieurs difficultés :

- il ne se rattache à aucun texte en vigueur ;

- il semble encourager une politique dite « d'action positive », notamment dans le domaine du recrutement, au risque de se heurter aux règles fixées par la CNIL en la matière et à des problèmes d'inconstitutionnalité ;

- votre commission a déjà exprimé ses réticences sur le caractère réducteur de l'appréhension de la diversité de la société française au travers du critère ethnoculturel ;

- enfin, cette disposition est-elle nécessaire alors que l'article 1er B (nouveau) confie à la HALDE le soin de remettre un rapport au Parlement sur cette question et que cette Haute autorité pourra, le cas échéant, formuler des propositions concrètes d'amélioration ? Il est évident qu'une telle disposition constitue une forte incitation à l'action.

Pour toutes ces raisons, votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 2 (article 44 de la loi du 30 septembre 1986) - Régime juridique de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France

I - Le droit en vigueur

A. Radio France Internationale, « une radio internationale de souveraineté »57(*)

Dans sa rédaction en vigueur, l'article 44 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication définit les missions de la société nationale de programme Radio France Internationale (RFI) selon les termes suivants :

« La société nationale de programme dénommée Radio France Internationale est chargée de contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d'émissions de radio en français ou en langue étrangère destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant à l'étranger. Cette société assure une mission d'information relative à l'actualité française et internationale ».

RFI a ainsi été qualifiée de « radio internationale de souveraineté » par la Cour des comptes dans son rapport particulier relatif aux comptes et à la gestion de la radio pour les exercices 2000 à 200658(*), dès lors que les missions statutaires qui lui sont confiées par la loi de 1986 recouvrent à la fois une mission culturelle de promotion de la francophonie et d'information auprès des Français de l'étranger, qui suppose que sa production soit réalisée en français, et une mission d'influence, qui justifie qu'elle soit également diffusée en langues étrangères.

La mission large de RFI de contribution au rayonnement de la présence française et francophone dans le paysage audiovisuel mondial a été reprise par l'article 3 du décret n° 82-1240 du 31 décembre 1982 modifié portant approbation des statuts de la société Radio France Internationale dans les termes suivants :

« La société a pour objet de concevoir et de programmer des émissions de radiodiffusion sonore destinées à la diffusion internationale, ainsi que de produire des oeuvres et documents radiophoniques destinés à la distribution internationale. Elle inclut dans ses programmes des émissions à destination de l'étranger ».

Cette mission a été déclinée, dans le cahier des missions et des charges de RFI adopté en 1988, en trois missions principales :

- une mission d'influence consistant à « faire comprendre le point de vue de la France face aux événements du monde contemporain », tout en garantissant « l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information » ;

- une mission de promotion de la francophonie résidant dans la « promotion et l'illustration de la langue française », la « diffusion à l'étranger de la culture française et [la mise en valeur de] son caractère francophone » et dans la promotion du « dialogue des cultures » ;

- une mission d'information et de divertissement en direction des Français de l'étranger.

B. L'objet de la société holding Audiovisuel extérieur de la France est très largement inspiré des missions statutaires de RFI

Dans le cadre du présent projet de loi, RFI a vocation à devenir une filiale de la société holding Audiovisuel extérieur de la France ; dès lors, la future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est appelée à se voir confier une mission encore plus vaste.

À cet égard, il convient de rappeler que les statuts de la holding AEF, mis à jour le 4 avril 2008, ont détaillé le contenu de sa mission de contribution au rayonnement international de notre pays de la façon suivante :

OBJET DE LA SOCIÉTÉ
AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE

Statuts mis à jour le 4 avril 2008

La société a pour objet, en France et à l'étranger :

(a) de créer, organiser, promouvoir et commercialiser des chaînes de télévision, des stations de radiodiffusion et/ou des sites ou portails Internet en vue notamment :

(i) de contribuer à la diffusion de la culture française et francophone par la conception, la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de sites et portails Internet, en français ou en langue étrangère, destinées aux auditoires étrangers ainsi qu'aux Français résidant en France ou à l'étranger ;

(ii) de développer des programmes d'information relatifs à l'actualité française, francophone et internationale ;

(b) de réaliser toutes prestations se rapportant à la conception, la création, la fabrication, la réalisation, la production, l'édition, la promotion, la commercialisation et la distribution de contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles), ainsi que d'effectuer toutes opérations relatives à la coordination de ces contenus ;

(c) d'accomplir tout acte d'achat, de vente, de production, de coproduction, de commercialisation, de promotion, de programmation, de diffusion et de mise à disposition de tous contenus (informations, programmes et/ou séquences audiovisuelles) ;

(d) d'assurer l'ensemble des opérations de régisseur de publicité, de promouvoir et d'assurer toutes les formes d'opérations publicitaires, existantes ou à créer, utilisant le réseau de diffusion des médias (chaînes de télévision, chaînes de radiodiffusion, sites Internet ou tous autres médias) dans lesquelles la société a, directement ou indirectement, des intérêts ;

(e) de prendre, d'acquérir, d'exploiter ou de céder tous procédés et brevets concernant les activités se rapportant à l'un des objets précités ;

(f) de participer de manière directe ou indirecte à toutes opérations se rattachant à l'un des objets précités, par voie de prise de participations, de création de sociétés ou d'entreprises nouvelles, d'apport, de souscription ou d'achat de titres ou de droits sociaux, de fusion, d'association ou de toute autre manière ;

(g) et généralement, de se livrer à toutes opérations industrielles, commerciales, financières, mobilières ou immobilières se rattachant directement ou indirectement, à l'un quelconque des objets précités.

Source : Rapport d'information n° 1087 de M. Patrice Martin-Lalande, député.

II - Le texte du projet de loi

L'article 2 du présent projet de loi modifie l'article 44 de la loi 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour faire de la nouvelle société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France une société nationale de programme en lieu et place de Radio France Internationale (RFI).

La création, le 4 avril 2008, de la société holding Audiovisuel extérieur de la France, regroupant les participations de l'État au sein des différents opérateurs de sa politique audiovisuelle extérieure (RFI, TV5 Monde et France 2459(*)), s'est inscrite dans une réforme plus globale de l'audiovisuel extérieur de la France, lancée par le Président de la République à la fin de l'année 2007, visant à permettre à la France de mener une politique audiovisuelle extérieure plus cohérente, d'avoir une stratégie plus lisible et d'améliorer l'efficacité de chacune des sociétés concernées.

A. La définition dans la loi des missions de la nouvelle société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (article 2, alinéa 2)

En tant que future société nationale de programme en lieu et place de RFI, en vertu des dispositions de l'article 2 du présent projet de loi, la société en charge de l'audiovisuel extérieur se verra confier une mission large consistant à « contribuer à la diffusion et à la promotion de la culture française et francophone, ainsi qu'au rayonnement de la France dans le monde, notamment par la fourniture d'informations relatives à l'actualité française, francophone et internationale ».

Cette nouvelle mission répond aux ambitions que le rapport Lévitte/Benamou60(*) entend fixer à notre politique audiovisuelle extérieure : il s'agit pour l'audiovisuel extérieur de la France de remplir aussi bien une mission d'influence, en permettant à notre pays de s'affirmer comme une grande puissance médiatique capable de rivaliser avec les grands médias internationaux, qu'une mission culturelle, en servant de levier d'expression aux valeurs portées par la francophonie et la France, telles que la démocratie et le pluralisme d'opinions ou encore le respect de la diversité culturelle.

B. La définition de ses fonctions et de ses moyens (article 2, alinéa 3)

1. Une fonction de pilotage stratégique

Afin de remplir la mission qui lui est assignée, la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est appelée à définir « les orientations stratégiques et la coordination des services de communication audiovisuelle, en français ou en langue étrangère, destinés en particulier au public français résidant à l'étranger et au public étranger, édités par des sociétés dont elle détient tout ou partie du capital ». Il est précisé qu'elle pourra financer les services de communication audiovisuelle édités par ses sociétés filiales.

La société en charge de l'audiovisuel extérieur a vocation à détenir 100 % du capital de RFI, 100 % du capital de France 24 dès que l'État aura conclu ses négociations avec TF1 et France Télévisions, qui possèdent chacun la moitié du capital de la chaîne, et 49 % du capital de TV5 Monde.

Les pouvoirs publics négocient actuellement avec TF1 le rachat de sa participation dans France 24 pour la rétrocéder à la société holding Audiovisuel extérieur de la France. D'après les informations recueillies par vos rapporteurs, les exigences de TF1 atteindraient deux millions d'euros contre une participation acquise par la chaîne pour un montant initial de 17 500 euros (montant correspondant à la valeur nominale des titres).

S'agissant de l'entrée de la société Audiovisuel extérieur de la France dans le capital de RFI, elle a été rendue possible par une modification de l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, à la suite du vote de la loi relative à la modernisation de l'économie du 4 août 2008, qui dispose désormais que « l'État détient directement la totalité du capital des sociétés France Télévisions et Radio France et, directement ou indirectement, la totalité du capital de la société Radio France Internationale. Il assure au titre de cette dernière le rayonnement international de la France par les moyens appropriés ».

Aux termes de l'accord conclu entre les partenaires francophones de TV5 Monde le 29 avril 2008, la chaîne multilatérale constituera non pas une filiale mais un « partenaire » de l'audiovisuel extérieur de la France : pour cette raison, la société Audiovisuel extérieur de la France ne pourra détenir plus de 49 % de TV5 Monde, le restant de la participation française (17,5 %) étant réparti entre France Télévisions, l'INA et Arte-France. Ce compromis ne devrait toutefois pas empêcher la holding de développer des synergies entre TV5 Monde et les opérateurs exclusivement français61(*). L'accord précité prévoit des mutualisations des services de TV5 Monde avec France 24 et RFI dans plusieurs domaines, notamment la distribution/commercialisation, l'information, la recherche et développement, les sites Internet : ces mutualisations seront définies à l'occasion d'un travail commun entre TV5 Monde et la holding Audiovisuel extérieur de la France.

À ce titre, l'expression « contribue à définir », à l'alinéa 3 de l'article 2, découle directement de la situation particulière de TV5 Monde : par cette précision, il s'agit de prendre en compte le caractère multilatéral de la chaîne francophone, spécificité qui exige un traitement différencié, à côté des autres sociétés publiques opératrices de l'audiovisuel extérieur de la France.

Par ailleurs, en tant que société nationale de programme, la société Audiovisuel extérieur de la France se voit reconnaître la possibilité de jouer à l'avenir un rôle actif de société éditrice de services de communication audiovisuelle.

2. Les moyens de ce pilotage

L'alinéa 3 de l'article 2 du présent projet de loi précise que la société en charge de l'audiovisuel extérieur « peut [...] financer » les services de communication audiovisuelle édités par les sociétés dont elle détient tout ou partie du capital et qu'elle « peut également concevoir et programmer elle-même de tels services », en tant que société nationale de programme.

Afin de pouvoir exercer l'ensemble des fonctions précitées, la société en charge de l'audiovisuel extérieur pourra répartir entre les sociétés éditrices dont elle détient tout ou partie du capital les ressources publiques affectées à l'audiovisuel extérieur de la France : dans le cadre de la nouvelle maquette budgétaire pour 2009, celles-ci se déclinent en une dotation budgétaire globalisée de 233 millions d'euros, inscrite au programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission « Médias », et en une part du produit de la redevance audiovisuelle, de l'ordre de 65 millions d'euros, figurant au programme « Contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure » du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».

À cet égard, il peut paraître surprenant d'attribuer le bénéfice d'une partie de la redevance audiovisuelle à des chaînes auxquelles ni les Français expatriés en tout point du monde, ni les Français métropolitains sur l'ensemble du territoire national, n'ont tous accès.

À tout le moins, la répartition de la ressource publique issue de la redevance audiovisuelle devrait être strictement conditionnée à la diffusion de certains programmes répondant à des obligations de service public, obligations qui sont appelées à figurer dans le cahier des charges de la société en charge de l'audiovisuel extérieur.

C. Le contenu de son cahier des charges (article 2, alinéa 4)

Le 4e alinéa de l'article 2 du présent projet de loi précise que le cahier des charges de la future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, établi en application de l'article 48 de la loi de 1986, devra définir les obligations de service public auxquels sont soumis, le cas échéant, les services de communication audiovisuelle mentionnés à l'alinéa précédent.

La mention « le cas échéant » résulte de l'accord conclu le 29 avril 2008 avec nos partenaires francophones au sein de TV5 Monde : elle vise à permettre l'adaptation des prescriptions du cahier des charges de la société Audiovisuel extérieur de la France à la situation particulière de la chaîne francophone multilatérale dont elle ne détient qu'une partie du capital (49 %), la notion de service public ne pouvant s'appliquer à toutes les configurations.

Le Gouvernement a également justifié la mention « le cas échéant » par la nécessité de préserver le maximum de souplesse dans la réorganisation de l'audiovisuel extérieur de la France. Le rapporteur de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, M. Christian Kert, a, pour sa part, estimé que supprimer la mention « le cas échéant » reviendrait à rigidifier le champ des services de communication audiovisuelle que la société Audiovisuel extérieur de la France pourra éditer.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

Plusieurs amendements adoptés par la commission spéciale de l'Assemblée nationale chargée d'examiner le projet de loi visent à préciser les missions confiées à la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, future société nationale de programme.

Un premier amendement de la commission spéciale, adopté par l'Assemblée nationale, tend à inclure la promotion de la langue française parmi les missions de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France et à corriger une imperfection rédactionnelle, en précisant qu'elle assure la diffusion des cultures française et francophone et non de la culture française et francophone.

Par un deuxième amendement, la commission spéciale de l'Assemblée nationale avait souhaité ne pas limiter le rôle de la société en charge de l'audiovisuel extérieur à la fourniture d'informations, en rappelant que la mission fondamentale des filiales de la société Audiovisuel extérieur de la France réside dans la création de programmes audiovisuels propres. Aussi, l'amendement substituait-il à l'expression « notamment par la fourniture d'informations » celle de « notamment par la conception et la programmation d'émissions de radio et de télévision ».

Néanmoins, l'Assemblée nationale n'a pas adopté, en première lecture, l'amendement précité, suivant en ce sens l'avis du Gouvernement qui a souhaité conserver la notion de « fourniture d'informations » au motif qu'il s'agit là d'un domaine dans lequel la future holding se doit d'être compétitive face aux grands médias internationaux d'information tels que CNN, la BBC, Al Jazeera ou encore la radio américaine Voice of America. Le Gouvernement a estimé, par ailleurs, que l'amendement de la commission spéciale était déjà satisfait par le troisième alinéa de l'article 2 du projet de loi, qui prévoit que la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France peut directement concevoir et programmer des services de communication audiovisuelle - parmi lesquels figurent les services de radio et télévision -, et qu'elle est, par ailleurs, chargée de coordonner les services de communication audiovisuelle édités par des sociétés dont elle détient tout ou partie du capital.

Un troisième amendement de la commission spéciale, qui a reçu un avis favorable du Gouvernement et a été adopté par l'Assemblée nationale, vise à préciser que l'actualité couverte par l'audiovisuel extérieur de la France doit notamment être de nature européenne.

Enfin, la commission spéciale avait tenu à préciser que les services de communication audiovisuelle édités par les sociétés dont la holding Audiovisuel extérieur de la France détient tout ou partie du capital doivent être produits en français « ou en langues étrangères », et non « ou en langue étrangère », afin de respecter la réalité de la diversité linguistique dans laquelle s'inscrira la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (en sous-entendant, en particulier, que les programmes ne soient pas seulement édités en français et en anglais, mais également dans d'autres langues étrangères). Néanmoins, l'Assemblée nationale n'a pas adopté, en première lecture, cette précision, quand bien même une unanimité en faveur de cet amendement avait été dégagée au cours des débats.

IV - La position de votre commission

Vos rapporteurs estiment que la formulation du deuxième alinéa de l'article 2 du projet de loi, aux termes duquel la société en charge de l'audiovisuel extérieur contribue au rayonnement international de notre pays « notamment par la fourniture d'informations relatives à l'actualité française, francophone, européenne et internationale », peut apparaître potentiellement réductrice. En effet, l'expression « fourniture d'informations », par son imprécision, néglige la mission fondamentale des sociétés éditrices de l'audiovisuel extérieur, à savoir la production autonome de documents audiovisuels propres.

Il convient de trouver une formulation qui permette de mieux rendre compte de la notion de « média global », applicable à notre audiovisuel extérieur, qui suppose la création de documents audiovisuels (et pas seulement de programmes à caractère informatif) sur tout type de support (radio, télévision et Internet).

À cet égard, vos rapporteurs relèvent que, dans sa rédaction en vigueur, l'article 44 de la loi de 1986 charge la société nationale de programme RFI (à laquelle se substitue la société AEF) de « contribuer à la diffusion de la culture française par la conception et la programmation d'émissions de radio ».

Par ailleurs, les statuts mêmes de la société AEF, mis à jour le 4 avril 2008, ont pris soin de rappeler que la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France contribue à la diffusion des cultures française et francophone « par la conception, la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de sites et portails Internet ». Cette formulation est, selon vos rapporteurs, plus satisfaisante.

En conséquence, votre commission vous propose un amendement tendant à substituer à l'expression de « la fourniture d'informations » celle de « la programmation et la diffusion d'émissions de télévision et de radio ou de services de communication publique en ligne relatifs à l'actualité française, francophone, européenne et internationale », formulation inspirée des statuts de la société Audiovisuel extérieur de la France. Par ces précisions, c'est la dimension de « média global », applicable à notre audiovisuel extérieur, qui est réaffirmée.

Enfin, votre commission vous propose un amendement précisant que les services de communication audiovisuelle édités par les sociétés dont la holding Audiovisuel extérieur de la France détient tout ou partie du capital doivent être produits en français « ou en langues étrangères », et non « ou en langue étrangère », afin de respecter la réalité de la diversité linguistique qui fondera l'action de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (article 44-1 de la loi du 30 septembre 1986) - Filialisation des activités de diversification des sociétés nationales de programme

I - Le droit existant

L'article 44-1 de la loi du 30 septembre 1986 précitée autorise France Télévisions à créer des filiales pour exercer des activités conformes à son objet social, mais ne relevant pas du champ des missions de service public définies à l'article 43-11 de ladite loi. Cette filialisation doit toutefois s'opérer dans le respect des attributions des sociétés nationales de programme visées au I de l'article 44.

L'objet social de la société France Télévisions étant particulièrement large, les dispositions légales en vigueur n'ont donc pas fait obstacle à la constitution d'un ensemble de filiales particulièrement complexe.

En effet, après avoir défini avec une précision certaine le champ des missions que France Télévisions remplit au titre de sa mission de définition des orientations stratégiques des chaînes qu'elle contrôle et de coordination et de promotion des politiques de programmes et de l'offre de services de ces dernières, l'article 3 des statuts de la société France Télévisions prévoit, en son point 4, que « la société a plus généralement pour objet toutes opérations commerciales, industrielles, financières, civiles, mobilières ou immobilières ayant un lien quelconque, direct ou indirect, avec l'objet ci-dessus spécifié ou avec tous objets similaires ou connexes, le tout tant pour elle-même que pour le compte de tiers ou en participation ».

Les dispositions de l'article 44-1 ont donc tenu lieu de base légale au développement, par la société France Télévisions ainsi que par les sociétés nationales de programme qu'elle contrôle, de filiales dites de diversification. Ces dernières, si elles ne remplissent pas de missions de service public, développent des activités commerciales permettant, lorsqu'elles dégagent un bénéfice, de dégager des ressources supplémentaires pour la mise en oeuvre du service public de la télévision.

Pour l'heure, la contribution de ces activités au développement global de France Télévisions reste relativement minime. En 2007, les recettes de diversification s'élevaient en effet à 77,6 millions d'euros pour un chiffre d'affaires du groupe de 2,928 milliards d'euros.

Pour autant, ces activités sont essentielles pour assurer l'équilibre financier de France Télévisions, puisqu'elles représentent à elles seules plus de deux fois le résultat d'exploitation du groupe, qui était de 32,4 millions d'euros.

Le rapprochement de ces deux chiffres n'a rien d'arbitraire, dès lors que la contribution des activités de diversification au résultat d'exploitation positif du groupe est plus que significative : le résultat d'exploitation des activités autres que la diffusion et la production était en 2007 de 28,5 millions d'euros. Si l'on retire de ce chiffre le résultat des activités de régie publicitaire, l'exploitation des activités de diversification représente encore 20,8 millions d'euros, soit près des deux tiers du résultat d'exploitation de France Télévisions.

Recettes de diversification du groupe France Télévisions (2007)

en millions d'euros

CA Net

 

2007

Droits (Edition, ventes internationale, droits dérivés)

59,9

Recettes brutes brut Audiotel, Internet, VOD, chaînes événementielles

11,9

Prélèvements sur recettes

- 4,1

Distribution internationale

7,9

Total recettes de diversification

75,6

 

 

MFP CA hors Groupe

2,0

 Total général

77,6

Source : France Télévisions

Ces recettes sont dégagées par un ensemble complexe de filiales dont le capital est détenu par France Télévisions ou par une ou plusieurs des sociétés nationales de programme qu'elle contrôle.

Le droit français donnant plusieurs définitions des filiales, votre commission estime que l'article 44-1 doit s'entendre par référence à l'article L. 233-1 du code de commerce, aux termes duquel « Lorsqu'une société possède plus de la moitié du capital d'une autre société, la seconde est considérée... comme filiale de la première. »

Toute participation minoritaire doit donc être considérée dans ces conditions comme une simple participation. La lettre de l'article 44-1 n'y fait au demeurant pas obstacle, puisqu'elle régit simplement la constitution de sociétés-filles par la société France Télévisions, qu'elle autorise formellement.

Vos rapporteurs souhaitent enfin préciser que la constitution de filiales pour l'exercice d'activités ne relevant pas des missions de service public est une nécessité au regard de la législation communautaire. Le traité instituant la Communauté européenne (TCE) prohibe en effet, par ses articles 86 et suivants, toute forme d'aide d'État aux entreprises.

Dès lors, le financement par voie de fonds publics de toute activité commerciale ne peut être conforme au droit communautaire qu'à la seule condition que ces contributions publiques viennent compenser des dépenses supplémentaires liées à l'accomplissement de missions de service public.

Au-delà de la seule redevance, les dotations budgétaires de l'État elles-mêmes ne peuvent donc être attribuées qu'aux sociétés supportant des charges de service public. Afin de permettre le respect de cette règle, la Commission européenne subordonne l'existence d'un financement public d'activités de service public à l'accomplissement exclusif, par la société considérée, de missions de service public.

Ainsi la décision n° E 10/2005 du 20 avril 2005 de la Commission valide-t-elle le financement de France Télévisions par la redevance en précisant très explicitement « qu'aux termes de l'article 44-1 de la loi de 1986, les activités commerciales de France Télévision doivent être gérées au sein de filiales. Il y a donc déjà une séparation des comptes. » La directive transparence n° 80/723/CE impose en effet cette séparation des comptes, rendue possible par la disposition légale précitée.

La création de filiales commerciales n'est donc pas qu'une faculté ouverte par la loi, mais est également une obligation en vertu de la règlementation communautaire dès lors que France Télévisions s'engage dans des activités de diversification.

II - Le texte du projet de loi

L'article 3 du présent projet de loi tire les conséquences de la constitution d'une entreprise unique en supprimant la référence aux différentes chaînes énumérées à l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986 précitée.

Par ailleurs, il ouvre la possibilité de créer ces filiales de diversification à l'ensemble des sociétés mentionnées à l'article 44, c'est-à-dire, compte tenu de la rédaction actuelle du projet de loi, aux sociétés France Télévision, Radio France ainsi qu'à la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

A ce stade, ces deux dernières sociétés ne semblent pas avoir de projet particulier en ce sens. Toutefois, la possibilité qui leur est ainsi ouverte leur permettra de disposer de nouveaux moyens pour financer leur développement.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de clarification rédactionnelle présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale.

IV - La position de votre commission

Votre commission approuve le développement des activités de diversification de France Télévisions qui lui permet, aux côtés de ses missions de service public, qui n'ont pas vocation à dégager un excédent significatif, de disposer de recettes propres qui lui sont d'ores et déjà utiles pour financer son développement.

Rien ne justifiant réellement d'ouvrir une telle faculté qu'à France Télévisions, votre commission estime également pertinente l'extension de cette possibilité légale aux autres sociétés nationales de programme.

Pour autant, votre commission s'est interrogée sur le périmètre exact des activités dites « de diversification ». A ses yeux, les SMAd ne relèvent pas nécessairement de cette catégorie. Au demeurant, la rédaction initiale de l'article 1er du projet de loi le démontre, puisque son I précise très explicitement que les services de communication audiovisuelle proposés par France Télévisions, et notamment les SMAd, répondent aux missions de service public définies à l'article 43-11 de la loi précitée. Votre commission partageant le même sentiment, elle a donc souhaité rétablir sur ce point le texte initial de l'article 1er du projet de loi.

Cette précision, si elle ne fait pas obstacle à ce que soient proposés par France Télévisions des SMAd de diversification, la contraint toutefois à mettre en place également des services du même type relevant du champ de ses missions de service public.

La séparation des activités de ces deux types de services devra donc être opérée, le cas échéant par séparation des filiales qui proposent d'ores et déjà de tels services.

Aux yeux de votre commission, si les services de télévision à la demande ne relèvent pas nécessairement du champ des activités de service public, il n'en va pas de même des services de télévision de rattrapage qui constituent le prolongement naturel du service public linéaire de télévision.

C'est pourquoi votre commission vous proposera d'adopter à l'article 15 un amendement précisant que la règle, pour les services de télévision de rattrapage de la société France Télévisions, doit être la gratuité pour le téléspectateur et internaute.

S'agissant du seul article 3, votre commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle.

Sous le bénéfice des observations générales qu'elle vient de formuler, votre commission vous demande d'adopter l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (article 47 de la loi du 30 septembre 1986) - Détention du capital et statut des sociétés nationales de programme

I - Le droit existant

Le premier alinéa de l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit la détention par l'État de la totalité du capital des sociétés France Télévisions et Radio France et Radio France Internationale. S'agissant de cette dernière, cette détention peut être directe ou indirecte.

Par ailleurs, ces dispositions sont complétées par le I de l'article 44 de la même loi qui prévoit la détention, par France Télévisions, de l'intégralité du capital des sociétés nationales de programme qu'elle contrôle en vertu de la loi. Pour France 4, cette détention peut également être directe ou indirecte.

Le deuxième alinéa du même article 47 pose le principe selon lequel les sociétés visées au premier alinéa ainsi que les sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO relèvent de la législation sur les sociétés anonymes, sauf dispositions contraires de la loi. Les statuts de ces sociétés sont approuvés par décret.

II - Le texte du projet de loi

Par coordination avec les articles 1er et 2 du projet de loi, l'article 4 du projet de loi :

- tire les conséquences, dans le premier alinéa de l'article 47 de la loi du 30 septembre 1986, de la constitution de l'entreprise unique France Télévisions ainsi que de la naissance de la holding en charge de l'audiovisuel extérieur de la France. Toutefois, s'il précise que le capital de France Télévisions et de Radio France est détenu intégralement par l'État, il prévoit, pour la société AEF, un simple contrôle majoritaire.

Cette dernière disposition était inspirée, selon le Gouvernement, par la nécessité d'ouvrir la possibilité d'un partenariat avec un opérateur privé. Toutefois, aucun projet précis n'est évoqué à ce jour ;

il supprime toute référence dans le second alinéa aux sociétés nationales de programme antérieurement visées au I de l'article 44 de la loi du 30 septembre 1986, qui seront absorbées par France Télévisions du fait de la loi.

III - Examen par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté six amendements identiques prévoyant que l'État détient directement la totalité du capital de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France. En l'absence de tout projet de partenariat précis, l'Assemblée a en effet estimé qu'il n'était pas nécessaire d'ouvrir une telle possibilité.

IV - Position de votre commission

Votre commission souscrit à la position adoptée par l'Assemblée nationale. En effet, toutes les dispositions législatives qui ont pu prévoir, à un titre ou à un autre, qu'une société nationale de programme pouvait faire l'objet de partenariats divers avec un opérateur privé n'ont jamais eu de suite concrète. Tel a ainsi été le cas pour France 5, qui n'a jamais trouvé de partenaire privé susceptible de prendre une participation à son capital, le législateur finissant par tirer, en 2000, les conséquences de cette impossibilité en l'intégrant au droit commun des sociétés nationales de programme.

Aussi, si votre commission comprend que le ministère ait pu souhaiter ouvrir une telle faculté, elle la juge matériellement inutile.

En conséquence, elle vous demande d'adopter l'article 4 sans modification.

Article 5 (article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986) -Composition du conseil d'administration de France Télévisions

I - Le droit existant

L'article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986 définit la composition du conseil d'administration de la société France Télévisions ainsi que celui des sociétés nationales de programme visées au I de l'article 44.

Aux termes de cet article, le conseil d'administration est ainsi composé de:

« 1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;

2° Cinq représentants de l'État ;

3° Cinq personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dont une au moins est issue du mouvement associatif, une autre au moins est issue du monde de la création ou de la production audiovisuelle ou cinématographique et une au moins est issue de l'outre-mer français ;

4° Deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public. »

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel nommant à la majorité de ses membres le président de la société France Télévisions parmi les membres du conseil d'administration de cette dernière qu'il nomme, cet organe réunit 15 membres.

La composition actuelle du conseil d'administration de France Télévisions est la suivante62(*) :

Président

M. Patrick de Carolis (nommé par le CSA)

Membres

Collège parlementaire :

M. Christian Kert (Assemblée nationale)

M. Michel Thiollière (Sénat)

Représentants de l'État :

M. Raphaël Hadas-Lebel

M. Rémy Rioux

Mme Véronique Cayla

Mme Laurence Franceschini

M. ou Mme X., nommé par le ministre en charge de l'outre mer

Personnalités qualifiées nommées par le CSA :

M. Jean-Christophe Rufin

M. Jean-Claude Carrière

M. Dominique Wolton

Mme Henriette Dorion-Sébéloué

Représentants du personnel :

M. Laurent Bignolas

M. Serge Guillemin

Les compétences du conseil d'administration de France Télévisions

Aux termes de l'article 13 des statuts de la société France Télévisions, « le conseil d'administration définit les orientations stratégiques de l'action de la société. Il veille à la bonne marche des services et à l'observation des dispositions légales et réglementaires applicables à la société. »

« Le conseil d'administration :

- approuve le projet de COM de la société et ses avenants, et délibère sur le rapport relatif à leur exécution annuelle ;

- approuve l'état prévisionnel des recettes et des dépenses de la société France Télévisions, des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO, ainsi que des filiales visées au dernier alinéa du I de l'article 44 de la loi 30 septembre 1986, pour chaque exercice. Il approuve également, après consultation des conseils d'administration des sociétés concernées, les modifications apportées, le cas échéant, en cours d'exercice, à la répartition du montant des ressources publiques allouées par la loi de finances à la société France Télévisions ;

- approuve les conventions de gestion passées entre la société et ses filiales ;

- délibère (...) sur les prises, extensions et cessions de participations financières ;

- approuve, sous réserve des délégations qu'il peut consentir au président, les cautions, avals et garanties(...) ;

- autorise les conventions visées à l'article L. 225-38 du code de commerce (...) ;

- détermine les limitations de durée applicables aux messages destinés à promouvoir les programmes pour chacune des sociétés France 2 et France. »

« Sur proposition du président, le conseil d'administration désigne le directeur général de chacune des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO. »

S'agissant du conseil d'administration des sociétés nationales de programme visées au I de l'article 44 autres que RFO, il comprend, outre son président qui, en vertu de la loi, est celui de France Télévisions :

« 1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;

2° Deux représentants de l'État nommés par décret ;

3° Une personnalité qualifiée nommée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel choisie parmi les personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel au conseil d'administration de la société France Télévision ;

4° Deux représentants élus du personnel. »

Quant au conseil d'administration de RFO, il comprend, outre son président, qui est lui aussi, en vertu de la loi, le président de France Télévisions :

« 1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;

2° Quatre représentants de l'État nommés par décret ;

3° Trois personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dont une au moins disposant d'une expérience reconnue dans le domaine radiophonique ;

4° Deux représentants élus du personnel conformément aux dispositions applicables à l'élection des représentants du personnel aux conseils d'administration des entreprises visées au 4 de l'article 1er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée. »

Enfin, la société France 4 n'ayant pas été créée par la loi, mais sur habilitation de celle-ci, la composition de son conseil d'administration n'est pas prévue par une disposition législative. Elle a été définie par les statuts de la société, qui prévoient à leur article 14 que le conseil d'administration de la société est ainsi composé :63(*)

- quatre administrateurs désignés sur proposition de France Télévisions ;

- un administrateur désigné sur proposition d'Arte France ;

- deux administrateurs désignés sur proposition de France Télévisions en fonction de leurs compétences reconnues dans le domaine d'activité de la société, choisis en dehors des collaborateurs des actionnaires de la société ;

- trois administrateurs désignés par l'État.

Par ailleurs, l'article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986 confie également au conseil d'administration de France Télévisions une compétence spéciale. Celui-ci désigne en effet le directeur général des sociétés France 2, France 3, France 5 et RFO.

En vertu des dispositions dudit article, le président du conseil d'administration de la société France Télévisions est en effet président du conseil d'administration des sociétés nationales de programme, mais n'est pas nécessairement président-directeur général de ces mêmes sociétés64(*). De fait, tel est pourtant le cas.

II - Le texte du projet de loi

L'article 5 du présent projet de loi modifie la composition du conseil d'administration de France Télévisions en prévoyant que le président de la société n'appartient plus au collège des administrateurs nommés par le CSA.

Dès lors, le conseil d'administration de France Télévisions comprendra 15 membres, qui seront les 14 membres nommés en vertu de l'article 47-1 dans la rédaction restée inchangée de ses alinéas 2 à 5, et le président, nommé par décret.

Source : Rapport n°1267 de M. Christian Kert au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale sur le projet relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

Enfin, le projet de loi tire les conséquences de la fusion prévue par le I de l'article 1er en supprimant les dispositions de l'article 47-1 n'ayant pas trait à la composition du conseil d'administration de France Télévisions.

Les sociétés nationales de programme filiales de la société disparaissant, il n'y a en effet plus lieu de prévoir que le président de France Télévisions est également président du conseil d'administration de ces dernières. Il en va de même pour les dispositions définissant la composition du conseil d'administration de ces sociétés.

Enfin, l'article 8 du présent projet de loi modifiant les conditions de nomination des présidents des sociétés nationales de programme et proposant une nouvelle rédaction en ce sens de l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986, l'article 5 du présent texte supprime par coordination les dispositions de l'article 47-7 de la loi précitée prévoyant la nomination du président de France Télévisions par le CSA.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale.

Cet amendement modifie la rédaction de l'article 47-1 de la loi du 30 septembre 1986 afin d'apporter deux précisions d'importance :

- les parlementaires siégeant au conseil d'administration de la société France Télévisions sont désignés respectivement par les commissions chargées des affaires culturelles de chacune des deux assemblées ;

- les personnalités désignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel doivent être des « personnalités indépendantes... nommées à raison de leur compétence ».

Il ressort du rapport précité de M. Christian Kert que la commission spéciale a entendu, par cette dernière modification, exclure que les personnalités qualifiées nommées au Conseil supérieur de l'audiovisuel puissent être des clients ou des fournisseurs de la société France Télévisions.

L'Assemblée nationale a souhaité ainsi s'inscrire dans le droit fil des travaux la Commission pour la nouvelle télévision publique, qui avait souligné le risque de conflit d'intérêt que faisait naître la composition du conseil d'administration de France Télévisions.

IV - La position de votre commission

Votre commission approuve la rédaction de l'article 5 issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Elle a, en effet, permis de trouver un équilibre entre la nécessaire stabilité de la composition du conseil d'administration de France Télévisions et la non moins nécessaire indépendance des administrateurs qui y siègent.

Votre commission a néanmoins estimé indispensable de préciser les compétences du conseil d'administration en lui attribuant la responsabilité de nommer, sur proposition de son président et à la majorité qualifiée, le responsable de l'information au sein de la société France Télévisions.

Ce faisant, elle a entendu prendre acte de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, qui, en son article 11, modifié à l'initiative du Sénat, complète l'article 34 de la Constitution et confie à la loi le soin de fixer les règles en matière de liberté, de pluralisme et d'indépendance des médias.

Or, dans sa décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a estimé que, s'agissant du principe constitutionnel d'indépendance des médias, « l'objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l'article 11 [de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen] soient à même d'exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions ni qu'on puisse en faire les objets d'un marché ».

Le législateur a donc désormais toute compétence pour garantir que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics ne pourront substituer leurs propres décisions à celles des auditeurs et téléspectateurs qui sont, en tant que citoyens, les premiers destinataires des libertés proclamées et protégées par la Constitution.

Au premier rang des garanties essentielles de la liberté de la communication et de l'indépendance des médias figure l'indépendance de l'information. Cette indépendance s'entend en un double sens : elle vaut en effet, elle aussi, par rapport aux intérêts privés aussi bien que par rapport aux intérêts publics.

La circonstance qu'un service de télévision soit une entreprise publique n'a donc pas d'influence déterminante sur l'étendue des garanties qui doivent être attachées à l'exercice de la liberté de l'information.

Si tel était le cas, votre commission estime que cela devrait conduire à rehausser ces garanties, afin de renforcer dans l'esprit des citoyens la certitude que la télévision publique, loin d'être, à un titre ou à un autre, un organe relayant les conceptions défendues par le Gouvernement, est un média libre, critique et indépendant.

C'est pourquoi votre commission a souhaité compléter les garanties d'indépendance d'ores et déjà offertes par la loi aux journalistes en prévoyant que le responsable de l'information au sein de la société France Télévisions sera nommé par le conseil d'administration à la majorité des trois cinquièmes.

Pour l'heure, la nomination des membres dirigeants de la société est une compétence propre du président du conseil d'administration, ce dernier étant en effet également directeur général de la société. Aux termes de l'article 14 des statuts de France Télévisions, le président « organise la direction de la société et en nomme les membres. »

Votre commission observe cependant que la loi du 30 septembre 1986 prévoit d'ores et déjà, en son article 47-1, que la nomination de certains dirigeants relève du conseil d'administration de France Télévisions et non de son président : le huitième alinéa de cet article dispose en effet que les directeurs généraux des sociétés nationales de programme visées au I de l'article 44 sont nommées par le conseil d'administration de la société-mère sur proposition de son président. Rien n'interdit donc de prévoir une telle disposition s'agissant d'une fonction particulière au sein de l'entreprise, dès lors que celle-ci revêt une importance suffisante. Tel est bien le cas en l'espèce.

S'agissant de la procédure de nomination d'un dirigeant à la majorité qualifiée, votre commission n'ignore pas qu'il s'agit là d'une procédure inédite pour les sociétés nationales de programme. Elle estime néanmoins qu'il s'agit là de la meilleure manière de garantir que les administrateurs représentant, à un titre ou à un autre, les pouvoirs publics ne pourront à eux seuls nommer ou révoquer le responsable de l'information au sein de la société.

En effet, la révocation du responsable de l'information serait acquise à la majorité simple lorsque 8 administrateurs voteraient en ce sens. Or ce seuil serait atteint par l'addition des voix des administrateurs nommés par le Président de la République, par les représentants de l'État ainsi que par les parlementaires siégeant au sein du Conseil.

Si votre commission considère que ces membres ne sont pas voués par nature à soutenir les mêmes décisions, elle estime que s'agissant d'une décision aussi sensible que la nomination et la révocation du responsable de l'information au sein de la principale entreprise audiovisuelle publique du pays, aucun doute ne doit pouvoir peser sur elle.

Une nomination et une révocation acquise à la majorité des trois cinquièmes, c'est-à-dire, si tous les administrateurs de la société sont présents, par dix voix au moins, apparaît donc de nature à lever tous les doutes qui pourraient naître au sujet de l'indépendance du responsable de l'information au sein de France Télévisions et, partant, au sujet de l'indépendance de l'information diffusée sur les ondes publiques.

En effet, sans porter atteinte au pouvoir général de direction de la société reconnu au président-directeur général de France Télévisions, cette procédure garantirait une indépendance suffisante au responsable de l'information et, par contrecoup, à l'ensemble des journalistes de l'entreprise.

Votre commission a donc adopté un amendement en ce sens.

Elle vous demande d'adopter l'article 5 du projet de loi ainsi modifié.

Article 6 (article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986) - Composition du conseil d'administration de Radio France

I - Le droit existant

L'article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986 définit la composition du conseil d'administration des sociétés Radio France et Radio France Internationale, qui est la suivante :

« 1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;

2° Quatre représentants de l'État ;

3° Quatre personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;

4° Deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions applicables à l'élection des représentants du personnel aux conseils d'administration des entreprises visées au 4 de l'article 1er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée. »

Aux termes de l'article 17 des statuts de Radio France, « le conseil d'administration définit les lignes générales de l'action de la société, dans le respect du cahier des missions et des charges. I1 veille à la bonne marche des services et à l'observation des dispositions législatives et réglementaires applicables à la société ainsi qu'à la qualité des programmes, à l'objectivité et à l'exactitude des informations diffusées et à l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion. I1 s'assure de l'application des recommandations et des décisions » du CSA.

La composition du Conseil d'administration de Radio France est pour l'heure la suivante65(*) :

Président

M. Jean-Paul Cluzel (nommé par le CSA)

Membres

Collège parlementaire :

M. Bernard Brochant (Assemblée nationale)

M. Serge Lagauche (Sénat)

Représentants de l'État :

M. Francis Balle

M. Vincent Berjot

M. Georges-François Hirsch

Mme Laurence Franceschini

Personnalités qualifiées nommées par le CSA :

Mme Murielle Mayette

M. Bernard Latarjet

M. Alain Trampoglieri

Représentants du personnel :

M. Paul-Henri Charrier

Mme Michèle Bedos

II - Le texte du projet de loi

Par coordination avec l'article 2 créant la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, l'article 6 du présent projet de loi supprime toute référence au conseil d'administration de la société Radio France Internationale.

Par ailleurs, prenant acte de la nouvelle procédure de nomination prévue par l'article 8 du présent texte, l'article 6 modifie le nombre d'administrateurs de la société Radio France.

Aux douze membres prévus à ce jour par l'article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986, il en adjoint un treizième. Le Président de Radio France étant à l'avenir nommé par décret, il ne sera plus désigné parmi les administrateurs nommés par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, dont le nombre reste néanmoins inchangé.

Source : Rapport n°1267 de M. Christian Kert au nom de la commission spéciale de l'Assemblée nationale sur le projet relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

III - L'examen par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant l'article 6 selon les mêmes principes retenus pour l'article 5. Elle apporte ainsi deux précisions à la rédaction actuelle de l'article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986 :

- les parlementaires siégeant au sein du conseil d'administration sont désignés respectivement par chacune des deux commissions chargées des affaires culturelles au sein des deux assemblées ;

- les personnalités nommées par le CSA sont indépendantes et choisies à raison de leur compétence.

IV - La position de votre commission

Votre commission approuve la rédaction de l'article 6 issue des travaux de l'Assemblée nationale.

Pour les mêmes raisons que celles évoquées à l'article 5, elle souhaite néanmoins compléter l'article 47-2 de la loi du 30 septembre 1986 afin de préciser que le responsable de l'information au sein de la société Radio France est nommé et révoqué à la majorité des trois cinquième par le conseil d'administration de la société.

Rien ne justifierait en effet qu'une telle disposition ne soit prévue que pour la seule télévision publique nationale.

Votre commission note au demeurant :

- que la société Radio France a d'ores et déjà nommé un responsable de l'information commun à l'ensemble des services de radio édités par la société. Pour l'heure, il s'agit de M. Michel Polacco ;

- et que le conseil d'administration de Radio France se voit reconnaître par les statuts de la société une compétence particulière en matière d'information, puisqu'il doit veiller à la qualité et à l'exactitude des informations diffusées par les différentes stations. Il est également garant du pluralisme des courants d'opinion s'exprimant sur les antennes de Radio France.

En conséquence, le fait de prévoir une compétence spéciale du conseil d'administration en matière de nomination du directeur de l'information ne devrait donc susciter aucune difficulté particulière.

Votre commission a donc adopté un amendement en ce sens.

Elle vous demande d'adopter l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 (article 47-3 de la loi du 30 septembre 1986) - Composition du conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France

I - Le droit en vigueur

A. Les dispositions régissant la composition du conseil d'administration de la société Audiovisuel extérieur de la France

En l'état actuel du droit, dès lors que l'État détient directement la totalité du capital de la société Audiovisuel extérieur de la France, la composition de son conseil d'administration est soumise aux dispositions de l'article 5 de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, qui prévoient que le conseil d'administration des sociétés anonymes dont l'État détient directement plus de la moitié du capital social comprend :

« 1° des représentants de l'État nommés par décret et, le cas échéant, des représentants des autres actionnaires nommés par l'assemblée générale ;

« 2° des personnalités choisies, soit en raison de leur compétence technique, scientifique ou technologique, soit en raison de leur connaissance des aspects régionaux, départementaux ou locaux des activités en cause, soit en raison de leur connaissance des activités publiques et privées concernées par l'activité de l'entreprise, soit en raison de leur qualité de représentants des consommateurs ou des usagers, nommées par décret pris, le cas échéant, après consultation d'organismes représentatifs desdites activités ;

« 3° des représentants des salariés, élus dans les conditions prévues au chapitre II ».

Aux termes du sixième alinéa de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1983, les représentants de chacune des catégories précitées sont au nombre de six.

Le président est nommé par décret parmi les membres du conseil d'administration et sur proposition de celui-ci.

Par ailleurs, les six représentants du personnel élus qui devraient siéger au conseil d'administration de la société Audiovisuel extérieur de la France n'ont pas encore été désignés. Conformément aux dispositions de l'article 40 de la loi du 26 juillet 1983, le conseil d'administration d'une société nationale nouvellement créée peut valablement siéger avant l'élection des représentants des salariés, leur élection devant intervenir dans un délai maximum de deux ans à compter de la première réunion du conseil d'administration.

CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA SOCIÉTÉ HOLDING
AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE

(Décret du 14 avril 2008 portant nomination au conseil d'administration de la société Audiovisuel Extérieur de la France)

1. En qualité de représentants de l'État :

- Mme Anne Gazeau-Secret, directrice générale de la coopération internationale et du développement du ministère des affaires étrangères et européennes ;

- M. Gérard Errera, secrétaire général du ministère des affaires étrangères et européennes ;

- M. Rémy Rioux, sous-directeur des transports et de l'audiovisuel à l'Agence des participations de l'État ;

- M. Emmanuel Hamelin, inspecteur général des affaires culturelles ;

- Mme Laurence Franceschini, directrice du développement des médias ;

- M. Vincent Berjot, administrateur de l'INSEE.

2. En qualité de personnalités choisies en raison de leur compétence :

- Mme Hélène Carrère d'Encausse ;

- M. Alain Duplessis de Pouzilhac ;

- M. Jean-Michel Goudard ;

- Mme Christine Ockrent ;

- M. Benoît Paumier ;

- M. Hubert Védrine.

B. Les dispositions régissant la composition du conseil d'administration de Radio France Internationale

S'agissant de la composition du conseil d'administration de Radio France Internationale, l'article 47-2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dans sa rédaction en vigueur, dispose que son conseil d'administration « comprend douze membres dont le mandat est de cinq ans :

1° Deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat ;

2° Quatre représentants de l'État ;

3° Quatre personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;

4° Deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions applicables à l'élection des représentants du personnel aux conseils d'administration des entreprises visées au 4 de l'article 1er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 ».

Par ailleurs, aux termes de l'article 47-3 de la loi de 1986, son président « est nommé pour cinq ans par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, à la majorité des membres qui le composent, parmi les représentants de l'État au sein du conseil d'administration ».

II - Le texte du projet de loi

A. La détermination de la composition du conseil d'administration de la société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France

L'article 7 du présent projet de loi détermine la composition du conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur, future société nationale de programme aux termes de l'article 2. Le conseil d'administration de la future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France sera responsable de la définition d'un projet d'entreprise cohérent visant à mettre en oeuvre des synergies entre les opérateurs de l'audiovisuel extérieur de la France.

Selon des principes proches de ceux retenus pour la composition du conseil d'administration de France Télévisions et de Radio France, le présent article réécrit l'article 47-3 de la loi du 30 septembre 1986, et fixe à quatorze le nombre de membres du conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

L'article 7 du projet de loi prévoit, ainsi, que « le conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France comprend, outre le président, treize membres », dont le mandat reste de cinq ans :

- deux parlementaires désignés respectivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat. La présence nouvelle de représentants du Parlement au sein de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France rapproche celle-ci du droit commun des sociétés nationales de programme (France Télévisions, Radio France et, jusqu'à l'entrée en vigueur du présent projet de loi, RFI) ;

- cinq représentants désignés par l'assemblée générale des actionnaires, sous réserve des représentants de l'État qui sont nommés par décret. Dans rédaction issue de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale, l'article 4 du présent projet de loi prévoit désormais que l'État détient directement la totalité du capital de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France. L'État ayant donc vocation à rester l'unique actionnaire de la société Audiovisuel extérieur de la France, il nommera cinq représentants à son conseil d'administration ;

- quatre personnalités qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;

- deux représentants du personnel élus conformément au droit commun des dispositions du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.

TABLEAU COMPARATIF DE LA COMPOSITION DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE LA SOCIÉTÉ EN CHARGE DE L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR DE LA FRANCE

Avant la promulgation de la loi

Après la promulgation de la loi

12 membres répartis de la façon suivante :

six représentants de l'État ;

six personnalités qualifiées nommées par l'État.

Par ailleurs, les 6 représentants du personnel élus n'ont pas encore été désignés*.





Le président est nommé par décret parmi les membres du conseil d'administration et sur proposition de celui-ci.

13 membres répartis de la façon suivante :

deux parlementaires ;

- dans la limite de cinq administrateurs, des représentants de l'État et, le cas échéant, des membres désignés par l'assemblée générale ;

quatre personnalités qualifiées nommées par le CSA ;

- deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions de la loi du 26 juillet 1983.

Le président est nommé par décret pour 5 ans après avis conforme du CSA (selon la procédure du nouvel article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986) et avis public de la commission des affaires culturelles de chaque assemblée parlementaire (selon la procédure de l'article 13 de la Constitution).

* Conformément aux dispositions de l'article 40 de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, le conseil d'administration d'une société nationale nouvellement créée peut valablement siéger avant l'élection des représentants des salariés, leur élection devant intervenir dans un délai maximum de deux ans à compter de la première réunion du conseil d'administration.

Source : Direction du développement des médias

Le dernier alinéa de l'article 7 du présent projet de loi précise que « le président de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France est également président, président-directeur général, directeur général ou président du directoire de chacune des sociétés éditrices de programmes filiales de cette société ». Dans ces conditions, le président de la société Audiovisuel extérieur de la France sera en mesure de superviser la définition et la mise en oeuvre du plan opérationnel et du plan d'affaires, à caractère pluriannuel, de l'audiovisuel extérieur de la France ainsi que leur déclinaison entre les différentes sociétés filiales de la holding.

Les dirigeants actuels des sociétés de l'audiovisuel extérieur ont été nommés dès le mois de février de cette année : par un décret du 24 avril 2008, M. Alain de Pouzilhac, jusqu'alors président du directoire de France 24, a été nommé président-directeur général de la société Audiovisuel extérieur de la France, avant de devenir président de RFI66(*) et de TV5 Monde67(*). Par décision du conseil d'administration de la holding, Mme Christine Ockrent en est devenue directrice générale déléguée.

B. Les conséquences de l'article 7 du projet de loi sur le conseil d'administration de Radio France Internationale

Une fois RFI devenue filiale de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, la composition de son conseil d'administration sera régie par l'article 6 de la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.

Puisque RFI deviendra une société dont plus de la moitié du capital social sera détenue par une entreprise du secteur public au sens de la loi du 26 juillet 1983, c'est-à-dire notamment les sociétés anonymes dans lesquelles l'État détient directement plus de la moitié du capital social (ce qui sera le cas pour AEF dès lors qu'aux termes de l'article 4 du présent de loi, dans sa version modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture, l'État détient directement la totalité du capital de la société en charge de l'audiovisuel extérieur), il découle des dispositions de l'alinéa premier de l'article 6 de la loi du 26 juillet 1983 que le conseil d'administration de RFI devra comprendre entre 9 et 18 membres.

Par ailleurs, sur le fondement du quatrième alinéa de l'article précité, les représentants des salariés, élus dans les conditions prévues au chapitre II de la loi du 26 juillet 1983, devraient constituer le tiers des membres du conseil d'administration de RFI (ses effectifs étant évalués à 1 136 ETP en 2007).

L'État pourra nommer, par la voie d'un décret pris en application de l'article 51 de la loi n° 96-134 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier68(*), des représentants au conseil d'administration de RFI : leur nombre ne peut excéder six, ni le tiers des membres du conseil d'administration. À ce titre, il conviendra de compléter la liste du décret n° 96-1054 du 5 décembre 1996 pris pour l'application de l'article 51 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996, en précisant le nombre de ces représentants de l'État et leur répartition par ministère.

TABLEAU COMPARATIF DE LA COMPOSITION DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DE RFI

Avant la promulgation de la loi

Après la promulgation de la loi

12 membres répartis de la façon suivante :

deux parlementaires ;

quatre représentants de l'État ;

quatre personnalités qualifiées nommées par le CSA ;

deux représentants du personnel élus conformément aux dispositions applicables à l'élection des représentants du personnel aux conseil d'administration des entreprises visées au 4 de l'article 1er de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.



Le président est nommé par le CSA parmi les représentants de l'État au conseil d'administration.

Entre 9 et 18 membres répartis de la façon suivante :

- des administrateurs nommés par l'assemblée générale ordinaire, c'est-à-dire des représentants de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France ;

- trois représentants du personnel élus conformément aux dispositions du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public ;

- le cas échéant, des représentants de l'État si un décret pris en application de l'article 51 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier le prévoit.

Le président est nommé par le conseil d'administration parmi ses membres.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

Sur proposition de sa commission spéciale, l'Assemblée nationale a précisé que devront figurer, parmi les administrateurs de la société en charge de l'audiovisuel extérieur, des « personnalités indépendantes nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel à raison de leur compétence ».

Par ailleurs, les amendements tendant à supprimer la présence de parlementaires au sein du conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France ou à interdire aux seuls rapporteurs budgétaires d'y siéger, ont été repoussés au motif qu'il revient à la loi organique, en vertu des dispositions de l'article 25 de la Constitution, de déterminer les règles relatives au régime des incompatibilités parlementaires.

IV - La position de votre commission


· Les articles 5 et 6, traitant de la composition des conseils d'administration respectivement de France Télévisions et de Radio France, précisent que les deux parlementaires qui y siègeront seront « désignés respectivement par les commissions chargées des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat ».

Aux termes de l'article 7, le conseil d'administration de la société AEF comportera, lui, deux parlementaires « désignés respectivement par l'Assemblée nationale et le Sénat ».

Sur ce point, rien ne justifie que la rédaction de l'article 7 diffère de celles des articles 5 et 6 : il convient donc de préciser que les deux parlementaires siégeant au conseil d'administration de la société AEF seront également désignés respectivement par les commissions chargées des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat. Votre commission vous propose d'adopter un amendement en ce sens.


· Par ailleurs, l'Assemblée nationale a modifié la rédaction de l'article 4 du projet de loi pour préciser que l'État détient directement la totalité du capital de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

Or, la rédaction de l'article 7 du projet de loi, aux termes duquel le conseil d'administration de la société AEF compte « cinq représentants désignés par l'assemblée générale des actionnaires, sous réserve des représentants de l'État qui sont nommés par décret » découlait de la configuration prévue initialement par le projet de loi dans laquelle l'État avait vocation à ne détenir directement que la majorité du capital de la holding. La rédaction de l'article 7 ménageait ainsi la possibilité que des administrateurs, en cas d'ouverture du capital de la holding, représentent les actionnaires minoritaires.

Cette possibilité étant désormais écartée par la nouvelle rédaction de l'article 4, il convient de mettre la rédaction de l'article 7 en cohérence avec les modifications apportées par l'Assemblée nationale à la structure du capital de la holding. Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter un amendement précisant que les représentants de l'assemblée générale des actionnaires seront, de fait, tous des représentants de l'État.


· Vos rapporteurs jugent curieux que la société en charge de l'audiovisuel extérieur soit la seule des sociétés nationales de programme nouvellement créées dont le conseil d'administration comporte plus de représentants de l'État que de personnes qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Cette configuration tend, d'ailleurs, à porter le nombre de personnes composant le conseil d'administration à un nombre pair (quatorze), laissant ainsi ouverte la possibilité que les votes du conseil soient partagés, tandis que les conseils d'administration des deux autres sociétés nationales de programme ne seront pas confrontés à une telle éventualité dès lors qu'ils comportent un nombre impair de membres (quinze pour France Télévisions et treize pour Radio France).

Votre commission vous propose, par conséquent, de modifier la composition du conseil d'administration de la société AEF, telle que prévue par le présent projet de loi, en portant à cinq le nombre de personnes qualifiées nommées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel : son conseil d'administration comporterait ainsi quinze membres, en tenant compte du président, avec parité entre les représentants de l'État et les personnes qualifiées désignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, à l'image de ce qui est prévu pour le conseil d'administration de France Télévisions.


· Par ailleurs, votre commission vous propose d'assurer la présence d'une personne indépendante et qualifiée disposant d'une expérience reconnue dans le domaine de la francophonie au sein du conseil d'administration de la future société nationale de programme en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

Dans la mesure où la société Audiovisuel extérieur de la France est appelée à détenir 49 % du capital de TV5 Monde, chaîne généraliste francophone à caractère multilatéral, la présence au sein de son conseil d'administration d'une personne consciente des enjeux de la francophonie multilatérale constituera un signe positif en direction de nos partenaires francophones. Il s'agit d'apporter à ces derniers une garantie supplémentaire de prise en compte de la spécificité multilatérale de TV5 Monde dans la gestion stratégique de l'audiovisuel extérieur de la France.

Pour mémoire, l'accord du 29 avril 2008 entre les gouvernements francophones partenaires de la chaîne avait conduit à préciser que, dans le cadre de la réforme de l'audiovisuel extérieur de la France, TV5 Monde demeurerait une chaîne partenaire et non une filiale de la holding AEF, qui n'en détiendrait, pour cette raison, que 49 % du capital.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 (article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986) - Conditions de nomination des présidents des sociétés nationales de programme

I - Le droit existant

L'article 47-1 de la loi 30 septembre 1986 prévoit la nomination du président de France Télévisions par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, qui le désigne parmi les administrateurs de la société qu'il a lui-même nommés.

L'article 47-3 de la même loi définit quant à lui la procédure de nomination des présidents des sociétés Radio France et Radio France Internationale :

- le président de la société Radio France est, comme le président de France Télévisions, nommé par le CSA parmi les administrateurs de la société qu'il a lui-même désignés ;

- le président de la société Radio France Internationale est désigné par le CSA parmi les représentants de l'État au sein du conseil d'administration de la société.

Le mandat des administrateurs de ces trois sociétés est de cinq ans. Il en va de même du mandat de leurs présidents.

La procédure de nomination aujourd'hui en vigueur a été créée par la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982, qui a confié le soin à la Haute autorité de la communication audiovisuelle (HACA), devenue depuis lors Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL), puis Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) en 1989, de nommer les présidents des sociétés nationales de programme.

Jusqu'en 1982, les dirigeants des entreprises publiques du secteur de l'audiovisuel avaient toujours été nommés par décret par le pouvoir exécutif. Ainsi les directeurs de l'Office de radio-diffusion-télévision française (ORTF) étaient-ils nommés en conseil des ministres. De même les présidents des sociétés issus de l'éclatement de l'ORTF étaient nommés par décret.

La loi du 29 juillet 1982, en confiant à une autorité administrative indépendante le soin de nommer le président des entreprises audiovisuelles publiques, a entendu ainsi apporter une garantie supplémentaire à l'exercice de la liberté de communication.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 89-259 DC du 26 juillet 1989, a reconnu l'importance que revêtait l'intervention du nouveau Conseil supérieur de l'audiovisuel dans les procédures de nomination des présidents des sociétés nationales de programme.

Au vu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cette intervention constitue une garantie substantielle de l'indépendance des médias et, partant, de l'exercice de la liberté de communication. S'il est loisible au législateur de modifier la procédure de nomination des présidents des sociétés du secteur de l'audiovisuel public, il ne peut toutefois priver ainsi cette exigence constitutionnelle des garanties légales suffisantes.

II - Le texte du projet de loi

L'article 8 du projet de loi est inspiré par le souci de trouver un équilibre entre deux exigences fondamentales :

l'exigence constitutionnelle de garantie de l'indépendance des entreprises audiovisuelles publiques, qui suppose que le CSA joue un rôle majeur dans la procédure de nomination ;

l'exigence de bonne gestion des entreprises publiques, qui nécessite une gouvernance cohérente fondée sur un projet clair.

Comme le relève la Commission pour la nouvelle télévision publique, le fonctionnement actuel des structures de direction de France Télévisions n'est pas pleinement satisfaisant.

La gouvernance de la société manque en effet de cohérence : le président de la société est nommé sans que l'actionnaire unique qu'est l'État n'ait de droit de regard ; sa nomination intervient sans que le projet du nouveau président pour l'entreprise publique ne soit réellement connu de tous.

Pour une part, cette situation découle de la jurisprudence du Conseil constitutionnel : sa décision n° 2000-433 DC du 27 juillet 2000 a en effet censuré les dispositions légales prévoyant la publication des auditions et débats du Conseil se rapportant à la nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public.

Le Conseil constitutionnel a en effet estimé que la publicité des débats du CSA conduirait celui-ci à ne plus pouvoir garantir la liberté de parole de ses membres et, partant, leur indépendance de jugement et de décision.

La jurisprudence constitutionnelle pose ainsi le principe selon lequel, pour échapper à toute influence, quelle qu'elle soit, la désignation des présidents des sociétés nationales de programme doit s'opérer dans la plus grande discrétion.

Le Conseil constitutionnel a ainsi clairement formulé les difficultés entourant une procédure de nomination confiée à une autorité administrative indépendante : la pertinence du choix de celle-ci est en un sens supposée dès lors qu'elle est soustraite, par le biais d'un secret relatif, aux influences extérieures. La légitimité de l'institution découle en effet de son indépendance, mais serait remise en question si celle-ci devait assumer ouvertement des choix qu'elle ne peut pourtant éviter de faire. En assumant au vu et au su de tous ces choix, une autorité administrative indépendante risque en effet de se marquer politiquement alors même qu'elle ne fait que prendre la décision qui lui revient.

Il résulte de ces difficultés une opacité et un soupçon permanent :

une opacité, car les décisions du CSA en matière de nomination demeurent extrêmement vagues. L'autorité administrative indépendante se contente en effet d'indiquer que le projet et la personnalité du président qu'elle désigne correspondent aux besoins de l'audiovisuel public ;

un soupçon, car l'absence même de motivation conduit régulièrement les observateurs à supposer que la décision du Conseil est influencée par les préférences, réelles ou supposées, du pouvoir exécutif pour tel ou tel candidat.

De plus, la légitimité et l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme en est affecté : ayant été choisi sans référence explicite à un projet précis pour l'entreprise qu'ils sont appelés à diriger, ils voient leur reconnaissance fondée sur leur seule personnalité et sur le soutien politique implicite dont ils sont censés bénéficier.

Le dispositif proposé par le projet de loi permettra de dissiper cette opacité et ce soupçon en créant une procédure de nomination transparente qui permettra l'expression de choix clairs pour l'audiovisuel public et sera assortie de toutes les garanties d'indépendance.

La nomination s'opèrera en effet à l'issue de trois étapes :

1° Le pouvoir exécutif proposera le nom d'une personnalité pour exercer les fonctions de président d'une société nationale de programmes. Cette proposition devra être motivée. En vertu de l'article 13 de la Constitution, l'autorité compétente par principe est le Président de la République, qui exercera vraisemblablement son pouvoir de nomination par décret en Conseil des ministres ;

2° Le Conseil supérieur de l'audiovisuel devra confirmer ce choix en donnant un avis favorable à la nomination de la personnalité proposée. Cet avis devra également être motivé. Si le CSA donne un avis défavorable, la nomination ne pourra intervenir. L'article 8 du projet de loi pose en effet le principe d'une nomination sur avis conforme du CSA. Cela signifie que le CSA dispose d'un pouvoir de blocage de la procédure qui s'apparente, selon les termes de son président, à un « pouvoir de codécision ».

3° Les commissions permanentes chargées des affaires culturelles au sein de l'Assemblée nationale et du Sénat émettront chacune un avis favorable ou défavorable sur la nomination proposée. Si les avis défavorables émis par les parlementaires dépassent les trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein de chaque commission, la nomination ne pourra intervenir.

En conséquence, le projet de loi confie bien au pouvoir exécutif le soin de nommer le président de France Télévisions, mais il assortit cette compétence d'un double verrou :

le CSA disposera d'un pouvoir de codécision qui lui permettra d'exercer sur la procédure de nomination la même influence que celle qui était la sienne auparavant ;

les commissions permanentes des assemblées se verront reconnaître un pouvoir de veto, qui leur permettra d'empêcher une nomination relevant de l'erreur manifeste.

Il convient de noter à cet égard que le pouvoir accordé aux assemblées parlementaires et au CSA n'est pas de même nature :

le CSA pourra aisément bloquer la procédure de nomination, puisqu'il lui suffira de se prononcer en ce sens à la majorité de ses membres.

En l'absence de toute disposition contraire, c'est en effet la procédure de droit commun prévue au septième alinéa de l'article 4 de la loi du 30 septembre 1986 qui s'appliquera : « Le CSA ne peut délibérer que si six au moins de ses membres sont présents. Il délibère à la majorité des membres présents. Le président a voix prépondérante en cas de partage égal des voix ».

Par ailleurs, l'article 7 du règlement intérieur du CSA précise notamment la procédure applicable aux nominations des présidents des sociétés nationales de programme. Sous réserve des nécessaires adaptations, elles devraient régir également l'adoption de l'avis prévu par l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986 dans sa nouvelle rédaction.

Aux termes de l'article 7 du règlement intérieur du Conseil, « les décisions prévues aux articles 47-1 à 47-5 et à l'article 50 de la loi du 30 septembre 1986 font l'objet d'un vote à bulletins secrets. Elles sont acquises dès lors qu'un candidat recueille au moins cinq voix.

Si la décision n'est pas acquise après deux tours de scrutin, un nouveau vote a lieu sur les deux candidatures ayant obtenu le plus de voix au deuxième tour.

Si, du fait des ex aequo, plus de deux candidats arrivent en tête au deuxième tour de scrutin, il est procédé à autant de tours de scrutin qu'il en faut pour que le vote définitif puisse avoir lieu dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. »

En tout état de cause, le pouvoir de codécision du CSA s'exercera à l'issue d'une audition et de délibérations confidentielles, la jurisprudence du Conseil constitutionnel demeurant applicable.

Le CSA aura donc les moyens de bloquer la procédure, mais ne représentera pas l'instance où s'exposera publiquement le projet du candidat pressenti pour exercer les fonctions de président d'une société nationale de programme ;

- à l'inverse, les commissions permanentes des assemblées ne pourront bloquer la procédure de nomination que si la nomination proposée est suffisamment discutable pour conduire l'opposition et une partie de la majorité gouvernementale à se réunir pour refuser la nomination.

Mais l'avis des commissions permanentes pourrait être formulé à l'issue d'une audition publique. Rien ne l'empêche au demeurant, la jurisprudence du Conseil constitutionnel faisant obstacle à la publicité des débats au sein d'une autorité administrative indépendante, mais non au sein d'une assemblée parlementaire.

Il est dès lors loisible au législateur organique de prévoir la publicité des auditions préalables à une nomination. Votre commission vous proposera donc un amendement en ce sens lors de l'examen de l'article unique du projet de loi organique relatif à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France.

L'avis rendu par les commissions permanentes sera donc avant toute chose l'occasion, pour le candidat proposé, de présenter de manière précise et détaillée le projet qui est le sien pour l'entreprise publique dont il pourrait avoir la charge. De cette manière, la nomination du président des sociétés nationales de programme ne sera plus le choix d'une personnalité, mais avant tout celui d'un projet.

En ce sens, le texte du projet de loi rejoint l'intention qui présidait aux travaux de la Commission pour la nouvelle télévision publique : détacher la procédure de nomination des questions de personne et en faire l'occasion de définir un projet pour l'audiovisuel public.

L'article 8 du présent projet de loi modifie en conséquence l'article 47-4 de la loi du 30 septembre 1986. Celui-ci précisait jusqu'ici que la nomination des présidents des sociétés nationales de programme faisait l'objet d'une décision motivée.

A l'avenir, l'article 47-4 régira la nomination des présidents des sociétés nationales de programme. En effet, les dispositions portant sur les nominations des présidents des sociétés nationales de programme figurant aux articles 47-1 et 47-3 sont supprimées par les articles 5 et 7 du projet de loi.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels présentés par le rapporteur au nom de la commission spéciale.

Elle a notamment précisé très clairement l'ordre d'intervention du CSA et des commissions permanentes : le CSA est consulté tout d'abord. S'il émet un avis négatif, la procédure est interrompue. S'il rend un avis favorable, les commissions permanentes des deux assemblées sont consultées.

A l'issue du vote dans les deux commissions, le pouvoir exécutif peut procéder à la nomination si les votes défavorables n'atteignent pas la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Pour ce faire, les votes exprimés dans chaque commission sont additionnés et la majorité est calculée par rapport à l'ensemble des suffrages exprimés dans les deux commissions.

Cet ordre de consultation permet de reconnaître :

- le pouvoir de codécision du CSA, qui peut mettre fin à la procédure en émettant un avis négatif ;

- le statut d'institutions consultées en dernier ressort des commissions permanentes des assemblées. Leur avis intervient en effet après celui du CSA et peut remettre en cause celui-ci si la majorité des trois cinquièmes est atteinte en faveur du veto.

IV - La position de votre commission

Vos rapporteurs souhaitent tout d'abord rappeler que le caractère peu satisfaisant de la procédure actuelle de nomination du président de France Télévisions a conduit la Commission pour la nouvelle télévision publique à proposer un schéma de gouvernance radicalement différent pour la nouvelle télévision publique.

L'atelier consacré à ces questions, auxquels participaient nos collègues Jacques Valade, alors président de la commission des affaires culturelles, et Louis de Broissia, alors rapporteur de la commission pour l'audiovisuel, avait souhaité, en effet, que la nomination du président de France Télévisions soit confiée au conseil d'administration de la société, dont la composition aurait été significativement rénovée.

Au sein de ce conseil auraient en effet siégé pour l'essentiel des professionnels et des chefs d'entreprise, à même d'apprécier et de juger le projet du futur président de l'entreprise France Télévisions. L'indépendance de gestion et de fonctionnement de la société aurait ainsi été garantie.

Quant à la régulation publique, elle aurait été assurée par le biais des missions assignées à France Télévisions par la loi, le règlement ainsi que son cahier des charges et son COM.

Ce modèle innovant était particulièrement remarquable, dans la mesure où il formulait une vision cohérente de la gouvernance d'une entreprise publique : celle-ci repose non sur l'intervention de l'État à tous les stades de la vie de la société, mais sur la définition d'objectifs et de missions dont la mise en oeuvre revient, sous le contrôle du Gouvernement et du Parlement, à une société libre de définir sa stratégie et ses orientations.

Il n'a toutefois pas pu être repris par le projet de loi. Votre commission le regrette, même si elle constate que le choix opéré par le présent texte se fonde sur deux nécessités juridiques :

le modèle de gouvernance défini par la Commission pour la nouvelle télévision publique risquait de se révéler inconstitutionnel, en retirant tout pouvoir de décision au CSA. Les propositions de la commission dite « Copé » prévoyaient, en effet, que le CSA élaborait la liste restreinte des candidats parmi lesquels le conseil d'administration opérait son choix. Toutefois, le CSA ne jouait ainsi qu'un rôle de filtre. Or dans sa décision du 26 juillet 1989 précitée, le Conseil constitutionnel relevait explicitement, pour ne pas censurer une disposition portant sur la nomination du président de France Télévisions, que sa « nomination relev[ait] toujours d'une autorité administrative indépendante» et que les modifications apportées à la procédure de nomination «  n'aboutiss[aient] donc pas à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel » ;

- la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, précitée, intervenue après la remise du rapport de la Commission pour une nouvelle télévision publique, a modifié l'article 13 de la Constitution afin d'associer de manière significative le Parlement à l'exercice du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires. Dès lors, il apparaissait peu compréhensible de ne pas appliquer cette nouvelle disposition constitutionnelle à la nomination des présidents des sociétés nationales de programme.

Aux termes de l'article 13 de la Constitution, « une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. »

A l'évidence, la nomination du président de France Télévisions, de Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, dès lors qu'elle a trait à l'indépendance des médias et aux garanties légales apportées à l'exercice de la liberté de communication, rentre dans le champ des emplois dont l'importance pour la garantie des droits et libertés est certaine.

En conséquence, le schéma de gouvernance proposé par la commission dite « Copé » ne pouvait plus être retenu.

Votre commission considère donc l'article 8 du projet de loi comme une solution intermédiaire, qui ne permet pas de clarifier la gouvernance des entreprises audiovisuelles de la manière dont le souhaitait la Commission pour la nouvelle télévision publique, mais qui conduit néanmoins à fixer de manière transparente les rôles respectifs des autorités publiques prenant part à cette nomination.

Votre commission estime, en effet, que les différentes instances intéressées joueront à l'avenir un rôle complémentaire :

- le pouvoir exécutif aura la charge de proposer au CSA et aux commissions permanentes des assemblées une personnalité capable de formuler un projet clair et ambitieux pour l'audiovisuel public ;

- le CSA devra apprécier la pertinence technique de ce projet et les garanties d'indépendance présentées par le candidat pressenti ;

- les commissions permanentes seront le lieu où le projet de la personnalité proposée sera clairement exposé et discuté. Le choix politique, au sens fort du terme, qui préside à la nomination d'un président d'entreprise publique fera ainsi l'objet d'une véritable publicité.

La nomination du président de France Télévisions, de Radio France ou de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France sera donc à l'avenir l'occasion privilégiée pour engager un débat public sur l'avenir du service public de l'audiovisuel et sur les orientations que doivent retenir les entreprises publiques.

Au surplus, la responsabilité politique du choix de ce projet sera clairement assumée par le pouvoir exécutif. En proposant une personnalité au CSA et aux commissions permanentes concernées, le Président de la République prendra en effet la première responsabilité de ce choix, dont il rendra compte devant l'opinion publique.

De plus, ce choix sera discuté non seulement au sein du Conseil supérieur de l'audiovisuel, mais également et publiquement cette fois-ci dans les commissions permanentes des assemblées concernées.

C'est pourquoi votre commission estime que l'article 8 ne constitue en rien une forme de régression.

A cet égard, il convient de mesurer l'écart qui sépare une nomination par décret d'une nomination par décret sur avis conforme du CSA et après consultation des commissions parlementaires permanentes.

Dans le premier cas, la nomination intervient sans que le choix politique qui la sous-tend n'ait pu être explicité et discuté. La responsabilité médiatique du Président de la République est ainsi engagée, sans qu'elle ne puisse être mise en cause au sein d'une institution politique capable de la contester.

Dans le second cas, le pouvoir de nomination reconnu au Président de la République est avant tout un pouvoir de proposition : le choix politique qui est alors formulé pour le service public de l'audiovisuel est ensuite débattu au sein de deux types d'institutions dont les rôles, par ailleurs essentiels, sont parfaitement complémentaires.

Le CSA est, en effet, une instance indépendante, qui dispose de toute la latitude nécessaire pour s'opposer à la proposition formulée par le pouvoir exécutif et ceci à l'issue d'une délibération dont le résultat seul est rendu public.

Quant à lui, le Parlement est une instance politique et démocratique, où le pouvoir législatif pourra prendre la responsabilité non seulement de discuter publiquement le choix qui sous-tend la proposition de nomination, mais encore d'y opposer son veto si celle-ci est manifestement erronée.

La procédure proposée à l'article 8 tire donc pleinement parti du principe de séparation des pouvoirs pour distribuer les rôles respectivement tenus par le pouvoir exécutif, par le pouvoir législatif et par l'autorité administrative indépendante qu'est le CSA.

Le choix du Président de la République devra, en effet, être justifié par quatre fois : le candidat devra s'expliquer sur ses intentions devant le CSA, puis devant chacune des commissions permanentes considérées, avant d'être nommé, s'il n'y a pas d'opposition, par un décret lui-même motivé.

Il est donc extrêmement difficile de considérer que l'article 8 introduit, à un titre ou à un autre, l'arbitraire dans la nomination des présidents des sociétés nationales de programme.

Aussi, si votre commission aurait préféré que la procédure proposée par la Commission pour la nouvelle télévision publique puisse être mise en oeuvre, elle vous demande néanmoins d'adopter l'article 8 sans modification.

Article 9 (article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986) - Conditions de révocation des présidents des sociétés nationales de programme

I - Le droit existant

L'article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986 pose le principe selon lequel « les mandats des présidents des conseils d'administration des sociétés mentionnées aux articles 47-1 à 47-3 peuvent leur être retirés dans les mêmes formes que celles dans lesquelles il leur ont été confiés ».

Ce principe constitue la reprise dans la loi du 30 septembre 1986, du principe posé à l'article L. 225-47 du code de commerce, qui, s'agissant des présidents de conseil d'administration des sociétés anonymes, dispose : « Le conseil d'administration peut le révoquer à tout moment. Toute disposition contraire est réputée non écrite. »69(*)

Toutefois la révocation ad nutum, qui est la règle en matière de sociétés anonymes, ne s'applique aux présidents de conseil d'administration des sociétés nationales de programme qu'avec certains tempéraments : l'article 47-5 de la loi de 1986 posant un principe de parallélisme des formes, la révocation du président des sociétés nationales de programme doit sans doute être motivée comme l'est, en application de l'article 47-4 de la même loi, la nomination de ces derniers.

Pour autant, les dispositions de l'article 47-5 n'ayant jamais été mises en oeuvre, les précédents manquent sur l'encadrement effectif de la procédure de révocation et sur les recours dont la décision de retrait de mandat est susceptible.

Votre commission observe néanmoins que si la révocation n'est encadrée par aucune exigence particulière, s'agissant notamment de ses motifs, elle relève en tout état de cause d'une autorité administrative indépendante. Au-delà du parallélisme des formes posé par l'article 47-5, l'intervention du CSA apparaît comme une garantie essentielle de l'indépendance des présidents des sociétés de l'audiovisuel public.

II - Le texte du projet de loi

L'article 9 du projet de loi modifie le premier alinéa de l'article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986, afin de tirer les conséquences de l'article 8, qui crée une nouvelle procédure de nomination.

En effet, l'application du parallélisme des formes prévu par la rédaction en vigueur de l'article 47-5 devenait juridiquement impossible du fait de la création de la procédure prévue à l'article 8 du projet de loi et à l'article unique du projet de loi organique.

Cette procédure suppose en effet l'intervention de trois organes :

- la nomination par décret et l'avis motivé du CSA sont prévus par la loi ordinaire ;

l'avis des commissions parlementaires permanentes relève de la loi organique prise en application du nouvel article 13 de la Constitution.

Or s'il était loisible au législateur de prévoir que la révocation se faisait par décret, après avis conforme du CSA, il ne l'était pas de poser dans la loi ordinaire le principe d'une intervention des commissions permanentes au titre de l'article 13 de la Constitution.

La jurisprudence constitutionnelle française est en effet marquée par un principe d'interprétation strict en matière de relation entre les pouvoirs. En l'absence de base constitutionnelle explicite, le Conseil constitutionnel ne manque jamais de censurer une disposition étendant les prérogatives respectives du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif.

L'interprétation des articles 34 et 37 de la Constitution fait exception à ce principe jurisprudentiel, mais cette hypothèse singulière trouve son origine dans les instruments qu'offre la Constitution au Gouvernement pour faire respecter le domaine propre du règlement.

Or l'article 13 de la Constitution fait référence à l'exercice du seul pouvoir de nomination et ne vise en aucun cas la révocation. Dès lors, à peine d'inconstitutionnalité, il paraissait impossible de respecter le principe du parallélisme des formes en matière de révocation des présidents des sociétés nationales de programme.

En conséquence, l'article 9 du projet de loi ne reprend que partiellement la procédure applicable à la nomination des présidents des entreprises publiques de l'audiovisuel.

Il prévoit donc l'intervention :

- du pouvoir exécutif, qui a l'initiative du retrait de mandat ;

- du CSA, qui est consulté sur cette révocation. Le retrait de mandat s'exerçant sur avis conforme, le CSA peut donc y faire obstacle.

L'avis conforme, avec possibilité de veto, des commissions parlementaires permanentes n'était donc pas prévu par le projet de loi initial s'agissant de la seule révocation.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements proposés par le rapporteur au nom de la commission spéciale.

Outre un amendement de clarification rédactionnelle, l'Assemblée a renforcé les garanties entourant la révocation des présidents des sociétés nationales de programme en prévoyant un strict parallélisme des formes entre la nomination et le retrait de mandat.

Les commissions permanentes concernées seront donc consultées au sujet de la révocation et celle-ci ne pourra avoir lieu si les votes négatifs représentent trois cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions.

IV - La position de votre commission

Votre commission estime tout d'abord que l'article 9 du projet de loi ne pouvait pas, à peine d'inconstitutionnalité, être adopté dans la rédaction proposée par le Gouvernement.

Le Conseil constitutionnel considère, en effet, que la modification des dispositions légales entourant la nomination et la révocation des présidents des sociétés nationales de programme peut être opérée par le législateur à la seule condition de ne pas priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel.

Parmi ces exigences figure l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme qui, en vertu de la jurisprudence constitutionnelle, concourt à l'exercice effectif de la liberté de la communication.70(*)

En l'état du droit, cette indépendance est garantie par l'existence d'une procédure de retrait de mandat opérée dans les mêmes formes que la nomination. Il s'agit là d'une disposition qui n'est pas purement formelle : elle confie en l'espèce au seul CSA la compétence non seulement de nomination, mais aussi de révocation, contribuant ainsi à garantir l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme.

En posant un principe de parallélisme des formes, l'article 47-5 a, en conséquence, défini le niveau minimum des garanties d'indépendance accordées aux présidents des sociétés précitées : leur révocation doit s'opérer dans les mêmes conditions et avec les mêmes garanties que leur nomination.

En prévoyant à l'article 9 que la révocation s'opérait par décret motivé sur avis conforme et motivé du CSA, le projet de loi initial tendait à entourer la révocation de garanties moins strictes que la nomination. Ce faisant, il marquait un recul par rapport à l'équilibre des textes en vigueur, qui posent un parallélisme strict.

Pour votre commission, le législateur peut donc, indépendamment de toute référence à l'habilitation donnée à l'article 13 de la Constitution, subordonner la révocation au respect d'une procédure aussi stricte que celle qui vaut pour la nomination.

Au surplus, votre commission observe que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a reconnu une compétence particulière au législateur pour garantir la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias. Sur ce seul fondement, il lui est loisible d'apporter les garanties nécessaires à l'indépendance du secteur audiovisuel public.

Votre commission note, à cet égard, qu'une telle compétence reconnue au législateur par la Constitution n'aurait pas de sens si elle excluait la possibilité pour celui-ci de venir subordonner l'exercice du pouvoir de nomination dans le secteur public audiovisuel à l'intervention d'un autre organe ou d'une autre institution.

En effet, s'agissant de ce dernier secteur, l'indépendance et la liberté des médias ne peuvent se définir que dans le rapport que ceux-ci entretiennent avec le pouvoir politique, et singulièrement avec le pouvoir exécutif.

Aussi, sauf à vider de son sens la disposition adoptée dans la Constitution à l'initiative du Sénat sur proposition de M. David Assouline (Soc - Paris), il apparaît impossible de dénier au législateur la possibilité de régler les formes selon lesquelles les présidents des sociétés nationales de programme sont révoqués.

Votre commission observe que l'Assemblée nationale a souhaité un parallélisme des formes s'agissant de sociétés jouant un rôle déterminant dans l'exercice de la liberté de la communication.

Elle estime néanmoins nécessaire de renforcer plus encore ces garanties. L'article 47-5 de la loi du 30 septembre 1986 a, en effet, été inspiré par la volonté de transposer dans le droit applicable aux entreprises publiques de l'audiovisuel la faculté de révocation ad nutum ouverte aux conseils d'administration des sociétés anonymes de droit commun. Cette transposition n'était toutefois que formelle : l'autorité de nomination étant le CSA, la révocation par ce dernier, aussi peu encadrée soit-elle, apparaissait comme une garantie essentielle de l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme.

Lorsque l'autorité de nomination est le pouvoir exécutif, le parallélisme des formes ne revêt plus la même signification : il revient, en effet, à confier à l'autorité politique le soin de prendre l'initiative de la révocation, fragilisant ainsi l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme.

En effet, l'indépendance de ces derniers ne tient pas seulement à leur procédure de nomination, mais aussi et surtout aux conditions qui entourent leur possible révocation.

La nomination par une autorité politique ne signifie pas la subordination à cette autorité si, une fois la nomination opérée, l'indépendance de la personnalité nommée est garantie. A contrario, lorsque la révocation par l'autorité de nomination est la règle, elle signifie une subordination à cette même autorité.

Ici encore, lorsque la nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public était opérée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la révocation décidée dans les mêmes formes n'était pas perçue comme une remise en cause de l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme, puisque l'autorité de révocation et de nomination était une autorité administrative indépendante qui ne pouvait s'engager dans un retrait de mandat pour des motifs autres qu'indiscutables.

Tel n'est plus nécessairement le cas lorsque l'autorité de révocation est une autorité politique.

Il ne s'agit pas là d'un cas d'école, puisque M. Philippe Guilhaume, premier président commun des sociétés Antenne 2 et FR3, a démissionné un peu plus d'un an après avoir été nommé suite aux pressions du pouvoir politique. Si de telles pressions étaient imaginables alors que le pouvoir exécutif n'avait pas le pouvoir de révoquer les présidents des sociétés nationales de programme, il n'y a aucune raison d'en exclure la possibilité lorsque l'autorité politique pourra engager elle-même la procédure de retrait de mandat.

C'est pourquoi votre commission estime indispensable d'apporter des garanties supplémentaires en matière de révocation des présidents des sociétés nationales de programme, dans la mesure où leur mandat peut leur être retiré par décret.

Votre commission note avec satisfaction que l'intervention du CSA est prévue par le présent projet de loi. Elle constitue une première garantie significative.

Votre commission juge néanmoins nécessaire de la doubler d'une deuxième garantie reposant sur le pouvoir législatif. Rien ne garantira mieux l'indépendance des présidents des sociétés nationales de programme que le fait de subordonner leur révocation à la confirmation de celle-ci à la majorité qualifiée par les commissions parlementaires permanentes des assemblées.

Dès lors que l'exigence d'une majorité qualifiée sera posée, elle conduira, en effet, à subordonner la révocation à un accord donné aussi bien par des parlementaires de la majorité gouvernementale que par des parlementaires de l'opposition.

La révocation ne pourra alors avoir lieu que si elle apparaît parfaitement justifiée aux yeux de tous. Ce pourrait être le cas si la télévision de service public venait à manquer de manière indiscutable aux missions qui sont les siennes ou si le président d'une société nationale de programme se trouvait dans l'incapacité à exercer ses fonctions pour des raisons personnelles.

Votre commission considère qu'une telle procédure, en soumettant la révocation des présidents des sociétés nationales de programme à des exigences plus fortes que celles valant pour leur nomination, se rapprocherait du régime applicable à la nomination et à la révocation des fonctionnaires et agents publics occupant des emplois jouant un rôle essentiel en matière de préservation des droits et libertés.

Ainsi, le président et les membres des autorités administratives indépendantes sont-ils nommés par des autorités politiques, mais sont irrévocables. Tel est notamment le cas pour les membres et les présidents du Conseil constitutionnel ou du CSA.

De même, les magistrats du siège sont nommés par le Président de la République sur avis conforme ou, dans certaines hypothèses, sur simple avis du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), mais sont inamovibles. Par ailleurs, lorsqu'il statue en matière disciplinaire, le CSM est présidé, s'agissant des magistrats du siège, par le Premier président de la Cour de cassation. Jusqu'à l'adoption de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, tel n'était pas le cas pour les matières autres que disciplinaires, le CSM étant alors présidé par le Président de la République.

Les présidents de société nationale de programmes ne sont pas des dirigeants d'entreprises publiques comme les autres, car leur indépendance est l'une des conditions de l'exercice effectif d'une liberté exercée par la Constitution.

Sans aller jusqu'à l'irrévocabilité, votre commission considère qu'ils doivent bénéficier de garanties particulières. Elle propose donc de subordonner leur révocation à des garanties plus importantes encore que celles qui entourent leur nomination.

Votre commission a donc adopté un amendement prévoyant que la révocation ne peut avoir lieu si le nombre de votes favorables à celle-ci n'atteint pas la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des commissions chargées des affaires culturelles de chacune des deux assemblées parlementaires.

Votre commission vous demande d'adopter l'article 9 ainsi modifié.

Article 10 (article 47-6 de la loi du 30 septembre 1986) - Coordination liée à la création de la société nationale de programme France Télévisions

L'article 47-6 de la loi du 30 septembre 1986 dispensait de certaines formalités prévues aux articles L. 225-38 à L. 225-42 du code commerce la passation de conventions entre la holding France Télévisions et les différentes sociétés nationales de programme qu'elle contrôlait.

L'article 1er du projet de loi réunissant ces sociétés au sein d'une société unique, l'application de cette disposition aux conventions unissant les sociétés fusionnées n'a plus lieu d'être. Toute référence à celle-ci est donc supprimée par le présent article 10.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE II - Des fréquences et de la diffusion
Article 11 (article 26 de la loi 30 septembre 1986) - Conditions d'attribution de la ressource radioélectrique

I - Le droit existant

Le II de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986 reconnaît aux sociétés mentionnées à l'article 44 un droit prioritaire d'usage de la ressource radioélectrique pour l'exercice de leurs missions de service public. A la différence des opérateurs privés, l'attribution de fréquences aux sociétés de l'audiovisuel public se fait en dehors des procédures d'appel à candidatures. Elle se fait en effet après demande du Gouvernement formulée auprès de l'instance de régulation compétente. Il s'agit du CSA pour la ressource radioélectrique de diffusion et de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) pour la ressource radioélectrique de transmission.

Dans le premier cas, sont concernées les fréquences permettant la diffusion des services de communication audiovisuelle et leur mise à disposition immédiate au public. Dans le second cas, il s'agit des fréquences permettant les liaisons de transport d'un point d'émission vers un point de diffusion ou un point de réception et n'aboutissant pas directement à la mise à disposition immédiate du public.

II - Le texte du projet de loi

Par coordination avec l'article 2 du projet de loi prévoyant la filialisation de RFI au sein de la société nationale de programmes en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, le 1° de l'article étend le droit d'usage prioritaire reconnu aux sociétés mentionnées à l'article 44 aux filiales de celles-ci lorsqu'elles exercent des missions de service public. RFI continuera donc à disposer d'un droit d'usage prioritaire de la ressource radioélectrique.

Toutefois, même si cet article concerne en premier lieu RFI, il ne fait pas obstacle, dans sa rédaction actuelle, à l'attribution de ce droit d'usage prioritaire à d'autres filiales de service public des sociétés nationales de programme. Les services de communication audiovisuelle non linéaires proposés par des filiales de service public se verraient aussi ouvertes la faculté de bénéficier à titre prioritaire de la ressource radioélectrique. Toutefois, cette attribution ne serait pas automatique, le Gouvernement exerçant par nature un droit de regard sur les demandes qu'il adresse aux instances de régulation.

Par coordination avec l'article 1er du projet de loi créant une société unique dénommée France Télévisions, le 2° de l'article 11 supprime la deuxième phrase du premier alinéa du II de l'article 26 de la loi du 30 septembre 1986, qui reconnaissait un droit d'usage prioritaire à RFO afin d'assurer la continuité territoriale des sociétés nationales de programme métropolitaines dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale.

IV - La position de votre commission

Votre commission approuve l'élargissement des bénéficiaires du droit d'usage prioritaire de la ressource radioélectrique opéré par le présent article. Elle estime en particulier que celui-ci permettra utilement la mise en place de services de communication audiovisuelle innovants.

Votre commission vous demande donc d'adopter cet article sans modification.

Article 12 (article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986) - Obligation de reprise des chaînes publiques

I - Le droit existant

Le I de l'article 34-2 consacre l'obligation pour tout distributeur de services n'utilisant pas de fréquences terrestres assignées par le CSA de mettre gratuitement à disposition de ses abonnés les programmes des sociétés de France Télévisions et de la chaîne Arte diffusés par voie hertzienne terrestre en mode analogique. La reprise de ces programmes est opérée aux frais du distributeur.

Le I de l'article 34-2 prévoit également la reprise des « services spécifiquement destinés au public métropolitain édités par la société mentionnée au 4° du I de l'article 44 ». Il s'agit des programmes de France Ô, car cette chaîne n'a pas de personnalité juridique propre et constitue l'un des services de télévision édité par RFO.

Par ailleurs, la dernière phrase du premier alinéa du I de l'article 34-2 prévoit que lorsque le distributeur diffuse une offre de services en mode numérique, l'obligation de reprise inclut l'ensemble des services de télévision proposés par les sociétés visées au I de l'article 44.

Le périmètre de l'obligation de reprise est alors élargi, puisqu'il inclut également les programmes de France 4, chaîne diffusée uniquement en mode numérique, ainsi que les programmes continus de France 5 et de la chaîne Arte, qui sont diffusés en mode numérique via deux canaux séparés.

Enfin, une obligation de reprise particulière est prévue dans les collectivités d'outre-mer, puisqu'elle ne vise que les services de la société RFO diffusés par voie hertzienne terrestre dans la collectivité concernée. Votre commission reviendra de manière plus approfondie sur ces dernières dispositions à l'occasion de l'examen de l'article 13 bis.

II - Le texte du projet de loi

Par coordination avec la création à l'article 1er de l'entreprise unique France Télévisions, le 1° prévoit de supprimer la référence à la société RFO subsistant dans la première phrase du premier alinéa du I de l'article 34-2. RFO étant absorbée par France Télévisions, la référence à France Ô, service édité jusqu'ici par RFO, doit être modifiée afin de préciser qu'il s'agira à l'avenir d'un service diffusé par France Télévisions.

De même, l'obligation de reprise en outre-mer des programmes de RFO prévue par le deuxième alinéa du II de l'article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986 doit être modifiée. Le 2° de l'article 12 procède donc à cette coordination.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel du rapporteur présenté au nom de la commission spéciale, l'Assemblée nationale a également adopté un amendement du même auteur prévoyant que l'obligation de reprise englobe également, pour les distributeurs proposant des offres en haute définition, les chaînes de télévision publiques diffusées en haute définition.

IV - La position de votre commission

Votre commission approuve cet article tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale. Elle considère tout particulièrement légitime l'élargissement de l'obligation de reprise par les distributeurs n'utilisant pas de fréquences terrestres assignées par le CSA des chaînes publiques diffusées en haute définition lorsque leur offre comprend des chaînes en haute définition.

Elle vous propose un amendement de clarification qui précise que cette obligation de reprise des chaînes publiques en haute définition vaut non seulement lorsque l'offre du distributeur ne comprend que des chaînes diffusées en haute définition, mais aussi lorsqu'elle ne propose que certaines chaines en haute définition. La rédaction initiale de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale pouvait en effet laisser subsister un doute à ce sujet.

Votre commission observe, en outre, que cette obligation de reprise des chaînes publiques en haute définition ne se substitue pas, mais s'ajoute à l'obligation de reprise des chaînes diffusées en mode analogique ou en mode numérique. Une petite partie des foyers français étant équipés en téléviseurs capables d'afficher dans les meilleures conditions les chaînes diffusées en haute définition, il convient en effet de prévoir que l'obligation de reprise porte sur l'ensemble des services de télévision publics, qu'ils soient diffusés en haute définition ou qu'ils ne le soient.

De fait, France 2 sera par exemple présente deux fois sur ces offres, une première fois au titre de la reprise des chaînes numériques publiques et une deuxième fois, cette fois-ci en haute définition, au titre de la reprise des chaînes numériques publiques diffusées en haute définition.

Tel est au demeurant le cas pour les offres de TNT en haute définition, qui comprennent deux fois les chaînes concernées.

Votre commission observe enfin que la rédaction du 1° bis n'exclut pas la mise en oeuvre du droit d'opposition à la reprise de ses programmes reconnus à France Télévisions, à TV5 et à Arte par la première phrase du premier alinéa du I de l'article 34-2 modifié.

L'alinéa nouveau créé par le projet de loi constitue, en effet, de même que la seconde phrase du premier alinéa du I de l'article 34-2, une modalité de l'obligation de reprise consacrée par le premier alinéa de cet article et non une obligation autonome qui, par une formulation nouvelle, exclurait ce droit d'opposition.

Votre commission vous demande d'adopter l'article 12 ainsi modifié.

Article 12 bis (nouveau) (article 34-4 de la loi du 30 septembre 1986) - Numérotation des services de télévision dans les offres des distributeurs de services

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à imposer aux distributeurs de réserver un bloc de leur offre à la reprise des chaînes gratuites de la télévision numérique terrestre, dans l'ordre dans lequel elles sont diffusées sur la TNT.

I - Le droit existant

Le législateur a prévu des dispositions particulières afin de garantir l'exposition des chaînes de la télévision numérique terrestre (TNT). L'article 34-4 de la loi du 30 septembre 1986 dispose que : « Sans préjudice des articles 34-1 et 34-2, tout distributeur de services fait droit, dans des conditions équitables, raisonnables et non discriminatoires, aux demandes des éditeurs de services de télévision ne faisant pas appel à rémunération de la part des usagers et dont la diffusion est autorisée conformément aux articles 30 ou 30-1 tendant, d'une part, à permettre l'accès, pour la réception de leurs services, à tout terminal utilisé par le distributeur pour la réception de l'offre qu'il commercialise et, d'autre part, à assurer la présentation de leurs services dans les outils de référencement de cette offre ».

Le référencement d'une offre de télévision par un distributeur peut prendre différentes formes. Il est effectué :

- soit par l'intermédiaire d'une mosaïque, délivrée sur un canal de l'offre, présentant simultanément des images réduites de l'ensemble des services de l'offre ;

- ou encore, à l'aide d'un guide électronique des programmes, application interactive qui permet d'accéder aux chaînes selon leur thématique ou leur programmation, et éventuellement d'effectuer des recherches sur ces éléments ;

- ou enfin, directement par un parcours dans le plan de services : l'utilisateur peut soit saisir directement le numéro du service, soit accéder aux services immédiatement adjacents à la chaîne qu'il regarde.

Selon le Conseil supérieur de l'audiovisuel, l'accès direct par la numérotation constitue en France « la voie d'accès privilégiée aux services de télévision. En cela, la situation française diffère, par exemple, de celle du Royaume-Uni, où l'usage du guide électronique des programmes apparaît plus répandu ».

La question de la numérotation et de l'organisation du plan de services d'un distributeur est donc susceptible d'avoir des répercussions importantes sur l'activité des différents acteurs, en ce qu'elle conditionne l'accès des téléspectateurs aux offres de services de télévision. 

Dans sa délibération n° 2007-167 du 24 juillet 2007 relative à la numérotation des services de télévision dans les offres de programmes des distributeurs de services, le CSA a considéré que les distributeurs non hertziens (câblo-opérateurs, plateformes satellitaires, ADSL) devaient mettre en place un « bloc thématique TNT », regroupant dans une suite homogène les chaînes de la TNT gratuite, présentes par ailleurs dans l'offre de services dans la thématique adaptée. Au sein de ce bloc, le distributeur doit respecter l'ordre de la numérotation logique définie par le Conseil. Ce bloc doit être aisément accessible au téléspectateur dans le plan de services.

S'appuyant sur les travaux du législateur, le CSA a ainsi proposé un compromis intéressant entre la liberté des diffuseurs et la lisibilité de leurs plans de services pour les téléspectateurs.

II - Le texte de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a souhaité apaiser les longs débats sur la question de la reprise sur les autres supports de la numérotation des chaînes de télévision de la TNT, en posant dans la loi les principes fixés par le CSA.

Le présent article prévoit ainsi que les chaînes de la TNT doivent être reprises dans un bloc (à la suite) sur les autres supports, au sein duquel l'ordre de la numérotation de la TNT est respecté.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs rappellent que la question de la numérotation doit faire l'objet d'un arbitrage entre des intérêts divergents :

- pour le téléspectateur, l'enjeu est notamment d'accéder aux chaînes de son choix avec facilité ;

- pour les éditeurs, la numérotation doit permettre de trouver le public le plus large possible et présenter un caractère de stabilité ;

- pour les distributeurs, la numérotation doit contribuer à la stratégie commerciale, en permettant d'adapter l'offre aux attentes des abonnés et de maximiser l'exposition des chaînes affiliées.

Vos rapporteurs estiment que, dans ce domaine, l'intérêt des téléspectateurs, qui reçoivent massivement la TNT, doit primer. Or, s'il leur paraît indéniable que la mise en place d'un bloc homogène des chaînes de la TNT (en sus de la présentation de ces chaînes au sein des blocs thématiques) est très utile pour les téléspectateurs, ils estiment que la réelle valeur ajoutée serait de leur offrir sur tous les supports une numérotation qu'ils connaissent, et non pas seulement un ordre de numérotation.

Votre commission vous propose donc un amendement :

- posant le principe de l'utilisation de la numérotation logique du CSA valant pour la TNT sur tous les supports ;

- permettant toutefois aux distributeurs, lorsqu'ils le souhaitent, de reprendre ces chaînes dans un bloc qui démarre à partir d'une centaine : les chaînes de la TNT pourraient ainsi être retrouvées à partir du numéro 101 (102 pour France 2, 103 pour France 3, et ainsi jusqu'à 119), ou 201, ou 301...

Vos rapporteurs estiment que cette disposition permettrait aux téléspectateurs :

- de retrouver les chaînes telles qu'elles sont présentées dans la plupart des magazines de télévision ;

- pour ceux qui ont migré de l'offre en TNT à une offre de télévision payante n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil, de retrouver la numérotation qui leur était familière ;

- et pour ceux qui disposent de deux téléviseurs, dont l'un utilise une réception hertzienne en mode numérique et l'autre un support alternatif de diffusion, de disposer de deux numérotations très proches.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 (article 34-5 de la loi du 30 septembre 1986) - Coordination relative à la reprise de l'ensemble des programmes régionaux de France 3 en mode numérique

L'article 34-5 de la loi du 30 septembre 1986 consacre l'obligation de reprise par les distributeurs de services n'utilisant pas de fréquences assignées par le CSA de l'ensemble des programmes régionaux de France 3 lorsque ces services sont diffusés en mode numérique. Il permet également à ces distributeurs de déroger à cette obligation lorsque les capacités techniques de ces réseaux ne le permettent pas.

Par coordination avec la création à l'article 1er du présent projet de loi de l'entreprise unique France Télévisions, l'article 13 supprime toute référence à France 3 et vise donc uniquement les programmes locaux de France Télévisions, à l'exception des programmes destinés spécifiquement à l'outre-mer, c'est-à-dire des programmes de RFO.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le rapporteur au nom de la commission spéciale afin de remplacer, par coordination avec la rédaction nouvelle proposée de l'article 1er du projet de loi, l'expression « programmes locaux » par l'expression « programmes régionaux ».

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 13 bis (nouveau) (article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986) - Mise à disposition obligatoire des chaînes du groupe France Télévisions auprès des distributeurs de services outre-mer

I - Le droit existant

Le I de l'article 34-2 de la loi du 30 septembre 1986 consacre l'obligation pour tout distributeur de services sur le territoire métropolitain de mettre gratuitement à disposition de ses abonnés les chaînes publiques nationales. Le distributeur supporte également l'ensemble des frais liés à cette reprise intégrale.

Dans les collectivités d'outre-mer, cette obligation de reprise, usuellement baptisée must carry, ne vaut toutefois que pour les chaînes de RFO. Celles-ci sont de deux types :

- la chaîne dite « télé pays », propre à chacune des collectivités concernées, qui diffuse des programmes à caractère local et reprend, pour le reste de sa grille, des programmes diffusés par les chaînes publiques et privées nationale ;

- la chaîne dite « Tempo », qui reprend exclusivement des programmes réalisés par les chaînes du groupe France Télévisions. Ces derniers sont majoritairement à composante éducative et culturelle et proviennent pour moitié de France 5.

Ces chaînes ne sont pas diffusées dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer. Outre les « télés pays » qui les concernent, toutes les collectivités ne reçoivent pas la chaîne Tempo, qui n'est diffusée ni à Mayotte ni à Wallis-et-Futuna. C'est pourquoi le deuxième alinéa du I de l'article 34-2 de la loi précitée prévoit que l'obligation de reprise en outre-mer ne porte, pour chaque collectivité, que sur les services de télévision qui y sont diffusés par voie hertzienne terrestre.

L'obligation de reprise qui pèse sur tous les distributeurs de service se double, pour le groupe France Télévisions, de l'obligation de mettre à la disposition de ces opérateurs les chaînes qu'elle diffuse. Pour utiliser les anglicismes usuels sur ce point, le must carry propre aux chaînes publiques s'accompagne ainsi d'un must deliver à la charge de ces mêmes chaînes, qui en est le corollaire logique. L'article 34-2 précité pose toutefois une limite à cette dernière obligation en autorisant les sociétés nationales de programme concernées à refuser la mise à disposition de leurs services si le fait de figurer dans le bouquet de chaînes concerné est incompatible avec les missions de service public propres à la télévision publique.

Aussi le fait que la loi limite la portée de l'obligation de reprise dans les collectivités d'outre-mer en la faisant porter sur les seules chaînes de RFO diffusées dans la collectivité concernée conduit-il, de fait, à limiter la portée de l'obligation de mise à disposition qui pèse sur le groupe France Télévisions en outre-mer : ce dernier n'est en effet tenu de mettre à disposition des opérateurs concernés que les chaînes de RFO.

France Télévisions n'est donc pas obligée d'accepter la diffusion par les distributeurs de service en outre-mer de l'ensemble des services qu'elle conçoit et programme. A cet égard, il s'agit là d'une simple application du principe général de la liberté du commerce et de l'industrie, une société, même publique, étant libre sauf disposition législative contraire d'accepter ou de refuser de contracter avec qui bon lui semble.

Cette liberté a conduit France Télévisions à ne pas mettre à disposition des distributeurs de service en outre-mer ses services de télévision nationaux. Elle s'y est en effet refusée au motif que cela conduirait ses programmes nationaux à concurrencer, au sein d'une offre payante diffusée par voie de satellite ou via le câble ou l'ADSL, ses propres programmes locaux, diffusés gratuitement par la voie hertzienne terrestre.

De fait, l'offre de télévision publique, que son accès soit gratuit ou payant, est ainsi fort restreinte dans les collectivités d'outre-mer. Cette situation est toutefois transitoire, le déploiement de la TNT outre-mer permettant à terme de proposer une offre aussi riche dans les collectivités territoriales que sur le territoire métropolitain.

II - La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a néanmoins estimé que la situation actuelle n'est pas satisfaisante. Si les capacités de diffusion par voie hertzienne analogique limitent de fait le nombre des chaînes publiques qui peuvent être offertes au public par cette voie, il paraît difficilement compréhensible que les opérateurs privés ne puissent proposer au sein de leurs bouquets les mêmes services de télévision publics que ceux qui sont diffusés en métropole.

C'est pourquoi l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel prévoyant que la société France Télévisions doit mettre à disposition de tout distributeur de services dans les collectivités d'outre-mer tout ou partie des services de télévision nationaux qu'elle édite.

Si la commission spéciale a émis un avis défavorable, quoique nuancé sur cet amendement, le Gouvernement s'est déclaré favorable à son adoption.

III - La position de votre commission

Votre commission n'ignore pas les inquiétudes qu'a pu susciter cet article additionnel. En permettant dès maintenant la diffusion des chaînes publiques nationales dans les collectivités d'outre-mer par le biais du câble, du satellite ou de l'ADSL, il risque en effet de conduire les services nationaux de France Télévisions à faire concurrence aux chaînes de RFO, dont le contenu est très largement fait de programmes précédemment diffusés sur les chaînes nationales. Par ailleurs, il peut paraître peu satisfaisant de permettre l'accès à une offre publique enrichie via un mode de diffusion payant alors que les chaînes publiques accessibles gratuitement demeurent peu nombreuses.

Malgré ces réserves, votre commission s'est néanmoins déclarée favorable à cet article additionnel dans son principe. Dès lors qu'il est techniquement possible de proposer à nos compatriotes d'outre-mer le même bouquet de chaînes publiques que celui offert sur le territoire métropolitain, il y a lieu de tirer parti de cette possibilité.

Comme l'a souligné le rapport de M. Alain Méar, membre du Conseil supérieur de l'audiovisuel, les Français ultramarins sont dans une situation particulièrement peu satisfaisante, puisque le paysage audiovisuel en outre-mer est le même que ce qu'il était en 1964 en métropole avec la création d'une deuxième chaîne publique.

Quelle que soit la qualité des programmes diffusés par les « télés pays » et par Tempo, elle ne saurait faire oublier le très faible nombre de chaînes publiques diffusées dans les collectivités d'outre-mer.

Au surplus, votre commission estime que les risques de déstabilisation de RFO suite à l'adoption de cet article additionnel sont faibles. En effet, les offres payantes disponibles outre-mer ont d'ores et déjà une large audience. Ainsi le taux de pénétration des offres satellitaires s'élève-t-il par exemple à 59 % à la Réunion, à 58,6 % aux Antilles, à 49,4 % en Guyane et à 50 % en Nouvelle-Calédonie.71(*) La concurrence en offre privée et offre payante est donc déjà vive.

Elle l'est d'autant plus que les bouquets payants comprennent le plus souvent les chaînes privées nationales. Or les programmes de celles-ci constituent une part des programmes diffusés par les « télés pays » et par les télévisions privées généralistes de proximité : ainsi, les programmes de TF1 ne représentent-ils que 3,9 % en 2006 des programmes des « télés pays », mais additionnés aux programmes de M6, les programmes des chaînes privées nationales peuvent représenter jusqu'à 70 % des chaînes privées généralistes de proximité.

D'ores et déjà, le paysage audiovisuel ultramarin est constitué par la juxtaposition de deux types d'offres :

- des offres gratuites publiques et privées reprenant largement des programmes des chaînes nationales publiques et privées ;

- des offres payantes permettant d'accéder directement à ces chaînes nationales publiques et privées.

Cette dualité explique sans doute la forte pénétration des offres payantes, notamment satellitaires, dans les collectivités d'outre-mer. La reprise des chaînes publiques nationales dans les bouquets payants risque sans doute de renforcer cette situation, mais ne créera pas pour autant une configuration inédite dans le paysage audiovisuel ultramarin.

Dès lors, il paraît souhaitable d'offrir la possibilité au téléspectateur d'outre-mer d'accéder aux offres nationales publiques tout autant que privées, à la seule condition que la reprise des chaînes publiques n'occasionne aucun surcoût pour lui.

De fait, l'offre publique gratuite qui s'ajoutera à l'offre privée payante sera plus importante que l'offre publique accessible gratuitement via les ondes hertziennes. Cette situation, peu satisfaisante en elle-même dès lors qu'elle laissera subsister une inégalité entre téléspectateur métropolitain et téléspectateur ultramarin, ne sera toutefois que transitoire : le déploiement de la TNT dans les collectivités d'outre-mer permettra d'apporter une réponse définitive plus satisfaisante.

Mais dans cette attente, rien ne justifie qu'une part au moins des téléspectateurs d'outre-mer puisse accéder à une offre télévisuelle publique plus riche encore que celle qui est proposée sur le territoire métropolitain, puisqu'aux chaines publiques nationales s'ajouteront également les chaines publiques locales, dont la reprise est obligatoire en vertu de la loi.

En conséquence, votre commission a souhaité rester fidèle à l'esprit qui a présidé à l'adoption de cet article additionnel par l'Assemblée nationale.

Dans sa rédaction, toutefois, ce dernier n'est pas encore pleinement satisfaisant. En contraignant France Télévisions à mettre à disposition d'un distributeur de services tout ou partie de ses programmes, il autorise ce dernier à choisir les chaînes dont il entend disposer. Cela n'est pas conforme aux principes qui ont conduit à la consécration d'une obligation de reprise intégrale sur le territoire métropolitain : les chaînes publiques constituent un ensemble, au sein duquel il n'est pas permis aux distributeurs de choisir. Cela ouvrirait la voie à la consécration d'un paysage audiovisuel public à géométrie variable, où chaque distributeur choisirait de retenir les chaînes publiques qui correspondent à la ligne éditoriale du bouquet qu'il propose. Or l'offre de chaînes publiques a une cohérence en elle-même et ne peut être démantelée. En conséquence, il y a lieu d'aligner l'obligation de mise à disposition sur les principes qui fondent l'obligation de reprise et de prévoir qu'elle ne peut être qu'intégrale.

De plus, dans sa rédaction initiale, l'article 13 bis ne prévoyait ni que les chaînes publiques concernées étaient mises gratuitement à la disposition des abonnés du distributeur de service ni que France Télévisions n'avait à supporter aucun coût du fait de cette mise à disposition. Il pouvait ainsi conduire France Télévisions à devoir assumer le coût financier d'une reprise qui pouvait elle-même être facturée aux abonnés en question.

Considérant d'une part, que les chaînes publiques sont par principe d'accès gratuit et, d'autre part, que la reprise des chaînes publiques, en l'état actuel du droit, se fait toujours aux frais du diffuseur concerné, votre commission a donc adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 13 bis afin de garantir :

- la gratuité de la mise à disposition des abonnés des chaînes publiques, qui devront leur être offertes sans surcoût ;

- la gratuité pour France Télévisions de la reprise de ses services de télévision nationaux ;

- le respect du principe de la reprise intégrale par tout diffuseur de l'ensemble des chaînes de la nouvelle société nationale de programme France Télévisions.

Votre commission vous demande d'adopter l'article 13 bis ainsi modifié.

Article 14 (article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986) - Coordination relative à la diffusion satellitaire de la télévision numérique

Cet article vise à modifier les deuxième et quatrième alinéas de l'article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986 relatif à la diffusion satellitaire des chaînes de la TNT, afin de coordonner les dispositions de cet article avec celles adoptées à l'article 1er du projet de loi.

I - Le droit existant

L'article 98-1 a été introduit dans la loi du 30 septembre 1986 par un amendement à la loi n° 2007-309 du 7 mars 2007, afin que l'ensemble des chaînes de la TNT soit accessible par satellite et ainsi en améliorer l'accès aux 5 % de Français qui ne pourront pas accéder à la TNT par la voie hertzienne. L'objectif était clairement que les Français puissent disposer rapidement d'une offre satellitaire gratuite pour l'ensemble des chaînes de la TNT diffusées en hertzien numérique.

Depuis début juin 2007, un bouquet des chaînes gratuites de la TNT est effectivement diffusé sur le satellite Astra sous la forme d'un service nommé « TNTSat », commercialisé par CanalSat. Cette offre par satellite permet la réception sans abonnement ni frais de location d'un terminal de réception des 18 chaînes gratuites de la TNT, des 24 décrochages régionaux de France 3 ainsi que de France Ô en qualité numérique.

Selon les informations transmises par Canal +, on comptait 800 000 foyers utilisateurs à l'automne 2008. Les prévisions de CanalSat tablent sur 1,1 million de foyers utilisateurs en février 2009, date à laquelle les chaînes en haute définition (HD) de la TNT seront également en HD sur « TNTSat ». Après cette date, 500 000 foyers devraient encore devoir se tourner vers l'offre « TNT Sat » afin de disposer de la TNT. Vos rapporteurs notent que le seul intérêt de cette situation pour Canal + est que les nouveaux abonnés au satellite tournent leur parabole vers le satellite Astra et puissent ainsi éventuellement s'abonner à Canal + sans avoir à réorienter leur parabole.

En l'état actuel du droit, le deuxième alinéa de l'article 98-1 précité prévoit qu'un distributeur de services satellitaires qui dispose dans son offre de l'ensemble des chaînes actuellement diffusées en hertzien numérique, c'est-à-dire de l'ensemble des chaînes de la TNT, y compris France Ô, peut les mettre gratuitement à la disposition du public.

Le dernier alinéa de l'article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit, quant à lui, qu'une offre satellitaire doit permettre la réception simultanée de l'ensemble des programmes régionaux de France 3 sur tout le territoire, l'État compensant le coût de cette diffusion par le biais de crédits budgétaires versés à France Télévisions.

II - Le texte proposé par le projet de loi

Le 1° du présent article tire les conséquences de la mise en place de l'entreprise unique, en modifiant dans le deuxième alinéa de l'article 98-1 de la loi du 30 septembre 1986 la référence faire à France Ô par celle au service de France Télévisions « ayant pour objet de concourir à la connaissance de l'outre-mer ».

Le 2° du présent article, quant à lui, substitue dans le dernier alinéa de l'article 98-1, à la référence aux décrochages régionaux de France 3 celle de « l'ensemble des programmes locaux, à l'exception de ceux spécifiquement destinés à l'outre-mer » de France Télévisions.

III - La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements de la commission spéciale visant à :

- insérer un 1° bis dans le présent article, afin d'imposer aux bouquets satellitaires qui diffusent gratuitement les chaînes de la TNT une obligation de reprise avec le même standard technique de diffusion que celui dont les téléspectateurs hertziens bénéficient. Cette disposition a pour objectif de favoriser la diffusion en haute définition sur le satellite quand elle sera généralisée sur le réseau hertzien ;

- insérer un 1° ter afin que la reprise des chaînes gratuites de la TNT puisse être assurée dans l'offre de programmes de tout distributeur de services par voie satellitaire qui propose un bouquet gratuit, à ses frais. Dans la mesure où l'offre pour les chaînes de la TNT doit être gratuite, cette disposition a pour objectif de créer les conditions d'une concurrence accrue entre les deux opérateurs satellitaires sur le marché français pour l'ensemble du marché satellitaire ;

- substituer le terme « régionaux » au terme « locaux » pour désigner les décrochages de France 3 ;

- et, enfin, à préciser que la compensation de l'État à CanalSat pour la diffusion de l'ensemble des décrochages régionaux de France 3 devra être spécifiquement prévue dans le contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions.

IV - La position de la commission

Votre commission considère que la mise en place d'une deuxième offre satellitaire gratuite n'aura pas de surcoût pour les chaînes de la TNT, dans la mesure où il est explicitement prévu que l'opérateur prendra en charge les dépenses liées à leur diffusion.

Elle s'interroge cependant sur l'opportunité d'instaurer une nouvelle exigence de « must offer ». Si le motif retenu est l'intention d'assurer la diffusion des chaînes gratuites de la TNT dans certaines zones spécifiques où elles ne sont pas accessibles par voie hertzienne, elle considère que cet objectif est d'ores et déjà assuré par l'alinéa 1er de l'article 98-1 de la loi de 1986 découlant de la loi du 5 mars 2007. S'il s'agit d'augmenter la concurrence dans le secteur considéré, elle ne voit guère quelle nécessité pousse à imposer une concurrence pour la délivrance d'un service gratuit.

Dans ces conditions, elle vous propose un amendement prévoyant que cette reprise est opérée par « au moins » un distributeur de services par voie satellitaire.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 14 (article 46 de la loi du 30 septembre 1986) - Création d'un conseil consultatif des programmes au sein de France Télévisions

La loi du 1er août 2000 a introduit, à l'initiative du rapporteur pour la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, M. Didier Mathus, un article 46 dans la loi du 30 septembre 1986 prévoyant la création auprès de France Télévisions d'un conseil consultatif des programmes.

Dans sa rédaction initiale, cet article prévoyait que ce conseil était composé de 20 membres nommés pour trois ans, après tirage au sort parmi les redevables de la redevance audiovisuelle, sous réserve d'accord de leur part. Le conseil consultatif des programmes devait émettre des avis et des recommandations sur les programmes et se réunir régulièrement avec le conseil d'administration de France Télévisions.

L'article 46 prévoyait de plus que la procédure de tirage au sort serait définie par un décret en Conseil d'État.

Quatre ans après l'introduction de cette disposition, le législateur, constatant qu'elle était restée inappliquée, en modifiait la rédaction à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.

Dans sa rédaction issue de la loi n°2004-669 précitée, l'article 46 de la loi du 30 septembre 1986 a supprimé toute référence au tirage au sort et a renvoyé à un décret pris en Conseil d'État la définition de la composition, des missions et des modalités de fonctionnement du conseil consultatif des programmes.

Quelles qu'aient pu être les divergences de l'Assemblée nationale et du Sénat sur la compétence d'application reconnue au pouvoir réglementaire pour la création du Conseil consultatif national des programmes, force est de constater que ni la rédaction de 2000 ni celle de 2004 n'ont permis la mise en place effective de ce conseil.

Votre commission constate que la création du conseil consultatif des programmes s'est heurtée à des questions juridiques difficilement solubles.

En effet, dès lors qu'une telle instance doit voir sa composition définie par un acte normatif, la question de la représentativité et de la légitimité de ses membres ne peut que se poser.

Votre commission prend acte de ses difficultés, mais considère que la volonté du législateur s'est heurté à des obstacles juridiques qu'elle n'était pas condamnée à rencontrer.

Elle estime en effet que si l'existence du conseil consultatif des programmes résulte de la loi, ses modalités de fonctionnement n'ont pas nécessairement à être définies par le pouvoir réglementaire.

En effet, la loi ne reconnaît ni portée ni effet juridique aux avis et recommandations du Conseil consultatif des programmes. Il est au demeurant naturel qu'il en aille ainsi, celui-ci étant une instance consultative destinée à faire entendre, à titre informatif, la voix des téléspectateurs au sein de France Télévisions.

En ce sens, le Conseil consultatif des programmes doit être considérée comme une instance interne à la société France Télévisions, dont la composition et les modalités de fonctionnement n'ont pas à être précisé par la loi ou le règlement.

La loi pourrait donc fixer à France Télévisions une simple obligation de résultat : il lui revient d'organiser, selon la procédure et sous la forme qui lui apparaîtra la plus propre à atteindre ce but, une consultation régulière d'un petit nombre de téléspectateurs qui se seront portés volontaires pour ce faire.

Aux yeux de votre commission, les baromètres qualitatifs divers auxquels France Télévisions a recours ne suffisent pas en effet à associer suffisamment les téléspectateurs à l'élaboration de la programmation du service public. Par nature, ces baromètres passent le plus souvent par la médiation d'un opérateur autre que France Télévisions et portent sur des échantillons de taille relativement conséquente.

Le souhait de votre commission est au contraire que France Télévisions s'astreigne à entretenir un dialogue régulier et direct avec un petit groupe de téléspectateurs renouvelés régulièrement, qui se verraient ainsi ouvrir la faculté de s'exprimer sur le service public de télévision et sur la manière dont il remplit ses missions.

Le caractère personnalisé de ce dialogue est essentiel. C'est pourquoi en 2000, le législateur avait entendu limiter le nombre des membres de ce conseil consultatif et prévoir qu'ils auraient l'occasion de faire régulièrement part de leurs observations au conseil d'administration de France Télévisions.

Votre commission observe enfin qu'il suffirait à France Télévisions de permettre aux téléspectateurs intéressés de se porter volontaires pour participer à ce conseil consultatif via le site Internet de la société pour constituer un « vivier » de membres potentiels du conseil consultatif des programmes. A cet égard, vos rapporteurs relèvent qu'il y a une disproportion manifeste entre les obstacles juridiques auxquels a pu se heurter la constitution du conseil consultatif et les modalités pratiques relativement simples qui permettraient de le mettre en place.

Votre commission vous propose donc d'adopter un article additionnel supprimant toute référence à l'intervention du pouvoir règlementaire à l'article 46 de la loi du 30 septembre 1986 et faisant peser sur France Télévisions une obligation de résultats.

La société sera libre de mettre en place ce conseil de la manière la plus pertinente à la seule condition qu'elle réponde non seulement à l'obligation posée par la loi, mais aussi aux intentions du législateur.

Afin de garantir qu'il sera satisfait à cette obligation, votre commission vous propose également de prévoir que le président de France Télévisions rend compte du fonctionnement de cet organe lorsqu'il est auditionné par les commissions des affaires culturelles et des finances des deux assemblées afin de présenter son rapport d'exécution du COM de la société. Le Parlement et France Télévisions pourront ainsi poursuivre un dialogue fructueux sur l'existence et le fonctionnement du conseil consultatif des programmes.

Aux yeux de votre rapporteur, l'existence d'un service public de télévision financé notamment par une contribution acquitté par les téléspectateurs suppose que ces derniers soient, d'une manière ou d'une autre, associés à la politique de programmation des chaînes publiques.

A cet égard, leur avis est précieux et il doit être recherché régulièrement. Les organes de service public se doivent en effet de s'interroger constamment sur le service effectif qu'ils rendent aux usagers et sur la manière dont ils répondent à leur attente.

Votre commission estime ainsi que France Télévisions pourrait s'entretenir régulièrement avec le conseil consultatif des programmes afin de déterminer si les émissions qu'elles proposent répondent aux attentes des téléspectateurs en matière de service public.

Votre commission considère enfin que France Télévisions pourrait, si elle le souhaitait, tirer parti de l'existence de ce conseil pour construire une politique de communication mettant en avant le service rendu au téléspectateur et la satisfaction de ces derniers.

Votre commission vous demande donc d'adopter un article additionnel en ce sens.

Article additionnel après l'article 14 (article 9 de la loi du 30 septembre 1986) - Consultation obligatoire du CSA sur les projets de loi et de décrets relatifs au secteur de la communication audiovisuelle

Votre commission a adopté un article additionnel complétant l'article 9 de la loi du 30 septembre 1986 afin de rendre obligatoire la consultation du CSA sur tous les projets de loi et de décret relatifs au secteur à la communication audiovisuelle ;

Votre commission observe en effet que le CSA est systématiquement consulté sur les projets de loi ayant trait au secteur de l'audiovisuel sans que cette consultation n'ait jusqu'ici été rendue obligatoire.

Ainsi, le CSA a-t-il notamment rendu un avis :

- sur le présent projet de loi ;

- sur le projet de loi relatif à la télévision du futur (2006) ;

- sur le projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle (2003) ;

- sur le projet de loi sur la société de l'information (2001).

De plus, la loi du 30 septembre 1986 prévoit à de nombreuses reprises la consultation du Conseil supérieur de l'audiovisuel sur un certain nombre de décrets et d'arrêtés pris pour son application. Tel est le cas notamment des articles 12, 21, 27, 29-3, 33, 48 et 99 de la loi précitée.

Votre commission vous propose donc, comme le dispose l'article L. 36-5 du code des postes et des communications électroniques pour l'ARCEP, de prévoir un pouvoir consultatif général du Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Votre commission vous demande donc d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 14 (article 9 de la loi du 30 septembre 1986) - Rapport annuel du CSA sur le financement de l'audiovisuel public

Votre commission a adopté un article additionnel complétant l'article 9 de la loi du 30 septembre 1986 afin de prévoir la transmission par le CSA aux commissions des affaires culturelles et des finances des deux assemblées d'un rapport portant sur le financement du secteur public de l'audiovisuel. Ce rapport sera déposé chaque année avant la discussion du projet de loi de finances initiale.

Le CSA y estimera le niveau des ressources nécessaires aux sociétés de l'audiovisuel public pour mettre en oeuvre leurs missions de service public. Il pourra également y formuler toute recommandation sur les modalités et le niveau de ce financement ainsi que sur l'emploi de ces ressources.

Votre commission considère en effet que le CSA compte tenu de sa nature d'autorité administrative indépendante, est particulièrement apte à éclairer le législateur sur le niveau de ressources dont ont besoin les sociétés nationales de programme ainsi que la société Arte-France pour mettre en oeuvre leurs missions de service public.

C'est pourquoi elle croit opportun de confier au CSA le soin de transmettre chaque année aux commissions permanentes concernées un rapport sur le financement du secteur public de l'audiovisuel. Le Conseil pourrait y faire toute observation et toute recommandation sur le niveau et les modalités de financement de secteur. Il pourrait également traiter de l'emploi fait par les sociétés précitées des ressources qui leur sont confiées.

Dans un contexte d'inquiétude sur le niveau et la pérennité du financement des entreprises de l'audiovisuel public, l'intervention du CSA permettrait en effet d'apporter des éléments précis et objectifs sur les besoins des sociétés nationales de programme et de la société Arte-France et sur les modalités de financement les plus aptes à y répondre. Au surplus, le CSA pourrait ainsi évaluer ce niveau de ressources nécessaires au regard des économies que ces sociétés sont en mesure en modifiant leur gestion.

Vos rapporteurs ont en effet constaté tout au long de leurs travaux que les informations disponibles sur les besoins précis des sociétés audiovisuelles publiques et sur leurs capacités d'économie restaient trop souvent imprécises et parfois lacunaires.

Votre commission estime donc que le CSA, par son statut de régulateur indépendant du secteur de l'audiovisuel, notamment public, est la seule instance qui puisse formuler une analyse neutre et informée sur ces questions et proposer ainsi au Parlement les éléments d'appréciation nécessaires à l'examen des dispositions des lois de finances portant sur l'audiovisuel public.

Votre commission entend ainsi s'inspirer du modèle allemand de financement de l'audiovisuel public.

La Kommission zur Ûberprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), fondée en 1975, est en effet chargée de déterminer en toute indépendance les besoins financiers des radios et télévisions publiques allemandes.

Le cas échéant, celle-ci peut également analyser la gestion des entreprises concernées et en tirer toutes les conclusions nécessaires quant aux besoins réels de ces dernières. Le recours à une autorité indépendante apparaît ainsi comme une garantie d'autonomie et de bonne gestion du secteur audiovisuel public : la KEF ayant toute autorité et toute légitimité pour réévaluer et augmenter les financements des entreprises de l'audiovisuel public allemand, elle est également parfaitement crédible lorsqu'elle met en lumières les économies que pourraient faire ces sociétés.

LA KOMMISSION ZUR ÜBERPRÜFUNG UND ERMITTLUNG DES FINANZBEDARFS
DER RUNDFUNKANSTALTEN (KEF)

La KEF est composée de seize experts indépendants. Les ministres présidents des Länder nomment chacun l'un de ces experts, sachant qu'au total, cinq des seize experts composant la KEF doivent être choisis parmi les membres des cours des comptes des Länder.

La KEF statue après communication par les établissements publics de radio-télévision de leurs données comptables et de leurs comptes prévisionnels d'exploitation et d'investissement. Ces établissements font également part à la commission de leurs stratégies et de leurs projets de développement, qui sont pris en compte, dans la mesure où ils lui apparaissent pleinement pertinents, par la commission.

Cette dernière analyse l'ensemble de ces éléments et publie un rapport extrêmement précis qui permet d'apprécier le montant des ressources financières nécessaires au fonctionnement de ces établissements publics. Le dernier rapport de la KEF, publié en 2008, consacrait ainsi 332 à l'examen de ces données et à l'établissement des besoins des sociétés audiovisuelles publiques.

Au vu des éléments communiqués et des propositions formulées par la KEF, il revient à la conférence des ministres présidents des Länder de fixer le montant de la redevance, qui est ensuite approuvé par les Parlements des Länder.

En 2008, au vu de la proposition de la KEF, les ministres présidents devaient ainsi fixer le montant de la redevance audiovisuelle pour la période allant de 2009 à 2012.

Votre commission juge le recours à une autorité indépendante pour éclairer le débat sur le financement de l'audiovisuel public en Allemagne particulièrement fructueux. Il permet ainsi de préciser et de dépassionner ces questions et d'offrir aux autorités politiques les moyens d'aborder dans les meilleures conditions ces sujets.

Elle vous propose de confier au CSA une mission proche de celle qu'exerce la KEF en Allemagne en matière de financement de l'audiovisuel public.

Votre commission vous demande donc d'adopter cet article additionnel.

Article 14 bis (nouveau) - Habilitation à prendre par ordonnance les mesures permettant l'extension de la télévision numérique terrestre aux collectivités d'outre-mer

I - La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel présenté par le Gouvernement et tendant, en application de l'article 38 de la Constitution, à habiliter celui-ci à prendre par ordonnance dans un délai de 18 mois les mesures relevant du domaine de la loi et de la compétence de l'État tendant :

- à adapter aux départements et régions d'outre-mer ainsi qu'à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Marin et à Saint-Pierre-et-Miquelon les dispositions relatives à la télévision numérique terrestre ;

- à étendre et à adapter dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie les dispositions relatives à la télévision numérique terrestre.

Le projet de loi de ratification de l'ordonnance devra être déposé au plus tard le premier jour du troisième mois suivant la publication de l'ordonnance.

Cet article additionnel fait suite aux conclusions du rapport de M. Alain Méar précité, qui soulignait la nécessité de développer au plus vite la TNT dans les collectivités d'outre-mer afin de faire bénéficier nos compatriotes ultramarins de services de télévision gratuits équivalents à ceux qui sont proposés en métropole.

Le recours aux ordonnances prévues à l'article 38 de la Constitution permettra d'agir dans les meilleurs délais s'agissant de mesures dont on peut supposer qu'elles seront essentiellement de nature technique.

II - La position de votre commission

Votre commission partage l'objectif poursuivi par cet article additionnel, qui est de permettre l'extension de la TNT dans les collectivités d'outre-mer d'ici 2010.

Elle a en effet déjà eu l'occasion dans ses commentaires sous l'article 13 bis de souligner le caractère particulièrement restreint de l'offre de télévision gratuite disponible dans la plupart de ces collectivités et de regretter qu'une telle inégalité puisse persister entre les Français résidant sur le territoire de la métropole et les Français habitant dans ces collectivités.

Votre commission note également que le secrétaire d'État chargé de l'outre-mer a indiqué lors de l'examen du présent texte à l'Assemblée nationale que l'extension de la TNT dans les collectivités d'outre-mer était prévue pour 2010 et qu'elle se traduirait par une offre gratuite d'une dizaine de chaînes.

Votre commission regrette néanmoins que le secrétariat d'État chargé de l'outre-mer n'ait communiqué aucun élément à vos rapporteurs sur les contours de l'ordonnance prévue par le présent article 14 bis.

Elle s'étonne également de voir justifier le recours aux ordonnances prévues à l'article 38 par l'impossibilité d'attendre l'examen du projet de loi de développement économique de l'outre-mer. Si les projets du Gouvernement en matière de TNT dans les collectivités d'outre-mer sont suffisamment aboutis, ils auraient pu figurer tels quels dans le présent projet de loi. S'ils demeurent au stade de l'esquisse préparatoire, il n'était pas nécessaire de recourir aux ordonnances de l'article 38.

Elle relève enfin que le choix de proposer dans les collectivités d'outre-mer une offre de chaines TNT moins riche que celle qui est proposée sur le territoire métropolitain demande à être justifié, explicité et débattu devant le Parlement.

Elle souhaite donc qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de développement économique de l'outre-mer, une disposition spécifique soit consacrée à la nature de cette offre et que le Parlement se prononce à ce sujet.

Sous ces réserves, la commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Article 14 ter (nouveau) (article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986) - Reconduction des autorisations délivrées aux services de radio diffusés par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie

I - La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel présenté par le Gouvernement et tendant à proroger les autorisations délivrées avant le 1er janvier 2008 aux services diffusés par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie et en vigueur à la date de la publication du présent projet de loi.

En application des accords du 26 juin 1988, dits accords de Matignon-Oudinot, et des accords du 5 mai 1998, dit accords de Nouméa, les compétences en matière de communication audiovisuelle pourraient être exercées, s'il le souhaite, par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie qui sera élu en 2009.

Le point 3.2.3 des accords du 5 mai 1998 précise en effet que « l'Exécutif [de la collectivité de Nouvelle-Calédonie] est consulté par le Conseil supérieur de l'audiovisuel avant toute décision propre à la Nouvelle-Calédonie.

Une convention pourra être conclue entre le CSA et la Nouvelle-Calédonie pour associer celle-ci à la politique de communication audiovisuelle. »

De plus, l'article 21 de loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie consacre la compétence de l'État en matière de communication audiovisuelle, sous réserve toutefois des transferts de compétence rendus possibles par la susdite loi organique, notamment par ses articles 28 à 38.

Dès lors que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie est susceptible, dans les mois à venir, d'exercer les compétences en matière de communication audiovisuelle, l'Assemblée nationale a estimé qu'il était opportun de proroger les autorisations délivrées aux radios diffusées par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie.

Plusieurs d'entre elles arrivent effet à échéance en janvier 2009, alors qu'elles ont été déjà été reconduites par deux fois. Or l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986 limite à deux le nombre de reconductions auquel le CSA peut procéder sans lancer de nouvel appel à candidatures.

En conséquence, sauf disposition législative contraire, le CSA sera contraint de mettre en oeuvre la procédure d'autorisation prévue à l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 pour trois services de radio diffusés en Nouvelle-Calédonie.

Par ailleurs, les autorisations qu'il délivrerait le seraient pour cinq années, figeant une large part du paysage radiophonique de la Nouvelle-Calédonie jusqu'en 2014.

L'Assemblée nationale a estimé que cela n'était pas souhaitable, dès lors que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie était susceptible de prendre lui-même les décisions concernées dans les mois qui viennent.

En conséquence, elle a prorogé la validité des autorisations en question jusqu'au 31 décembre 2011, afin de permettre au Congrès de la Nouvelle-Calédonie de procéder lui-même, s'il souhaite exercer les compétences actuellement dévolues à l'État en matière de communication audiovisuelle, à l'appel à candidatures en 2012.

II - La position de votre commission

Votre commission observe tout d'abord que, selon les informations qui lui ont été communiquées par le CSA, quatre services de radio pourraient être concernés par le présent article additionnel. Il s'agit de :

Radio Rythme Bleu (RRB), dont l'autorisation a été délivrée par la décision n°94-212 du 6 avril 1994, puis reconduite une première fois pour cinq ans par la décision n° 98-638 du 29 juillet 1998, et enfin reconduite une seconde fois par décision n°2003-641 du 15 juillet 2003. Cette dernière décision indiquait que l'autorisation était reconduite pour une durée de cinq ans à compter du 28 janvier 2004. L'autorisation expire donc le 27 janvier 2009 à minuit ou le 28 janvier 2009 à zéro heure ;

Radio Djiido, dont l'autorisation a été délivrée par la décision n° 94-415 du 19 juillet 1994, puis reconduite une première fois pour cinq ans par la décision n° 98-639 du 29 juillet 1998 et enfin reconduite une seconde fois par décision n° 2003-642 du 15 juillet 2003. Cette dernière décision indiquait que l'autorisation était reconduite pour une durée de cinq ans à compter du 28 janvier 2004. L'autorisation expire donc le 27 janvier à minuit ou le 28 janvier à zéro heure ;

NRJ Nouméa, initialement dénommée radio Jocker 2000, dont l'autorisation a été délivrée par la décision n° 94-315 du 17 mai 1994, puis reconduite une première fois pour cinq ans par la décision n°98-637 du 15 juillet 1998, puis une seconde fois par décision n°2003-327 du 27 mai 2003. Cette dernière décision indiquait que l'autorisation était reconduite pour une durée de cinq ans à compter du 28 juillet 2004. L'autorisation expire donc le 27 juillet 2009 à minuit ou le 28 juillet 2009 à zéro heure.

- Radio Océane, dont l'autorisation a été délivrée par la décision n°2006-829 du 19 décembre 2006. Cette décision, qui peut être reconduite deux fois, viendra à échéance le 10 janvier 2012.

Votre commission considère également qu'il n'est pas opportun que le CSA prenne, dès les premiers mois de 2009, des décisions concernant le paysage radiophonique en Nouvelle-Calédonie, alors même que le Congrès pourrait exercer cette compétence dans les mois à venir.

Votre commission estime néanmoins nécessaire de modifier la rédaction de l'article adopté par l'Assemblée nationale. En effet, compte tenu des délais d'examen du texte, trois des quatre autorisations délivrées risquent d'être arrivées à expiration à la date de promulgation du présent projet de loi. Dès lors, seule l'autorisation concernant Radio Océane serait concernée par le présent article 12 bis. S'agissant de RRB, Radio Djiido et NRJ Nouméa, la procédure d'autorisation de l'article 29 devrait quant à elle être mise en oeuvre.

Votre commission vous propose donc de prévoir, par voie de disposition législative explicite, la reconduction des autorisations délivrées avant le 1er janvier 2008 et en vigueur au 1e janvier 2009 par dérogation aux principes réglant la reconduction de ces autorisations tels qu'ils sont énoncés au I de l'article 28-1.

Par ailleurs, ces dispositions ne sont destinées à n'être transitoires que si le Congrès de la Nouvelle-Calédonie choisit d'exercer la compétence actuellement dévolue à l'État en matière de communication audiovisuelle. Si tel n'était pas le cas, la procédure prévue à l'article 29 serait à nouveau applicable.

En tout état de cause, il convient d'inscrire dans la loi du 30 septembre 1986 cette disposition qui déroge explicitement aux principes que ladite loi fixe.

Votre commission a donc adopté un amendement modifiant en ce sens l'article 14 ter.

Elle vous demande d'adopter l'article 14 ter ainsi modifié.

Article 14 quater (nouveau) - Pouvoirs de régulation de l'ARCEP sur les sites d'émission

I - La position de l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un article additionnel présenté par M. Frédéric Lefebvre (UMP - Hauts de Seine), qui tend à reconnaître à l'Autorité de Régulation des Communications électroniques et des Postes (ARCEP) un pouvoir de régulation en matière de diffusion des services audiovisuels sur le réseau hertzien terrestre en mode analogique.

En particulier, cet article additionnel prévoit :

- que l'ARCEP peut soumettre l'utilisation d'un site d'émission à des obligations particulières, en fonction notamment de la rareté des sites sur une zone donnée ;

- que l'ARCEP peut imposer le regroupement de plusieurs utilisateurs sur une même infrastructure ;

- que l'opérateur gestionnaire de l'infrastructure assure alors dans des conditions raisonnables, équitables et non discriminatoires l'accès à son site d'émission.

Ces dispositions tendent à garantir l'exercice d'une libre concurrence en matière de diffusion des services audiovisuels, en offrant à une autorité de régulation les moyens d'imposer la cohabitation de plusieurs utilisateurs sur un même site.

La commission spéciale avait émis un avis favorable à l'adoption de cet article et le Gouvernement un avis défavorable.

II - La position de votre commission

Votre commission partage les intentions qui sous-tendent l'article additionnel adopté par l'Assemblée nationale. Elle considère en particulier que lorsque les sites d'émissions sont rares, l'autorité de régulation doit pouvoir imposer le regroupement de plusieurs utilisateurs sur une même infrastructure. C'est en effet là une condition substantielle de l'existence d'une véritable concurrence dans le secteur de la diffusion.

Votre commission constate néanmoins que les compétences nouvelles attribuées à l'ARCEP par l'article additionnel sont d'ores et déjà exercées par le CSA. Celui-ci, qui est compétent en matière de diffusion des services audiovisuels sur le réseau hertzien terrestre.

Aux termes de l'article 25 de la loi du 30 septembre 1986, « le conseil peut soumettre l'utilisateur d'un site d'émission à des obligations particulières, en fonction notamment de la rareté des sites d'émission dans une région. Il peut, en particulier, imposer le regroupement de plusieurs utilisateurs sur un même site. »

La législation en vigueur reconnaît donc déjà au Conseil supérieur de l'audiovisuel les pouvoirs que l'article additionnel entend conférer à l'ARCEP.

De fait, l'article 14 quater a donc pour objet de transférer à l'ARCEP des compétences d'ores et déjà exercées par le CSA. Votre commission constate pourtant que ni l'exposé sommaire de l'article additionnel ni les débats en séance ne démontrent que telle a été l'intention de l'Assemblée nationale.

Aux yeux de votre commission, l'article additionnel est donc satisfait par le droit existant. Au surplus, s'il semble possible d'engager une réflexion sur les compétences respectives du CSA et de l'ARCEP, tel n'est pas l'objet du présent projet de loi.

La question des modes de régulation distincts qu'appellent respectivement les contenus et les contenants se pose en effet sans aucun doute, mais il n'apparaît pas judicieux d'y apporter une réponse partielle au détour d'une loi qui n'a pas cet objet principal.

En l'absence de toute disposition prévoyant, dans le présent projet de loi, de proposer une nouvelle articulation des compétences du CSA et de l'ARCEP, votre commission considère donc qu'il est peu opportun de venir brouiller la répartition actuelle des compétences en prévoyant l'intervention de l'ARCEP en matière de diffusion des services audiovisuels sur le réseau hertzien terrestre.

Au demeurant, votre commission constate que tel ne semble pas avoir été l'intention de l'Assemblée nationale.

En conséquence, votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE III - Des cahiers des charges et autres obligations des sociétés nationales de programme

Le présent chapitre comporte des articles majeurs du projet de loi qui permettront le renforcement du contrôle exercé sur le secteur public audiovisuel grâce à la mise en place de cahiers des charges et de contrats d'objectifs et de moyens plus détaillés pour les sociétés nationales de programme.

Article 15 (article 48 de la loi du 30 septembre 1986) - Cahier des charges des nouvelles sociétés nationales de programme, conditions du parrainage des émissions et de la promotion croisée entre chaînes d'une même société nationale

Le présent article modifie l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986 relatif au cahier des charges des sociétés nationales de programme (SNP), afin de prendre en compte la création de la société unique France Télévisions, de préciser les règles relatives au parrainage des émissions des SNP, et de renvoyer au cahier des charges le soin de définir les conditions dans lesquelles elles peuvent promouvoir leurs programmes.

I - Le droit existant

· Le cahier des charges

L'ensemble des sociétés nationales de programme ont aujourd'hui un cahier des charges, qui précise un certain nombre de leurs obligations et celles de leurs services. Les obligations qui doivent nécessairement être mentionnées sont, selon le premier alinéa de l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986, celles qui sont liées « à leur mission éducative, culturelle et sociale, ainsi qu'aux impératifs de la défense nationale, de la sécurité publique et de la communication gouvernementale en temps de crise ». Le cahier des charges doit aussi contenir des « dispositions pour la promotion de la protection de la santé des sportifs et de la lutte contre le dopage ».

Ce cahier des charges est établi par décret, pris après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel.

· Les règles relatives au parrainage

Le dernier alinéa de l'article 48 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que les SNP peuvent faire parrainer leurs émissions « qui correspondent à leur mission en matière éducative, culturelle et sociale », dans des conditions déterminées par leurs cahiers des charges. Ces dispositions très larges n'ont en fait pas constitué une limitation et c'est de fait le décret n° 92-280 du 27 mars 1992 modifié, applicable à l'ensemble des chaînes, qui a trouvé à s'appliquer aux sociétés de l'audiovisuel public.

Ce décret interdit le parrainage pour les émissions d'information politique et les journaux d'information.

· La promotion croisée

Traditionnellement, les cahiers des charges des chaînes publiques comportent des dispositions permettant d'assurer la promotion croisée des antennes du secteur public, y compris entre Radio France et France Télévisions. Ainsi, le cahier des charges de France 2 dispose, en ses articles 5 et 46 que la société « assure la promotion des programmes de France 3, France 4, France 5 et France Ô et diffuse de brèves séquences présentant le programme d'Arte » et qu'elle « diffuse gratuitement et quotidiennement des séquences produites par la société Radio France, à des heures et pour une durée choisies d'un commun accord. ».

Avec la création du groupe France Télévisions et la mise en place d'une programmation harmonisée entre les antennes de ce groupe, les cahiers des charges ont généralisé cette promotion croisée, encore récemment avec la création de France Ô72(*), permettant de sensibiliser le téléspectateur sur l'identité du groupe public, mais également de l'informer sur les programmes proposés.

Pour France 2 et France 3, le deuxième alinéa du VI de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit en outre que le conseil d'administration de la société France Télévisions détermine les limitations de durée applicables aux messages destinés à promouvoir les programmes. Cette disposition est reprise au deuxième alinéa de l'article 39 du cahier des charges de France 2 et au deuxième alinéa de l'article 41 du cahier des charges de France 3.

II - Le texte du projet de loi

· Sur le cahier des charges

Afin de concilier la volonté de constituer une entreprise unique et le souhait de préserver une diversité dans la commande et la programmation des émissions, le présent article prévoit que le cahier des charges précisera, pour l'ensemble des services la répartition des responsabilités en matière de programmation, de commande et de production (deuxième alinéa de l'article initial). L'objectif est explicitement affiché dans la loi : il s'agit de faire respecter le pluralisme des courants de pensée et d'opinion, ainsi que la diversité de l'offre de programmes.

La promotion de la protection des sportifs disparaît en outre des obligations contenues dans le cahier des charges.

· Sur le parrainage

Les contraintes spécifiques en matière de parrainage prévues pour les sociétés nationales de programme sont supprimées. Il s'agit, conformément aux propositions de la commission « Copé », de laisser des exceptions à la suppression de la publicité, notamment s'agissant des services de médias audiovisuels. Selon les informations communiquées à vos rapporteurs, France Télévisions évalue ses recettes de parrainage à 85 millions d'euros par an à partir de 2009.

· Sur la promotion croisée

Le présent article prévoit que les cahiers des charges précisent les conditions dans lesquelles les sociétés nationales de programme assurent la promotion de leurs programmes respectifs.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

· Sur le cahier des charges

L'Assemblée nationale a tout d'abord élargi le champ des obligations contenues dans le cahier des charges à celles liées à la lutte contre les discriminations par le biais d'une programmation reflétant la diversité de la société française, et rétabli l'obligation de préciser dans le cahier des charges les moyens de promouvoir la protection de la santé des sportifs et la lutte contre le dopage.

Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur de la commission spéciale prévoyant que tout nouveau cahier des charges doit être transmis aux commissions chargées des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat, qui pourront formuler un avis sur ce cahier dans un délai de six semaines. Le rapport annuel du CSA sur l'exécution du cahier des charges, prévu à l'article 18 de la loi du 30 septembre 1986, devra être transmis à ces mêmes commissions, ce qui leur permettra d'éclairer leur avis sur les nouveaux cahiers des charges.

· Sur le parrainage

Afin de renforcer le pluralisme des sources d'information et l'indépendance éditoriale de chaînes qui, selon M. Christian Kert, rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, « auraient pu être tentées de valoriser indûment, au sein d'émissions qui se doivent d'être déontologiquement irréprochables, l'image ou les activités d'annonceurs contribuant, à travers le parrainage, au financement de ces émissions », l'Assemblée nationale a interdit aux SNP de parrainer les émissions d'information, les journaux télévisés et les émissions de débats politiques ou d'actualité.

· Sur la promotion croisée

L'Assemblée nationale a enfin prévu que les services des sociétés nationales de programme pourraient également faire de la promotion des programmes de leurs différents services et inversement.

IV - La position de votre commission : renforcer la mission de France Télévisions

· Sur le parrainage

Vos rapporteurs partagent le souhait du rapporteur de l'Assemblée nationale de limiter les possibilités d'utiliser le parrainage. Ils constatent cependant que les critères utilisés sont extrêmement stricts et qu'ils ont pour conséquence d'interdire le parrainage d'émissions d'information sportives, telles que Stade 2, ou de débats, comme Ce soir ou jamais sur France Télévisions, ou encore pour nombreuses chroniques d'information sur Radio France, notamment routière, météo, pratiques, financières ou sportives, soit l'essentiel des chroniques parrainées sur les antennes de Radio France.

Les conséquences financières pourraient être importantes avec des pertes estimées à 9 millions d'euros sur France Télévisions, et plusieurs millions d'euros sur Radio France.

C'est la raison pour laquelle, votre commission a adopté un amendement de compromis entre le droit actuel et le texte adopté par l'Assemblée nationale, qui lui paraît plus équilibré, interdisant le parrainage pour les émissions d'information et de débats politiques, et les journaux télévisés.

· Sur le cahier des charges

Vos rapporteurs ont souhaité que la mise en place de l'entreprise unique et la réforme de l'audiovisuel publicitaire s'accompagnent de nouveaux services permettant de donner une image forte du nouveau service public audiovisuel et de ce que les Français peuvent en attendre.

Votre commission a tout d'abord souhaité renforcer la mission pédagogique de France Télévisions en insérant dans le cahier des charges de France Télévisions une obligation de prévoir les conditions dans lesquelles le groupe met en oeuvre sa mission de promotion de l'apprentissage des langues étrangères, dans des programmes spécifiques et à travers les oeuvres de fiction qu'il diffuse. Vos rapporteurs seront ainsi attentifs à ce que le cahier des charges lui impose de diffuser les oeuvres cinématographiques et audiovisuelles étrangères, en version originale sous-titrée. Notons que la télévision numérique terrestre permettra de rendre cette diffusion facultative pour le téléspectateur qui pourra toujours visionner le programme en français. Au vu du temps quotidien passé devant la télévision, cette disposition leur paraît extrêmement intéressante pour améliorer, par infusion lente et progressive, la maîtrise des langues étrangères par les Français.

Votre commission a également estimé nécessaire de rendre obligatoire la diffusion gratuite par France Télévisions de ses programmes sous la forme d'une télévision de rattrapage, sept jours après leur première diffusion à l'antenne. Il est en effet capital que des programmes financés par la redevance puissent être consultés gratuitement peu de temps après leur diffusion. Par ailleurs, cette disposition permettra au groupe de rajeunir son audience, le public de la télévision de rattrapage étant essentiellement constitué de jeunes. Votre commission a souhaité laisser du temps au groupe pour adapter les contrats passés avec les producteurs et ne pas remettre en cause le contrat d'exclusivité passé avec Orange en proposant une entrée en vigueur différée de cette mesure en 2012.

Elle vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 (article 55 de la loi du 30 septembre 1986) - Retransmission des débats parlementaires sur France Télévisions

Le présent article tend à modifier le premier alinéa de l'article 55 de la loi du 30 septembre 1986 afin de rendre facultative la retransmission des débats des assemblées parlementaires sur France Télévisions à partir de la fin de la diffusion par voie hertzienne en mode analogique.

I - Le droit existant

A. Une obligation ancienne

C'est l'article 11 de la loi n° 72-553 du 3 juillet 1972 portant statut de l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF), qui a prévu que l'office assure « la radiodiffusion ou la télévision des débats des assemblées parlementaires » sous le contrôle du bureau de chacune des assemblées.

Cette obligation a été maintenue par l'article 16 de la loi du 7 août 1994 relative à la radiodiffusion et à la télévision qui l'a transférée aux sociétés nationales de programme, sans préciser quelle antenne en était responsable (Radio France, TF1, Antenne 2 ou France Régions 3).

L'article 33 de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle a élargi ces obligations de retransmission aux débats des assemblées régionales. Cette disposition, qui a précédé la mise en place concrète des régions (qui se sont transformées en collectivités territoriales en 1986), a été supprimée par l'article 110 de la loi du 30 septembre 1986.

B. La retransmission des débats parlementaires sur les chaînes publiques prévue par la loi du 30 septembre 1986

Le premier alinéa de l'article 55 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit que les sociétés nationales de programme retransmettent les débats des assemblées parlementaires sous le contrôle du bureau de chacune des assemblées.

Sont donc potentiellement concernées les sociétés appartenant au groupe France Télévisions, Radio France et Radio France Internationale. Toutefois, il semble que les bureaux des assemblées n'ont saisi Radio France et Radio France Internationale d'aucune demande de transmission des débats du Parlement ces trois dernières années.

Ces dispositions législatives sont pour l'instant reprises par l'article 12 des cahiers des charges de France 2 et France 373(*) qui prévoient que les deux chaînes rendent compte de manière complémentaire des débats parlementaires. La retransmission en direct des principaux débats du Parlement est, quant à elle, facultative.

Vos rapporteurs observent que ces articles ne sont pas conformes à la loi qui évoque bien le caractère obligatoire de la « retransmission des débats », ce qui diffère de la diffusion d'un compte-rendu. Toutefois, l'audiovisuel public a rempli sa mission grâce à la retransmission par France 3 des questions d'actualité à l'Assemblée nationale et au Sénat (deux fois par mois d'agissant du Sénat). Les coûts de production et de diffusion sont pris en charge par la chaîne.

Par ailleurs, des magazines réguliers sont également consacrés aux activités des assemblées parlementaires. Le magazine « Sénat info », co-produit avec le Sénat, présente ainsi deux fois par mois pendant les sessions parlementaires, les travaux de la Haute-Assemblée sous la forme de reportages (activité des commissions, des missions sénatoriales...) et d'interviews.

Source : direction des médias

II - Le texte du projet de loi

Le présent article tend à modifier le dispositif actuel sur les points suivants :

- le caractère obligatoire de la retransmission des débats des assemblées parlementaires est maintenu jusqu'à l'extinction de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique, puis devient facultatif ensuite ;

- l'obligation est transférée à l'entreprise unique France Télévisions, ce qui signifie que les débats seraient susceptibles d'être retransmis sur l'ensemble de ses antennes ;

- cette obligation est supprimée pour Radio France et la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (qui intègre RFI en son sein). De fait, les bureaux des Assemblées n'avaient jamais demandé à Radio France ou RFI de diffuser les débats parlementaires.

Cette suppression est justifiée par l'existence de la chaîne parlementaire mentionnée à l'article 45-2 de la loi du 30 septembre 1986 et le fait que le passage au « tout numérique » la rendra accessible à l'ensemble des citoyens français sur la télévision numérique terrestre (les deux chaînes « La chaîne parlementaire - Assemblée nationale » et « Public Sénat » sont diffusées en canal partagé sur le canal 13 de la TNT).

III - L'examen par l'Assemblée nationale

La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Patrick Braouezec (Gauche démocrate et républicaine - Seine-Saint-Denis) tendant à maintenir l'obligation, pour France Télévisions, de retransmettre les débats parlementaires après l'extinction de la diffusion en mode analogique.

IV - La position de votre commission

Vos rapporteurs s'accordent pour considérer, avec l'Assemblée nationale, que le caractère encore trop confidentiel de la chaîne parlementaire n'offre pas une publicité suffisante aux débats parlementaires. Considérant que l'accessibilité aux grands enjeux de notre société est un impératif démocratique, ils estiment que les débats parlementaires, doivent continuer à bénéficier d'une diffusion sur une chaîne disposant d'une large audience au niveau national.

Ils soulignent à cet égard que cette obligation, contrairement à celle relative à la diffusion des émissions religieuses, n'est pas prévue dans le projet de cahier des charges de France Télévisions mis en ligne par la direction des médias au mois d'octobre 2008. Ils rappelleront l'intérêt de prévoir cette diffusion lors de leur avis sur le cahier des charges de France Télévisions74(*).

Toutefois, ils tiennent à souligner que la retransmission des seules questions d'actualité ne donne pas forcément une image réaliste de ce que représente le travail des assemblées parlementaires.

Votre commission a donc adopté un amendement tendant à prévoir qu'à partir de la fin de la diffusion hertzienne en mode analogique, France Télévisions devrait :

- soit continuer à diffuser les questions d'actualité ;

- soit diffuser, aux mêmes horaires, une émission relative aux travaux parlementaires qui lui serait fournie gratuitement par la chaîne parlementaire. L'idée est ainsi d'insérer une forme de décrochage de la chaîne parlementaire sur France 3, chaîne consacrée aux régions, qui permettra de renforcer la notoriété des travaux et de la chaîne parlementaires.

La commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 17 (article 56 de la loi du 30 septembre 1986) - Programmation des émissions à caractère religieux par France Télévisions

Cet article tire les conséquences de la création de l'entreprise unique France Télévisions s'agissant de l'obligation de retransmission des émissions à caractère religieux.

I - Le droit existant

Alors que la diffusion des émissions religieuses était, avant loi du 30 septembre 1986, assurée par TF1 dans le cadre de ses obligations de service public (article 27 de son cahier des charges), l'article 56 de cette loi a confié explicitement à France 2 le soin de diffuser le dimanche matin des « émissions à caractère religieux consacrées aux principaux cultes pratiqués en France ».

Dans la pratique, ces émissions sont diffusées le dimanche matin entre 8 h 30 et 12 h, et réunissent en moyenne 8,5 % de part d'audience. Ont fait l'objet d'émissions en 2007 les cultes bouddhiste, catholique, judaïque, musulman, orthodoxe et protestant, qui ont réuni les audiences suivantes, selon les informations fournies par la direction des médias :

- 11,4 % de parts d'audience soit 850 000 téléspectateurs en moyenne pour les 40 émissions Le Jour du Seigneur ;

- 6,5 % de parts d'audience soit 230 000 téléspectateurs en moyenne pour les 24 émissions de Voix Bouddhistes puis les 17 de Sagesses Bouddhistes ;

- 6,4 % de parts d'audience soit 400 000 téléspectateurs en moyenne pour les 40 émissions de Présence protestante ;

- 5,5 % de parts d'audience soit 280 000 téléspectateurs en moyenne pour les 11 émissions de Foi et traditions ;

- 5,2 % de parts d'audience soit 280 000 téléspectateurs en moyenne pour les 20 émissions La Source de vie ;

- 4,9 % de parts d'audience soit 170 000 téléspectateurs en moyenne pour les 41 émissions relative à l'Islam ;

- 4,7 % de parts d'audience soit 280 000 téléspectateurs en moyenne pour les 10 émissions relative à l'Orthodoxie;

- et 4,4 % de parts d'audience soit 230 000 téléspectateurs en moyenne pour les 30 émissions Judaïca;

Ces émissions sont réalisées sous la responsabilité des représentants de ces cultes et se présentent sous la forme de retransmissions de cérémonies cultuelles ou de commentaires religieux. Les frais de réalisation sont pris en charge par la société dans la limite d'un plafond fixé par les dispositions du cahier des charges.

II - Le texte du projet de loi

Cet article prévoit qu'à la mention de France 2 soit substituée celle de France Télévisions. La société nationale de programme France Télévisions pourra donc diffuser les cultes religieux sur l'antenne de son choix.

De fait, le projet de cahier des charges de France Télévisions prévoit, dans son article 15, que les émissions religieuses et portant sur la spiritualité continueront d'être diffusées sur France 2.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

CHAPITRE IV - Des contrats d'objectifs et de moyens et de la diffusion des messages publicitaires

Article 18 (article 53 de la loi du 30 septembre 1986) - Réforme de la diffusion des messages publicitaires par France Télévisions et adaptation des contrats d'objectifs et de moyens de l'audiovisuel public

Le présent article modifie l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 relatif aux contrats d'objectifs et de moyens (COM) conclus entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public et au financement des sociétés du secteur public de la communication audiovisuelle, afin d'actualiser le contenu des COM, de leur conférer un poids supplémentaire, et de prévoir les modalités de suppression de la publicité sur France Télévisions.

I - Le droit existant

A. L'importance des contrats d'objectifs et de moyens

L'article 21 de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 relative à la liberté de communication, dite « loi Tasca », prévoyait déjà que « des contrats d'objectifs, annuels ou pluriannuels, peuvent être conclus entre les organismes du secteur de la communication audiovisuelle et l'État. Ces contrats d'objectifs sont communiqués au Conseil supérieur de l'audiovisuel ». Il était par ailleurs déjà prévu qu'un rapport annuel sur l'avenir du secteur public de l'audiovisuel soit transmis au Parlement. Cependant, ces dispositions n'ont pas connu d'application et les premiers contrats d'objectifs n'ont pas été renouvelés.

En 2000, le législateur est revenu à la charge, en instituant à l'article 53 de la loi du 30 septembre 198675(*), des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens conclus entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public. Sur le modèle des contrats de plan alors établis entre l'État et les grandes entreprises publiques, il s'agissait de :

- donner une perspective à l'évolution des ressources de la télévision publique en lien avec la stratégie de développement arrêtée ;

- et de favoriser la cohérence et la synergie de l'allocation des moyens et de leur utilisation par les différentes sociétés du groupe76(*).

Les COM ont rencontré un réel succès et constituent aujourd'hui :

- un outil de pilotage stratégique généralisé, dont l'intérêt est reconnu par l'ensemble des acteurs ;

- un facteur de sécurisation financière pluriannuelle pour les organismes de l'audiovisuel public. De fait, l'État respecte chaque année les engagements financiers qu'il a pris à la signature du COM ;

- et un moteur de la modernisation de la gestion, grâce à la fixation d'objectifs précis, dont le suivi est permis par la mise en place des indicateurs « LOLF ».

Comme le note M. Christian Kert, rapporteur du projet de loi à l'Assemblée nationale, « les COM constituent, ce faisant, un outil grâce auquel l'État fixe, à chaque opérateur, des objectifs adaptés et différenciés en termes de création, de programmation, de diversité culturelle, mais également d'efficience et de productivité ».

B. Le contenu des contrats d'objectifs et de moyens

Des contrats d'objectifs et de moyens sont conclus entre l'Etat et chacune des sociétés France Télévisions, Réseau France Outre-mer, Radio France et Radio France Internationale, ainsi que la société ARTE-France et l'Institut national de l'audiovisuel. La durée de ces contrats est comprise entre trois et cinq années civiles.

Le texte de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, tel qu'issu de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000, prévoyait que les contrats d'objectifs et de moyens déterminent notamment pour chaque société ou établissement public :

- les axes prioritaires de son développement, dont les engagements pris au titre de la diversité et l'innovation dans la création ;

- le coût prévisionnel de ses activités pour chacune des années concernées, et les indicateurs quantitatifs et qualitatifs d'exécution et de résultats qui sont retenus ;

- le montant des ressources publiques devant lui être affectées en identifiant celles prioritairement consacrées au développement des budgets de programmes ;

- le montant du produit attendu des recettes propres, notamment celles issues de la publicité de marques et du parrainage ;

- et les perspectives économiques pour les services qui donnent lieu au paiement d'un prix.

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances a ensuite ajouté que les COM devaient préciser les engagements permettant d'assurer les règles relatives à l'adaptation des programmes à destination des personnes sourdes ou malentendantes.

S'agissant de France Télévisions, l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 précise que le COM détermine les mêmes données pour l'ensemble des chaînes du groupe France 2, France 3, France 5 et Réseau France outre-mer et les filiales de service public.

En outre, l'article 168 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 a prévu qu'avant leur signature, les contrats d'objectifs et de moyens sont transmis aux commissions chargées des affaires culturelles et des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat. Ils peuvent faire l'objet d'un débat au Parlement. Les commissions peuvent formuler un avis sur ces contrats d'objectifs et de moyens dans un délai de six semaines.

Vos rapporteurs insistent sur l'intérêt de cette disposition qui a réellement permis de renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement sur le respect de leurs missions par les entreprises de l'audiovisuel public.

C. La publicité sur France Télévisions

Comme le montre le tableau ci-après, les revenus publicitaires sont une ressource importance de France Télévisions :

Source : direction des médias

II - Le texte du projet de loi

Le présent article modifie l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 sur plusieurs points.

Le 1° du présent article (I de l'article 53) vise à prendre acte de l'inscription dans la loi de la société de l'audiovisuel extérieur de la France et à substituer cette référence à celle de RFI. Cette mesure est très utile puisqu'elle permet à l'État de passer un contrat d'objectifs et de moyens avec la nouvelle holding regroupant France 24, TV5 et RFI et donc de définir, en partenariat avec ces acteurs, un pilotage stratégique de la politique française en matière d'audiovisuel extérieur.

Le 2° de l'article (I de l'article 53) prévoit qu'un nouveau contrat peut être conclu après la nomination d'un nouveau président. Cette disposition, dont on pourrait penser qu'elle a une faible portée nominative, apporte une précision utile. En effet, il s'agit de prévoir une exception au principe fixé par l'article 53 selon lequel la durée des COM est comprise entre trois en cinq années civiles. Cette disposition vise ainsi à lier davantage la nomination du président de France Télévisions à l'adoption d'un nouveau COM, afin de renforcer tout à la fois sa responsabilité et la garantie du soutien financier de l'État pour mener la stratégie qu'il veut mettre en oeuvre. Elle est en outre conforme à l'esprit de la proposition que le CSA a faite dans ses « observations et propositions concernant la ligne éditoriale des chaînes de France Télévisions » où il est suggéré de substituer au COM un contrat de mandature conclu pour la durée du mandat du président du groupe qui « permettrait de remettre en cohérence les objectifs et moyens fixés aux chaînes publiques avec la responsabilité des dirigeants ».

Le 3° de l'article (I de l'article 53) tend à compléter les engagements pris par les sociétés nationales de programme en faveur des personnes handicapées en imposant de préciser dans le COM les moyens permettant d'assurer l'accessibilité des programmes aux personnes aveugles ou malvoyantes.

Cet ajout est très pertinent. En effet, l'inscription d'obligations relatives à l'accessibilité des programmes aux personnes sourdes et malentendantes a eu un impact rapide et important. Le groupe France Télévisions a engagé à partir de 2003 un plan d'action qui lui a permis de passer de 15 % de programmes sous-titrés en 2003 à 50 % en 2006 sur France 2, France 3 et France 5. En 2007, 13 847 heures de programmes au total (soit + 53 % entre 2005 et 2007) ont été sous-titrées :

- 4 814 heures sur France 2 (soit 61 % de la grille hors habillage et publicité) ;

- 5 171 heures sur France 3 (soit 71 % de la grille hors habillage et publicité) ;

- 3 862 heures sur France 5 (diffusion 24h/24, soit 48% de la grille hors habillage et publicité).

L'inscription dans la loi de l'obligation de prévoir dans le COM les engagements en faveur de l'accessibilité aux personnes aveugles ou malvoyantes aura, à n'en point douter, un effet puissant sur la mise en place des mesures nécessaires sur les chaînes publiques.

Améliorer l'accessibilité des personnes aveugles ou malvoyantes à la télévision passe par le renforcement de l'audiodescription.

L'audiodescription consiste à insérer, lorsque cela est possible et pertinent, la lecture d'un texte descriptif en vue d'améliorer la compréhension autonome de l'action par un déficient visuel. Cette description sonore s'intercale entre les plages de dialogue du programme et vise à rendre compte d'informations essentielles qui ne peuvent être perçues que par l'ouïe : décors, paysages, costumes, incrustations, génériques et sous-titres, mais aussi actions, mimiques, atmosphères, etc.

La description ne pouvant intervenir qu'aux moments de silence du programme, l'utilité et la faisabilité de l'audiodescription sont donc extrêmement variables en fonction du programme. L'audiodescription de la totalité de la grille ne saurait donc constituer un objectif réaliste et pertinent. D'une manière générale, les programmes largement fondés sur la parole (informations, émissions de débats, concerts, etc.) sont suffisamment explicites en eux-mêmes, et ne recèlent de toute façon que peu d'interstices silencieux dans lesquels la description pourrait s'insérer.

Le tarif moyen de l'audiodescription varie aujourd'hui, en France, entre 55 et 70 euros/minute (soit entre 5 000 et 6 300 euros pour une fiction de 9 minutes). Pour mémoire et à titre de comparaison, le coût du sous-titrage d'un programme enregistré revient en moyenne à 13,50 euros/minute (soit 1 215 euros pour un 90 minutes). En l'absence de véritable marché de l'audiodescription et donc de pression concurrentielle, les tarifs pratiqués en France sont très sensiblement plus élevés qu'à l'étranger (entre 3 et 8 fois supérieurs à ceux du Royaume-Uni ou du Canada).

Le 4° de l'article, prenant acte de la mise en place de l'entreprise unique, supprime le huitième alinéa du I de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoyait que le COM de France Télévisions détaillait les engagements de l'ensemble des chaînes.

Vos rapporteurs soulignent qu'il s'agit d'une évolution substantielle qui permettra à France Télévisions de disposer d'une liberté supplémentaire pour mettre en oeuvre ses engagements et d'élaborer une réelle stratégie de groupe, dans le respect des lignes éditoriales de ses antennes. Ils notent à cet égard que le COM pourra toujours prévoir des obligations différenciées en fonction des chaînes, comme le fait le COM de Radio France pour les radios dont le groupe a la responsabilité.

Le 5° de l'article prévoit que le Conseil supérieur de l'audiovisuel sera destinataire des COM de l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public et qu'il pourra émettre un avis sur ces documents dans un délai de six semaines après leur transmission, comme les commissions chargées des affaires culturelles et des finances de chaque assemblée.

Le 6° de l'article tend à substituer la référence à la société de l'audiovisuel extérieur à celle de RFI dans le dernier paragraphe du I de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, qui fixe la liste des organismes de l'audiovisuel public devant transmettre annuellement aux commissions parlementaires chargées des affaires culturelles et des finances un rapport sur l'exécution de leur COM.

Le 7° de l'article, par coordination avec la mise en place de l'entreprise unique France Télévisions, vise à supprimer le deuxième alinéa du II de l'article 53 du 30 septembre 1986 qui prévoit que les conseils d'administration de France 2, France 3, France 5, de Réseau France Outre-mer et des filiales de service public sont consultés sur le COM de France Télévisions. Le conseil de l'administration de la société continuera, conformément au premier alinéa du II de l'article 53 précité, d'approuver le projet de COM de cette société et de délibérer sur son exécution annuelle.

Le 8° de l'article est une mesure de coordination prévoyant que le conseil d'administration de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France (et non plus celui de RFI) sera consulté, approuvera le COM et délibérera sur les projets de COM.

Le 9° de l'article (alinéas 11 à 13), qui modifie le VI de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986, est l'une des principales dispositions de ce texte puisqu'elle tend à supprimer la publicité sur France Télévisions, afin de libérer les chaînes du groupe des contraintes de l'audience et de la publicité. Cette suppression est prévue en deux étapes : la publicité serait limitée entre 20 heures et 6 heures après le 5 janvier 2009 avant de disparaître de France Télévisions à partir de la fin de la diffusion en analogique.

Il doit être rappelé que le premier alinéa du VI de l'article 53 dispose aujourd'hui que la publicité sur les chaînes France 2 et France 3 ne peut être diffusée plus de huit minutes de publicité de l'heure. Est donc fixé un temps maximal mais non pas de durée minimale. C'est la raison pour laquelle le conseil d'administration du groupe a légalement pu, le mardi 16 décembre 2008, décidé à la demande du Gouvernement de supprimer la publicité après 20 heures sur les antennes de France Télévisions.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a souhaité que soient précisés dans les contrats d'objectifs et de moyens :

- les axes d'amélioration de la gestion des sociétés nationales de programmes (SNP) ;

- les montants minima d'investissements de France Télévisions dans la production d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d'expression originale française, en pourcentage de recettes de France Télévisions et en valeur absolue ;

- et que les SNP ont un objectif de résultat d'exploitation au moins équilibré.

En outre l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission, visant à rendre obligatoire l'avis du CSA sur le COM et à prévoir que l'avis formulé par le CSA sur les projets de COM seront transmis aux commissions parlementaires compétentes avant qu'elles n'émettent le leur.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté :

- un amendement du groupe socialiste visant à préciser que les campagnes d'intérêt général pourront bien continuer à être diffusées sur France Télévisions ;

- un amendement du Gouvernement supprimant la publicité sur RFO dans les collectivités ultra-marines à condition, d'une part, que la diffusion télévisuelle terrestre analogique soit interrompue sur ces territoires, et, d'autre part, qu'une offre alternative de chaînes terrestres privées diffusées en clair existe, afin que les annonceurs locaux puissent trouver un support publicitaire audiovisuel ;

- un amendement de la commission spéciale prévoyant que le Gouvernement présentera au Parlement un rapport sur la mise en oeuvre de la suppression de la publicité avant le 2 juin 2011, qui proposera, le cas échéant, les adaptations nécessaires de la présente loi. Vos rapporteurs estiment que cette disposition est très importante et que cette clause de rendez-vous devra, non pas être seulement formelle, mais faire l'objet d'un réel débat parlementaire sur la pertinence de la mesure décidée ;

- un amendement de la commission spéciale prévoyant que le Gouvernement remette au Parlement un rapport du CSA évaluant l'impact de la suppression de la publicité sur France Télévisions sur les marchés publicitaires audiovisuel et global ;

- enfin, un amendement prévoyant que le montant de la compensation de l'État liée à la suppression de la publicité serait bien attribué à France Télévisions.

IV - La position de votre commission

Vos rapporteurs estiment que les clauses de rendez-vous et les dispositions imposant que les obligations de création soient inscrites dans le COM constituent des apports-clés de l'Assemblée nationale.

Votre commission a adopté un amendement visant :

- à apporter des améliorations rédactionnelles ;

- à supprimer l'avis obligatoire du CSA sur les contrats d'objectifs et de moyens. En effet, il est apparu à la commission qu'elle risquait d'être fortement liée à cet avis du régulateur et qu'il apparaissait politiquement plus clair, si elle l'estimait nécessaire, d'auditionner le CSA avant de donner un avis sur le COM ;

- et à prévoir que le président de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France présente sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyen de la société qu'il préside, devant la commission des affaires étrangères de chaque Assemblée :

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE V - (Division et intitulé supprimés)

La suppression à l'Assemblée nationale de l'article 19 relatif à la redevance, du fait de l'adoption de l'indexation de la redevance dans la loi de finances rectificative pour 2008 (n° 2008-1443 du 30 décembre 2008), a entraîné la disparition du chapitre V.

Votre commission souhaitant réintroduire l'article 19 et insérer plusieurs articles additionnels relatifs à la redevance audiovisuelle, elle vous propose de rétablir ce chapitre, avec le nouvel intitulé suivant : « de la contribution à la télévision et à la radio publiques ».

Article additionnel avant l'article 19 (article 1605 du code général des impôts) - Changement de dénomination de la redevance audiovisuelle

Vos rapporteurs considèrent que la redevance audiovisuelle, en dépit de sa légitimité sur le plan théorique, pâtit d'une mauvaise réputation en raison de son assimilation à un impôt, renforcée depuis qu'elle figure sur l'avis de taxe d'habitation.

Votre commission vous propose d'adopter un article additionnel tendant à modifier le nom de la taxe prévue à l'article 1605 du code général des impôts, qui deviendrait la « contribution à la télévision et à la radio publiques ».

Article 19 (article 1605 du code général des impôts) - Arrondi à l'euro supérieur du montant de la redevance après indexation

Le présent article tendait, dans sa version initiale, à indexer le montant de la redevance audiovisuelle sur l'inflation et prévoyait des mesures de coordination liées à la mise en place de l'entreprise unique France Télévisions.

Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale puis réintroduit à l'article 97 du projet de loi de finances rectificative pour 2008.

I - Le droit existant

A. La longue histoire de la redevance

Les articles 109 à 115 de la loi du 31 mai 1933 portant fixation du budget général de l'exercice 1933 ont établi pour la première fois une redevance pour droit d'usage assise sur les postes radio « en vue d'en consacrer le produit aux dépenses de la radiodiffusion ». Dès l'origine, l'idée est donc clairement de faire participer les usagers des médias radiophoniques à leur financement, en leur affectant le produit d'une redevance.

Après l'apparition de la télévision, la loi n° 48-1992 du 31 décembre 1948 a créé la « redevance pour droit d'usage des postes récepteurs de télévision » 77(*). Depuis la loi n° 74-696 du 7 août 1974 (articles 19 et 20), la perception de la taxe et la répartition de son produit entre les sociétés nationales de programmes sont soumises à autorisation parlementaire, ce qui garantit aux organismes de l'audiovisuel public davantage d'indépendance.

Plus récemment, la loi n° 2004-1484 de finances pour 2005 du 30 décembre 2004 a réformé le régime de la redevance audiovisuelle afin, notamment, d'adosser son recouvrement à celui de la taxe d'habitation. Une augmentation importante de son produit en était attendue. Si le coût de la collecte a baissé, et la lutte contre la fraude ainsi que le service rendu à l'usager ont été améliorés, cette réforme n'a cependant pas totalement porté ses fruits en termes d'augmentation du produit de la redevance78(*).

La réforme a en effet réduit l'assiette de l'imposition, en exemptant les foyers disposant d'une résidence secondaire du paiement d'une redevance additionnelle, et en dégrevant de redevance environ un million de foyers modestes qui y étaient jusque là assujettis, mais ne payaient pas la taxe d'habitation.

B. Des fondements théoriques très solides

Les justifications théoriques du financement du service public audiovisuel par une redevance plutôt que par des dotations budgétaires annuelles sont multiples. Ce mode de financement :

- garantit l'indépendance éditoriale de son bénéficiaire ;

- offre au diffuseur une autonomie sur le plan administratif et technique79(*), notamment parce que le produit de la redevance ne subit pas de régulation budgétaire ;

- et enfin, est mieux protégé par le Parlement, qui a davantage de pouvoir sur la taux et l'assiette d'une redevance que sur le montant d'une dotation.

Ces spécificités de la redevance entraînent aussi des exigences renforcées : la très forte visibilité de cet impôt et le lien direct que le redevable établit entre le montant de ce dernier et le service qu'il finance impose, en effet, une rigueur toute particulière aux chaînes bénéficiaires de la redevance dans l'exercice de leur mission de service public. A cet égard, votre commission estime qu'il serait utile d'assurer que le point de vue des téléspectateurs soit davantage pris en compte, afin de renforcer fortement la légitimité de la redevance.

Par ailleurs, il serait souhaitable que les mesures prises par le législateur concernant l'assiette et les bénéficiaires de la redevance n'affaiblissent pas sa légitimité. Ainsi est-il cohérent que la redevance finance les chaînes de l'audiovisuel extérieur dans le projet de loi de finances pour 2009 alors que les redevables n'ont pas accès à leurs programmes ?

C. Les faiblesses de la redevance

1. Les minorations de l'assiette de la redevance affaiblissent la logique de la redevance

a) L'assiette de la redevance

L'article 1605 du code général des impôts dispose que la redevance est due par toutes les personnes physiques imposées à la taxe d'habitation au titre d'un local meublé affecté à l'habitation si le contribuable détient un appareil de télévision ou un dispositif assimilé au 1er janvier de l'année pour l'usage privatif du foyer (1° du II de l'article 1605 du CGI).

Les précisions suivantes peuvent être apportées :

- selon les informations mises en ligne par la direction des médias, la notion « d'appareil de télévision ou assimilé » a toujours signifié « tout dispositif permettant la réception de la télévision. N'importe quel dispositif technique de réception de la télévision est donc assujetti (CE, 25 juin 1975, Société " Le Grand Hôtel ", n° 91.050, Rec. p. 388) par exemple l'assemblage d'un moniteur vidéo et d'un "tuner" ». Vos rapporteurs estiment à cet égard que la doctrine fiscale, qui considère que la détention d'un ordinateur, même muni d'un dispositif lui permettant de recevoir la télévision, n'est pas soumise à la redevance, est contraire à l'esprit de la loi ;

- l'assujettissement à la redevance est en outre indépendant de l'usage effectif qui est fait du téléviseur. La redevance audiovisuelle n'est pas la contrepartie exacte d'un service rendu et le contribuable qui ne regarde pas les chaînes publiques ne peut prétendre s'exonérer du paiement de la taxe ;

- la condition de détention d'un téléviseur est considérée comme remplie dès lors que le contribuable n'a pas indiqué dans sa déclaration de revenus ne pas détenir de téléviseur dans sa résidence principale ou secondaire ;

- une seule redevance audiovisuelle est due, quel que soit le nombre de postes détenus dans l'ensemble des locaux meublés affectés à l'habitation pour lesquels le redevable est assujetti à la taxe d'habitation ;

- enfin des dégrèvements pour motifs sociaux sont prévus afin que le paiement de la redevance n'aggrave pas la situation de nos concitoyens les plus en difficulté. Ces dégrèvements sont pris en charge par l'État afin que les décisions sociales prises par le législateur n'aient pas d'impact sur les organismes de l'audiovisuel public.

b) La question de la prise en charge des dégrèvements de redevance pour motifs sociaux

L'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, introduit par l'article 15 de la loi n° 2000-719 du 1er août 2000, pose le principe de la prise en charge intégrale par l'État des exonérations de redevance audiovisuelle décidées pour des motifs sociaux.

Le montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général de l'État vient effectivement créditer le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ». A l'occasion de la création du compte (par l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006), un plafond annuel a cependant été fixé afin de limiter le montant des dégrèvements de redevance pris en charge par le budget général (à 440 millions d'euros en LFI 2005, 440 millions en LFI 2006, 509 millions d'euros en LFI 2007, 493 millions en LFI 2008 et 488 millions inscrits en projet de loi de finances pour 2009). En pratique, les sommes allouées en remboursements de dégrèvements ont souvent été inférieures à celles des dégrèvements effectivement intervenus. Les montants des dégrèvements de redevance ont ainsi dépassé les plafonds des dégrèvements inscrits en loi de finances de 10 millions d'euros, 29 millions d'euros et 65 millions d'euros en 2004, 2005 et 200680(*). Les réponses au questionnaire envoyé au Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 font état d'une différence de 112,7 millions d'euros entre le montant des dégrèvements budgétés (445,5 millions d'euros en LFI 2007) et celui réellement dégrevé sur rôle (558,2 millions d'euros).

L'absence de prise en charge intégrale par l'État des dégrèvements pour motifs sociaux a pour effet de partager le coût d'une politique sociale décidée par le législateur entre l'État et les organismes de l'audiovisuel public, en contradiction avec le principe posé par l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, et entraîne donc un manque à gagner pour les organismes de l'audiovisuel public.

La direction du budget observe à ce propos que « la progression attendue des ressources publiques des organismes de l'audiovisuel public, en 2007 (+2,6 % par rapport à 2006, soit +68,4 millions d'euros), et leurs ressources propres (+5,4 % par rapport à 2006), ne justifie pas une compensation intégrale des dégrèvements ». Ainsi, le plafond de remboursement des dégrèvements joue-t-il un rôle de variable d'ajustement de l'ensemble des ressources publiques affectées à l'audiovisuel public aux besoins identifiés dans le contrat d'objectifs et de moyens. Ce qui détermine le financement de l'audiovisuel public, ce n'est donc plus le produit de la redevance, mais bien les contrats d'objectifs et de moyens (COM).

En contrepartie du plafonnement de la prise en charge par l'État des dégrèvements de redevance, l'article 55 de la loi de finances pour 2005 a institué un mécanisme qui garantit la ressource publique des organismes du service public de l'audiovisuel : si les encaissements de redevance sont inférieurs au montant inscrit en loi de finances initiale, cette garantie-plancher (issue d'un amendement de M. Patrice Martin-Lalande, rapporteur spécial de la mission « Médias » à l'Assemblée nationale) prévoit que le budget général compense à due concurrence ce manque à gagner par une majoration du plafond des dégrèvements pris en charge par l'État. Là encore, les dégrèvements jouent un rôle de variable d'ajustement, mais cette fois-ci en faveur de l'audiovisuel public, qui se voit garantir un minimum de redevance, même si celle-ci est moins dynamique que prévu. Ce mécanisme, présenté en 2005 comme provisoire et destiné à protéger les ressources des aléas de la transition de l'ancien vers le nouveau régime, a été reconduit en 2006, 2007 et 2008 et mis en oeuvre en 2005, 2006 et 2007, années au cours desquelles l'application de la garantie a provoqué des réévaluations du plafond.

Ce système complexe, s'il peut apparaître comme un compromis équilibré dans un contexte budgétaire contraint, manque toutefois de lisibilité et nuit à la logique d'affectation de la redevance au financement de l'audiovisuel public.

Vos rapporteurs s'interrogent donc sur l'intérêt du maintien d'un plafond de prise en charge des dégrèvements pour motifs sociaux, d'autant que les crédits budgétaires prévus pour France Télévisions à partir de 2009 au titre de la compensation de la suppression de la publicité, devraient permettre d'ajuster à un niveau pertinent la dotation de France Télévisions, voire de l'ensemble des organismes de l'audiovisuel public.

En plus d'être conforme aux dispositions de la loi du 1er août 2000 précitée, une telle décision permettrait de renforcer la légitimité de l'effort demandé aux Français du fait de l'indexation de la redevance. En effet, nos concitoyens auraient la certitude que la totalité de la redevance est bien versée au compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel ».

2. Le problème du niveau de la redevance

Le montant de la redevance est de 116 euros en France métropolitaine et 74 euros dans les départements d'outre-mer. S'il est gelé depuis 2001, c'est parce qu'aucune indexation n'était prévue et que l'impopularité de la redevance rendait difficile son augmentation par le législateur.

Ainsi, alors que jusqu'en 2003, le montant de la redevance était fixé par voie réglementaire et régulièrement revalorisé (passant de 107 à 112,5 euros de 1997 à 1998, puis à 113,42 euros en 1999, à 114,49 euros en 2000 et 2001), le taux de la redevance est resté inchangé depuis que le V de l'article 37 de la loi de finance initiale pour 2004 a fixé les montants applicables à 116 euros en métropole et 74,31 euros pour les départements d'outre-mer.

Les propositions d'amendements de la commission des affaires culturelles du Sénat visant à augmenter le niveau de la redevance ont été systématiquement repoussées par la Haute-Assemblée.

L'évolution de la redevance s'est donc faite par à-coups et n'est absolument pas conforme à l'évolution des prix depuis une dizaine d'années, comme le montre clairement le graphique ci-après.

Source : commission des affaires culturelles

Cette absence d'évolution de la redevance a creusé l'écart entre le montant de la redevance française et celui de nombreux pays européens, notamment l'Allemagne et la Grande-Bretagne.

3. Les difficultés liées à l'élargissement de ses bénéficiaires

Les recettes issues de la redevance financent le groupe France Télévisions, ARTE-France, Radio France, la société en charge de l'audiovisuel extérieur, l'Institut national de l'audiovisuel et, à partir de 2009, le groupement d'intérêt public France Télé numérique.

L'inscription du GIP dans le champ des bénéficiaires de la redevance est contestable sur les plans théorique et budgétaire :

- d'une part, sur le plan théorique, il n'est pas conforme à son objet que la redevance audiovisuelle soit affectée à un groupement qui comprend des personnes privées (TF1, Canal+ et M6 en détiennent 30 %) alors même qu'en contrepartie de leur participation au GIP, ces chaînes ont obtenu la prorogation de leur autorisation de diffusion ;

- d'autre part, le montant budgétaire concerné, qui ne correspond qu'à une dotation de 15 millions d'euros en 2009, pourrait être porté, selon les propos tenus par la ministre de la culture lors de la conférence de presse du 26 septembre 2008, à 72 millions d'euros en 2010 et à 131 millions d'euros en 2011.

Par ailleurs, l'absorption de Radio France Internationale (RFI) par la société de l'audiovisuel extérieur remet en partie en question la pertinence du financement de la radio par la redevance. S'il était légitime que cette radio, accessible à tous, soit financée par le contribuable audiovisuel, il peut paraître étrange qu'une holding qui comprend deux chaînes qui ne sont pas accessibles gratuitement aux contributeurs de la redevance (France 24 et TV5), disposent de recettes issues de cette dernière.

II - Le texte du projet du loi

A. L'indexation de la redevance

Le I du présent article (alinéas 1 et 2) inscrit dans le III de l'article 1605 du code général des impôts le principe de l'indexation automatique et annuelle de la redevance sur l'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'estimé par le rapport économique, social et financier annexé à chaque loi de finances.

Outre que le montant de la redevance évoluerait comme l'inflation, il serait arrondi à l'euro le proche, la fraction d'euro égale à 0,50 euro étant comptée pour 1.

Selon l'Institut national de la statistique et des études économiques, qui le détermine chaque année, l'indice des prix à la consommation (IPC) est « l'instrument de mesure, entre deux périodes données, de la variation du niveau général des prix sur le territoire français ». Il fournit un support d'indexation pour de nombreux contrats privés et dispositifs publics (comme le salaire minimum interprofessionnel de croissance) et constitue donc une référence légitime pour la redevance.

L'inflation étant estimée à hauteur de 2 % par le rapport économique, social et financier de la loi de finances pour 2009, le montant de la redevance devrait passer de 116 à 118 euros (118,36 euros arrondis à la fraction d'euro la plus proche).

Si l'on prend pour base les recettes nettes de redevance de 2008 (qui correspondent à la somme des encaissements nets de redevance et à la prise en charge, par l'État, des dégrèvements pour motifs sociaux), qui représentent 2 890 millions d'euros, l'indexation de la redevance sur l'inflation (estimée à hauteur de 2 % par le rapport économique, social et financier), hors prise en compte de l'évolution de l'assiette et notamment des dégrèvements, entraînerait une augmentation de 59 millions d'euros du produit de la redevance.

Selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur, l'indexation de la redevance entraînera en fait81(*), pour 2009, une augmentation de 47 millions d'euros du produit de la redevance.

Vos rapporteurs soulignent que l'application de l'indexation de la redevance sur l'inflation dès 2001 aurait porté son montant à 131 euros en 2008, et son produit à 3 263 millions d'euros, soit une différence de 373 millions euros par rapport aux recettes inscrites en loi de finances initiales pour 2008.

Ce calcul permet de comprendre que l'indexation de la redevance offre à moyen terme un financement pérenne à France Télévisions.

B. Les mesures de coordination

Le II (alinéa 3) du présent article simplifie et actualise la référence faite au III de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 qui prévoit que le Parlement approuve la répartition des ressources publiques affectées au compte d'emploi de la redevance entre les sociétés Radio France, France Télévisions, Radio France Internationale, la société Arte-France et l'Institut national de l'audiovisuel.

La mention des différentes sociétés est substituée, d'une part, à la référence aux « organismes affectataires » de la redevance.

Le compte d'emploi de la redevance devient, d'autre part, le « compte de concours financier au VI de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 portant loi de finances pour 2006 », lequel article a effectivement pris acte de la suppression des comptes d'emploi par la loi organique n°2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, dont l'article 24 prévoit que les comptes de concours financiers retracent les prêts et avances consentis par l'État.

Le III (alinéas 4 et 5) du présent article tend à tirer les conséquences de la mise en place de l'entreprise unique France Télévisions et de la création de la société de l'audiovisuel extérieur de la France prévues aux articles 1 et 2 du présent projet de loi, et à supprimer des dispositions du deuxième alinéa du IV de l'article 53 de la loi du 30 septembre 1986 devenues inutiles.

Cependant, cette nouvelle version du IV de l'article 53 du 30 septembre 1986 qui prohibe en creux le versement par France Télévisions et AEF de recettes issues de la redevance à leurs filiales qui ne sont pas chargées de service public, pourrait légitimement être modifiée afin de prévoir que les dotations budgétaires de l'État ne pourront pas non plus être affectées auxdites filiales.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

Le présent article a été supprimé en raison de son introduction dans le projet de loi de finances rectificatives pour 2008. L'indexation de la redevance a donc été codifiée dans l'article 1605 du code général des impôts par l'article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs se félicitent que cette indexation réclamée depuis une dizaine d'années par la commission des affaires culturelles soit enfin inscrite dans le code général des impôts.

Ils estiment que la redevance audiovisuelle prend tout son sens avec la décision de suppression de la publicité sur France Télévisions. En effet, cette décision :

- renforcera la distinction entre les chaînes publiques et privées et conférera à ce titre une légitimité plus forte à la redevance audiovisuelle ;

- et apportera une clarification du mode de financement des chaînes publiques.

Par ailleurs, si l'absence d'évolution de la redevance a été un frein à l'évolution de France Télévisions, ce qui rendait un rattrapage de plus en plus nécessaire, elle a aussi correspondu au fait que les organismes de l'audiovisuel public étaient plutôt correctement financés par la redevance.

La décision de suppression de la publicité sur France Télévisions qui entraîne un besoin de financement annuel supplémentaire pour France Télévisions (estimé à 650 millions d'euros à partir de 2012), justifie quant à elle pleinement l'indexation de la redevance. En outre, la transformation du groupe en média global entraînera aussi une hausse du besoin de financement de France Télévisions.

Il reste que l'augmentation de la redevance doit correspondre à la hausse des besoins réels du service public audiovisuel.

En attendant que des enquêtes sérieuses, documentées et indépendantes permettent d'établir les besoins exacts de financement de France Télévisions, ils vous proposent donc uniquement une revalorisation de son mode de calcul.

Ils estiment qu'une mesure simple de dynamisation de la redevance serait d'arrondir le montant de la redevance à l'euro supérieur après indexation.

ESTIMATION DE L'EFFET DE L'ARRONDI À L'EURO SUPÉRIEUR
AVEC UNE HYPOTHÈSE D'INFLATION DE 1,2 % PAR AN

 

Indexation sans arrondi à l'euro supérieur

Indexation avec arrondi à l'euro supérieur

Différence sur le produit de la redevance en millions d'euros

2009

118

118

0

2010

119

120

20

2011

120

122

40

2012

121

124

60

2013

122

126

80

2014

123

128

100

Votre commission vous propose un amendement en ce sens et vous demande d'adopter l'article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 19 (section V du chapitre Ier du titre III de la deuxième partie du livre Ier code général des impôts) - Extension de la contribution à la télévision et à la radio publiques à l'ensemble des terminaux de réception

Cet article additionnel vise à modifier le code général des impôts afin de prévoir que c'est la détention de n'importe quel terminal permettant de recevoir la télévision qui est le fait générateur de la contribution à la télévision et à la radio publiques.

La commission Copé avait proposé d'étendre la redevance aux moyens modernes de réception de la télévision, à savoir, notamment, les ordinateurs. Il faut noter que l'article 1605 du code général des impôts semble indiquer que les dispositifs permettant de recevoir la télévision sont bien assujettis à la redevance, mais qu'une instruction fiscale a eu l'interprétation inverse.

Il n'y a en pratique aucune raison plaidant pour que les Français qui n'ont pas de téléviseur, mais qui regardent la télévision sur leurs ordinateurs, ne paient pas la redevance.

Du fait de l'arrivée du média global et de l'utilisation grandissante de l'ordinateur comme récepteur de télévision, vos rapporteurs vous proposent un amendement visant à étendre la redevance à tous les supports de réception de la télévision. Le but est d'éviter que perdure une situation dans laquelle les personnes regardant la télévision sur un ordinateur échappent à la redevance. Rappelons toute fois qu'une seule contribution est due pour l'ensemble des terminaux détenus par le foyer fiscal (qui intègre, par exemple, les étudiants n'habitant pas chez leurs parents mais qui sont rattachés au même foyer fiscal qu'eux).

Selon le rapport de la commission pour la nouvelle télévision publique, cette mesure aurait un rendement annuel de 20 millions d'euros.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 19 (article 1605 du code général des impôts) - Réduction du champ des bénéficiaires de la redevance

Le présent article additionnel tend à modifier l'article 1605 du code général des impôts afin de réduire le champ des bénéficiaires de la redevance.

Les recettes issues de la redevance financent le groupe France Télévisions, ARTE-France, Radio France, la société en charge de l'audiovisuel extérieur, l'Institut national de l'audiovisuel et, à partir de 2009, le groupement d'intérêt public France Télé numérique.

Cette inscription est contestable sur les plans théorique et budgétaire.

La redevance a été mise en place afin de financer les chaînes de télévision et de radio publiques. Il apparaît en conséquence que la part de redevance aujourd'hui affectée à l'Institut national de l'audiovisuel et à la société de l'audiovisuel extérieur de la France devrait plus logiquement être mobilisée au profit de France Télévisions, d'autant que ces deux organismes proposent des programmes qui, pour la plupart d'entre eux, ne sont pas accessibles gratuitement aux Français.

Il a donc semblé à vos rapporteurs qu'il fallait revoir le champ des bénéficiaires de la redevance en excluant ses organismes, qui seraient financés par une dotation budgétaire. Ce sont ainsi 140 millions d'euros annuels supplémentaires issus de la redevance qui pourraient être affectés à France Télévisions.

Le II du présent article prévoit de modifier en conséquence le nom du compte de concours financiers Avances à l'audiovisuel, qui prendrait le nom d'Avances à l'audiovisuel public, comme avant 2009 et l'intégration du GIP France Télé numérique dans le champ des bénéficiaires de la redevance, et procède à des ajustements de coordination.

Le III tend à prévoir que cette disposition s'appliquera à compter du 1er janvier 2010 ; le projet de loi de finances pour 2010 devra donc en tenir compte.

La commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

TITRE II - INSTITUTION DE TAXES SUR LE CHIFFRE D'AFFAIRES DES OPÉRATEURS DU SECTEUR AUDIOVISUEL ET DE COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES

Article 20 (articles 302 bis KG et 1693 quinquies du code général des impôts) - Institution d'une taxe sur la publicité diffusée sur les chaînes de télévision

Le présent article tend à introduire un article 302 bis KG dans le code général des impôts, afin d'instituer une taxe sur le chiffre d'affaires des chaînes de télévision issu de la publicité.

I. Le droit existant

Les trois taxes sur les recettes de publicité télévisée existant déjà sont définies aux articles 302 bis KA, KB, KC et KD du code général des impôts.

A. La taxe sur la publicité télévisée (302 bis KA du CGI)

Les dispositions relatives à la taxe sur la publicité télévisée sont codifiées à l'article 302 bis KA du CGI. Instituée temporairement par l'article 39 de la loi de finances pour 1982, puis reconduite à plusieurs reprises, la taxe sur la publicité télévisée a été définitivement établie par la loi n° 92-677 du 17 juillet 1992.

Elle est acquittée par les entreprises qui assurent la régie des messages de publicité sur les écrans de télévision82(*) et assise sur le message publicitaire selon les tarifs suivants :

a) 1,50 € par message dont le prix est au plus égal à 150 € ;

b) 3,80 € par message dont le prix est supérieur à 150 € et au plus égal à 1 520 € ;

c) 20,60 € par message dont le prix est supérieur à 1 520 € et au plus égal à 9 150 € ;

d) 34,30 € par message dont le prix est supérieur à 9 150 €.

La taxe sur la publicité télévisée n'est due que pour les messages reçus en France sur des écrans de télévision. Les messages publicitaires destinés à être reçus sur des écrans de télévision hors de France ne sont donc pas soumis à cette taxe.

Lorsque, pour certaines chaînes, comme Euronews, les messages sont destinés à être reçus à la fois sur des écrans de télévision en France et hors de France, il appartient au régisseur de déterminer, sous sa responsabilité et sous réserve du contrôle de l'Administration, la proportion des messages destinés à être reçus sur des écrans situés hors de France. La fraction des messages correspondant à la réception hors de France est exonérée.

B. La taxe sur les services de télévision

L'article 28 de la loi de finances rectificative pour 1997 a institué une taxe due par tout exploitant d'un service de télévision reçu en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer.

Cette taxe est codifiée aux articles 302 bis KB et 302 bis KC, du code général des impôts. Son régime a été largement modifié par la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur afin de tenir compte des évolutions technologiques et économiques du secteur83(*).

Sont redevables de cette taxe, d'une part l'ensemble des éditeurs de services de télévision quel que soit leur réseau de diffusion (voie hertzienne, câble, satellite, ADSL...)84(*), et d'autre part les distributeurs de services de télévision, quel que soit le réseau de communications électroniques utilisé85(*).

Depuis le 1er janvier 2008, l'assiette est constituée de la manière suivante :

- pour les éditeurs de services de télévision, des recettes publicitaires et de parrainage, des recettes tirées des appels téléphoniques à revenus partagés, des connexions à des services télématiques et des envois de minimessages liés à la diffusion de leurs programmes, à l'exception des programmes servant une grande cause nationale ou d'intérêt général, et du produit de la redevance pour droit d'usage des appareils de télévision. Elle n'intègre plus le chiffre d'affaires résultant des abonnements ;

- et pour les distributeurs de services de télévision, l'assiette se compose du chiffre d'affaires résultant des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers en rémunération d'un ou plusieurs services de télévision.

Ces sommes font l'objet d'un abattement forfaitaire de 4 %.

La taxe est calculée en appliquant par palier un taux progressif sur la fraction de chaque part des encaissements et versements annuels. Les taux applicables sont les suivants :

- pour les éditeurs de services, la taxe fait l'objet d'un taux unique de 5,5 % applicable à partir d'un seuil de 11 millions d'euros. Les services de télévision diffusés en haute définition par voie hertzienne et ceux diffusés en télévision mobile personnelle sont soumis à une majoration respective de 0,2 et de 0,1% ;

- pour les distributeurs de services de télévision, le taux applicable est progressif en fonction du chiffre d'affaires : le seuil de chiffre d'affaires taxable est fixé à 10 millions d'euros par an, le taux évoluant de 0,5 % jusqu'à 4,5 % par tranche d'imposition de 65 millions d'euros.

Le produit de cette taxe, attribué au Centre national de la cinématographie, a été de 367,5 millions d'euros en 2007.

Les oeuvres audiovisuelles susceptibles d'être aidées par le Compte de soutien aux industries de programmes (COSIP) sont définies par le décret n° 95-110 du 2 février 1995 relatif au soutien financier de l'État à l'industrie des programmes audiovisuels modifié par le décret n° 2004-1009 du 24 septembre 2004 qui dispose que peuvent bénéficier des différentes formes de soutien les oeuvres « audiovisuelles présentant un intérêt particulier d'ordre culturel, technique ou économique et appartenant à l'un des genres suivants : fiction, à l'exclusion des sketches, animation, documentaire de création, captation ou recréation de spectacle vivants » ainsi que les magazines comportant « un intérêt d'ordre essentiellement culturel », les vidéomusiques et les pilotes d'animation.

C'est en 1984 qu'un système de soutien financier à la production d'oeuvres audiovisuelles a été mis en place. L'objectif de la création du Compte de soutien à l'industrie de programmes (COSIP) était de favoriser la production d'oeuvres audiovisuelles par le biais d'une dotation pour l'aide à la création et de compenser le déficit de financement des oeuvres à valeur patrimoniale.

Ce système redistribue une partie des ressources des diffuseurs au profit des producteurs établis en France, contribuant ainsi au développement de la production audiovisuelle.

C. La taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision (article 302 bis KD du CGI)

L'article 47 de la loi de finances pour 2003 (loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002), modifié par l'article 22 de la loi relative au mécénat, aux associations et aux fondations (loi n° 2003-709 du 1er août 2003), a institué à compter du 1er juillet 2003 une taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision.

Cette taxe est destinée à financer un fonds d'aide à l'expression radiophonique locale prévu à l'article 80 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Une instruction du 14 août 2003 (BOI 3 P-5-03) a décrit les règles applicables à cette taxe constatée, recouvrée et contrôlée comme en matière de TVA qui sont codifiées à l'article 302 bis KD du code général des impôts.

Sont imposables les opérations d'émission et de diffusion en France des messages publicitaires par voie de radiodiffusion et de télévision. La taxe n'est due que pour les messages publicitaires émis et diffusés à partir du territoire français. Les messages publicitaires émis et diffusés à partir du territoire français et destinés à être reçus hors de France sont également soumis à cette taxe.

Au final, l'ensemble des taxes assises sur une même assiette (le chiffre d'affaires publicitaires) représente environ 15 % de son montant.

II - Le texte du projet de loi

Le I du présent article (1er et 2ème alinéas) vise à créer un chapitre VII septies dans le titre II de la première partie du livre premier du code général des impôts, au sein duquel serait inséré un article 302 bis KG mettant en place une taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision.

L'objet de cette taxe versée au budget général de l'État est de compenser la prise en charge par l'État, via une dotation budgétaire à France Télévisions (à hauteur de 450 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2009), du manque à gagner lié à la suppression de la publicité sur les chaînes publiques après 20 heures à partir du 5 janvier 2009, décidée le conseil d'administration de France Télévisions à la demande du Gouvernement.

Cette taxe est justifiée économiquement par « l'effet d'aubaine » dont pourraient bénéficier les chaînes privées en raison du report sur leurs écrans de la publicité auparavant diffusée sur les canaux de France Télévisions.

A. Les redevables de la taxe

La taxe serait due par les éditeurs de loisirs au sens de l'article 2 de la loi du 30 septembre 198686(*), établis en France. Il s'agit en pratique de TF1, France Télévisions, Canal +, M6, les chaînes de la télévision numérique terrestre et les chaînes thématiques présentes sur le câble et le satellite dont le siège est en France.

B. L'assiette et l'exigibilité de la taxe

Le II du I du présent article précise l'assiette de la taxe, constituée par le montant des sommes versées par les annonceurs à ces télévisions ou à leurs régisseurs pour la diffusion de leurs messages publicitaires, en soustrayant le montant de la TVA.

Cette taxe est donc assise sur la même assiette que les taxes évoquées précédemment dont le régime juridique est fixé par les articles 302 bis KA, KB, KC et KD du CGI.

Les recettes publicitaires des sites Internet des chaînes de télévision ne sont pas concernées par cette taxation. Il serait en effet contre-productif d'imposer les activités naissantes liées au média global. En revanche, les sommes versées dans le cadre de parrainages d'émissions sont assujetties à la taxe.

Le III du I du présent article prévoit que l'exigibilité de la taxe, comme pour la taxe prévue à l'article 302 bis KB, est constituée par le versement effectif des sommes par les annonceurs.

C. Le taux prévu

Le IV du I de cet article définit le taux applicable qui serait de 3 % du montant des versements annuels, hors TVA. Un abattement de 11 millions d'euros est opéré sur l'assiette : son objet est de protéger en partie les chaînes émergentes qui ont de faibles chiffres d'affaire, qui seront donc taxées sur une plus petite partie de leur chiffre d'affaires que les grandes chaînes.

La taxe sera appliquée par service de télévision : le groupe M6 paiera ainsi de manière différenciée pour M6 et W9, chaînes qui lui appartiennent (ou le groupe TF1 pour TF1 et TMC), ce qui est bénéfique pour le groupe puisque l'abattement de 11 millions d'euros s'appliquera sur le montant des recettes publicitaires de chaque service de télévision.

Par ailleurs, sur le modèle de l'article 302 bis KB87(*), un abattement forfaitaire de 4 % sur les sommes concernées sera applicable. Il s'agit de prendre en compte une partie du coût de fonctionnement des régies publicitaires des chaînes.

D. Le produit de la taxe

Le produit qu'on peut attendre de cette taxe pour 2009 est très aléatoire. Il dépend en effet de plusieurs variables, dont certaines vont évoluer dans un avenir très proche :

- en premier lieu, la crise économique a un impact sur les investissements publicitaires qui semblent avoir chuté fortement depuis le début de l'année 2008. Le chiffre d'affaires de TF1 serait ainsi en forte baisse pour le deuxième semestre 2008 et celui de M6 serait en stagnation. Selon l'étude d'AT Kearney commandée par les chaînes privées historiques, les revenus totaux nets du marché publicitaire de la télévision seraient en baisse de 3,2 % au premier semestre 2009, ce contexte morose devant se prolonger au cours de l'année ;

- en outre, « l'effet d'aubaine » pour les chaînes privées lié au report de la publicité des écrans de soirée de France Télévisions, est difficile à anticiper. En effet, la capacité d'absorption des chaînes historiques n'est pas totale et la concurrence des chaînes de la TNT et d'Internet est de plus en plus intense sur le marché publicitaire. La croissance des investissements publicitaires est de 38 % sur le premier semestre 2008 ;

- par ailleurs, l'autorisation d'une seconde coupure publicitaire dans les oeuvres de fiction, et les modifications réglementaires relatives à la publicité sur les chaînes privées auront un impact positif sur les capacités d'absorption des chaînes privées, qu'il est difficile de quantifier dès aujourd'hui.

Selon les estimations fournies à votre rapporteur par le ministère, le produit de cette taxe pour 2009 serait de 94 millions d'euros.

En conclusion, vos rapporteurs souhaitent insister sur le fait que le rendement de cette taxe est aléatoire et que son produit ne devrait pas être particulièrement dynamique. Il n'est donc pas forcément pertinent d'imaginer que cette ressource pourrait compenser pour l'État de manière pérenne le coût qu'il supportera en raison de la suppression de la publicité sur France Télévisions (dont l'impact est aussi, par nature, très difficile à calculer).

E. Liquidation et recouvrement de la taxe

Le V du I du présent article prévoit que la liquidation de la taxe intervient lors du dépôt de la déclaration de TVA du mois de mars ou du premier trimestre de l'année civile.

Le VI du I de l'article vise quant à lui à préciser le régime juridique de son recouvrement qui se ferait « selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la TVA ». Les réclamations seraient également présentées, instruites et jugées selon les mêmes règles que la TVA.

Le II du présent article tend à créer, au sein de la section 2 du chapitre Ier du livre II du code général des impôts, un II quinquies relatif au régime spécial des redevables sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision, comprenant un article 1693 quinquies prévoyant les principes de ce régime spécial de recouvrement.

La taxe serait recouvrée selon les mêmes modalités que celle prévue à l'article 302 bis KB :

- les redevables l'acquitteront par acomptes mensuels ou trimestriels égaux au minimum, respectivement, au douzième ou au quart du montant de la taxe due au titre de l'année civile précédente majoré de 5 % ;

- le complément de taxe exigible au vu de la déclaration de TA sera versé lors du dépôt de celle-ci ;

- et les redevables qui estiment que les acomptes déjà payés au titre de l'année atteignent le montant de la taxe dont ils seront en définitive redevables pourront surseoir aux paiements des acomptes suivants. Si le montant de la taxe est supérieur de plus de 20 % au montant des acomptes versés, les intérêts de retard prévus aux articles 1727 et 1731 du CGI seront applicables.

III - L'examen par l'Assemblée nationale

A. Une modulation, limitée dans le temps, de la taxe sur la publicité

1. Un dispositif général pour l'ensemble des chaînes

L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par la commission spéciale, sous-amendé sur proposition du Gouvernement, visant à plafonner le montant de la taxe lorsque les recettes publicitaires sont en stagnation ou en régression.

Le nouveau deuxième alinéa du IV du I de l'article prévoit ainsi que le montant prélevé à chaque service de télévision ne peut être supérieur à la moitié de la différence entre les recettes publicitaires constatées pour l'année n et les recettes publicitaires perçues en 2008. Toutefois, un taux plancher de 1,5 % est, en tout état de cause, applicable à l'assiette.

EXEMPLE THÉORIQUE

- Hypothèse assiette 2008 : 100 M€ et assiette 2009 : 95 M€. Variation = - 5M€.
Application du taux minimal de 1,5% soit 95-11*1,5%

- Hypothèse assiette 2008 : 100 M€ et assiette 2009 : 100 M€. Variation = 0.
Application du taux minimal de 1,5% soit 100-11*1,5%

- Hypothèse assiette 2008 : 100 M€ et assiette 2009 : 105 M€. Variation : 5M€.
Application du taux de 3% soit 105-11*3% = 2,82 M€ mais plafonné à 2,5 M€ (50% de la variation)

En cas d'augmentation plus importante de l'assiette 2009/2008, le plafonnement ne joue pas.

Ce mécanisme de modulation ne serait applicable que jusqu'à l'année d'extinction en métropole de la diffusion par voie hertzienne terrestre en mode analogique des services de télévision, soit normalement l'année 2011. Par ailleurs, l'Assemblée a également prévu que, dans un délai d'un an après la l'entrée en vigueur de la loi, le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur l'application de l'article, notamment sur « le rendement effectif de la taxe », qui proposera d'éventuelles adaptations du dispositif.

Vos rapporteurs soulignent que le maintien de la référence à l'année 2008 est essentiel dans la mesure où il permettra une véritable prise en compte de l'effet d'aubaine dès lors qu'il pourra être constaté.

2. Un dispositif spécifique pour les chaînes de télévisions qui ne sont pas diffusées par la voie hertzienne terrestre en mode analogique

Afin de protéger les chaînes naissantes de la télévision numérique terrestre et les chaînes thématiques aux faibles audiences, l'Assemblée nationale a en outre adopté un amendement de M. Michel Herbillon (UMP - Val-de-Marne) visant à introduire une progressivité de la taxe applicable à ces éditeurs de service de télévision : son taux serait de 1,5 % en 2009, 2 % en 2010 et 2,5 % en 2011. Après cette date, le droit commun leur sera appliqué, à savoir un taux de 3 %.

B. Un aménagement justifié par une situation financière fragile du secteur de l'audiovisuel privé

Ces amendements ont été guidés par le souhait :

- d'une part, de ne pas accentuer les effets de la crise du marché publicitaire sur le secteur de l'audiovisuel privé et l'impact pro-cyclique de la mesure de taxation ;

- et d'autre part, de protéger les chaînes naissantes, qui disposent de recettes publicitaires dynamiques, mais dont la stabilité économique n'est pas assurée.

C. Le rendement de la taxe ainsi modulée

Selon les renseignements fournis à vos rapporteurs, le rendement prévisionnel de la taxe en année pleine 2009 serait de 70 millions d'euros.

Cependant, au vu du retard pris dans la discussion du projet de loi, votre commission a adopté un amendement de coordination modifiant l'article 55 du présent projet de loi, afin de prévoir que les nouvelles taxes entreront en vigueur à la publication de la loi et non le 1er janvier 2009 comme le texte actuel le prévoit. Cette coordination a déjà été prise en compte par le Gouvernement, à travers un amendement déposé après la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances minorant la ligne n° 1499 « Recettes diverses » du budget général de 62 millions d'euros88(*).

Au final, le produit de la taxe devrait en fait atteindre un peu plus de 64 millions d'euros en 2009.

IV - La position de votre commission

Vos rapporteurs sont convaincus que la suppression de la publicité est une chance pour l'audiovisuel public, mais plus largement pour l'ensemble du paysage audiovisuel français, parce qu'elle tend à clarifier les responsabilités des différents acteurs et à impulser une nouvelle dynamique au secteur aussi bien public que privé.

Les conditions du succès du nouvel équilibre défini par le projet de loi résident donc aussi dans la mise en place d'un pôle privé fort qui puisse se mettre au service de la création française.

C'est la raison pour laquelle ils estiment que la modulation de la taxe est une mesure transitoire intéressante.

Ils vous proposent toutefois un amendement visant à permettre à Euronews de ne pas trop subir les effets de la taxe sur le chiffre d'affaires des chaînes de télévision privée prévue par le présent article. En effet, Euronews, dont l'audience est principalement internationale, ne bénéficiera pas de l'effet d'aubaine attendu de la suppression de la publicité sur France Télévisions. Concrètement il s'agit de prévoir que l'assiette retenue pour le calcul de la taxe est pondérée au prorata de l'audience française de la chaîne par rapport à son audience mondiale, ce qui représenterait une assiette de 7 % de l'assiette prévue par le régime commun.

Votre commission propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 21 (articles 302 bis KH 1693 sexies du code général des impôts) - Institution d'une taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques

Cet article vise à insérer un nouvel article 302 bis KH dans le code général des impôts afin d'instituer, au profit du budget général de l'État, une taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques.

I - Le droit existant

A. Des redevances et taxes spécifiques

Les opérateurs de télécommunications et les fournisseurs d'accès à Internet sont aujourd'hui soumis à diverses redevances d'occupation du domaine public, parmi lesquelles :

- les redevances liées à l'utilisation des fréquences de faisceaux hertziens, GSM, UMTS (système de télécommunications mobiles personnelles), satellitaires, de réseaux indépendants ;

- et les redevances de droit de passage pour l'utilisation des réseaux filaires principalement payées aux collectivités territoriales.

Par ailleurs, en tant que distributeurs de service de télévision, les fournisseurs d'accès Internet et les opérateurs de téléphonie mobile sont redevables de la taxe sur les services de télévisions, prévue à l'article 302 bis KB du CGI.

B. Une puissance financière très importante

Selon le rapport d'activité 2007 de l'Autorité de régulation des communications électroniques (ARCEP), le revenu des opérateurs de communications électroniques sur le marché de détail s'élève à 42,5 milliards d'euros en 2007, qui se répartissent de la façon suivante :

- 11 milliards d'euros pour la téléphonie fixe ;

- 17,8 milliards d'euros pour la téléphonie mobile ;

- 4,6 milliards d'euros pour l'accès à Internet ;

- 3,2 milliards d'euros pour les services de capacité (liaisons louées et transport de données) ;

- 2,6 milliards d'euros pour les services à valeur ajoutée (renseignements, SMS).

Les masses financières en jeu dans ce secteur sont ainsi très impressionnantes, notamment par rapport à celles présentes dans celui de l'audiovisuel.

II - Le texte du projet de loi

Le présent article tend à créer une taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques fonctionnant selon les mêmes modalités que la taxe sur la publicité diffusée par les chaînes de télévision instituée par l'article 20.

Elle serait prévue dans un nouvel article 302 bis KH du CGI, introduit dans un nouveau chapitre VII octies inséré dans le titre II de la première partie du livre premier du CGI.

A. Les redevables de la taxe

Le I de l'article 302 bis KH instituée par le présent article prévoit que sont concernés par la taxe tous les opérateurs de communications électroniques au sens de l'article L. 32 du code des postes et des communications électroniques, établis en France et déclarés auprès de l'Autorité de régulation des télécommunications en vertu de l'article L. 33-1 du code des postes et des communications électroniques.

Les opérateurs de communications électroniques sont « les personnes physiques ou morales exploitant un réseau de communications électroniques89(*) ouvert au public ou fournissant au public un service de communications électroniques90(*) ».

Il s'agit en pratique des opérateurs de téléphonie (SFR, Bouygues Télécom, Orange) et des fournisseurs d'accès à Internet (Free, France Télécom, Neuf Cegetel) qui fournissent en général des offres dites « triple play » (services de téléphonie, accès à Internet et service de télévision).

B. L'assiette et l'exigibilité de la taxe

Le premier alinéa du II de l'article 302 bis KH prévoit que l'assiette est en principe constituée du montant, hors TVA, des abonnements et autres sommes acquittés par les usagers aux opérateurs mentionnés au I en rémunération des services de communications électroniques qu'ils fournissent.

Il s'agit donc des services vendus sur le marché de la téléphonie et d'Internet. Toutefois, ce marché de détail doit être considéré de manière large, comme le précise l'avis de l'ARCEP sur le projet de loi, puisque peuvent être incluses dans l'assiette de la taxe, les sommes versées par les consommateurs finaux sur le marché résidentiel, par les entreprises sur le marché de détail professionnel et par les opérateurs tiers sur les marchés de gros.

Les alinéas 2 à 5 de ce paragraphe II précisent néanmoins les sommes exclues de l'assiette de la taxe, à savoir :

- les sommes acquittées au titre des prestations d'interconnexion et d'accès faisant l'objet des conventions définies au I de l'article L. 34-8 du code des postes et communications électroniques. Cette exception paraît logique dans la mesure où l'on ne saurait faire payer deux fois une même communication électronique, au moment où elle serait achetée sur le marché de gros par un opérateur de télécommunications (prestations d'interconnexion) et au moment où ce dernier la vendrait au consommateur final91(*) ;

- et les sommes acquittées au titre des prestations de diffusion ou le transport des services de communication audiovisuelle. Il s'agit ici de bien préciser que ne sont pas concernées, par exemple, les sommes versées pour la partie des offres ADSL liée à la télévision, qui ne relève pas d'un service de communications électroniques, mais d'un service de communication audiovisuelle.

On peut noter que tous les services qui ne relèvent pas de la communication électronique ne seront pas compris dans l'assiette de la taxe. Peuvent être cités en exemple la vente et la location de terminaux et équipements, la gestion des centres d'appels ou encore les revenus des annuaires papier.

Le III du I du présent article prévoir que l'exigibilité de la taxe est constituée par l'encaissement du produit des abonnements et autres sommes versées par les usagers et comprises dans l'assiette de la taxe.

C. Le taux de la taxe

Le IV du I du présent article précise que le taux applicable est de 0,9 % des encaissements concernés.

Un abattement de 5 millions d'euros est toutefois appliqué de manière systématique sur l'assiette afin, notamment, de ne pas taxer des opérateurs émergents ou d