Rapport n° 165 (2008-2009) de M. Bruno SIDO, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 14 janvier 2009

Disponible au format Acrobat (1,9 Moctet)

Tableau comparatif au format Acrobat (570 Koctets)

• INTRODUCTION
  
• EXPOSÉ GÉNÉRAL
  
  • I. UN PROCESSUS INÉDIT : LE GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT
    
    • A. UN PROCESSUS PARTICIPATIF D'UNE AMPLEUR SANS PRÉCÉDENT
      
      • 1. Une phase de réflexion : les groupes de travail
        
      • 2. Une phase de consultations
        
      • 3. Une phase de négociations : les tables rondes
        
      • 4. Une phase de déclinaison des engagements : les comités opérationnels
        
    • B. UNE RÉVOLUTION ÉCOLOGIQUE ?
      
      • 1. Une prise de conscience de l'enjeu environnemental
        
      • 2. Plus de deux cents engagements
        
      • 3. L'écologie, source de la croissance de demain ?
        
  • II. LA TRADUCTION DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT DANS LE CADRE POLITIQUE
    
    • A. UNE PRIORITÉ DE LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE
      
    • B. UN FOISONNEMENT DE MESURES AU NIVEAU NATIONAL
      
      • 1. Au niveau législatif
        
        • a) La loi de finances pour 2009
          
        • b) La loi de finances rectificative pour 2008
          
        • c) Le projet de loi d'engagement national pour l'environnement
          
      • 2. Au niveau infralégislatif
        
    • C. UNE ACCÉLÉRATION PAR LE BIAIS DU PLAN DE RELANCE
      
  • III. LE CONTENU DU PROJET DE LOI TRANSMIS AU SÉNAT
    
    • A. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI INITIAL
      
    • B. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
      
  • IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
    
    • A. DES OBJECTIFS INDISSOCIABLES DE LA RÉUSSITE DU GRENELLE
      
      • 1. La préservation du tissu économique et l'amélioration de la formation, de la recherche et de l'innovation
        
      • 2. Une pression fiscale stable
        
      • 3. La préservation des finances locales
        
    • B. LA NÉCESSITE DE REVENIR À UNE LOI DE PROGRAMMATION
      
      • 1. Le contenu des lois de programmation a été précisé par le juge constitutionnel
        
      • 2. La nécessité de maintenir au présent projet de loi le caractère d'une loi de programmation
        
    • C. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION
      
• EXAMEN DES ARTICLES
  
  • Article 1er - Objectifs du projet de loi et stratégie nationale du développement durable
    
  • TITRE IER - LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE
    
  • Article 2 - Lutte contre le changement climatique
    
  • CHAPITRE IER - Réduction des consommations d'énergie des bâtiments
    
  • Article 3 - Objectifs généraux du plan de rénovation des bâtiments
    
  • Article 4 - Règles de performance énergétique des constructions neuves
    
  • Article 5 - Rénovation thermique des bâtiments existants
    
  • Article 6 - Formation professionnelle et recherche dans le secteur du bâtiment
    
  • CHAPITRE II - Urbanisme
    
  • Section 1 - Dispositions relatives aux objectifs
    
  • Article 7 - Prise en compte du développement durable dans l'élaboration des documents d'urbanisme
    
  • Section 2 - Dispositions relatives à l'urbanisme et au patrimoine
    
  • Article 8 - Mention explicite de la lutte contre le réchauffement climatique
    dans le code de l'urbanisme
    
  • Article 8 bis (nouveau) - Participation pour voirie et réseaux
    
  • CHAPITRE III - Transports
    
  • Section 1 - Dispositions relatives aux objectifs
    
  • Article 9 - Principes de la politique des transports
    
  • Article 10 - Transports de marchandises
    
  • Article 11 - Transport de voyageurs
    
  • Article 12 - Transports urbains et périurbains hors Ile-de-France
    
  • Article 13 - Transports en Ile-de-France
    
  • Article 13 bis (nouveau) (Article L. 642-3 du code du patrimoine) - Allègement de la procédure d'autorisation spéciale pour les travaux effectués dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager
    
  • Section 2 - Dispositions modifiant la loi d'orientation des transports intérieurs
    
  • Article 14 (Article 3 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs) - Objectifs de la politique des transports
    
  • Article 15 (Article 4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982) - Schéma national des infrastructures de transport
    
  • Article 15 bis (nouveau) (Article 4 de la loi du 30 décembre 1982 précitée) - Schéma national des infrastructures de transport tous modes
    
  • CHAPITRE IV - Energie
    
  • Article 16 Réduction des consommations d'énergie
    
  • Article 17 - Développement des énergies renouvelables
    
  • Article 17 bis (nouveau) - Concessions hydroélectriques
    
  • Article 17 ter (nouveau) - Extension du bénéfice de l'obligation d'achat
    
  • Article 18 - Essor des biocarburants
    
  • CHAPITRE V - La recherche dans le domaine du développement durable
    
  • Article 19 - Le soutien à la recherche
    
  • TITRE II - BIODIVERSITÉ, ÉCOSYSTÈMES ET MILIEUX NATURELS
    
  • CHAPITRE Ier - Maintenir et développer la biodiversité
    
  • Article 20 - Objectifs et actions à mener pour préserver la biodiversité
    
  • Article 21 - Elaboration de la trame verte et bleue
    
  • Article 22 - Amélioration de la connaissance dans le domaine de la biodiversité
    
  • Article 23 - Financement de la préservation de la biodiversité
    
  • Article 23 bis (nouveau) - Déclaration de ruches obligatoire
    
  • Article 23 ter (nouveau) - Mise en place d'une interprofession de la filière apicole
    
  • CHAPITRE II - Retrouver une bonne qualité écologique de l'eau et assurer son caractère renouvelable dans le milieu et abordable pour le citoyen.
    
  • Article 24 - Objectifs et actions visant à améliorer la gestion de l'eau
    
  • Article 25 - Réduction de la présence dans les milieux aquatiques des substances dangereuses prioritaires
    
  • Article 25 bis (nouveau) - Bon état écologique des masses d'eau
    
  • Article 26 - Élaboration de la trame bleue
    
  • Article 27 - Surveillance des milieux aquatiques
    
  • CHAPITRE III - Une agriculture et une sylviculture diversifiées et de qualité, productive et durable
    
  • Article 28 - Agriculture durable
    
  • Article 29 - Le développement durable de la filière forêt-bois
    
  • CHAPITRE IV - La gestion intégrée de la mer et du littoral
    
  • Article 30 - Gestion durable de la mer et du littoral
    
  • TITRE III - PRÉVENTION DES RISQUES POUR L'ENVIRONNEMENT ET LA SANTÉ, PRÉVENTION DES DÉCHETS
    
  • Article 31 - Liens entre environnement et santé
    
  • CHAPITRE IER - L'ENVIRONNEMENT ET LA SANTÉ
    
  • Article 32 - Deuxième plan national santé environnement
    
  • Article 33 - Encadrement de l'emploi des substances chimiques préoccupantes
    
  • Article 34 - Réduction de l'exposition aux substances préoccupantes en milieu professionnel
    
  • Article 35 - Lutte contre la pollution de l'air intérieur et extérieur
    
  • Article 36 - Lutte contre le bruit et les pollutions lumineuses
    
  • Article 36 bis (nouveau) - (Articles L. 581-6, L. 581-19, L. 581-26, L. 581-28 et L. 581-34 du code de l'environnement) - Règlementation de la publicité
    
  • Article 37 - Surveillance des risques émergents
    
  • Article 38 - Inventaire des sites potentiellement pollués
    
  • Article 39 - Prévention des risques majeurs
    
  • Article 40 - Moyens budgétaires
    
  • CHAPITRE II - Les déchets
    
  • Article 41 - Politique de réduction des déchets
    
  • Article 41 bis (nouveau) (Article 1387 A [nouveau] du code général des impôts) - Valorisation de l'énergie de récupération
    
  • TITRE IV - ETAT EXEMPLAIRE
    
  • Article 42 - Contribution de l'Etat au développement durable
    
  • TITRE V - GOUVERNANCE, INFORMATION ET FORMATION
    
  • Article 43 - Nouvelles formes de gouvernance
    
  • Article 43 bis (nouveau) - Critères de représentativité des associations
    
  • Article 44 - Collectivités territoriales et développement durable
    
  • Article 45 - Informations et enquêtes publiques en matière environnementale
    
  • Article 46 - Entreprises et développement durable
    
  • Article 47 - Information, consommation et développement durable
    
  • Article 48 - Formation et développement durable
    
  • TITRE VI - DISPOSITIONS PROPRES AUX DÉPARTEMENTS, RÉGIONS ET COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER
    
  • Article 49 - Dispositions applicables à l'outre-mer
    
  • Article 50 - Dispositions applicables à Mayotte
    
  • Intitulé du projet de loi
    
• ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
  
  • I. AUDITIONS DEVANT LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
    
  • II. AUDITIONS DEVANT LE GROUPE DE SUIVI DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT
    

N° 165

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement,

Par M. Bruno SIDO,

Sénateur

Voir le(s) numéro(s) :

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Adopté en conseil des ministres le 11 juin 2008, le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement a été transmis par l'Assemblée nationale au Sénat le 21 octobre de la même année. Issu d'un processus sans précédent de concertation avec la société civile, ce texte présente, par bien des aspects, un caractère tout à fait inédit. Sur le fond, il marque l'ambition de conduire la France vers un développement plus durable et d'engager des changements d'ampleur dans tous les secteurs contribuant au réchauffement climatique et à la dégradation de l'environnement. Votre commission ne peut que saluer cette ambition forte, traduite dans la retranscription quasiment littérale des engagements volontaristes pris par les participants au Grenelle de l'environnement à l'automne 2007.

Sur la forme, ce texte peut surprendre au premier abord le législateur respectueux du principe édicté par Portalis : « La loi permet, ordonne ou interdit ». En effet, comme le permet l'article 34 de la Constitution relatif aux lois de programmation, il se borne à afficher les objectifs de l'action de l'Etat et les moyens pour y parvenir, sans comporter de dispositions normatives d'application directe qui rendraient leur mise en oeuvre immédiatement effective. Le Parlement sera pour cela saisi d'un autre texte, le projet de loi d'engagement national pour l'environnement, examiné en conseil des ministres le 7 janvier 2009.

L'examen du projet de loi de programme à l'Assemblée nationale a montré la volonté des députés de compléter le texte sur de nombreux points, comme en témoigne le nombre très élevé d'amendements déposés (2.200), et par l'adoption du texte dans une atmosphère de consensus, puisque près de 150 amendements de l'opposition ont été adoptés, 528 députés ayant, au final, voté en sa faveur. Cet examen, qui a donné lieu durant sept jours à des échanges riches sur des sujets très variés, a toutefois été très fortement accéléré sur la fin, puisque plusieurs centaines d'amendements ont été examinés, à la fin, en très peu de temps.

Votre commission des affaires économiques a souhaité, très tôt, s'impliquer pleinement dans le processus du Grenelle en étant à l'origine de la création, à l'été 2007, du groupe sénatorial de suivi du Grenelle de l'environnement, présidé par votre rapporteur. Ce groupe a procédé à des auditions parallèlement aux réunions des groupes de travail du Grenelle de l'automne 2007^1(*), puis aux travaux des comités opérationnels au printemps 2008 et, enfin, à 75 auditions depuis l'examen en conseil des ministres du projet de loi. Votre rapporteur a ainsi pleinement pris la mesure de l'ampleur des évolutions proposées et du chemin parcouru pour rapprocher des positions au départ éloignées.

Tout en adhérant aux objectifs ambitieux fixés par le présent texte, votre commission souligne l'importance qui s'attachera à ce que le Parlement dispose du temps et de la sérénité nécessaires pour débattre, dans le projet de loi d'engagement national pour l'environnement, des modalités concrètes de leur mise en oeuvre. Elle ne peut que regretter à cet égard, même si elle en comprend les raisons, l'inclusion dans le projet de loi de finances d'un certain nombre de dispositifs particulièrement importants, comme la taxe poids lourds ou la fiscalité sur le traitement des déchets, dont il est demandé à présent au Parlement d'acter le principe dans le présent projet de loi, plusieurs semaines après en avoir adopté le dispositif juridique.

En conclusion, votre commission souscrit aux objectifs fixés par le présent projet de loi et vous propose de l'adopter, sous réserve des 113 amendements qu'elle vous soumet.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UN PROCESSUS INÉDIT : LE GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT

Porté par M. Nicolas Hulot pendant la campagne présidentielle de 2007, le pacte écologique a abouti à la volonté du Président de la République de créer un grand ministère chargé des questions de transport, d'énergie, de biodiversité, mais également d'infrastructures ou d'urbanisme et de réaliser une radiographie en profondeur de notre société, de nos modes de production et de consommation, de nos pratiques, de nos processus de décision, du mode de construction de nos villes et de nos modes de transport.

Le Grenelle de l'environnement est intervenu alors qu'un large consensus se dessinait, notamment du fait des cris d'alarme lancés par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), sur l'entrée de notre monde dans une nouvelle ère, marquée par la fin de l'illusion des ressources naturelles à profusion, d'un climat stable, d'une biodiversité infinie ou encore de terres fertiles en quantité illimitée.

A. UN PROCESSUS PARTICIPATIF D'UNE AMPLEUR SANS PRÉCÉDENT

Lancé par le Président de la République au lendemain de son élection, le processus du Grenelle de l'environnement a débuté à l'été 2007. Pour M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT), il a constitué « la plus grande opération de radiographie collective et démocratique jamais faite sur lui-même par un pays occidental ».

De fait, un dialogue inédit s'est noué entre les différentes parties au Grenelle : élus locaux, représentants de l'administration, syndicats de salariés et d'employeurs, mais également associations de protection de l'environnement, associées pour la première fois à ce type de démarche. Ce processus original, ce « dialogue à cinq », intéresse aujourd'hui nombre d'autres pays. Marqué par la recherche de positions consensuelles, y compris sur des questions jusque là très clivantes, voire taboues, ce processus s'est organisé en trois phases successives.

Votre commission ne peut, à ce stade, qu'émettre un regret, au demeurant également exprimé par certains acteurs associatifs auditionnés par votre rapporteur, puisque le Parlement n'a été, en tant qu'institution, que tardivement associé à ce processus, même si plusieurs de ses membres ont participé aux groupes de travail.

1. Une phase de réflexion : les groupes de travail

A l'été 2007, six groupes de travail ont été mis en place. Ils ont réuni plus de trois cent participants répartis en cinq collèges représentant les collectivités territoriales, les organisations non gouvernementales (ONG), les professionnels, les syndicats et l'Etat. Ces groupes ont eu à formuler des propositions afin de répondre aux défis suivants :

- groupe 1 : « lutter contre les changements climatiques et maîtriser la demande d'énergie » ;

- groupe 2 : « préserver la biodiversité et les ressources naturelles » ;

- groupe 3 : « instaurer un environnement respectueux de la santé » ;

- groupe 4 : « adopter des modes de production et de consommation durables : agriculture, pêche, agroalimentaire, distribution, forêt et usages durables des territoires » ;

- groupe 5 : « construire une démocratie écologique : institutions et gouvernance » ;

- groupe 6 : « promouvoir des modes de développement écologiques favorables à la compétitivité et à l'emploi ».

A ces six groupes se sont adjoints ensuite deux ateliers inter-groupes, sur les organismes génétiquement modifiés (OGM) et sur les déchets.

Les groupes de travail ont conduit un travail de diagnostic très important, réunissant des scientifiques, des économistes, des entrepreneurs, des biologistes, des syndicalistes, des responsables politiques et des acteurs engagés. Ils ont remis leurs propositions à la fin du mois de septembre 2007.

2. Une phase de consultations

Une phase de consultations est ensuite intervenue au cours de la première quinzaine du mois d'octobre 2007, qui a pris différentes formes :

- des débats sans vote ont été organisés au Parlement : le 3 octobre à l'Assemblée nationale et le 4 octobre au Sénat ;

- dix-neuf réunions organisées en région (métropole et outre-mer) ont rassemblé plus de 15.000 participants ;

- huit forums internet ont été mis en place : ils ont totalisé plus de 300.000 visites et près de 11.000 contributions ont été publiées ;

- en plus des partis et fondations politiques, vingt-huit conseils et comités ont été consultés.

3. Une phase de négociations : les tables rondes

La troisième phase du Grenelle de l'environnement a consisté en des négociations entre les cinq collèges autour de MM. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat chargé des transports et Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, secrétaire d'Etat chargée de l'écologie, les 24, 25 et 26 octobre 2007.

Quatre table-rondes ont été organisées, au cours desquelles les différents ministres du gouvernement sont intervenus, notamment les ministres et secrétaires d'Etat chargés du logement et de la ville, de la recherche et de l'enseignement supérieur, de l'agriculture et de la pêche, et de l'outre-mer. Elles ont abouti à 238 engagements^2(*) complétés, au mois de janvier 2008, par ceux pris aux termes de la table ronde dédiée à la question des déchets, le 20 décembre 2007, aboutissant ainsi à 265 engagements.

Cette phase s'est conclue par le discours du Président de la République en présence de deux Prix Nobel de la Paix, Mme Wangari Maathai et M. Al Gore et du président de la Commission européenne, M. José Manuel Barroso.

4. Une phase de déclinaison des engagements : les comités opérationnels

Au premier semestre 2008, des comités opérationnels ont été créés afin de préciser les modalités de la mise en oeuvre des engagements formulés par les tables rondes. Trente trois comités, pilotés par un parlementaire (pour un tiers d'entre eux) ou une personnalité reconnue dans le domaine considéré, ont proposé les voies et moyens d'une application concrète des engagements pris. Il s'agissait ainsi de rendre le Grenelle techniquement réaliste et crédible. Ces comités opérationnels ont réuni plus d'un millier de personnes (représentants de l'Etat, filières professionnelles, entreprises, associations, collectivités territoriales) et ont aujourd'hui rendu, dans la grande majorité des cas^3(*), un rapport définitif.

B. UNE RÉVOLUTION ÉCOLOGIQUE ?

Les travaux du Grenelle ont conduit M. Jean-Louis Borloo à estimer que « la mutation à opérer est tellement vaste et touche simultanément un si grand nombre de sujets de société qu'elle ne peut s'opérer que par la mise en mouvement de tous les acteurs ». Les conclusions du Grenelle visent donc à une transformation en profondeur de la société française.

Les travaux du Grenelle de l'environnement s'analysent en trois axes :

- la prise de conscience de l'urgence de la problématique environnementale ;

- l'accord sur plus de deux cent cinquante engagements entre les différentes parties au Grenelle ;

- la mise en avant d'une « croissance verte », aux impacts très importants.

1. Une prise de conscience de l'enjeu environnemental

Dans la ligne du Pacte écologique de Nicolas Hulot, le Grenelle de l'environnement repose sur la prise de conscience de l'urgence à traiter les problèmes environnementaux. Comme l'a souligné le Président de la République à l'occasion de la restitution des conclusions du Grenelle le 25 octobre 2007, ce dernier « restera comme un moment important dans la prise de conscience par notre société qu'elle ne peut plus vivre dans le gaspillage, qu'elle ne peut plus négliger les conséquences sur l'avenir de la planète de sa façon de vivre, de produire et de consommer ».

Les différentes parties ont ainsi été unanimes à reconnaître à la fois l'importance des conséquences de la dégradation de l'état de la planète et l'urgence de la situation.

D'une part, un consensus s'est construit autour du constat des conséquences néfastes de la dégradation de la planète et du changement climatique sur le potentiel de croissance des différents pays, et plus encore des pays les moins développés. A ce titre, les travaux du Grenelle de l'environnement se situent dans la lignée du rapport d'octobre 2006 de l'économiste britannique M. Nicholas Stern sur le changement climatique : il avait en effet souligné que si aucune mesure n'était prise pour enrayer le changement climatique, ce dernier pourrait avoir un impact économique comparable à celui des guerres mondiales ou de la crise économique de 1929.

D'autre part, toutes les parties ont montré leur conscience de l'urgence de la situation. Agir vite est en effet devenu impératif : quelques années de dégradation non maîtrisée auraient un effet exponentiel en matière de dommages induits.

M. Rajendra Pachauri, président du Groupe international d'experts sur le climat (GIEC), souligne ainsi qu'en matière de réchauffement climatique, il ne reste que 7 ans pour inverser la courbe d'évolution des températures, c'est-à-dire pour contenir la hausse des températures en deçà de 2 degrés, ligne à ne pas franchir pour ne pas mettre gravement en danger la planète. Dans un autre domaine, il apparaît que si rien n'est fait pour corriger la tendance actuelle, plus de 10 % des espaces naturels seront détruits au niveau mondial d'ici 2050, du fait de l'urbanisation ou de la conversion en terres agricoles^4(*). Par ailleurs, un oiseau sur huit, un amphibien sur trois est menacé d'extinction : M. Hubert Reeves parle ainsi du risque d'une sixième grande extinction d'espèces.

En outre, cette prise de conscience de l'urgence écologique est renforcée par le constat de l'épuisement des ressources : la population planétaire augmente et le niveau de vie moyen s'élève partout, tandis que les ressources longtemps considérées comme abondantes et pérennes deviennent plus rares et incertaines (énergies fossiles, eau potable, terres fertiles).

2. Plus de deux cents engagements

Votre commission se doit de souligner que, face à cette situation, la France n'est pas en retard. Ainsi par exemple en matière de gaz à effet de serre, les émissions par habitant de la France sont inférieures de 21 % à la moyenne européenne et même de 30 à 40 % par rapport à ses voisins. Mais le Grenelle a montré que la France souhaite aujourd'hui être en avance.

Le processus du Grenelle a donc abouti à 265 engagements, qui devraient permettre une profonde mutation de l'économie et de la société françaises, notamment vers une économie sobre en carbone. Ils se déclinent en quatre axes :

- la lutte contre le changement climatique ;

- la préservation et la gestion de la biodiversité et des milieux naturels ;

- la préservation de la santé et de l'environnement, tout en stimulant l'économie ;

- l'instauration d'une véritable démocratie écologique.

Deux secteurs majeurs sont au centre des engagements du Grenelle :

· le bâtiment, marqué par l'objectif d'une réduction des consommations énergétiques du bâtiment de 38 % d'ici 2020, par le lancement d'un programme ambitieux de rénovation du parc existant et de réduction des consommations énergétiques des constructions neuves ;

· les transports, secteur pour lequel l'objectif est de réduire de 20 % d'ici 2020 les émissions, par l'incitation au report modal vers les moyens de communication peu émetteurs de dioxyde de carbone.

Ces deux secteurs sont particulièrement importants, puisque, d'après l'ADEME, le secteur des transports est le premier émetteur national de gaz à effet de serre (GES) compte tenu de sa quasi-totale dépendance au pétrole, celui du bâtiment arrivant derrière, avec 25 % des émissions nationales^5(*).

Les engagements concernent également :

· l'énergie et la recherche : hausse des moyens de la recherche à hauteur de 1 milliard d'euros d'ici 2012, avec un effort portant en priorité sur le développement durable (énergies renouvelables, économies d'énergie, biocarburants de deuxième génération) ;

· la biodiversité, avec la mise en place d'une « trame verte », destinée à rétablir les continuités écologiques et d'une « trame bleue », son équivalent pour les milieux aquatiques ;

· l'agriculture, avec l'objectif de réduire l'usage des produits phytosanitaires et d'atteindre 6 % des surfaces cultivées en agriculture biologique en 2013 et 20 % en 2020 (contre 2 % actuellement).

Enfin, des engagements de l'Etat sont fixés : toutes les administrations devraient effectuer un bilan carbone et améliorer de 20 % leur efficacité énergétique. Par ailleurs le code des marchés publics devrait être réformé afin d'y insérer l'obligation de clauses environnementales et dès 2009 les nouveaux véhicules de l'administration devront être propres.

3. L'écologie, source de la croissance de demain ?

Le Grenelle a conduit à la prise de conscience du potentiel de croissance de l'écologie, la « croissance verte », dont l'intérêt est particulièrement mis en avant dans le contexte actuel de crise économique.

Alors que pendant longtemps, croissance économique et respect de l'environnement apparaissaient inconciliables, le Grenelle a marqué un changement radical des mentalités. Lors de la discussion en première lecture de ce projet de loi à l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Borloo a ainsi souligné que la mise en oeuvre des engagements du Grenelle pourra constituer une source de croissance, « celle de l'efficacité, de la sobriété, de l'autonomie énergétique ; celle de l'indépendance par rapport à des cours mondiaux qu'on ne maîtrise pas ; celle de l'indépendance par rapport à des rentes de situation énergétiques et financières, responsables d'une partie des déséquilibres actuels ».

Au niveau international, le rapport publié par le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) en octobre 2008, « Travail décent pour un développement durable », indique que le marché des produits et services écologiques pourrait doubler d'ici 2020, pour atteindre 2 740 milliards de dollars. 20 millions d'emplois supplémentaires seraient également créés dans le secteur des énergies renouvelables d'ici 2030.

En France, les mesures proposées dans le cadre du Grenelle pourraient constituer un facteur de croissance à court et à moyen terme.

A court terme, elles devraient aboutir à des investissements générateurs de croissance, dans des secteurs à forte intensité de main d'oeuvre et peu délocalisables. C'est notamment le cas pour les trois grands chantiers que sont le bâtiment, les transports et l'énergie. Le Grenelle devrait ainsi aboutir à des investissements de 35 milliards d'euros par an en moyenne et l'étude d'impact réalisée en novembre 2008 a estimé que près de 500.000 emplois devraient être créés. L'étude de l'ADEME publiée à l'été 2008 montre quant à elle que le potentiel du marché de la maîtrise de l'énergie et des énergies renouvelables serait de 220.000 emplois et celui de l'amélioration énergétique de 320.000. Dans le cadre du Grenelle de l'environnement, l'agence table sur un doublement des emplois d'ici à 2012, concentrés dans ces secteurs.

A moyen terme, la mise en oeuvre des engagements du Grenelle pourrait également agir sur la croissance en diminuant la facture énergétique des entreprises et en les spécialisant sur des marchés d'avenir, en consolidant la position des champions français et en favorisant la recherche dans le domaine du développement durable.

Les études montrent en effet que les marchés liés au développement durable sont des marchés d'avenir : l'étude précitée de l'ADEME a souligné que le marché des énergies renouvelables et ceux liés à l'efficacité énergétique dans les logements existants et dans les transports collectifs ont dépassé en 2007 30 milliards d'euros, soit une croissance de 17 % par rapport à 2006. Le marché des énergies renouvelables (ENR) a par exemple augmenté de 21 % pour atteindre 1,6 milliard d'euros. Le photovoltaïque a doublé pour atteindre 430 millions d'euros d'équipements vendus en 2007. Les perspectives d'évolution à l'horizon 2012, sur la base des objectifs du Grenelle, prévoient une croissance globale annuelle moyenne de ces marchés de 21 % par an et pour les ENR, de 130 % par rapport à 2007. L'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI), relève pour sa part que « la protection de l'environnement représente un immense marché (...) dont la croissance est estimée à 30 % d'ici 2010 ».

Dans la situation économique actuelle, il apparaît donc que la mise en oeuvre des engagements du Grenelle pourrait constituer une arme contre la crise.

II. LA TRADUCTION DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT DANS LE CADRE POLITIQUE

Les engagements du Grenelle ont vocation à être traduits au niveau européen, comme ce fut notamment le cas à travers l'action menée par le France à la présidence de l'Union européenne, et au niveau national, par un ensemble de mesures législatives, réglementaires, budgétaires, conventionnelles, etc.

A. UNE PRIORITÉ DE LA PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE

La France ne pouvant mener seule une croisade en faveur de l'environnement, à l'heure où les entreprises ne connaissent plus de frontières, un certain nombre d'engagements du Grenelle ne pourront voir le jour au seul niveau national et devront être concrétisés au niveau européen voire international. Il était donc particulièrement important que ce thème constitue une priorité de la France dans le cadre de la présidence de l'Union européenne^6(*).

· La grande priorité de la présidence française était tout d'abord l'adoption du paquet énergie-climat. L'accord historique conclu le 12 décembre 2008 prévoit ainsi qu'à l'horizon 2020, 20 % de la consommation énergétique de l'Union sera d'origine renouvelable, que les émissions de GES auront diminué de 20 % (par rapport à 1990) et que 20 % d'économies d'énergie auront été réalisées : le paquet répond donc à l'objectif politique « 3 fois 20 en 2020 ». En outre, la directive ETS^7(*) sur le système d'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre a été révisée, afin d'y inclure l'aviation. Un accord a été trouvé sur la directive cadre sur les énergies renouvelables et un autre sur la directive sur le stockage géologique du dioxyde de carbone. Enfin une décision a été adoptée sur le partage de l'effort entre Etats membres.

Par l'adoption de ce paquet, une étape cruciale a été franchie dans la préparation de la conférence de Poznan : cette dernière, notamment grâce au rôle moteur de l'UE, a conduit en décembre à l'adoption d'une feuille de route pour 2009 jusqu'à la Conférence de Copenhague, prévue du 7 au 18 décembre 2009, qui devra mettre en place la gouvernance mondiale en matière de climat pour l'après 2012.

D'autres décisions devraient contribuer à la lutte contre le changement climatique, comme les mesures relatives à l'éco-conception des produits consommateurs d'énergie : 4,2 milliards d'ampoules sont concernées (avec la fin programmée des ampoules à incandescence au profit des ampoules basse consommation) mais aussi les décodeurs, l'éclairage des rues et des bureaux, les chargeurs, etc.

· En matière de prévention des pollutions et des risques, des avancées ont également été obtenues, comme l'adoption en première lecture d'un règlement sur les émissions de particules des poids lourds (Euro VI), l'adoption des lignes de négociation de l'UE en vue d'un accord international sur le mercure lors du Conseil d'administration du PNUE en février 2009, ou encore l'engagement de la refonte de la directive sur la prévention intégrée et la réduction des pollutions industrielles (IPPC).

· En matière de biodiversité, la mobilisation de l'UE dans le cadre de réunions internationales a permis des avancées importantes : ainsi le processus de mise en place d'un mécanisme international d'expertise scientifique de la biodiversité a été lancé à Kuala Lumpur en novembre ; l'UE a également soutenu en novembre à Monaco une initiative ambitieuse en faveur de l'Arctique, destinée à mettre en réseau des observatoires pour relever le défi des changements climatiques.

· S'agissant des transports, plusieurs textes importants ont été adoptés :

- la directive sur les véhicules propres et économes en énergie : elle prévoit que les acheteurs publics et les opérateurs privés de transports publics devront, à partir de 2010, prendre en compte les impacts énergétiques et environnementaux lors des achats de véhicules, afin d'encourager une commercialisation plus rapide et plus large de véhicules économes en énergie et réduire ainsi leurs coûts de production ;

- la révision de la directive « Eurovignette » sur la tarification des infrastructures routières a été lancée : elle doit permettre aux Etats qui le souhaitent d'intégrer aux montants des péages des coûts liés à la conception, au bruit, à la pollution atmosphérique afin qu'ils soient supportés par la chaîne du transport et non pas le contribuable ;

- le troisième paquet sur la sécurité maritime a été adopté à la suite de la levée du blocage sur deux directives qui restaient en discussion, relatives à la responsabilité des armateurs et aux obligations des Etats du pavillon.

Enfin, la France a porté les orientations du Grenelle au niveau européen : le Conseil a ainsi adopté des conclusions portant sur le plan d'action sur la consommation et la production durables ; un engagement fort a été pris en faveur de l'éco-conception, l'éco-innovation, l'information des consommateurs, l'efficacité énergétique ou « l'écologisation » des marchés publics.

B. UN FOISONNEMENT DE MESURES AU NIVEAU NATIONAL

1. Au niveau législatif

Certains engagement du Grenelle de l'environnement ont déjà été mis en oeuvre au niveau législatif. Ainsi la loi constitutionnelle du 7 juillet 2008^8(*) a permis, conformément à l'engagement n° 163 pris à l'issue des tables rondes, la transformation du Conseil économique et social afin d'y intégrer la dimension environnementale. Par ailleurs, la loi du 1^er août 2008^9(*) relative à la responsabilité environnementale, a permis de mettre la France en conformité avec un certain nombre de ses engagements européens relatifs à l'environnement.

Outre le présent projet de loi, d'autres textes devraient assurer la traduction dans le champ juridique des engagements du Grenelle de l'environnement.

a) La loi de finances pour 2009

La loi de finances pour 2009^10(*) a prévu le « verdissement » d'un grand nombre de dispositions fiscales, parmi lesquelles :

- pour le chantier de rupture technologique dans le bâtiment neuf : le verdissement du prêt à taux zéro acquisition, du crédit d'impôt TEPA et de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- pour le chantier de rénovation thermique dans le bâtiment ancien : l'éco prêt à taux zéro rénovation et l'amélioration du crédit d'impôt développement durable ;

- pour l'agriculture : le doublement du crédit d'impôt « agriculture biologique », l'exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés non bâties en faveur des modes de production biologique, les allègements fiscaux pour améliorer la mobilisation de la ressource forestière, le relèvement de la taxation des pesticides et l'affectation du produit supplémentaire au financement du plan « Ecophyto » ;

- pour les transports : l'instauration de l'éco-redevance sur les poids lourds ;

- la hausse de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Enfin, la loi de finances a instauré un éco-prêt à taux zéro d'un montant de 30.000 euros pour le financement des travaux de rénovation thermique très performants. Le cumul de ce prêt avec le crédit d'impôt « renouvellement durable », pour la période couverte par le plan de relance économique, fait l'objet d'un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2009, actuellement en discussion au Parlement.

Le budget pour 2009 a également traduit certains engagements du Grenelle en terme de dépenses :

- dans le domaine de la recherche, il est prévu une augmentation des crédits relatifs au développement durable de 79 millions d'euros, première traduction du milliard d'euros qui doivent être mobilisés à l'horizon 2012 ;

- s'agissant de la relance des transports alternatifs à la route, la loi de finances prévoit l'augmentation des crédits de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) de 16 % en 2009 ;

- les moyens affectés en 2009 à la prévention des risques devraient être en augmentation de 11 %.

b) La loi de finances rectificative pour 2008

La loi de finances rectificative pour 2008^11(*) comprend également un certain nombre de dispositions fiscales de verdissement de la fiscalité :

- l'instauration d'un malus annuel applicable aux véhicules émettant plus de 250 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre ;

- l'abaissement de 60 à 50 % de la part minimale d'énergie renouvelable ou d'énergie de récupération pour l'application du taux réduit de TVA de 5,5 % à la fourniture de chaleur ;

- l'instauration d'une taxe spécifique à la Guyane sur les quantités de minerais aurifère ;

- l'application d'un taux réduit de TIPP à l'aquagazole ;

- le relèvement de la contribution hydro-nucléaire afin de financer les charges liées à la fourniture d'électricité au tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TARTAM) ;

- le relèvement de la taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base (taxe additionnelle dite « recherche ») : le produit de cette taxe additionnelle est affecté au financement des études et recherches menées par l'agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA) sur l'entreposage et le stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs.

La mise en place d'un prêt à taux hyper-bonifié de rénovation thermique pour les logements sociaux devait avoir lieu dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2008. N'étant pas une mesure fiscale, cette mesure a en fait été mise en place par une instruction du ministre de l'Economie et des Finances au directeur de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). La CDC a mobilisé à cette fin une enveloppe d'1,2 milliard d'euros, pour un prêt à taux de 1,9 %.

c) Le projet de loi d'engagement national pour l'environnement

Le Parlement devrait être saisi, dans les prochains mois, d'un deuxième projet de loi de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, le projet de loi d'engagement national pour l'environnement, adopté en conseil des ministres le 7 janvier dernier. D'après les informations communiquées par M. Jean-Louis Borloo au comité de suivi du Grenelle de l'environnement, ce texte devrait être examiné par le Parlement^12(*) au printemps et l'urgence pourrait être déclarée. Il comprend notamment :

- une réforme d'ampleur du droit de l'urbanisme, afin que les objectifs de développement durable soient pris en compte dans les différents documents d'urbanisme ;

- des dispositions destinées à faciliter la rénovation thermique des habitations et des bâtiments tertiaires ;

- un renforcement des compétences des autorités organisatrices des transports ;

- la création d'une trame verte et d'une trame bleue ;

- la transformation des Conseils économiques et sociaux régionaux en Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux et une réforme des enquêtes publiques et des études d'impact.

2. Au niveau infralégislatif

Les engagements du Grenelle de l'environnement sont également traduits par un certain nombre de mesures, d'accords ou de réflexions engagées par le gouvernement à un niveau autre que celui de la loi.

Des textes ont d'ores et déjà été adoptés :

- quatre arrêtés ont été signés en septembre 2007, décembre 2007 et juin 2008 relatifs au diagnostic et objectifs de performance : ils instituent l'obligation de réaliser un diagnostic de performance énergétique (DPE) pour le neuf ou l'affichage du DPE dans les halls d'accueil des bâtiments publics ;

- en matière agricole, la circulaire interministérielle du 2 mai 2008 vise à ce que la restauration collective de l'Etat intègre, en 2012, 20 % de produits biologiques ;

- le plan écophyto 2018 a été adopté par le Conseil des ministres le 10 septembre 2008 ;

- la circulaire du 26 mars 2008 vise à réduire les pollutions par les nitrates avec le 4^ème programme d'actions dans les zones vulnérables.

Certains textes sont en projet : des arrêtés sont en cours de signature, par exemple sur le plan de développement pour les énergies renouvelables. La circulaire « achats publics » pour l'Etat et ses établissements publics ainsi qu'un décret sur les véhicules de l'Etat et de ses établissements publics sont également en préparation.

En outre, des mesures concrètes ont été prises ou sont en préparation :

- en août 2007, la réalisation du bilan carbone dans les administrations a été lancée ;

- le portail gouvernemental sur les informations environnementales devrait être ouvert en février 2009 et en mars 2009, ainsi qu'une plate-forme Internet sur la responsabilité sociétale des entreprises ;

- en matière d'autoroutes ferroviaires, un appel à projet France-Espagne a été lancé ;

- un concours sur les éco-quartiers et un appel à projets sur les éco-cités ont été lancés le 15 octobre 2008.

Par ailleurs, des accords ont été signés avec les professionnels dans certains secteurs :

- en mai 2008, une convention a été signée avec les professionnels de l'immobilier, visant à l'affichage de l'efficacité énergétique des logements dans les annonces immobilières ;

- une convention entre les acteurs du transport aérien et l'Etat a été signée le 28 janvier 2008 : les constructeurs, les compagnies aériennes et les aéroports se sont notamment engagés sur une réduction de 50 % d'ici 2020 des émissions des nouveaux avions et la poursuite du programme de modernisation de la flotte aérienne, sur l'amélioration de la performance environnementale des aéroports et des entreprises du secteur aérien et sur la réduction de la moitié du bruit perçu par les populations survolées en région parisienne et l'amélioration de l'aide à insonorisation des riverains.

Enfin, des réflexions sont en cours dans certains domaines. Dans le bâtiment, un groupe paritaire a été institué sur certains thèmes (formation initiale et recrutement, formation professionnelle, industries amont matériaux), afin de remettre des propositions en décembre 2008. Un dialogue a également été noué dans le domaine de la gestion des espèces animales sauvages : une table ronde sur la chasse a été lancée en mai 2008 et le groupe Pyrénées Ours a été installé en juin 2008.

C. UNE ACCÉLÉRATION PAR LE BIAIS DU PLAN DE RELANCE

Pour faire face à la crise économique, le Président de la République a présenté le 4 décembre 2008 un plan de relance, qui comprend plusieurs mesures s'intégrant dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Outre les mesures en faveur de l'emploi et des populations les plus fragiles, ce plan est en effet marqué par la priorité accordée à l'investissement :

- hausse de 4 milliards d'euros des investissements des grandes entreprises publiques pour qu'elles modernisent et développent les réseaux dont elles ont la charge : la SNCF prévoit une hausse de plusieurs centaines de millions d'euros de ses investissements^13(*) et EDF devrait investir 2,5 milliards d'euros de plus qu'en 2008, dont 300 millions pour les énergies renouvelables ;

- hausse de 4 milliards des investissements directs de l'Etat dans des domaines stratégiques (développement durable, enseignement supérieur et recherche, industries de défense) : sur 1,4 milliard destiné en 2009 aux infrastructures et aux équipements structurants, 500 millions seront ainsi orientés vers les infrastructures et équipements durables dans le cadre du Grenelle de l'environnement.

Au-delà des investissements actuellement en cours, les travaux de régénération et les aménagements ferroviaires inscrits dans les contrats de projets Etat-Région (CPER) seront relancés à hauteur de 250 millions d'euros. 70 millions d'euros seront mobilisés pour réaliser les acquisitions foncières et les travaux préparatoires nécessaires à l'accélération des grands projets majeurs d'infrastructures^14(*), 100 millions pour réaliser des travaux d'entretien fluvial et de reconstruction de barrages et 30 millions d'euros seront consacrés à l'agriculture durable et à la modernisation des exploitations agricoles pour développer notamment la méthanisation et le recours aux énergies renouvelables.

Enfin, le plan prévoit la mise en place d'une « prime à la casse » lors du retrait du marché d'une voiture de plus de 10 ans, afin de soutenir l'industrie automobile, qui bénéficiera également de mesures structurelles à la condition d'engagements industriels forts. Cette prime aboutira au remplacement des véhicules anciens : elle maintiendra ainsi le renouvellement du parc et réduira les émissions de dioxyde de carbone.

III. LE CONTENU DU PROJET DE LOI TRANSMIS AU SÉNAT

Initialement composé de 50 articles, le projet de loi en compte 61 à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale.

A. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI INITIAL

Le projet de loi initial comportait six grands titres consacrés :

- à la lutte contre le changement climatique par le biais de la réduction des consommations d'énergie des bâtiments (chapitre I^er), de l'urbanisme (chapitre II), des transports (chapitre III), de l'énergie (chapitre IV) et du développement de la recherche (chapitre V) ;

- à la biodiversité et aux milieux naturels : la lutte contre la perte de biodiversité (chapitre I^er), la politique de l'eau (chapitre II), l'agriculture (chapitre III) et la gestion de la mer et du littoral (chapitre IV) ;

- à la prévention des risques pour l'environnement et la santé : plan santé-environnement, qualité de l'air, risques émergents, politique des déchets ;

- à l'Etat exemplaire ;

- à la gouvernance : régime des associations, rôle des collectivités territoriales, information et concertation en matière d'environnement, responsabilité sociale et environnementale des entreprises ;

- aux dispositions spécifiques à l'outre-mer.

B. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur les 2.200 amendements déposés à l'Assemblée nationale, 390 ont été adoptés, issus de la commission des affaires économiques, de l'opposition ou de la majorité.

A l'article 1^er, les députés ont adopté un amendement renversant la charge de la preuve pour les décisions publiques susceptibles d'avoir une incidence significative sur l'environnement.

· S'agissant du titre I^er, relatif au changement climatique, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements tendant principalement à :

- préciser l'objectif de généralisation des « bâtiments basse consommation » en fin 2012 : priorité à l'isolation, comptage en énergie primaire quelle que soit la filière énergétique, modulation du seuil en fonction du bilan carbone des énergies utilisées et de la localisation, utilisation accrue du bois (article 4) ;

- accroître les objectifs fixés en matière de rénovation thermique des bâtiments (article 5) ;

- prévoir que les opérations d'aménagement soumises à étude d'impact devront être soumises à une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone (article 8) ;

- préciser que la participation pour voirie et réseaux pourra être étendue au financement des transports collectifs (article 8 bis) ;

- établir les critères pour sélectionner les projets à inscrire dans le schéma national des infrastructures de transport (article 9) ;

-  proposer, afin d'assurer le financement des infrastructures, la mise à l'étude d'un fonds de capitalisation, regroupant des actifs et des participations de l'Etat dans le capital des sociétés (article 9) ;

- étudier la mise en place de prêts à long terme ou de garanties pour faciliter l'acquisition du matériel nécessaire pour les opérateurs des autoroutes ferroviaires et un dispositif d'avances remboursables sur crédits carbone afin de faciliter le démarrage des projets innovants et permettre aux opérateurs de les stabiliser économiquement (article 10) ;

- interdire la circulation des trains utilisant un mode de propulsion autre qu'électrique sur une ligne électrifiée dans la totalité du parcours empruntée à partir du 31 décembre 2015 (article 10) ;

- poursuivre les études nécessaires à la réalisation d'une liaison fluviale à grand gabarit entre les bassins du Rhône et de la Moselle, tandis qu'un débat public sera organisé d'ici à 2012 (article 10) ;

- demander à l'Etat d'étudier l'opportunité de donner à l'établissement public Voies navigables de France la « pleine propriété du domaine public fluvial, attaché au réseau magistral » ;

- préciser qu'une attention particulière sera portée aux conséquences de la taxe poids lourds sur les transporteurs routiers et sur les territoires (article 10) ;

- préciser les objectifs de développement du réseau des lignes à grande vitesse, ainsi que la consistance des 2.000 kilomètres de lignes nouvelles à réaliser avant 2020 (article 11) ;

- prévoir qu'un schéma national actualisé des nouvelles infrastructures de transport tous modes confondus sera soumis au Parlement une fois par législature (article 15) ;

- préciser que les nouvelles centrales à charbon devront être équipées d'un dispositif de captage et de stockage de carbone (article 17).

· Pour le titre II relatif à la biodiversité, les députés ont adopté des modifications visant principalement à :

- prévoir la compensation en nature des atteintes à la biodiversité dans les trames verte et bleue (article 20) ;

- demander qu'à l'issue d'un audit en 2009, la fiscalité soit corrigée de ses dispositions pouvant induire des dommages à la biodiversité (article 21) ;

- préciser que la structuration de la profession apicole sera soutenue par l'Etat (article 23 ter) ;

- étendre l'interdiction des phosphates à l'ensemble des produits lessiviels (article 24) ;

- prévoir le lancement d'une action spécifique pour généraliser la détection de fuites dans les réseaux d'adduction d'eau et programmer les travaux nécessaires (article 24) ;

- étendre le catalogue des semences afin de l'adapter aux variétés anciennes et aux semences et variétés de population contribuant à la conservation de la biodiversité dans les champs et les jardins (article 28) ;

- poser un nouvel objectif pour la politique agricole : la réduction de la dépendance des systèmes de production animale aux matières premières importées entrant dans la composition des aliments pour animaux, notamment les protéagineux et les légumineuses (article 28) ;

- définir un crédit d'impôt pour la réalisation d'un diagnostic énergétique des exploitations agricoles (article 28) ;

- interdire l'épandage aérien des produits phytopharmaceutiques, sauf dérogation (article 28) ;

· Pour ce qui concerne le titre III, les amendements adoptés par l'Assemblée nationale tendent à :

- prévoir que le plan de réduction des particules présentes dans l'air extérieur vise si possible un objectif renforcé de 10 microgrammes par mètre cube de particules fines inférieures à 2,5 micromètres (article 35) ;

- demander une étude de l'Etat relative à l'extension des mesures d'étiquetage des émissions et du contenu en polluants volatils à d'autres catégories de produits de grande consommation (article 35) ;

- préciser que la liste des polluants recensés par l'OMS constituera la base des actions de lutte contre la pollution de l'air (article 35) ;

- passer d'un régime de déclaration à un régime d'autorisation pour la publicité extérieure (article 36 bis) ;

- exclure de l'objectif de 75 % de recyclage matière et organique des déchets les secteurs du bâtiment et travaux publics, de l'agriculture, des industries agro-alimentaires et des activités spécifiques (article 41) ;

- fixer un délai de dix ans pour la mise en oeuvre d'une fiscalité incitative sur les ordures ménagères (article 41) ;

- permettre aux communes d'exonérer de taxe foncière pendant cinq ans les immeubles à vocation professionnelle se raccordant à une unité de traitement des déchets pour couvrir tout ou partie de leurs besoins en chaleur (article 41 bis).

· S'agissant du titre IV relatif à l'Etat exemplaire, l'Assemblée Nationale a inséré l'objectif de développer dès 2009 l'utilisation des technologies de l'information et de la communication et les installations de vidéoconférence et a substitué, à l'objectif initial de réduction de 50 % de la consommation de papier, la généralisation du recyclage du papier utilisé (article 42).

· Pour ce qui concerne le titre V, les députés ont adopté plusieurs amendements prévoyant que :

- les critères de représentativité, de gouvernance, de transparence financière des associations pouvant bénéficier d'un régime nouveau seront fixés par décret en Conseil d'Etat (article 43 bis) ;

- l'Etat encouragera la mise en place de formations à destination des agents des collectivités locales en matière de développement durable et de protection de l'environnement (article 44) ;

- les différentes procédures d'enquête publique seront harmonisées et une enquête unique ou conjointe sera possible en cas de pluralité de maîtres d'ouvrage ou de réglementations distinctes (article 45).

· Dans le titre VI relatif à l'outre-mer, plusieurs amendements ont été introduits par l'Assemblée à l'article 49, notamment :

- le relèvement de 30 à 50 % du seuil de pénétration des énergies renouvelables intermittentes ou alternatives ;

- l'ajout d'un objectif de gestion intégrée des déchets combinant recyclage et valorisation économique ;

- l'inclusion d'un dispositif de récupération des eaux pluviales à usage sanitaire pour toute nouvelle construction d'ici 2012 ;

- la mise à l'étude d'un programme de maillage du territoire par des modes de transports collectifs en site propre ;

- la mise en place d'une stratégie locale d'adaptation aux conséquences du changement climatique.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le présent projet de loi de programme constituant une transcription des engagements pris à l'automne 2007 par les différents collèges du Grenelle, votre commission ne saurait bien entendu à ce stade les remettre en question, d'autant que, pour les raisons de fond qu'elle a développées plus haut, elle y adhère dans leur globalité. Elle a donc abordé ce texte avec deux soucis majeurs :

- sur le fond, elle estime que la réussite du Grenelle de l'environnement passe nécessairement par l'appui sur les entreprises implantées en France, l'amélioration de la formation, de la recherche et de l'innovation, la stabilité de la fiscalité pesant sur les ménages et les entreprises et la préservation des finances locales ;

- sur la forme, elle juge nécessaire, pour garantir la clarté et la lisibilité de cette loi de programme, de ne pas affaiblir la portée du texte par des considérations trop générales ou, au contraire, trop précises.

Elle vous proposera donc, dans cet esprit, 113 amendements.

A. DES OBJECTIFS INDISSOCIABLES DE LA RÉUSSITE DU GRENELLE

1. La préservation du tissu économique et l'amélioration de la formation, de la recherche et de l'innovation

Votre commission relève que certains secteurs de l'économie française ont déjà engagé un basculement progressif et volontaire vers le développement durable. Cela concerne par exemple l'industrie aéronautique, qui s'est engagée à réduire de 50 % ses émissions de dioxyde de carbone, de 50 % le bruit perçu et de 80 % ses émissions d'oxydes d'azote (NOx)^15(*), ou encore la grande distribution qui s'engage à augmenter la part du biologique de 15 % dans ses rayons et à réduire de 10 % le volume des emballages. Les petites entreprises sont d'ailleurs actives puisque, selon les chiffres fournis par l'Association des chambres françaises de commerce et d'industrie, les très petites entreprises (TPE) et les PME représentent entre 55 et 60 % du marché des éco-activités, les PME seules en représentant 40 %. Avec des prévisions de croissance pouvant atteindre 20 % pour les énergies renouvelables ou 15 % pour l'isolation, ces entreprises devraient donc être au premier rang des créations d'emplois dans ce domaine^16(*). Ceci montre à l'évidence que la prise en compte de l'environnement peut être porteuse de modèles économiques d'avenir pour les entreprises.

Votre commission souligne toutefois que, dans le contexte spécifique de la crise actuelle, il convient d'être particulièrement vigilant sur le maintien de l'équilibre financier des entreprises, notamment des PME. Elle relève, à titre d'exemple que, malgré le plan d'action lancé à l'automne 2007 par le patronat britannique, les entreprises concernées, dont la priorité est désormais de faire face à la récession, réduisent aujourd'hui leurs dépenses dans les technologies vertes.

C'est pourquoi votre commission relève que la réussite de cette évolution nécessite qu'un certain nombre de conditions soient réunies afin de réduire les lourdeurs pesant sur les entreprises :

- la réduction de l'impact environnemental doit être mise en oeuvre de façon progressive et raisonnée, notamment pour les PME, qui n'ont pas toujours les moyens humains et financiers suffisants pour aborder les différents aspects de la protection de l'environnement et sont souvent démunies face à une réglementation complexe et instable ;

- toute adoption ou modification de la réglementation nationale en matière d'environnement et de développement durable doit être précédée d'une étude d'impact, afin d'en connaître les effets en termes de compétitivité des entreprises françaises^17(*) ;

- la simplification des procédures doit être recherchée : c'est d'ailleurs tout le sens du projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, dont l'article 6 prévoit la création d'un régime simplifié d'autorisation pour les installations classées pour la protection de l'environnement.

En outre, un effort doit impérativement être rapidement réalisé en matière de formation. En effet, les 88.000 emplois supplémentaires prévus d'ici 2012 par l'ADEME pour l'amélioration énergétique du secteur résidentiel dépassent largement le rythme actuel des formations. En conséquence, le manque de compétences pourrait freiner les progressions envisagées. Dans son rapport de mai 2008, le Conseil économique, social et environnemental avait d'ailleurs souligné la priorité absolue à accorder à l'effort de formation, de recherche et d'innovation, afin de pouvoir développer une politique de l'offre. Lors de son audition par la commission des affaires économiques du Sénat le 9 décembre 2008, M. Jean-Louis Borloo a également souligné que la mise en application des objectifs du Grenelle pourrait soulever des problèmes pratiques, des formations à l'intention des professionnels du bâtiment étant notamment nécessaires. Votre commission souligne donc qu'exploiter le gisement d'emplois nécessite un effort sans précédent en la matière.

Enfin, la transition environnementale pourrait conduire à la disparition ou à la transformation de certains secteurs, ce qui appellera nécessairement un accompagnement de ceux-ci par les pouvoirs publics.

2. Une pression fiscale stable

Votre commission est particulièrement attachée au respect du principe de neutralité fiscale et partage totalement le jugement du Président de la République qui avait précisé à cet égard qu'il était « contre toute fiscalité supplémentaire qui pèserait sur les ménages et les entreprises. Il n'est pas question d'augmenter le taux des prélèvements obligatoires. Et le Gouvernement est contre tout prélèvement sur le pouvoir d'achat des ménages. Tout impôt nouveau doit être strictement compensé ».

Le « verdissement » de la fiscalité doit donc obéir à des principes stricts rappelés constamment par le Gouvernement :

- la neutralité fiscale : la fiscalité environnementale doit être globalement neutre sur le niveau des prélèvements obligatoire et la hausse de redevances ou de taxes locales doit impérativement être prise en compte dans l'analyse ;

- la possibilité de choix : les agents économiques doivent disposer de la faculté de choisir entre payer la taxe ou adopter des comportements plus responsables et ne pas se voir assujettis à une fiscalité punitive ;

- le retour au Grenelle des produits de cette fiscalité environnementale : le verdissement de la fiscalité ne doit pas être destiné au comblement du déficit budgétaire ou au financement d'actions sans rapport avec l'environnement : or le principe de non affectation des recettes de l'Eta rendra la vérification du respect de ce principe particulièrement difficile et nécessaire ;

- la préservation du pouvoir d'achat des ménages et de la compétitivité des entreprises.

3. La préservation des finances locales

Dans le contexte budgétaire extrêmement contraint de l'Etat, votre commission appelle à la plus grande vigilance quant aux conséquences des mesures envisagées sur les finances des collectivités territoriales et sur la pression fiscale locale. S'agissant de cette dernière, votre commission s'inquiète ainsi d'ores et déjà d'un certain nombre de mesures telles que :

- la création, dans la loi de finances, d'une taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) pour l'incinération au-delà des engagements du Grenelle (fixée à 14 euros à compter de 2013 au lieu de 10) et l'alourdissement de la TGAP sur le stockage, qui seront inévitablement répercutées sur la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, donc sur le contribuable ;

- la possibilité pour les agences de l'eau, prévue dans le projet de loi d'engagement national pour l'environnement, d'augmenter le montant des redevances si la collectivité n'a pas établi l'inventaire de son patrimoine.

Sur tous ces sujets, votre commission se réserve la possibilité, chaque fois que cela sera justifié, de faire application des principes définis plus haut s'agissant du verdissement de la fiscalité.

En outre, elle relève que, dans certains domaines, les collectivités territoriales verront leurs charges s'accroître sans disposer de nouvelles sources de financement. Ainsi en matière de financement des transports collectifs, elle déplore :

- la révision à la baisse de l'engagement financier de l'Etat en faveur des transports urbains, de 4,5 à 2 milliards d'euros ;

- la disparition des différentes solutions envisagées par les groupes de travail et les comités opérationnels du Grenelle pour soutenir l'effort des collectivités comme la taxe sur les plus values de cession des terrains desservis par les infrastructures, les péages urbains ou encore le fléchage de l'éventuelle contribution énergie climat vers les transports collectifs.

Les associations d'élus ont, au demeurant, fait part à votre rapporteur, de leurs inquiétudes. Ainsi l'Assemblée des communautés de France (ADCF) souhaite un retour aux engagements pris par l'Etat à l'automne 2007, notamment pour ce qui concerne le financement des transports urbains et la gestion locale des déchets. L'Assemblée des départements de France (ADF) a également soulevé la question du financement de la politique des déchets, indiquant que « face aux nouvelles responsabilités que le projet de loi (...) envisage de confier aux conseils généraux, il est impératif de trouver des ressources complémentaires car [ils] ne sauraient seuls supporter les charges ainsi induites ». L'Association des maires de France (AMF) a quant à elle regretté l'absence d'éléments sur les modalités du financement des différentes mesures, alors que le présent projet de loi met à la charge des collectivités des obligations nouvelles (rénovation thermique des bâtiments publics, part de 15 % de produits biologiques dans la restauration collective publiques), met en place des possibilités de modulation fiscale et financière (prise en compte de la fiscalité locale dans les mesures de protection relative à la trame verte, adaptation des ressources financières des agences de l'eau, évaluation de l'impact environnemental des aides publiques à caractère budgétaire ou fiscal), ou que certaines dispositions sont susceptibles d'entraîner des surcoûts indirects (comme les mesures de prévention, de suppression ou de limitation des émissions de lumière artificielle).

B. LA NÉCESSITE DE REVENIR À UNE LOI DE PROGRAMMATION

Le présent projet de loi de programme constitue une transcription quasi littérale des engagements pris à l'automne 2007 par les parties prenantes au Grenelle de l'environnement. Le choix de passer par cette étape de la loi de programme avant d'en venir à l'examen de dispositifs plus directement opérationnels s'explique en grande partie par la volonté de faire en quelque sorte ratifier par le Parlement des compromis passés par le Gouvernement avec la société civile. Votre commission prend acte de ce choix, qui s'appuie sur les possibilités offertes par le droit constitutionnel en matière de loi de programmation. Elle relève toutefois que la marge de manoeuvre du Parlement est par définition très limitée sur un tel texte, dans la mesure où il est évidemment difficile de ne pas partager les objectifs ambitieux qui y sont énoncés et qui ont été proposés par l'ensemble du corps social.

Sans mésestimer l'intérêt de faire valider par la représentation nationale le bien fondé des objectifs fixés dans le cadre du Grenelle, votre commission est soucieuse que ceux-ci puissent trouver à s'appliquer au plus vite et qu'en conséquence le projet de loi d'engagement national pour l'environnement lui soit rapidement soumis. Comme le relevait en effet en 2004 l'actuel président du Conseil Constitutionnel, « affirmer que l'air doit être pur et l'eau limpide, c'est bien, mais cela ne suffit pas à rendre l'air pur et l'eau limpide. Cela relève de déclarations politiques, et non de dispositions législatives. La loi doit seulement dire concrètement comment, par quelles règles juridiques, on arrive au but recherché »^18(*).

1. Le contenu des lois de programmation a été précisé par le juge constitutionnel

L'existence des lois de programmation est inscrite à l'article 34 de la Constitution qui dispose que « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'Etat ». La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a d'ailleurs modifié cet article en substituant l'appellation « lois de programmation » à celle de « lois de programme » valable précédemment.

Leur portée a été précisée par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel dans les dernières années, dans le cadre de ses décisions relatives à la normativité de la loi. Celui-ci s'est, pendant longtemps, refusé à censurer les dispositions législatives sans portée normative, jugeant que, ne pouvant produire d'effets juridiques, elles ne pouvaient être déclarées inconstitutionnelles. Mais sa jurisprudence récente a illustré sa volonté de durcir ses exigences en la matière.

Tout d'abord en 2002, dans deux décisions, il a relevé l'absence de portée normative de certaines dispositions d'un texte^19(*). Il a ensuite, dans une décision de 2004^20(*), exprimé l'intention de censurer les « neutrons législatifs », c'est-à-dire les dispositions sans portée normative, au nom de l'exigence de sécurité juridique. Enfin cette dernière décision a été mise à exécution en 2005, sur la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école. Dans cette décision, le Conseil a considéré « qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La loi est l'expression de la volonté générale », et qu'il résulte de cette norme, comme de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives à l'objet de la loi, que sous réserve de dispositions particulières prévues par la Constitution, la loi a pour vocation d'énoncer des règles de droit et doit par suite être revêtue d'une portée normative »^21(*). Sur ce fondement, le Conseil a consacré la valeur constitutionnelle de la portée normative de la loi et censuré pour défaut de normativité la disposition suivante : « L'objectif de l'école est la réussite de tous les élèves. Compte tenu de la diversité des élèves, l'école doit reconnaître et promouvoir toutes les formes d'intelligence pour leur permettre de valoriser leurs talents. La formation scolaire, sous l'autorité des enseignants et avec l'appui des parents, permet à chaque élève de réaliser le travail et les efforts nécessaires à la mise en valeur et au développement de ses aptitudes, aussi bien intellectuelles que manuelles, artistiques et sportives. Elle contribue à la préparation de son parcours personnel et professionnel ».

Cependant, le Conseil a reconnu « qu'il était loisible au Gouvernement d'associer le Parlement à la politique qu'il entend mettre en oeuvre dans le domaine de l'éducation par une loi de programme plutôt qu'en faisant usage des prérogatives qui lui sont reconnues par les premier et dernier alinéas de l'article 49 de la Constitution^22(*) » et autorisé le Parlement, dans le cadre des lois de programmation, à approuver « des dispositions dénuées d'effets juridiques, mais fixant des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'Etat ». Dans ce cas, le Conseil économique et social doit impérativement être saisi, ce qui a été le cas pour le présent projet de loi, celui-ci ayant remis son avis le 28 mai 2008^23(*).

2. La nécessité de maintenir au présent projet de loi le caractère d'une loi de programmation

Aux termes de la jurisprudence constitutionnelle, des dispositions non normatives sont donc acceptables dans une loi de programmation, dans la mesure où elles fixent des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'Etat. Or force est de constater que le texte transmis à votre haute Assemblée ne correspond pas toujours exactement à cette définition. D'une part, il comprend des dispositions énonçant des idées générales sans fixer d'objectifs. A titre d'exemple, le premier alinéa de l'article 44 dispose que « Les collectivités territoriales et leurs groupements sont des acteurs essentiels de l'environnement et du développement durable et ont des rôles complémentaires, tant stratégiques qu'opérationnels. L'article 48 indique quant à lui que « L'éducation au développement durable (...) contribue, à travers ses dimensions éthiques et sociales, à la formation citoyenne ».

D'autre part, au contraire, le présent projet de loi comprend des mesures normatives, particulièrement précises dont la place dans un projet de loi de programmation ne paraît pas justifiée. Ainsi par exemple, l'article 36 bis prévoit de remplacer le système déclaratif en vigueur pour l'affichage publicitaire par un régime d'autorisation, disposition qui relèvera plutôt du projet de loi d'engagement national pour l'environnement. D'autres dispositions « descendent » dans un degré de détail excessif pour une loi de programmation, à l'instar de la liste des lignes à grande vitesse à l'article 11. De manière générale, les députés n'ont pas toujours résisté à la tentation de vouloir tout mentionner dans ce projet de loi, au risque de créer à de nombreuses reprises des énumérations par définition incomplètes. Or comme le rappelait en 2001 le vice-président du Conseil d'Etat, M. Renaud Denoix de Saint-Marc, « La loi devrait être solennelle, brève et permanente. Elle est aujourd'hui bavarde, précaire et banalisée ».

A l'inverse, comme l'a relevé le Conseil économique et social dans son avis, un certain nombre d'objectifs sont simplement posés, sans aucune indication ni sur l'échéance ni sur les moyens à mettre en oeuvre, comme l'article 11 qui indique que « La desserte des aéroports par les transports collectifs sera encouragée » ou l'article 24 qui précise que « La récupération et la réutilisation des eaux pluviales et des eaux usées seront développées dans le respect des contraintes sanitaires ».

Votre commission, qui souhaite que ce texte fondateur reste lisible, vous proposera donc un certain nombre de modifications visant à le clarifier, à l'épurer et à préciser ses objectifs afin de revenir à une véritable loi de programmation.

C. LES PRINCIPALES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR VOTRE COMMISSION

· A l'article 1^er, votre commission vous propose un amendement demandant la remise annuelle d'un rapport au Parlement sur l'application concrète de chacun des engagements prévus par le projet de loi, celui-ci devant également effectuer une évaluation de l'impact de ces mesures sur les finances et la fiscalité locale ainsi que sur le niveau des prélèvements obligatoires, afin de vérifier le respect du principe de stabilité de la pression fiscale.

· S'agissant de la lutte contre le changement climatique (article 2), outre des amendements rédactionnels votre commission vous propose des amendements tendant principalement à :

- mettre en cohérence les politiques de l'air et du climat ;

- supprimer la référence aux ressources végétales dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ;

- préciser que la mise aux enchères des quotas d'émissions de gaz à effet de serre vise bien la période du troisième plan national d'allocation des quotas s'ouvrant en 2013 et non pas la période en cours relative au plan national d'allocation des quotas 2008-2012.

· S'agissant de la réduction des consommations d'énergie des bâtiments, votre commission vous propose, à l'article 4, de prévoir qu'une étude de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques sera réalisée afin de proposer un niveau pertinent de modulation au seuil de consommation d'énergie de 50 kilowattheures qui s'appliquera progressivement aux constructions neuves à partir de la fin 2010.

· Pour ce qui concerne l'urbanisme, votre commission vous propose de supprimer l'article 8 bis, relatif à l'extension de la participation pour voirie et réseaux au financement des transports collectifs.

· S'agissant des transports, votre commission vous propose des amendements tendant principalement à :

- demander au Gouvernement de présenter au Parlement, avant le 10 octobre 2009, une étude sur différents dispositifs permettant de financer les grands projets d'infrastructures de transport (article 9) ;

- favoriser la conservation des emprises des lignes ferroviaires désaffectées afin de permettre la mise en place ultérieure d'un système de transports de marchandises, de transports en commun ou de transports non motorisés (article 10, II bis) ;

- demander au Gouvernement de présenter un rapport au Parlement, au plus tard six mois après la promulgation de la présente loi, sur l'opportunité d'interdire, à partir du 31 décembre 2015, la circulation sur les lignes électrifiées des trains utilisant un mode de propulsion autre qu'électrique (article 10, II bis) ;

- doubler la part de marché du fret non routier pour les acheminements à destination et en provenance des ports d'ici 2015 (article 10, III) ;

- accompagner la modernisation des barrages de navigation de la construction de micro-centrales hydro-électriques lorsque cela est pertinent (article 10, V) ;

- soutenir la batellerie en donnant la priorité à la création d'entreprises et à la construction et modernisation de la flotte fluviale (article 10, V) ;

- étudier la possibilité pour l'Etat de mettre en oeuvre des prêts à long terme et des garanties pour faciliter l'acquisition du matériel nécessaire à l'activité des opérateurs (article 10, V) ;

- remplacer l'expression « d'éco-redevance » par « éco-taxe » (article 10, VI)

- demander au Gouvernement de présenter au Parlement, au plus tard trois mois après l'adoption de la présente loi, un rapport sur les enjeux et l'impact relatifs, d'une part, à la généralisation de l'autorisation de circulation des poids lourds de 44 tonnes et, d'autre part, à la réduction de la vitesse à 80 kilomètres/heure pour tous les poids lourds circulant sur autoroutes et à leur interdiction de se dépasser sur ces axes. (article 10, VI) ;

- demander à l'Etat de soutenir la révision de la directive « Eurovignette», initiée par la Commission, afin d'internaliser les coûts externes dans les taxes et péages acquittés par les poids lourds et encourager la mise en place d'une meilleure coopération internationale pour lutter contre la fraude à l'éco-taxe (article 10, VI) ;

- imposer à tous les motocycles, et pas seulement aux cyclomoteurs, des objectifs en matière d'émission de dioxyde de carbone qui soient proportionnels à ceux attribués aux véhicules particuliers (article 12, I) ;

- mettre en oeuvre une politique d'incitation à l'éco-entretien des véhicules automobiles nécessaire pour maintenir les véhicules à leur niveau nominal d'émissions polluantes, en coordination avec les professionnels de l'automobile (article 12, I) ;

- supprimer l'article 13 bis relatif à la procédure d'autorisation spéciale pour les travaux effectués dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ;

- demander à l'Etat de concentrer ses aides sur les projets de transports collectifs en site propre qui sont sobres et économes (article 12, II) ;

- attribuer au groupe national de suivi des projets d'infrastructures majeurs une fonction d'évaluation des actions menées (article 15 bis).

· S'agissant de l'énergie votre commission vous propose des amendements tendant principalement à :

- opérer une réécriture complète de l'article 17 afin de mieux ordonner les dispositions qui ont été introduites par voie d'amendements à l'Assemblée nationale et en conséquence supprimer l'article 17 ter ;

- supprimer l'article 17 bis relatif aux concessions hydroélectriques.

· S'agissant de la biodiversité, votre commission vous propose notamment, outre des amendements de clarification réécrivant les articles 20, 21 et 22, un amendement visant à supprimer l'article 25 bis, relatif à l'action de protection de l'Etat des périmètres de lits mineurs et majeurs

· En ce qui concerne le volet agricole, votre commission vous propose des amendements tendant principalement à regrouper, clarifier et renforcer les dispositions concernant la politique génétique des semences, ainsi qu'à inciter l'Etat à favoriser la valorisation des effluents organiques d'élevage et la France à négocier à l'OMC la réciprocité des exigences environnementales entre produits français et produits importés.

· S'agissant des liens entre l'environnement et la santé votre commission vous propose :

- de renforcer le suivi de l'exposition des salariés aux substances chimiques en milieu professionnel ; après une expérimentation dans certains secteurs et pour certains produits classés comme étant les plus dangereux pour la santé humaine, les modalités de généralisation du dispositif de suivi des risques professionnels devront être définies par l'Etat et les partenaires sociaux avant le 1^er janvier 2012 (article 34) ;

- d'apporter des précisions sur les produits visés par l'étiquetage obligatoire relatif à leurs émissions et contenus en polluants volatils ainsi que par l'interdiction dans ces produits des substances classées cancérogènes, mutagènes ou toxiques pour la reproduction (article 35) ;

- d'allonger de six mois à un an le délai dans lequel l'Etat devra publier une étude sur la nécessité d'étendre les mesures d'étiquetage et d'interdiction à d'autres catégories de produits de consommation susceptibles de polluer l'air intérieur dans les domiciles ou les lieux publics clos (article 35) ;

- de supprimer l'article 36 bis relatif à l'affichage publicitaire ;

- de supprimer, à l'article 37, le mot « préalable » pour préciser que l'obligation de déclaration relative aux nanosubstances devra s'appliquer à tous les produits et de remplacer l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail par l'Agence nationale des fréquences.

A l'article 41, relatif aux déchets, votre commission vous propose, outre quatre amendements de clarification, des amendements tendant à :

- ramener de dix à cinq ans le délai pour l'instauration d'une part variable de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, préciser que celle-ci pourra tenir compte non seulement du poids des déchets mais aussi du volume ou de la fréquence de leur collecte et demander une étude sur l'opportunité d'asseoir la taxe d'enlèvement des ordures ménagères sur la taxe d'habitation ;

- instituer un délai (fin 2010) pour l'extension du financement par les contributeurs à 80 % des coûts de collecte, de tri et de traitement des emballages ménagers ;

- rétablir la création d'une instance de médiation pour les éco-organismes ;

- renforcer le dispositif de lutte contre le suremballage.

· Sur l'Etat exemplaire, votre commission vous propose de réintroduire un objectif de réduction de la consommation de papier dans les administrations publiques, sans toutefois spécifier un objectif chiffré, ainsi que d'utiliser prioritairement du bois certifié dans les constructions et approvisionnements publics.

· S'agissant de la responsabilité sociale et environnementale des entreprises, elle vous soumet des amendements tendant principalement à confier au Gouvernement le soin d'engager une concertation en vue de faire définir par les branches professionnelles les indicateurs sociaux et environnementaux adaptés à leurs spécificités.

· Sur l'information des consommateurs, elle vous propose de revenir au principe d'une évaluation globale de l'impact social et environnemental des biens et services commercialisés et de renvoyer à la concertation la définition d'une méthodologie en vue d'apprécier les critères d'évaluation dudit impact.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Objectifs du projet de loi et stratégie nationale du développement durable

Commentaire : cet article expose les objectifs généraux du projet de loi et fixe les principes qui devront guider les politiques publiques pour promouvoir le développement durable.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi initial

· Le premier alinéa de l'article 1^er énonce les grands objectifs du projet de loi tels qu'ils ressortent des travaux du Grenelle de l'environnement.

· Le 2^ème alinéa donne une base législative à la stratégie nationale de développement durable, qui existe depuis 2003.

Les engagements du Grenelle de l'environnement devraient constituer le socle de la future SNDD dans ses aspects environnementaux, celle-ci devant comporter d'autres thèmes qui n'apparaissent pas dans ce projet de loi, par exemple en matière d'insertion. D'après le ministère, il s'agit d'identifier des priorités et de les diffuser dans la société française afin que chaque acteur puisse se les approprier. En outre, le ministère souligne que la SNDD devra être plus cohérente avec la stratégie européenne de développement durable, d'où le choix d'adopter une structure analogue à celle-ci (découpage en 9 chapitres) et les indicateurs-clés. Les principaux engagements internationaux pris par la France en rapport avec chacun des thèmes seront également rappelés dans le document.

En conséquence, le processus d'élaboration devrait être revu pour associer les parties prenantes du Grenelle ainsi que le format, qui serait beaucoup plus concis et pédagogique. Le processus d'élaboration proposé est le suivant :

- coordination de la rédaction de la SNDD par le MEEDDAT, et au sein de celui-ci par le Commissariat Général au développement durable, la coordination interministérielle étant assurée par la Déléguée interministérielle, Commissaire générale au développement durable ;

- travail préparatoire au niveau de l'État via le réseau des hauts fonctionnaires au développement durable et les contributions des différents services et directions du MEEDDAT ;

- concertation sur le projet de SNDD avec les collectivités territoriales, les représentants des milieux économiques et des salariés, ainsi qu'avec les associations et organisations non gouvernementales de protection de l'environnement, dans le cadre du Comité pérennisant le comité de suivi du Grenelle de l'environnement, à partir de début 2009 ;

- élaboration d'une nouvelle version du projet de SNDD, dont l'approbation pourrait être proposée avant le début de l'été 2009 et relèvera d'une décision interministérielle.

L'objectif du travail d'élaboration est de produire une « feuille de route » pour les services de l'État, un outil de sensibilisation et d'information à destination des différents acteurs publics et socioéconomiques ainsi qu'un cadre pour un processus participatif de suivi. D'après les informations fournies par le ministère, après validation par le Premier ministre, la SNDD devra être transmise au Parlement, qui aura à se prononcer soit par vote « classique », si la SNDD est déclinée en une loi de programme, soit par un débat sans vote et, peut-être, par le vote d'une résolution, nouvelle option introduite par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Enfin, le dernier alinéa de l'article 1^er du texte initial précise que le Gouvernement rendra compte chaque année au Parlement de sa mise en oeuvre.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté des amendements tendant à insister sur les objectifs poursuivis par la loi, notamment en mentionnant les trois piliers du développement durable que sont «  la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social ».

En outre, ils ont adopté un amendement présenté par la commission des affaires économiques visant à inverser la charge de la preuve en prévoyant que, « Pour les décisions publiques susceptibles d'avoir une incidence significative sur l'environnement, les procédures de décision seront révisées pour privilégier les solutions respectueuses de l'environnement, en apportant la preuve qu'une décision alternative plus favorable à l'environnement est impossible à un coût raisonnable ».

Les députés ont également ajouté que l'État devait assurer le suivi de la mise en oeuvre de la stratégie nationale de développement durable au sein d'un comité pérennisant la conférence des parties prenantes du Grenelle de l'environnement. D'après les informations fournies par le ministère, dès lors que ce comité de suivi est pérennisé, le maintien du conseil national du développement durable n'apparaît plus nécessaire. Toutefois, le CNDD s'insérant dans un réseau européen d'organismes nationaux en charge de stratégies nationales de développement durable, le comité de suivi, qui pourrait s'intituler Comité National du Développement Durable, devra reprendre ce rôle.

Enfin, l'Assemblée nationale a également adopté des amendements tendant à :

- prendre en compte la spécificité de l'outre-mer en prévoyant « un cadre expérimental pour le développement durable, au titre d'une gouvernance locale adaptée, reposant sur les dispositions du troisième alinéa de l'article 73 de la Constitution » ;

- préciser que la France soutiendra la création d'une commission scientifique internationale sur l'Arctique^25(*) : sur le fond, cette disposition permet de reconnaître l'importance de l'Arctique en matière de lutte contre le changement climatique, mais elle ne présente qu'un caractère déclaratif, le Parlement ne pouvant enjoindre au Gouvernement de prendre une position dans le cadre de négociations internationales, et celui-ci étant, de toute façon, favorable à la création d'une commission scientifique internationale.

IV. La position de votre commission

Votre commission ne peut évidemment que souscrire aux principes énoncés à l'article 1^er, qui reprennent l'esprit des travaux du Grenelle de l'environnement. Les ajouts des députés ont certes entraîné une certaine lourdeur de rédaction des premiers alinéas, marqués par quelques redondances, mais les débats longs et animés sur ces dispositions et la portée éminemment symbolique de celles-ci conduisent votre commission à vous proposer de les adopter telles quelles, sans modifications qui pourraient en simplifier la rédaction.

Le 2^ème alinéa, relatif au « renversement de la charge de la preuve », revêt quant à lui une portée beaucoup plus concrète, puisqu'il se traduira, dans le projet de loi d'engagement national pour l'environnement, par une réforme des études d'impact. Votre commission vous propose là encore, s'agissant d'une disposition de portée très symbolique, de l'adopter sans modification, mais sera extrêmement attentive, à l'occasion de l'examen du projet de loi précité, aux modalités concrètes de son application, afin qu'elle ne conduise pas à un alourdissement inconsidéré des procédures ni à une inflation des contentieux, que la notion vague de « coûts raisonnable » pourrait d'ores et déjà laisser craindre. Au moment où le Parlement est saisi d'un projet de loi visant, pour faire face à la crise, à simplifier les procédures, notamment en matière d'installations classées, il serait contradictoire de les alourdir pour les études d'impact.

Votre commission vous propose en revanche un amendement clarifiant les dispositions relatives à l'élaboration et au suivi de la stratégie nationale de développement durable, notamment en faisant référence à la présence des élus nationaux au sein du comité de suivi et en précisant les conditions de représentativité des associations et fondations pouvant y siéger. Elle vous suggère également de demander la remise annuelle d'un rapport^26(*) au Parlement sur l'application concrète de chacun des engagements prévus par le projet de loi, ce rapport devant présenter notamment une évaluation de l'impact de ces mesures sur les finances et la fiscalité locales ainsi que sur le niveau des prélèvements obligatoires, afin d'assurer le respect du principe de neutralité fiscale.

Par ailleurs, votre commission, attentive à l'importance de l'outre-mer en matière d'environnement et de biodiversité, vous propose de maintenir dans cet article 1^er, pour des raisons symboliques, l'alinéa ajouté par les députés qui souligne la richesse de la biodiversité ultramarine. En revanche, l'alinéa indiquant qu'en matière de développement durable, un cadre expérimental pourra être mis en oeuvre pour les départements et les régions d'outre-mer est redondant avec le 19^ème alinéa de l'article 19 du projet de loi. Cette redondance n'est pas satisfaisante et l'existence de deux rédactions similaires mais différentes est source d'incertitude et d'insécurité juridique. L'introduction de cette disposition paraissant plus appropriée à l'article 49, votre commission vous propose donc un amendement supprimant le sixième alinéa de l'article 1^er. Enfin, elle estime que la disposition relative à l'Arctique devrait plutôt être intégrée à l'article 2 relatif à la lutte contre le changement climatique » et vous propose en conséquence, par ce même amendement, de supprimer l'avant-dernier alinéa.

TITRE IER - LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

Les articles 2 à 19 fixent des objectifs et proposent un cadre d'action, une gouvernance et des instruments de lutte contre le changement climatique.

Article 2 - Lutte contre le changement climatique

Commentaire : cet article précise les objectifs et fixe le cadre général de la stratégie de lutte contre le changement climatique.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi initial

Le premier alinéa fixe un objectif de division par quatre de nos émissions de gaz à effet de serre (GES) entre 1990 et 2050, ce qui équivaut à ramener les émissions annuelles de la France à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent de dioxyde de carbone (MteqCO₂). Les émissions de GES de la France sont estimées à environ 541 MteqCO₂ pour l'année 2006. Elles sont inférieures d'environ 4 % au plafond fixé par le protocole de Kyoto pour la période 2008-2012, soit 564 MteqCO₂. L'objectif d'une diminution par quatre des émissions de GES était déjà mentionné dans la loi sur l'énergie en 2005^27(*). C'est également un des piliers essentiels du « paquet énergie-climat » présenté par la Commission européenne le 23 janvier 2008^28(*).

Le deuxième alinéa fixe comme objectif pour la France de devenir l'économie la plus efficiente en carbone de l'Union européenne (UE) à l'horizon 2020.

Pour y parvenir, trois types d'actions sont envisagées, en totale conformité avec les engagements européens arrêtés par le Conseil européen des 8 et 9 mars 2007, formalisés par la Commission européenne dans son « paquet énergie-climat » et adoptés le 12 décembre 2008 : la réduction d'au moins 20 % des émissions de GES, dont la France doit prendre toute sa part ; l'amélioration de 20 % de l'efficacité énergétique de l'UE auquel la France concourra ; le soutien à l'objectif européen de porter à 20 % la part des sources d'énergies renouvelables (ENR) dans la consommation d'énergie finale d'ici à 2020. Ces objectifs placent ainsi l'UE, et la France, à l'avant-garde dans la lutte contre le réchauffement climatique au niveau mondial.

Cet alinéa prévoit également qu'en cas d'accord international (engagement n° 67 du Grenelle) sur le climat et l'énergie, la France portera son effort de réduction des émissions de GES à 30 %, confirmant ainsi l'engagement pris au Conseil européen de mars 2007. Les objectifs d'efficacité et de sobriété énergétique seront réalisés à travers différents moyens : la mise en place de mécanismes d'ajustement et d'effacement des heures de pointe, la pose de compteurs intelligents pour les particuliers, la maîtrise de la demande d'énergie.

Le troisième alinéa liste les secteurs prioritairement visés par les mesures nationales de lutte contre le changement climatique à savoir le bâtiment, les transports et l'énergie. Leur participation à l'effort de réduction des émissions de carbone est indispensable à la réalisation de l'objectif global de diminution des émissions de GES de 20 % d'ici à 2020.

Le quatrième alinéa prévoit une prise en compte de l'impact des émissions de GES dans le prix des biens et services (engagement n° 64 du Grenelle) par : l'amélioration de l'information sur le coût écologique de ceux-ci, l'adoption de nouvelles réglementations, l'extension du système européen d'échange de quotas de CO₂ à de nouveaux secteurs d'activité et la généralisation des mécanismes économiques incitatifs de mise aux enchères des quotas (engagement n° 66 du Grenelle). Cet alinéa fait référence au dispositif de bonus-malus, en vigueur pour les véhicules et dont l'extension à d'autres catégories de produits (réfrigérateurs, congélateurs) est étudiée actuellement par le Gouvernement.

Le cinquième alinéa prévoit la mise à l'étude d'une contribution climat-énergie^37(*) intégralement compensée (engagement n° 65 du Grenelle). Cette contribution doit permettre d'intégrer les effets des émissions de GES dans les systèmes de prix par la taxation des consommations d'énergie fossile. Ce mécanisme doit, en principe, orienter la demande des marchés vers les produits à moindre impact écologique. Selon les informations transmises à votre rapporteur, l'Etat rendra compte de ses travaux au plus tard six mois après la publication de la loi de programme relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

Le sixième alinéa prévoit que la France soutiendra l'établissement d'un mécanisme d'ajustement aux frontières pour lutter contre le dumping écologique (engagement n° 68 du Grenelle). Ce mécanisme vise le cas où la totalité des quotas d'émission de GES serait mise aux enchères. Dans cette hypothèse, il apparaît nécessaire, du point de vue concurrentiel, d'inclure les importateurs de produits en provenance d'Etats qui refuseraient de contribuer à raison de leurs responsabilités et capacités respectives à l'effort mondial de réduction des émissions de GES après 2012. L'objectif du mécanisme d'ajustement aux frontières revient donc à compenser les surcoûts imposés aux industriels européens.

Le septième alinéa prévoit que les dispositifs incitatifs économiques et les financements publics en faveur des investissements de production ou de consommation d'énergies tiendront compte des économies d'énergie réalisées et du volume d'émissions de GES évité.

Le huitième alinéa prévoit que les dispositifs incitatifs économiques et les financements publics qui auront pour objet la réduction des émissions de gaz à effet de serre devront être justifiés par référence au coût de la tonne de dioxyde de carbone évitée.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté plusieurs amendements :

- portant la part des ENR dans la consommation d'énergie finale d'ici à 2020 de 20 à 23 %, reprenant en ce sens l'objectif fixé par la proposition de directive européenne sur les ENR du « paquet énergie-climat » ;

- établissant une diminution linéaire des émissions de GES de 3 % par an en moyenne entre 1990 et 2050 afin de parvenir, à cette échéance, à ramener nos émissions à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent CO₂ ;

- introduisant une disposition destinée à prévoir la mise en place de mécanismes réduisant les pointes de consommation d'énergie. Il s'agit de limiter au maximum le recours aux moyens de production thermique, plus émetteurs de CO₂ pour satisfaire les besoins d'électricité en pointe ;

- précisant que la France soutiendra et s'engagera pleinement dans la conclusion d'engagements internationaux contraignants de réduction des émissions ;

- tendant à faire figurer parmi les mesures nationales de lutte contre le changement climatique, la plantation d'arbres et de végétaux pérennes ;

- précisant que la mise aux enchères des quotas d'émissions de GES doit prendre en compte l'impact de celle-ci sur la concurrence nationale et internationale ;

- permettant de prendre en compte, dans les dispositifs incitatifs à la réduction des émissions de GES, d'autres critères que le coût de la tonne de CO₂ économisée, à savoir celui du coût de la tonne de CO₂ définitivement stockée.

IV. La position de votre commission

Alors que l'application du protocole de Kyoto a débuté le 1^er janvier 2008, la France est l'un des rares pays industrialisés dont les émissions de GES se situent d'ores et déjà en deçà de son engagement international, ce dont se félicite votre commission. La France est de surcroît l'un des pays les plus sobres en carbone de l'UE, avec des émissions par habitant inférieures de 25 % à la moyenne européenne, et de 30 à 40 % inférieures à celles de ses grands voisins (Allemagne, Royaume-Uni), comme l'illustre le graphique suivant.

EMISSIONS DE CO₂ PAR UNITÉ DE PIB (EN PARITÉ DE POUVOIR D'ACHAT)

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Votre commission juge qu'il est indispensable de soutenir l'engagement de l'Union européenne à encourager les pays développés à réduire leurs émissions de GES de 30 %, par rapport aux niveaux de 1990, d'ici à 2020^38(*) et de 60 à 80 % d'ici à 2050. Dans cette perspective, elle se félicite que la France ait choisi de montrer l'exemple en s'engageant à une réduction de ses émissions de 20 % d'ici à 2020 et 30 % en cas d'accord international. Votre commission juge que cet objectif, bien qu'ambitieux, n'est pas déraisonnable puisque, rapporté aux niveaux de 2005, il revient à une diminution de 14 % d'ici à 2020.

Elle est d'avis que la France soutienne pleinement les négociations internationales sur le climat visant à aboutir à un accord mondial. La conférence des parties à la convention climat et au protocole de Kyoto des Nations-Unies qui s'est réunie du 1^er au 12 décembre 2008 à Poznañ^39(*) a en effet lancé la négociation de l'accord international qui remplacera le Protocole de Kyoto, celui-ci prenant fin en 2012. Votre commission fonde de grands espoirs dans la capacité de l'Union européenne à trouver un compromis lors de la conférence mondiale sur le climat des 5 et 6 décembre 2009 qui se tiendra à Copenhague.

Votre commission prend également bonne note de la reprise dans la loi de l'objectif d'associer les pays en développement à l'effort global de réduction des émissions de GES. Il paraît, en effet, indispensable que ces pays, notamment les plus avancés sur le plan économique, apportent une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités respectives. Votre commission est cependant persuadée que cela n'est pas envisageable sans utiliser des mécanismes de solidarité envers les pays les moins avancés, à l'image du Fonds d'adaptation aux conséquences du changement climatiques^40(*) qui doit être rendu opérationnel le plus rapidement possible.

Votre commission considère qu'il est pertinent que les mesures nationales de réduction de la consommation d'énergie porte en priorité sur les secteurs du bâtiment, des transports et de l'énergie. En effet, il s'agit de secteurs pour lesquels les émissions sont en augmentation depuis 1990 et des marges de progrès substantielles existent^41(*). Votre commission s'était, à l'occasion de l'examen de la proposition de résolution relative au « paquet énergie-climat », prononcée sur la pertinence de l'extension à d'autres secteurs du mécanisme des quotas. Ainsi la décision du Conseil et du Parlement d'y inclure le secteur aérien^42(*) fait sens, selon elle, dans la mesure où celui-ci est en capacité de répercuter une part importante, voire l'intégralité, des coûts résultants de sa participation au système sur les passagers, une telle mesure étant de nature à développer des flottes aériennes « éco-efficiente ».

Par ailleurs, votre commission se félicite de la fixation d'un objectif ambitieux d'ENR dans la consommation finale d'énergie et rappelle que la modification introduite par l'Assemblée nationale tendant à porter leur part en France de 20 à 23 % est conforme aux objectifs communautaires. Aussi, elle considère que, dans un contexte de renchérissement des prix du pétrole et du gaz, il est indispensable d'encourager le développement de sources d'énergie alternatives aux énergies fossiles. Elle estime que la promotion de ces énergies s'impose car, d'une part, elles présentent l'avantage de diminuer notre dépendance énergétique et, d'autre part, permettent une diminution notable des émissions de GES.

Elle observe de surcroît que cet objectif s'inscrit dans le droit fil des recommandations de la mission commune d'information du Sénat sur la sécurité d'approvisionnement électrique de la France^43(*), que votre rapporteur a eu l'honneur de présider. Les ENR sont, en grande partie, des sources d'énergie locales qui rendent nos économies moins vulnérables face à un approvisionnement énergétique extérieur. Dès lors, votre commission soutient que la diversification du bouquet énergétique national est un des axes fondamentaux de notre sécurité énergétique. S'agissant de la maîtrise de la consommation d'énergie, votre commission observe que, là encore, les recommandations qu'elle avait formulées dans le cadre de cette mission ont été suivies d'effet : pose de compteurs intelligents^44(*), mécanismes d'effacement de la consommation d'énergie de pointe.

Si votre commission se félicite de l'application du principe du « pollueur-payeur », elle s'inquiète toutefois des conséquences sur le pouvoir d'achat des ménages et la compétitivité des entreprises de l'éventuelle mise en place d'une contribution « climat-énergie ». Elle considère qu'il est nécessaire d'envisager un accompagnement des ménages les plus modestes et des secteurs économiques les plus exposés dans l'hypothèse où cette taxe serait créée.

S'agissant du traitement des « fuites de carbone »^45(*), votre commission se félicite du soutien apporté par la France à la mise en place d'un mécanisme d'ajustement aux frontières. En effet, il serait incompréhensible que seuls les sites industriels français ou européens soient soumis à des exigences fortes en matière de réduction des émissions de GES. Bien sûr, dans l'hypothèse d'un accord international en vertu duquel les Etats s'engageraient, au niveau global, à souscrire aux mêmes obligations que les Etats membres de l'Union européenne, un tel dispositif deviendrait inutile. C'est pourquoi, votre commission forme des voeux pour que la réunion de Copenhague en 2009 permette la conclusion d'un accord global sur le climat qui limiterait les risques de « fuite de carbone ».

Votre commission estime bienvenu l'apport de l'Assemblée nationale visant à prévoir la mise en place de mécanismes d'ajustement et d'effacement de la consommation d'énergie de pointe. Cette disposition présente le double avantage de réduire la consommation et limiter les émissions de GES. En effet, en France, la part d'électricité d'origine nucléaire est suffisante pour couvrir les besoins de consommation en base, mais insuffisant pour les pointes. Dès lors, au-delà d'un certain seuil de consommation, il est nécessaire de recourir aux moyens de production thermique plus émetteurs de GES.

En conclusion, votre commission estime que les dispositions de cet article sont certes ambitieuses car elles supposent d'élaborer un modèle de développement totalement différent qui réduise les besoins en énergie, mais sont absolument nécessaires pour parvenir à lutter efficacement contre le réchauffement climatique. Au demeurant elle note que ces dispositions seront de nature à renforcer considérablement la crédibilité et la voix de la France au sein des négociations européennes et internationales sur le climat.

Dans ces conditions, votre commission vous propose, outre deux amendements rédactionnels, deux amendements tendant à :

- écarter le risque de mobilisation des ressources végétales pour des usages non prioritaires dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ;

- mettre en cohérence les politiques de l'air et du climat. En effet la politique de réduction des émissions de GES ne doit pas se traduire par une augmentation des pollutions locales. Tel serait le cas d'une pollution par des microparticules issues de la sciure de bois alors même que l'usage de ce matériau dans la production d'énergie permet de diminuer les émissions de GES ;

- préciser que la mise aux enchères intégrale des quotas d'émissions de GES vise bien la période du troisième plan national d'allocation des quotas (PNAQ) qui s'ouvre en 2013 et ne concerne que les secteurs en capacité d'intégrer cette mise aux enchères dans le prix des produits sans subir une perte importante de leurs parts de marché.

CHAPITRE IER - Réduction des consommations d'énergie des bâtiments

Consacré à la réduction des consommations d'énergie des bâtiments, le chapitre I^er du titre I^er regroupe les articles 3 à 6. Ces derniers s'attachent à la détermination d'une stratégie générale en faveur de la rénovation thermique du parc de logements existants, privés et sociaux, à la définition de règles ambitieuses de performance énergétique pour les constructions neuves et à la fixation du cadre d'un plan pour l'amélioration des qualifications des acteurs du bâtiment en matière d'économies d'énergie. Ces articles visent ainsi à traduire dans la loi les douze premiers engagements du Grenelle de l'environnement.

Article 3 - Objectifs généraux du plan de rénovation des bâtiments

Commentaire : cet article rappelle les objectifs principaux liés à la mise en oeuvre d'un plan de rénovation énergétique et thermique des bâtiments, les bénéfices escomptés d'une telle stratégie et les exigences préalables conditionnant la réussite de cette politique.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

Au regard des objectifs généraux de réduction des émissions de gaz à effet de serre que s'est fixé notre pays, les travaux conduits dans le cadre du Grenelle de l'environnement ont mis au premier rang des priorités la réduction des consommations d'énergie dans le secteur du bâtiment^46(*). En effet, ce secteur est le principal consommateur d'énergie^47(*) et l'un des principaux émetteurs de CO₂, aux côtés du secteur des transports, avec 93 millions de tonnes émises par an. Surtout, il s'agit du secteur dans lequel des actions en faveur des économies d'énergie et de la réduction de ces émissions peuvent être le plus facilement mises en oeuvre.

Fort de ces constats, le groupe de travail n° 1 du Grenelle de l'environnement a défini une stratégie pour renforcer les normes de performance énergétique des constructions neuves et pour favoriser l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments existants, en s'appuyant sur un plan de rénovation thermique et énergétique réalisé à grande échelle.

II. Le texte du projet de loi initial

Dans le contexte des engagements du Grenelle, l'article 3 rappelle tout d'abord qu'il est nécessaire de favoriser à grande échelle l'amélioration de la performance énergétique des constructions afin de réduire durablement les dépenses énergétiques, d'améliorer le pouvoir d'achat des ménages et de contribuer à la réduction des émissions de CO₂ Il précise que la mise en oeuvre d'une telle orientation implique le développement de nouvelles technologies dans la construction neuve, objet notamment de l'article 4 et de l'article 6, et la rénovation accélérée du parc existant, conformément aux objectifs fixés par l'article 5.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article a été assez largement réécrit par les députés avec l'adoption d'un amendement présenté par M. Christian Jacob, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques. La nouvelle rédaction qui en résulte fait désormais référence à un plan de rénovation énergétique et thermique des constructions, à la diffusion de nouvelles technologies dans le secteur de la construction neuve et à la mise en oeuvre d'un programme de rénovation accélérée du parc existant. Le dispositif voté par l'Assemblée nationale précise à cet égard que la rénovation des bâtiments devra systématiquement prendre en compte l'objectif d'accessibilité aux personnes à mobilité réduite prévu par la législation nationale.

IV. La position de votre commission

Votre commission souscrit pleinement aux objectifs définis par cet article qui n'appellent pas de commentaires particuliers, ainsi qu'à l'économie générale des modifications introduites par l'Assemblée nationale. Elle vous propose néanmoins deux amendements de clarification. Le premier amendement a pour objet de distinguer ce qui relève du plan de rénovation énergétique et thermique des constructions et du programme de rénovation accélérée du parc existant puisque ces deux notions, bien que différentes, visent, dans leur rédaction actuelle, les mêmes objectifs. En conséquence, il est proposé de préciser que le plan s'attache aussi bien à la rénovation du bâti existant qu'à la réduction des consommations énergétiques des constructions neuves, puisqu'une telle politique est également facteur de diminution des dépenses énergétiques, d'amélioration du pouvoir d'achat et de baisse des émissions de dioxyde de carbone.

Le second amendement a vocation à élargir à l'ensemble des handicaps, tels que définis à l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles, la prise en compte des exigences liées à l'accessibilité en cas de rénovation thermique d'un bâtiment.

Article 4 - Règles de performance énergétique des constructions neuves

Commentaire : cet article fixe les objectifs de performance énergétique et thermique des constructions neuves, applicables à partir de la fin 2010 pour les bâtiments publics et tertiaires et à partir de la fin 2012 pour tous les bâtiments neufs. A compter de la fin 2020, les constructions neuves devraient consommer moins d'énergie qu'elles n'en produisent.

I. Le droit en vigueur

Afin de favoriser la construction de bâtiments neufs économes en énergie, le principe d'une réglementation thermique, applicable à toutes les constructions neuves, s'est, dans un contexte de crise énergétique, imposé en 1974. Ces règles ont ensuite été révisées en 1978, 1982 et 1988, permettant de réduire de 50 % la consommation des logements neufs. Puis, la réglementation thermique 2000 (RT 2000) est entrée en vigueur le 1^er janvier 2001. A cette occasion a été posé le principe d'une révision de ces normes tous les cinq ans jusqu'en 2020. En conséquence, les exigences de performance énergétique applicables à tous les permis de construire déposés depuis le 1^er septembre 2006 résultent de la réglementation thermique 2005 (RT 2005).

La RT 2005 présente, en termes de consommation énergétique, une amélioration de la performance de 15 % par rapport à la RT 2000. Elle a également pour objet de limiter le recours à la climatisation et de favoriser le recours aux énergies renouvelables, dans le droit fil des dispositions de l'article 27 de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique^48(*).

La RT 2005 s'inscrit dans la continuité de la précédente réglementation thermique. Elle en reprend la structure ainsi que les principes qui permettent au maître d'ouvrage de choisir la solution la plus économique pour atteindre la performance exigée.

En application de la RT 2005, chaque construction neuve doit respecter trois grandes conditions :

- Favoriser les économies d'énergie

La consommation conventionnelle d'énergie, exprimée en consommation d'énergie primaire par mètre carré et par an en moyenne, d'un bâtiment pour le chauffage, la ventilation, le refroidissement, la production d'eau chaude sanitaire et l'éclairage des locaux doit être inférieure à la consommation de référence du bâtiment. En complément, a été introduite, pour les bâtiments d'habitation, une limite de consommation maximale pour les consommations de chauffage, de refroidissement et de production d'eau chaude sanitaire. Cette limitation est la même pour les logements individuels et collectifs et elle est déclinée par zones géographiques climatiques, définies dans l'arrêté du 24 mai 2006 précité, et par énergies de chauffage.

Schématiquement, la zone H1 correspond à une grande moitié nord du territoire français allant, selon une diagonale nord-ouest/sud-est, de la Normandie à la Savoie. La zone H2 correspond à l'autre moitié du territoire, exception faite du pourtour méditerranéen classé en zone H3. Il convient de préciser que les valeurs diffèrent selon que la construction est chauffée à partir de combustibles fossiles ou à partir de l'électricité, dans la mesure où les consommations sont exprimées en énergie primaire.

- Le confort d'été

La température intérieure conventionnelle atteinte en été dans la construction neuve doit être inférieure à une température de référence.

- La définition de « garde-fous »

Des performances minimales sont requises pour une série de composants (isolation, ventilation, système de chauffage, etc.) A titre d'exemple, les exigences en matière d'isolation thermique sont renforcées par rapport à la RT 2000, de l'ordre de 10 % sur les déperditions par les parois et les baies et de l'ordre de 20 % sur les déperditions par les ponts thermiques.

Par ailleurs, la RT 2005 aborde la question spécifique de la climatisation. Ainsi, les consommations de refroidissement sont intégrées dans les méthodes de calcul et la plupart des bâtiments ne dispose pas de consommations de refroidissement en référence. Il en résulte que, sauf cas particuliers où la climatisation est absolument indispensable (zones de bruit, établissements sanitaires, etc.), un bâtiment climatisé n'est pas autorisé à consommer plus qu'un bâtiment identique non climatisé. Le bâtiment climatisé doit, en conséquence, comporter des équipements et matériaux permettant de diminuer les consommations de chauffage et d'éclairage à due concurrence des consommations de climatisation.

II. Les engagements du Grenelle de l'environnement

Dans le domaine des bâtiments neufs, le groupe de travail n° 1 du Grenelle de l'environnement avait conclu à la nécessité de lancer un programme de rupture technologique sur le bâtiment neuf visant à généraliser les bâtiments à énergie positive^50(*) en 2020 et à favoriser, dans un délai de cinq ans, la construction d'au moins un tiers des bâtiments neufs à basse consommation ou à énergie positive dans le flux total de la construction neuve. Pour ce faire, le groupe préconisait d'articuler ce programme autour de plusieurs étapes.

Dans le document récapitulatif des travaux du Grenelle de l'environnement, ces préconisations sont reprises sous la forme de trois engagements. Les deux premiers (engagements n°s 1 et 2) précisent que les bâtiments publics et les bâtiments du secteur tertiaire devront respecter la norme BBC dès 2010, le troisième (engagement n° 3) précisant les étapes pour la construction résidentielle neuve (un tiers de construction en THPE en 2010, norme BBC en 2012 et énergie positive en 2020).

Sur la base de ces orientations, a été mis en place un comité opérationnel sur les bâtiments neufs, dont la responsabilité a été confiée à M. Alain Maugard, président du centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) et dont le rapport a été remis au ministre d'Etat au mois de mars 2008.

Le rapport du comité précise que, dans le secteur résidentiel, l'obligation pour les constructions neuves de respecter la norme « THPE »^51(*) se situe dans la continuité de la RT 2005 et que sa mise en oeuvre ne posera, par conséquent, pas de difficulté particulière, dans la mesure où la consommation maximale des bâtiments résidentiels neufs varie aujourd'hui entre 80 et 130 kWh d'énergie primaire/m²/an, suivant leur situation géographique pour un chauffage par combustible et entre 130 et 250 kWh d'énergie primaire/m²/an pour un chauffage électrique. Il souligne cependant que, pour les logements chauffés à l'électricité, le respect de la norme « BBC » nécessitera une montée en puissance rapide des pompes à chaleur, seule filière à même de permettre une consommation inférieure ou égale à 50 kWh/m²/an à l'horizon 2010. En revanche, le groupe met en évidence le fait qu'au regard de l'hétérogénéité des situations, le respect du critère de 50 kWh pour les bâtiments publics et tertiaires dès 2010 nécessitera des modulations, notamment pour les bâtiments de surface et de volume importants, à l'instar des tours. En outre, le rapport conclut que le respect des échéances fixées pour l'année 2010 devra se faire dans un contexte technico-économique quasi-constant, dans la mesure où il très aléatoire de « tabler sur une mutation de la filière » ou « sur une consolidation d'un triplé performance-coût-qualité à une échéance aussi rapprochée ».

Fort de ces constats, le COMOP a, en conséquence, décidé de concentrer ses travaux sur les modalités à définir et les préalables à lever pour permettre la mise en place, en 2012, de la nouvelle réglementation thermique. A cet effet, six axes de travail ont été identifiés.

Les développements consacrés à chaque axe de travail ont ainsi donné lieu à des propositions, d'importance et d'ampleur inégales, certaines de nature législative ayant vocation à être transcrites dans le présent projet de loi ou dans le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, d'autres de nature réglementaire, voire infra-réglementaire.

III. Le texte du projet de loi initial

L'article 4 a pour objet de définir les grandes lignes de l'évolution de la réglementation thermique applicable aux bâtiments neufs. Ces évolutions sont déclinées en deux grandes étapes. En premier lieu, à partir de la fin de l'année 2010, les bâtiments neufs publics et tertiaires faisant l'objet d'une demande de permis de construire devraient présenter une consommation d'énergie primaire inférieure à un seuil de 50 kWh/m²/an en moyenne. La même exigence serait imposée aux bâtiments à usage d'habitation à compter de la fin de l'année 2012. Par ailleurs, les logements neufs construits dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) devraient, par anticipation, respecter ces exigences.

En second lieu, à compter de la fin 2020, toutes les constructions neuves faisant l'objet d'une demande de permis de construire devraient présenter, sauf exception, une consommation d'énergie primaire inférieure à la quantité d'énergie qu'ils produiront à partir de sources d'énergies renouvelables.

Pour favoriser la construction de bâtiments respectant, par anticipation, les nouvelles normes de performance énergétique, le texte précise que les acquéreurs de tels logements pourront bénéficier d'un avantage supplémentaire au titre de l'aide à l'accession à la propriété et du prêt à taux zéro (PTZ). Cette déclaration de principe trouve son pendant juridique dans la deuxième partie de la loi de finances pour 2009^52(*), à ses articles 100, 103 et 107.

IV. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur cet article, les députés ont adopté un amendement présenté par la commission des affaires économiques tendant à afficher le principe selon lequel la réglementation thermique applicable aux constructions neuves sera renforcée afin de réduire les consommations d'énergie et les émissions de gaz à effet de serre. Le texte de cet amendement précise que la réglementation s'attachera en conséquence à susciter une évolution technologique et industrielle significative dans le domaine de la conception et de l'isolation des bâtiments pour chacune des filières énergétiques, dans le cadre d'un bouquet énergétique équilibré, faiblement émetteur de gaz à effet de serre et contribuant à l'indépendance énergétique nationale.

L'examen de cet amendement a suscité un large débat parmi les députés. Ainsi, alors que M. Yves Cochet a jugé que son dispositif renvoyait au nucléaire et au chauffage électrique et, sans aller jusqu'à le considérer « scélérat », a estimé « insidieuses » de telles précisions, M. François Brottes a considé qu'il était difficile de « faire des procès d'intention » à cet amendement, pas nécessairement « nucléocrate ». Pour sa part, M. Patrick Ollier, président de la commission, a précisé que l'amendement visait simplement à réaffirmer que l'objectif prioritaire à atteindre était de lutter contre le changement climatique et de réduire les émissions de gaz à effet de serre, alors que le texte initial de l'article 4 n'abordait pas ce point. Votre commission souscrit, quant à elle, pleinement à ces propos. Elle s'interroge au demeurant sur les raisons pour lesquelles le libellé de cet amendement, qui promeut des objectifs légitimes et partagés par tous -réduction des consommations d'énergie et des gaz à effet de serre, meilleure isolation des logements, nécessité d'un bouquet énergétique équilibré et faiblement émetteur de CO₂ - a suscité de telles discussions passionnées.

Dans le même esprit, l'Assemblée nationale a voté un autre amendement de la commission, lequel a fait l'objet de trois rectifications, dont une au cours de l'examen du texte en séance publique, s'attachant au seuil de consommation des constructions neuves de 50 kWh/m²/an et ne remettant pas en cause les échéances très ambitieuses définies par le projet de loi. Son dispositif indique que ce seuil de consommation pourra être modulé afin d'encourager la diminution des émissions de gaz à effet de serre produites par l'énergie utilisée par la construction. Surtout, il précise que chaque filière énergétique, en particulier pour le chauffage et l'eau chaude sanitaire (ECS) des bâtiments, devra réduire très fortement les exigences de consommation définie par les réglementations en vigueur dès la promulgation de la loi de programme « Grenelle ». Enfin, l'amendement introduit une exigence en termes d'isolation des constructions neuves. Il dispose ainsi que pour garantir la qualité de conception énergétique du bâti, la nouvelle réglementation thermique fixera un seuil ambitieux de besoin maximal en énergie de chauffage des bâtiments^55(*), ce seuil pouvant être modulé, comme celui des 50 kWh, en fonction de la localisation, des caractéristiques et de l'usage des bâtiments.

Cet amendement a également donné lieu à de longues discussions à l'Assemblée nationale. Au cours de sa présentation, M. Patrick Ollier, rappelant que le texte du projet de loi initial ne faisait aucunement référence à la nécessité de diminuer les émissions de gaz à effet de serre, a précisé que la modulation évoquée dans ce dispositif se devait de prendre en compte la production de CO₂ comme variable d'ajustement, dans la mesure où le texte initial aurait encouragé « abusivement les filières thermiques ». A l'appui de cette argumentation, M. Christian Jacob a rappelé que, du fait du coefficient de 2,58 permettant le passage de l'énergie finale à l'énergie primaire pour l'électricité, le seuil de 50 kWh est saturé sous le seul effet de la consommation d'énergie liée à un ballon d'eau chaude à accumulation. En réponse à cet amendement, le ministre d'Etat, reconnaissant la nécessité d'une telle modulation, notamment indispensable pour tenir compte des spécificités géographiques, a évoqué une fourchette de modulation et a souligné que l'objectif du Gouvernement était de faire converger l'ensemble des filières énergétiques vers le seuil des 50 kWh.

Puis, les députés ont ajouté une référence au bois-énergie, s'agissant de la nécessité, pour les bâtiments construits à partir de la fin 2020, de compenser leur consommation énergétique par une production au moins équivalente d'énergies renouvelables. Dans le même esprit, ils ont adopté un amendement précisant que les normes de performance énergétique seront adaptées à l'utilisation du bois comme matériau, en veillant à ce que soit privilégiée l'utilisation de bois certifié et d'une façon plus générale, des biomatériaux sans conséquence négative pour la santé des habitants et des artisans.

V. La position de votre commission

Tout en souscrivant à l'économie générale des modifications introduites par les députés, votre commission vous soumet un amendement tendant à préciser qu'une étude sera réalisée par l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques pour déterminer le niveau de modulation du seuil de 50 kWh afin de respecter les objectifs fixés au premier alinéa (évolution technologique et industrielle significative dans le domaine de la conception et de l'isolation des bâtiments pour chacune des filières énergétiques, bouquet énergétique équilibré, faiblement émetteur de gaz à effet de serre et contribuant à l'indépendance énergétique nationale).

En effet, compte tenu des ruptures technologiques nécessaires à l'atteinte de cet objectif des 50 kWh et de l'importance, pour l'équilibre des différentes filières énergétiques au sein de la construction neuve, des seuils de consommation retenus par la nouvelle réglementation thermique, il apparaît indispensable, aux yeux de votre commission, d'associer le Parlement à la définition de ces nouvelles normes. Dans la mesure où il n'appartient pas à une loi de programme d'entrer plus en avant dans la définition des modalités d'application de ces normes de performance énergétique applicables aux constructions neuves, qui relève du pouvoir réglementaire, votre commission a estimé que l'Office constituait l'enceinte parlementaire la plus appropriée pour mener un tel travail qui pourrait ensuite éclairer le pouvoir réglementaire dans le cadre de l'élaboration de la nouvelle réglementation thermique. Au demeurant, cette étude pourra également faire le point, de la manière la plus objective possible, sur les émissions réelles de CO₂ liées à chaque filière énergétique, évaluation qui est susceptible de faire l'objet de divergences d'interprétation selon la méthode de calcul utilisée.

Article 5 - Rénovation thermique des bâtiments existants

Commentaire : cet article pose les grands objectifs d'un plan de rénovation thermique des bâtiments existants et fixe les principes relatifs aux aides mobilisées par l'Etat pour en favoriser la mise en oeuvre.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

S'agissant des bâtiments existants, les travaux du Grenelle se sont fondés sur le constat selon lequel le secteur du bâtiment est le plus gros consommateur d'énergie en France parmi l'ensemble des secteurs économiques (42,5 % de l'énergie finale totale et 123 millions de tonnes de CO₂, ce qui représente 23 % des émissions nationales, soit une hausse de 15 % depuis 1990).

Afin d'atteindre les objectifs de réduction de la consommation d'énergie et des émissions de gaz à effet de serre, les travaux du Grenelle ont mis en évidence la nécessité de favoriser la mise en oeuvre d'un plan massif de réhabilitation du parc de bâtiments existants, dans la mesure où ce dernier recèle les gisements d'économies les plus importants, atteignables rapidement avec les techniques actuelles.

A cet égard, le groupe de travail n° 1 avait formulé le souhait que les bâtiments existants fassent l'objet de progrès à la lumière des trois critères que sont les émissions de gaz à effet de serre, la consommation d'énergie et la production/utilisation d'énergies renouvelables. Ces recommandations en la matière tendaient donc à la mise en place d'un chantier très ambitieux de rénovation énergétique des bâtiments, pour réduire les consommations d'énergie d'environ 20 % dans les bâtiments tertiaires et 12 % dans les bâtiments résidentiels en cinq ans, et de plus d'un tiers à l'horizon 2020.

Dans le document récapitulatif du Grenelle de l'environnement, sept engagements sont consacrés au « chantier de rénovation énergétique radicale des bâtiments existants ».

Sur la base de ces orientations, deux comités opérationnels ont été créés, l'un consacré à la question de la rénovation des bâtiments existants, l'autre à celle des logements sociaux et de la rénovation urbaine.

Le COMOP « bâtiments existants », présidé par M. Philippe Pelletier, ancien président de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH)^56(*), a remis son rapport le 15 février 2008. En préambule, cette analyse met en évidence le fait que les dépenses de rénovation thermique du bâti existant s'élèvent, en 2006, à plus de 11 milliards d'euros, que le chantier de la rénovation des bâtiments ouvre la voie à la création d'une centaine de milliers d'emplois non délocalisables et à la promotion de compétences et d'innovations à forte plus-value et, enfin, que les investissements consentis aujourd'hui constituent les économies de demain.

Ce rapport ouvre ainsi la voie à 47 propositions, s'articulant autour d'une démarche tendant à inciter les propriétaires de logements à réaliser des travaux de rénovation thermique, puis à les y contraindre.

Le deuxième comité opérationnel, présidé par M. Philippe Van de Maele, alors directeur général de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), a achevé ses travaux au début du mois de mars 2008. En introduction, ce rapport rappelle que la situation du parc de logements locatifs sociaux au regard de la performance énergétique est plus favorable puisque la consommation moyenne d'énergie primaire des 4,17 millions de logements sociaux se situe en moyenne à 170 kWh/m²/an, contre 240 kWh pour le parc résidentiel existant. Le parc HLM, qui abrite 16 % de la population, contribue ainsi pour seulement 11 % des émissions de CO₂ produites par le secteur résidentiel.

Le but principal de ce COMOP était en outre d'étudier les modalités de mise en oeuvre de l'objectif, fixé par le Président de la République dans le discours de conclusion du Grenelle de l'environnement, de réhabilitation de 800.000 logements sociaux fortement consommateurs d'énergie. A cet égard, le COMOP a défini le cadre dans lequel une telle proposition pouvait être mise en oeuvre sur la période 2009-2015, selon la répartition précisée dans le tableau reproduit ci-dessous.

La mise en oeuvre de ce programme devrait ainsi avoir pour objectif d'éradiquer les logements sociaux appartenant aux classes F et G, pour les amener en classe C, et de traiter une large part des 949.885 logements « classe E » pour les amener également en classe C.

Comme le souligne le rapport, la réhabilitation de 800.000 logements, qui représentent le cinquième du patrimoine de logements sociaux, permettra une réduction significative de leur consommation énergétique pour le chauffage et l'eau chaude, de 25 % à 70 % selon les cas, et une diminution de la consommation énergétique globale de 8,6 térawattheures (TWh) par an. Sur l'ensemble du parc des logements sociaux, cette réduction devrait atteindre 19 %.

II. Le texte du projet de loi initial

Sur le fondement des orientations décrites ci-dessus, l'article 5 fixe un objectif général de réduction des consommations d'énergie du parc existant de 38 % d'ici 2020.

Le paragraphe I aborde la question des bâtiments publics. Il pose le principe de réalisation d'un audit énergétique de l'ensemble des bâtiments de l'Etat et de ses établissements publics d'ici à 2010. Sur la base du résultat de ces audits, leur rénovation thermique serait réalisée d'ici à 2012, en traitant en priorité les surfaces les moins économes en énergie. Un tel programme, qui devrait être adapté aux spécificités de chaque administration et établissement public, devrait permettre de réduire les consommations de 40 % et les émissions de gaz à effet de serre de 50 % dans un délai de dix ans. Comme le précise le rapport de M. Christian Jacob, le parc immobilier public représente à lui seul 40 % du parc total des bâtiments tertiaires et un peu plus de 15 % du parc total de constructions.

En ce qui concerne le patrimoine des collectivités territoriales, il est précisé que l'Etat, dans le respect de leur libre administration, les incitera à engager un programme similaire de rénovation, selon les mêmes conditions et au même rythme que pour le patrimoine étatique.

Enfin, le texte du projet de loi initial faisait du recours aux contrats de partenariat un instrument privilégié de la réalisation de ces travaux d'économies d'énergie, portant sur 50 millions de m² de surface des bâtiments de l'Etat et 70 millions de m² pour ses établissements publics.

Le paragraphe II dispose que l'ensemble du parc locatif social fera l'objet d'une rénovation thermique. De manière intermédiaire, l'objectif de rénovation des 800.000 logements sociaux les plus consommateurs d'énergie^57(*) (plus de 230 kWh) est inscrit dans la loi, son horizon de réalisation étant cependant fixé à l'année 2020, et non à 2015 comme le proposait le rapport du COMOP. A cet effet, 40.000 logements seraient réhabilités en 2009, 60.000 en 2010 puis 70.000 chaque année entre 2011 et 2020.

Pour financer ce programme, l'article 5 précise qu'une enveloppe de prêts à taux privilégiés sera accordée aux organismes bailleurs. Par ailleurs, des conventions entre l'Etat et les organismes HLM définiront les conditions de réalisation du programme et prévoiront les modalités de financement des travaux, notamment à partir des économies d'énergie réalisées. A l'appui de ces conventions, l'Etat pourra apporter des subventions s'élevant jusqu'à 20 % du coût des travaux. Selon les informations rendues publiques par le Gouvernement, une enveloppe globale de prêts, à un taux bonifié de 1,9 %, de 1,2 milliard d'euros prélevés sur les fonds d'épargne centralisée de la Caisse des dépôts et consignations^58(*) devrait être mise à la disposition des bailleurs sociaux. Chaque logement social réhabilité bénéficierait à ce titre d'un prêt moyen de 12.000 euros, ce qui permettrait de traiter 100.000 logements en 2009 et en 2010, conformément aux dispositions décrites précédemment. En revanche, aucun crédit budgétaire spécifique n'a été prévu dans la loi de finances pour 2009 pour appuyer les opérations de rénovation thermique des logements sociaux. En effet, pour la première fois, les moyens alloués à la primer à l'amélioration des logements locatifs à usage social (PALULOS) ne font l'objet d'aucune dotation budgétaire.

Enfin, le dernier alinéa du paragraphe II souligne que les bailleurs sociaux seront encouragés à recourir aux énergies renouvelables.

Le paragraphe III fixe un objectif de rénovation thermique accélérée du parc résidentiel existant. A cet effet, il précise que l'Etat mettra en place des actions spécifiques incluant un ensemble d'incitations financières destinées à encourager la réalisation des travaux.

En outre, il est précisé que l'Etat incitera les bailleurs et les associations de locataires à engager une concertation pour déterminer les modalités de partage des économies d'énergie réalisées par ces investissements. De telles discussions devraient se tenir au sein de la commission nationale de concertation.

En complément de ces mesures, l'article 5 affiche le fait que l'Etat mettra à l'étude des dispositifs d'incitations financières visant à encourager les ménages et les syndicats de copropriétaires à réaliser des travaux de rénovation lourde destinés à accroître la performance énergétique de logements anciens aux caractéristiques thermiques très dégradées. Ces dispositifs devront privilégier les financements prenant en compte les gains réalisés par les économies d'énergie.

Votre commission note que la rédaction du projet de loi est « en retard » par rapport aux propositions faites par le Gouvernement puisqu'au-delà de la mise à l'étude de tels dispositifs, l'article 99 de la loi de finances pour 2009 a créé un éco-prêt à taux zéro (PTZ), dont les modalités sont similaires à celles du PTZ « classique ».

Enfin, il est précisé que l'étude réalisée sur la création de ces mécanismes financiers devra également analyser les possibilités de mettre en oeuvre à terme des obligations de travaux, conformément aux recommandations émises par le COMOP présidé par M. Philippe Pelletier.

Le dernier alinéa de l'article indique que l'Etat encouragera la constitution d'un groupement de l'ensemble des acteurs du plan de rénovation des bâtiments pour suivre et adapter les chantiers de rénovation en matière d'économie d'énergie. En pratique, cette disposition fait référence au comité de pilotage relatif à la mise en oeuvre du plan de rénovation thermique dont la responsabilité a été confiée à M. Philippe Pelletier en octobre dernier.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté de nombreux amendements sur cet article.

Ils ont tout d'abord voté un amendement présenté par M. Bernard Pancher tendant à inscrire dans la loi un objectif de rénovation complète de 400.000 logements chaque année à compter de 2013, conformément aux orientations fixées par le Président de la République dans son discours de conclusion des tables rondes du Grenelle.

Contre l'avis de la commission des affaires économiques et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a ensuite supprimé les dispositions qui précisaient que le programme de rénovation thermique des bâtiments publics serait adapté aux spécificités de chaque administration et établissement public, plusieurs députés considérant qu'une telle précision serait de nature à inciter les administrations à l'utiliser pour s'affranchir de, ou à tout le moins retarder la réalisation de ce programme. Sur le même sujet, elle a également voté une proposition de M. Yves Cochet tendant à ramener de dix à huit ans le délai dans lequel la rénovation thermique des bâtiments publics devra être réalisée. A l'origine, l'amendement proposait de ramener ce délai à cinq ans, M. Yves Cochet faisant valoir que celui-ci avait été évoqué par le Président de la République dans son discours du 25 octobre 2007. Toutefois, un grand nombre de députés, ainsi que le ministre d'Etat, ont fait valoir qu'au regard de l'ampleur de la crise économique et de la pression sur la filière du bâtiment qu'exercerait le volet « bâtiments » du Grenelle un délai de cinq ans apparaissait irréaliste.

Toujours en matière de bâtiments publics, un amendement a été inséré, la commission et le Gouvernement s'en remettant à la sagesse des députés, pour préciser que les gains d'énergie et le stockage de carbone réalisés grâce à la plantation d'arbres et de végétaux pérennes seront pris en compte dans la mesure de la consommation d'énergie et des émissions de gaz à effet de serre.

Puis, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par sa commission des affaires économiques redéfinissant les conditions dans lesquelles il sera fait appel aux contrats de partenariat pour réaliser des travaux d'économie d'énergie dans les bâtiments publics. A la lumière de la décision du Conseil constitutionnel^65(*) sur le texte adopté par les deux assemblées sur la loi relative aux contrats de partenariat^66(*), les députés ont rappelé que le recours aux contrats de partenariat supposait que les conditions définies par l'ordonnance du 17 juin 2004^67(*) soient respectées.

Elle a également voté un amendement présenté par M. Serge Letchimy précisant que les politiques engagées par les collectivités d'outre-mer feront l'objet d'un soutien spécifique pour tenir compte de « la double contrainte de l'économie énergétique et des risques sismiques ».

Enfin, sur proposition de la commission, les députés ont souhaité que le droit de la commande publique prenne en compte l'objectif de réduction des consommations énergétiques en autorisant le pouvoir adjudicateur à recourir à un contrat de performance énergétique, notamment sous la forme d'un marché global regroupant les prestations de conception, de réalisation et d'exploitation ou de maintenance, dès lors que les améliorations de l'efficacité énergétique sont garanties contractuellement.

En matière de rénovation des logements locatifs sociaux, à l'initiative de M. Serge Grouard, un renvoi a été effectué à la réhabilitation de 180.000 logements sociaux situés dans les zones faisant l'objet d'une convention ANRU, conformément aux préconisations du COMOP dirigé par M. Philippe Van de Maele.

S'agissant de l'amélioration du parc de logements privés, l'Assemblée nationale a d'abord adopté un amendement précisant que l'objectif devait également porter sur les bâtiments appartenant au secteur tertiaire. Elle a également voté un amendement de sa commission des affaires économiques précisant que l'effort effectué par l'Etat pour diffuser les contrats de performance énergétique devrait notamment concerner les copropriétés et invitant l'Etat à inciter le secteur des assurances à développer une offre de produits visant à faciliter et à garantir le bon résultat des travaux de rénovation des bâtiments résidentiels en matière d'économies d'énergie. Elle a enfin souhaité que le Gouvernement rende compte de l'état de la concertation entre bailleurs et locataires sur la question du partage des économies d'énergie dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi de programme.

Enfin, outre deux amendements de précision de la commission, les députés ont adopté un amendement de M. Jean-Yves Le Déaut précisant que les audits énergétiques des bâtiments publics devront être réalisés par des professionnels ou des sociétés agréés.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous soumet l'adoption de treize amendements sur cet article. Outre six amendements rédactionnels ou de coordination, il vous est tout d'abord proposé de supprimer l'ajout selon lequel les gains d'énergie et le stockage de carbone réalisés grâce à la plantation d'arbres et de végétaux pérennes seraient pris en compte. En effet, de tels gains apparaissent difficilement mesurables dans les statistiques nationales sur les émissions de gaz à effet de serre.

Votre commission préconise ensuite de supprimer la mention en vertu de laquelle le recours aux contrats de partenariat pourra avoir lieu de façon privilégiée. Une telle précision apparaît superfétatoire dans la mesure où le recours au contrat de partenariat ne peut être valablement décidé que si les conditions définies par l'ordonnance du 17 juin 2004 sont satisfaites, ce que précise le texte de l'article 5 tel qu'adopté par les députés.

Votre commission vous invite également à supprimer les dispositions relatives aux modalités d'application des contrats de performance énergétique qui ne lui apparaissent pas relever d'une loi de programme en raison de leur grande précision.

Puis, elle vous propose d'actualiser, à deux reprises, la rédaction du projet de loi pour tenir compte de l'entrée en vigueur des articles 99 et 109 de la loi de finances pour 2009, lesquels prévoient respectivement la réforme du crédit d'impôt sur le revenu en faveur de l'amélioration de la qualité environnementale des logements et la création de l'éco-PTZ.

Votre commission vous présente ensuite une modification du libellé de l'article 5 afin d'y insérer, dans un souci de bonne organisation des dispositions du projet de loi, les dispositions de l'article 6 relatives à l'adaptation du diagnostic de performance énergétique à la situation particulière de l'outre-mer.

Enfin, elle préconise la suppression du dernier alinéa qui rend obligatoire, pour la réalisation des audits énergétiques des bâtiments de l'Etat et de ses établissements publics, le recours à des professionnels ou sociétés agréés dans la mesure où une telle contrainte rendrait de facto inatteignable l'objectif de réalisation de ces audits avant 2010.

Article 6 - Formation professionnelle et recherche dans le secteur du bâtiment

Commentaire : l'article 6 rappelle la nécessité d'accroître l'effort de formation professionnelle et de recherche pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par les deux articles précédents.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

Les thématiques liées à la mobilisation des acteurs de la filière du bâtiment et à l'accroissement des efforts de recherche en la matière constituent des préoccupations récurrentes dans l'ensemble des travaux conduits dans le cadre du volet « bâtiment » du Grenelle de l'environnement.

Deux engagements sont, dans le document récapitulatif, consacrés à ces sujets.

II. Le texte du projet de loi initial

Composé à l'origine de deux alinéas, l'article 6 pose le principe de l'engagement d'un programme de formation professionnelle, de recrutement et de qualification des professionnels du bâtiment, dans le but notamment d'encourager l'activité de rénovation du bâtiment, dans ses dimensions thermiques, acoustiques et de qualité de l'air intérieur.

Le second alinéa dispose que les programmes publics de recherche dans le domaine du bâtiment seront orientés vers les nouvelles générations de bâtiments faiblement consommateurs d'énergie et les techniques de rénovation performantes en matière d'économie d'énergie.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les députés ont tout d'abord adopté un amendement présenté par la commission des affaires économiques tendant à préciser qu'il appartient à l'Etat d'inciter les acteurs de la formation professionnelle initiale et continue à engager un programme pluriannuel de qualification et de formation des professionnels du bâtiment et de l'efficacité énergétique. Puis, ils ont voté un amendement de M. André Chassaigne visant à intégrer, dans les programmes publics de recherche, les recherches portant sur les bâtiments producteurs d'énergie à partir de sources renouvelables.

L'Assemblée a ensuite inséré, sur proposition de M. Serge Letchimy, le principe d'une adaptation du dispositif du diagnostic de performance énergétique aux spécificités de l'outre-mer. Enfin, elle a voté, à l'initiative de M. Jean-Yves Le Déaut, une précision selon laquelle la France concourt à la création d'une plate-forme européenne sur l'éco-construction pour développer les recherches et promouvoir les différentes filières de bâtiments faiblement consommateurs d'énergie.

IV. La position de votre commission

Votre commission ne vous présente qu'un amendement de coordination sur cet article.

CHAPITRE II - Urbanisme

Le chapitre II relatif à l'urbanisme regroupe deux sections respectivement intitulées « Dispositions relatives aux objectifs » -elle comprend un article- et « Dispositions relatives à l'urbanisme et au patrimoine » -qui comprend deux articles.

Section 1 - Dispositions relatives aux objectifs

Article 7 - Prise en compte du développement durable dans l'élaboration des documents d'urbanisme

Commentaire : cet article fixe les objectifs généraux qui devront être assignés aux politiques menées en matière d'urbanisme.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi initial

Outre l'énoncé de grands principes, l'article 7 comporte quelques dispositions plus précises.

· Le I précise que l'Etat incitera les collectivités territoriales à élaborer des plans climat-énergie territoriaux (PCET). L'expression « climat-énergie » fait référence à une méthode diffusée par l'ADEME, en cours d'appropriation par plusieurs dizaines de collectivités sur une base volontaire. La méthode comporte par exemple des diagnostics énergétiques des bâtiments publics de la collectivité et la sensibilisation des citoyens et des entreprises.

D'après le rapport précité de l'ADEME « Regard sur le Grenelle », l'objectif de mise en place d'un plan climat-énergie régional figure déjà dans les 26 contrats de projet Etat-région. Plusieurs régions dont l'Alsace, la Basse-Normandie, Poitou-Charentes ou Nord-Pas-de-Calais, ont engagé ce plan. Cette action apparaît particulièrement importante puisque, toujours d'après cette étude, les collectivités territoriales interviendraient directement sur plus de 12 % des émissions nationales de GES et pourraient agir indirectement sur plus de 50 %, notamment à travers leurs politiques d'aménagement du territoire et d'urbanisme, d'habitat, de transport et d'approvisionnement énergétique du territoire. Un état des lieux réalisé fin 2007 identifie en outre une cinquantaine de territoires ayant engagé un plan climat-énergie territorial, soit 10 communes, 13 communautés d'agglomération, 2 communautés urbaines, 2 communautés de communes, 8 pays dont 1 regroupement de 5 pays, 10 parcs naturels régionaux (PNR) et un schéma de cohérence territoriale (SCOT).

Les incitations de l'Etat prévues par l'article 7 devraient prendre la forme d'aides de l'ADEME, notamment :

- la réalisation, pour la fin de l'année 2008, d'un guide méthodologique pour la mise en place d'un PCET et l'élaboration de son plan d'actions ;

- la mise en place, en 2009, d'un dispositif de formation à destination des chefs de projet PCET dans les collectivités ;

- une animation en réseaux régionaux et nationaux des territoires volontaires ;

- le développement d'une labellisation Cit'ergie pour stimuler l'amélioration des projets des territoires engagés dans un PCET.

Le I précise que l'établissement de ces plans devra se faire « en cohérence » avec les documents d'urbanisme. D'après les informations fournies à votre rapporteur, le lien avec les documents d'urbanisme devrait notamment être défini au terme d'une étude menée actuellement par l'ADEME et le ministère, dont l'objectif est d'associer les émissions de gaz à effet de serre à une morphologie urbaine et une politique de déplacements. Quand les résultats de cette étude seront suffisamment convaincants, une démarche d'articulation entre les plans climat énergie territoriaux, et, par exemple, les SCOT, devrait pouvoir être définie. Toujours d'après le ministère, dans la mesure où chaque niveau de collectivité a des compétences spécifiques par lesquelles elle peut contribuer à la lutte contre le changement climatique et possède son propre patrimoine immobilier, il est opportun de prévoir un PCET pour chaque niveau de collectivité.

· Le II énonce les objectifs que devra prendre en compte le droit de l'urbanisme.

S'agissant de la définition des indicateurs de consommation d'espace (a), le rapport du comité opérationnel « Urbanisme » précise qu'ils devront être définis au niveau national afin de permettre leur agrégation et intégrés dans les documents d'urbanisme. Il relève également qu'il faut compléter la simple mesure spatiale de l'extension urbaine par une mesure de l'habitat construit et du développement de l'activité économique et par une approche fonctionnelle considérant la production du bâti et la localisation des domiciles et des emplois^68(*).

Le b) propose que le droit de l'urbanisme permette désormais aux collectivités territoriales de prescrire des seuils minimaux de densité ou des performances énergétiques supérieures à la réglementation. Cette possibilité devrait être offerte par le biais des SCOT et des plans locaux d'urbanisme (PLU) dans le projet de loi d'engagement national pour l'environnement.

Le c) devrait se traduire par une meilleure articulation des documents. Le comité opérationnel a proposé à ce sujet :

- que le PLU rappelle dans un volet « projet de territoire » inscrit dans le programme d'aménagement et de développement durable (PADD), son ambition de mettre en oeuvre les orientations du projet du SCOT ;

- que la structure d'élaboration du SCOT communique, par un mécanisme d'association à l'élaboration du PLU, les enjeux territoriaux des politiques qu'elle a élaborées au moment de l'approbation du document ;

- de compléter le PLU par un document programmatique portant engagement contractuel entre les différents porteurs de politiques publiques et la commune concernée : programmation de logements, de transports collectifs ou d'espaces d'activités, renouvellement urbain de quartiers, etc. Cette proposition a fait l'objet de débats approfondis, certains membres du comité opérationnel ayant manifesté des réserves à son égard ;

- de soutenir le transfert des compétences d'élaboration des PLU aux communautés d'agglomération (ou de communes...) ;

- de mettre en place des rendez-vous réguliers (tous les trois ans) au cours desquels l'évolution du territoire sera comparée aux objectifs des différents documents.

Le d) fait référence à la trame verte, que les documents d'urbanisme devront prendre en compte selon des modalités sur lesquelles votre rapporteur reviendra à l'article 21.

Le e) propose de réexaminer la fiscalité relative à l'urbanisme afin de limiter la consommation d'espace.

· Le III précise que l'Etat :

- encouragera la réalisation, par les collectivités territoriales, d'opérations exemplaires d'aménagement durable des territoires : ceci fait référence au plan « ville durable » qui a fait l'objet d'une communication en conseil des ministres le 24 octobre 2008 ;

- mettra en oeuvre un plan d'action pour inciter les collectivités territoriales à réaliser des éco-quartiers avant 2012 : le concours EcoQuartiers a été lancé le 24 octobre, les collectivités ayant jusque début mars pour présenter leurs dossiers ;

- encouragera la réalisation, par des agglomérations volontaires, de programmes globaux d'innovation énergétique, architecturale, paysagère et sociale : il s'agit des « EcoCités ».

Enfin, le III précise qu'un plan pour restaurer la nature en ville sera préparé pour l'année 2009. Un colloque national devrait se tenir début 2009 sur les expériences existantes afin d'acter les éléments qui pourraient constituer un plan d'actions. Celui-ci devrait être prêt au deuxième semestre 2009.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications tendant à :

- prévoir que les groupements de communes devront également être incités à établir des plans climat-énergie territoriaux ;

- fixer un délai d'un an pour la prise en compte par le droit de l'urbanisme des objectifs fixés ;

- préciser que le droit de l'urbanisme doit également permettre la revitalisation des centres-villes ;

- ajouter que le droit de l'urbanisme devra permettre la mise en oeuvre de travaux d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments, en adaptant les règles relatives à la protection du domaine public (cette disposition vise les règles d'empiètement et de surplomb, qui empêchent parfois l'isolation extérieure des bâtiments) et créer un lien entre densité et niveau de desserte par les transports en commun ;

- fixer à 2012 le délai dans lequel les collectivités territoriales devront être incitées à créer des éco-quartiers.

- prévoir que les collectivités territoriales devront pouvoir conditionner la création de nouveaux quartiers ou d'opérations d'aménagement au renforcement des infrastructures de transport.

Ce dernier ajout reprend une préconisation du comité opérationnel, qui propose des mesures visant à ce que, préalablement à leur ouverture à l'urbanisation, les zones « importantes » fassent l'objet d'études d'impact qui conditionneraient l'accord de l'autorité responsable de l'autorisation à une série de critères en termes de desserte, de consommation énergétique ou d'émissions de gaz à effet de serre. Le comité a notamment souhaité que soient visées les autorisations d'implantation économique, commerciale, d'équipement sportif et de pôle logistique, qui devraient être précédées d'une étude d'impact comportant notamment des volets « desserte et transports de marchandises » et « pertes induites en espaces agricoles et naturels ». De plus, ces projets pourraient se voir imposer une desserte, adaptée en volume et en mode au trafic induit.

IV. La position de votre commission

Votre commission salue la qualité des réflexions menées dans le cadre du Grenelle de l'environnement sur l'urbanisme, politique centrale du point de vue de l'objectif de préservation de l'environnement. Elle émet toutefois quelques réserves sur le présent article, qui ne les reflète pas pleinement.

En premier lieu, sa rédaction laisse entendre que le droit de l'urbanisme actuel ne « prendrait pas en compte » l'objectif de lutte contre la régression des surfaces agricoles. Pourtant, cet objectif, de même que celui de lutte contre l'étalement urbain figurent déjà dans le code de l'urbanisme, notamment aux articles L. 110, L. 121-1 et L. 122-1 et est pris, de longue date, en compte concrètement par le droit de l'urbanisme :

- la loi d'orientation agricole de 1999 a créé les zones agricoles protégées pour les territoires agricoles présentant un intérêt général ;

- la loi du 12 décembre 2000, qui a créé les SCOT et les PLU, a posé les principes d'équilibre entre développement urbain et préservation des espaces agricoles et naturels ;

- la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a donné la possibilité aux départements de délimiter des périmètres de protection des espaces agricoles et périurbains, disposition pour laquelle, comme l'ont souligné les représentants de l'Assemblée des départements de France au cours de leur audition, de nombreux départements ont manifesté leur intérêt ;

- la loi d'orientation agricole de 2006 a imposé une meilleure prise en compte de l'agriculture dans la phase de diagnostic des PLU et donné aux EPCI la possibilité de créer des zones agricoles protégées.

Votre commission relève que, dans un domaine comme celui de l'urbanisme, très souvent accusé par les élus d'être particulièrement complexe et de résulter d'un empilement de textes et de procédures, il est particulièrement peu opportun de laisser penser que rien n'existerait actuellement dans le droit de l'urbanisme pour lutter contre l'étalement urbain ou préserver les espaces agricoles. Il arrive bien souvent en effet que les maires ignorent l'existence même d'un certain nombre d'instruments adoptés par le législateur, qui s'avéreraient pourtant très utiles. C'est pourquoi le Parlement, mais aussi le Gouvernement, ont la responsabilité de faire mieux connaître les dispositions déjà existantes. En la matière, votre commission ne peut d'ailleurs que regretter le retrait progressif de l'ingénierie publique, qui aide justement les communes à utiliser ces dispositions et limitera donc, en tout état de cause, l'impact des nouvelles mesures adoptées.

En outre, les travaux préparatoires du Grenelle ont montré la nécessité de renforcer la cohérence des instruments de planification territoriale et d'améliorer la gouvernance entre les collectivités en charge des transports, de l'aménagement et de l'urbanisme. Or l'article 7 reste, de ce point de vue, flou sur un certain nombre de points essentiels :

- comment s'articuleront les plans climat-énergie avec les documents d'urbanisme ? Est-il opportun de multiplier ces documents à tous les échelons alors que l'article cherche par ailleurs à mieux coordonner la profusion de documents déjà existants ? A ce sujet, l'Assemblée des chambres de commerce et d'industrie a souhaité attiré l'attention, lors de son audition, sur l'effort en cours de simplification administrative et s'est interrogée sur l'articulation de ce nouveau document avec les documents déjà existants ;

- rien n'est clairement dit sur le niveau géographique pertinent d'élaboration des documents d'urbanisme ni sur l'articulation des documents entre eux (SCOT/PLU), alors que le comité opérationnel a élaboré de nombreuses propositions sur ce sujet, notamment sur le rôle des SCOT et des intercommunalités ;

- aucune précision n'est donnée non plus sur le soutien financier de l'Etat à l'élaboration des documents d'urbanisme, notamment des SCOT : or comme l'a relevé, à l'Assemblée nationale, M. Bernard Planchet : « Je suis élu d'un département rural dans lequel il n'y a même pas de PLU pour la moitié des communes. Mettre en place un SCOT coûte plusieurs centaines de milliers d'euros et c'est impossible sans subvention. ».

Votre commission ne vous proposera toutefois pas d'amendement visant à préciser ces éléments, estimant que la discussion prochaine au Parlement du projet de loi d'engagement national pour l'environnement permettra plus efficacement d'introduire de nouvelles dispositions de portée directement normative. S'agissant des SCOT, elle rappelle que le Gouvernement s'est engagé, en échange du retrait de l'amendement qu'elle avait présenté sur les crédits de la mission « Ecologie, aménagement et développement durable », à soumettre au Parlement, dans le projet de loi d'engagement national pour l'environnement, un dispositif d'aide financière à leur élaboration. Elle sera en conséquence particulièrement attentive au respect de cet engagement.

Section 2 - Dispositions relatives à l'urbanisme et au patrimoine

Article 8 - Mention explicite de la lutte contre le réchauffement climatique
dans le code de l'urbanisme

Commentaire : cet article complète les objectifs du code de l'urbanisme relatifs au développement durable et prévoit l'obligation de réaliser, avant toute action ou opération d'aménagement soumise à étude d'impact, une étude de faisabilité sur le potentiel de développement de la zone en énergies renouvelables.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 110 du code de l'urbanisme qu'il est proposé de modifier prévoit que « Le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon économe, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages ainsi que la sécurité et la salubrité publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et de rationaliser la demande de déplacements, les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. »

Le code de l'urbanisme prend déjà en compte explicitement le rôle des documents d'urbanisme en matière de consommation d'énergie :

- à l'article L. 123-1, qui permet aux PLU de recommander l'utilisation des énergies renouvelables pour l'approvisionnement énergétique des constructions neuves ;

- au chapitre VIII intitulé « Dispositions favorisant la performance énergétique et les énergies renouvelables dans l'habitat », qui autorise les communes à majorer le coefficient d'occupation des sols dans certaines zones pour favoriser les habitations à haute performance énergétique ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 8 propose de compléter l'article L. 110 par une référence à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, à la maîtrise de la demande d'énergie et à la nécessité d'économiser les ressources fossiles. Il précise en outre que les collectivités compétentes en matière d'urbanisme doivent contribuer à la lutte contre le changement climatique et à l'adaptation à ce changement.

III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les députés ont, à l'initiative de M. Jean-Paul Chanteguet, ajouté une référence à la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques.

Ils ont également adopté un amendement présenté par M. Christian Jacob, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, prévoyant que toute action ou opération d'aménagement telle que définie à l'article L. 300-1 du code précité^69(*) et faisant l'objet d'une étude d'impact fasse l'objet d'une étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone.

IV. La position de votre commission

Comme à l'article 7, votre commission souligne que le code de l'urbanisme prévoit déjà un certain nombre de dispositions qui, malheureusement, ne sont pas encore suffisamment utilisées. Il en va ainsi de l'article L. 128-1, issu de la loi de 2005, qui permet de majorer le COS, que les communes commencent tout juste à utiliser. En l'occurrence, c'est donc en faisant mieux connaître cet instrument que l'objectif qu'il est proposé d'inscrire dans le code sera le mieux servi. Votre commission insiste également sur la nécessité que la commune garde la maîtrise de l'aménagement de son territoire et qu'en conséquence, à l'instar de la disposition prévue par le projet de loi de mobilisation pour le logement relative à la majoration de COS pour les logements sociaux, ces majorations soient toujours instituées sur délibération du conseil municipal et non de manière automatique par la loi.

Article 8 bis (nouveau) - Participation pour voirie et réseaux

Commentaire : cet article prévoit la possibilité, dans les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale qui ont compétence d'organisation des transports collectifs, d'étendre la participation pour voirie et réseaux au financement des transports collectifs.

I. Le droit en vigueur

Aux termes de l'article L. 332-11-1 du code de l'urbanisme, les communes peuvent instituer une participation pour le financement de tout ou partie des voies nouvelles ou de l'aménagement des voies existantes ainsi que des réseaux pour permettre l'implantation de nouvelles constructions. Elle est rendue exigible non par la propriété du sol mais par l'acte de construire, sauf si les propriétaires acceptent, dans le cadre d'une convention passée avec la commune, de préfinancer le montant de la participation.

Les dépenses concernées par la participation pour voirie et réseaux (PVR) peuvent être le coût des études, des acquisitions foncières et des travaux relatifs à la voirie ainsi que les réseaux d'eau potable, d'électricité et d'assainissement. Quand les travaux ne concernent que les réseaux, le montant de la PVR peut être versé directement, avec leur accord, aux EPCI ou syndicats mixtes compétents pour ces réseaux.

C'est le conseil municipal qui arrête la part du coût mise à la charge des propriétaires riverains. Cette part est répartie entre eux au prorata de la superficie des terrains bénéficiant de la desserte. La qualité de propriétaire riverain est déterminée par la situation du terrain, en principe à moins de 80 mètres de la voie, le conseil municipal pouvant modifier cette distance dans une fourchette comprise entre 60 et 100 mètres. Celui-ci peut également exclure des terrains non constructibles pour des raisons physiques ou du fait de prescriptions ou de servitudes administratives dont l'édiction ne relève pas de la compétence de la commune.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 8 bis a été introduit par un amendement présenté par M. Martial Saddier qui a justifié son utilité en indiquant que « le Grenelle demandait d'établir un lien plus étroit entre l'ouverture à l'urbanisation et le développement du transport collectif ».

III. La position de votre commission

Votre commission partage les préoccupations de l'auteur de l'amendement mais ne peut qu'émettre de très sérieuses réserves sur la solution qu'il préconise.

En premier lieu, le périmètre d'application de la PVR n'apparaît pas pertinent pour des infrastructures de transport. Les biens les plus valorisés par celles-ci se situent en effet, d'après les études réalisées, dans un périmètre allant de 100 à 500 mètres de l'axe de transport. A l'inverse, les constructions situées aux abords d'une voie ferrée peuvent subir un certain nombre de nuisances, liées au bruit ou à la fréquentation. En conséquence, la PVR ne permettrait pas de taxer la bonne assiette (les terrains situés jusqu'à 500 mètres) et pourrait, au contraire, assujettir des terrains pouvant subir une dépréciation. Enfin, les transports en site propre peuvent traverser des zones inconstructibles qui échappent totalement à la PVR.

En deuxième lieu, le coût des équipements publics en cause, par exemple des caténaires, peut s'avérer particulièrement élevé à supporter pour les riverains et les dissuader de construire autour de ces axes. En outre, le fait de faire contribuer les seuls propriétaires limitrophes au coût d'un équipement bénéficiant à tous les habitants de la commune, voire aux communes voisines constitue un réel problème du point de vue du principe constitutionnel d'égalité devant l'impôt. Il convient à cet égard de rappeler que la PVR permet déjà de financer des infrastructures en étroite relation avec les terrains desservis, comme des « couloirs » pour les lignes de bus ou de tramway, considérés comme des travaux associés à la voirie (surlargeur de la voie).

En troisième lieu, la PVR n'est due que lorsqu'une autorisation située dans le périmètre est délivrée et que le projet se « raccorde » physiquement à l'infrastructure. Or la notion de « raccordement physique » de chaque projet à un axe de transport est délicate à déterminer si l'infrastructure de transport est située sur la voirie. Pour ce qui concerne les transports en site propre, les raccordements se font par le biais de points fixes collectifs (gares, arrêts) et non sur tout le linéaire.

Pour toutes ces raisons, votre commission estime qu'une éventuelle extension de la PVR au financement des infrastructures de transport serait inéquitable, très difficile d'application et rapporterait très peu sauf à présenter un caractère dissuasif pour la construction dans les environs immédiats des infrastructures de transport, ce qui est à l'opposé du but recherché. C'est pourquoi elle vous propose un amendement visant à supprimer cet article.

CHAPITRE III - Transports

Consacré aux transports, le chapitre III du projet de loi comprend sept articles et se divise en deux sections. La première concerne les objectifs (articles 9 à 13), tandis que la seconde traite du schéma national des infrastructures de transport (articles 14 à 15 bis).

Section 1 - Dispositions relatives aux objectifs

Cette section comprend cinq articles fixant les objectifs relatifs aux différents modes de transport.

Article 9 - Principes de la politique des transports

Commentaire : cet article pose les principes fondamentaux en matière de politique des transports, en fixant l'objectif de réduire, dans le domaine des transports, les émissions de CO₂ de 20 % d'ici 2020.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

Conformément aux conclusions des tables rondes du Grenelle, le I de cet article reprend l'objectif de réduire, dans le domaine des transports, les émissions de dioxyde de carbone de 20 % d'ici 2020, dans l'optique de renouer ainsi avec le niveau d'émission atteint en 1990.

Pour ce faire, l'Etat s'attachera à réduire les nuisances des différents modes de transports de différentes manières :

- en favorisant l'adoption de comportements responsables au regard des exigences écologiques ;

- en incitant les entreprises du secteur des transports à améliorer leur performance environnementale ;

- ou encore en encourageant le renouvellement des matériels de transports, reprenant ainsi indirectement l'engagement n° 29.

En matière de politique de réduction des pollutions et nuisances, il est en outre prévu d'élaborer, tous les cinq ans, un programme d'actions reposant sur des objectifs chiffrés.

Enfin, il est indiqué que, conformément à l'objectif de développer la multimodalité pour les transports, toute augmentation des capacités routières ne sera autorisée que s'il s'agit^70(*) :

- de supprimer des « points de congestion » routière ;

- de régler des « problèmes de sécurité » ;

- ou de répondre à des « besoins d'intérêt local ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En premier lieu, les députés ont adopté une série d'amendements complétant et précisant le I. Les principales modifications sont les suivantes :

- la politique des transports de la France s'accompagne d'une « limitation de la consommation des espaces agricoles et naturels » ;

- l'objectif initial de réduction de 20 % des émissions de dioxyde de carbone porte désormais sur les « gaz à effet de serre » qui est une notion plus large ;

- une « cartographie des points de saturation » du réseau ferroviaire doit être établie avant fin 2009 ;

- la politique de réduction des pollutions et nuisances doit être « évaluée » tous les cinq ans ;

- l'augmentation des capacités routières ne doit pas avoir d'impacts négatifs sur « l'environnement des riverains » ;

- les fournisseurs de carburant devront conduire des actions visant à en maitriser la consommation.

En second lieu, les députés ont adopté un amendement présenté par la commission des affaires économiques, visant à établir la méthodologie pour sélectionner les projets à inscrire dans le schéma national des infrastructures de transport, dont l'existence est prévue par l'engagement n° 14^71(*).

Les cinq critères, présentés par ordre de priorité, sont :

- le « rapport » entre, d'une part, le bilan coûts-avantages du projet et, d'autre part, les émissions de gaz à effet de serre induites ou évitées par le projet. Dans ce cadre, la « rénovation des infrastructures existantes » peut être préférée à la construction d'infrastructures nouvelles ;

- l'état d'avancement des projets et la possibilité d'exploiter le réseau eu égard à la saturation prévisible de sections déjà chargées ;

- une batterie d'indicateurs en lien avec le « développement durable »^72(*) ;

- « l'aménagement du territoire » au travers de l'amélioration de la desserte des agglomérations enclavées, des zones rurales et du maillage du territoire ;

- enfin, la réalisation des objectifs d'accessibilité des « personnes à mobilité réduite » prévus par la législation nationale.

L'amendement de la commission précise en outre qu'il pourra être fait appel à « la procédure de la collectivité chef de file » prévue par le cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution^73(*).

En dernier lieu, les députés ont adopté un amendement, présenté par M. Christian Jacob, relatif à l'éventuelle création d'un « fonds de capitalisation » (III de l'article 9). Plus précisément, l'Etat met à l'étude la possibilité de créer un fonds de capitalisation, regroupant des actifs et des participations étatiques dans le capital des sociétés dont il est actionnaire, et qui pourrait, le cas échéant, être géré par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF). Le capital de ce fonds serait ouvert à des investisseurs institutionnels et à des collectivités territoriales. Ce fonds aurait, entre autres, pour objet de financer la réalisation des objectifs visés au I de l'article 9. Il est enfin indiqué que le Gouvernement devra présenter au Parlement les engagements de cette étude au plus tard trois mois après la promulgation de la présente loi.

IV. La position de votre commission

A titre liminaire, votre rapporteur considère que l'AFITF a été à la hauteur des attentes qui ont été placées en elle. Cette « mauvaise conscience de l'Etat »^74(*) est nécessaire si l'on veut pérenniser et sanctuariser les investissements en matière d'infrastructures. Le Gouvernement s'est ainsi volontairement et heureusement lié les mains en créant cette agence, bien conscient des méfaits de la régulation budgétaire sur la politique d'investissement en infrastructures de transport.

Votre commission vous présente quatre amendements pour cet article.

Elle vous propose un amendement de suppression de la disposition tendant à ce qu'il soit établi avant la fin de l'année 2009 une cartographie des points de saturation du réseau, actuels et prévisibles à l'horizon 2020, dans le domaine ferroviaire. En effet, cette disposition devrait davantage figurer dans le II de l'article 10, consacré au fret ferroviaire, plutôt que dans l'article 9 dont la portée est plus générale et transversale.

Elle vous suggère en outre un amendement pour que le développement des voies routières ait un impact limité sur l'environnement en général, et pas seulement sur les « riverains ».

Afin d'assurer la cohérence rédactionnelle du texte, un amendement renvoie à l'article 15 bis les critères proposés par les députés pour inscrire des projets dans le schéma national des infrastructures de transport.

Elle vous propose enfin un amendement qui, outre quelques aménagements rédactionnels, prévoit que le Gouvernement présente, dans un rapport remis au Parlement au plus six mois après la promulgation de la loi, non seulement la possibilité de créer un fonds de capitalisation « transport », mais aussi des propositions de dispositifs permettant de financer les grands projets d'infrastructures de transport.

Ce rapport a pour but de synthétiser les multiples propositions et de définir de nouvelles pistes afin de mobiliser l'épargne des Français. D'une part, il convient de savoir comment vont s'articuler le fonds stratégique d'investissement et l'éventuel fonds de capitalisation « transport ». D'autre part, il pourrait être utile de capter une partie de l'épargne de nos concitoyens, qui a malheureusement tendance à augmenter en période de crise économique, pour financer des projets nationaux, de long terme et visibles au quotidien.

Article 10 - Transports de marchandises

Commentaire : cet article décline les objectifs de la politique des transports en matière de transport de marchandises, de rénovation du réseau ferroviaire national, de trafic maritime, d'autoroutes de la mer, de transport fluvial et de transport routier.

Par souci de clarté, chacune des six parties de cet article fera l'objet d'une présentation distincte, compte tenu de leurs spécificités.

I. Les grands principes de la politique de fret ferroviaire

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La première partie de cet article reprend l'engagement n° 37 et en partie les engagements n°s 38 et 39.

Dorénavant, en matière d'investissement pour le transport des marchandises, la priorité est clairement donnée aux modes de transport alternatifs à la route, tels les modes fluvial, ferroviaire et maritime. Une attention particulière est accordée au cabotage^75(*). Plus précisément, l'Etat privilégiera le développement des « trafics massifiés de fret ferroviaire », du « transport combiné », des « autoroutes ferroviaires » et des « autoroutes de la mer ». Ce primat des modes de transport alternatifs à la route est toutefois tempéré par la nécessité pour l'Etat de tenir compte des enjeux liés au « développement économique et à l'aménagement et à la compétitivité des territoires ».

En outre, il est indiqué que le réseau ferroviaire national comportera une partie principalement consacrée au fret. Concentrant les investissements de l'Etat en matière de fret, ce sous-ensemble du réseau, bénéficiant de « sillons de qualité », a vocation, entre autres, à voir circuler des « trains longs ».

Enfin, l'objectif est fixé d'augmenter de 25 % d'ici à 2012 la part de marché du fret non routier en France.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté des amendements visant à :

- soutenir le développement des « trafics massifiés de fret fluvial, du transport combiné ferroviaire et fluvial » ;

- étudier la possibilité de créer un « dispositif d'avances remboursables sur crédits carbone » pour faciliter le démarrage des projets innovants et permettre ainsi aux opérateurs de les stabiliser économiquement ;

- accorder des moyens à la politique des transports de marchandises de telle sorte que la « part de marché du non-routier » passe de 14 à 25 % à l'échéance 2022. Dans un premier temps, le programme d'action permettra d'atteindre une croissance de 25 % de la part de marché du fret non routier d'ici 2012.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous propose un amendement de suppression de la référence à l'étude sur le dispositif d'avances remboursables sur crédits carbone car il est impossible d'avoir une visibilité sur le marché des crédits carbone d'ici 25 ans.

II. La rénovation du réseau ferroviaire national

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La deuxième partie de l'article 10 concerne la rénovation du réseau ferré national et transcrit les engagements n°s 26 et 40, et en partie l'engagement n° 39.

Cette partie est elle-même divisée en quatre paragraphes :

- le premier pose les objectifs en matière de fret ferroviaire ;

- le deuxième est axé sur les autoroutes ferroviaires ;

- le troisième concerne notamment les entreprises ferroviaires de proximité et les opérateurs de transport combiné ;

- enfin, le dernier paragraphe pose le principe d'une instance de régulation des activités ferroviaires.

Indépendamment du financement des régions pour l'entretien et la régénération du réseau ferroviaire, il est indiqué dans le premier paragraphe que les financements apportés par l'Etat et ses établissements publics pour assurer la « régénération » (et non l'entretien) de ce réseau seront accrus régulièrement pour atteindre en 2015 un niveau de 400 millions d'euros par an supplémentaires par rapport à l'actuel « plan de renouvellement des voies ferrées 2006-2010 ». Dit autrement, le montant atteint en 2015 serait « deux fois et demi plus élevé que celui constaté en 2004 ». Par ailleurs, les sillons libérés par les nouvelles lignes, y compris celles à grande vitesse, bénéficieront au fret ferroviaire. En outre, il est prévu d'aménager les deux principaux axes Nord-Sud du réseau pour permettre la circulation de « trains longs d'au moins mille mètres ».

Le deuxième paragraphe dispose qu'un « réseau d'autoroutes ferroviaires à haute fréquence » sera développé pour offrir une alternative performante aux transports routiers à longue distance, notamment pour les trafics de transit^76(*). L'accent est porté sur trois projets jugés emblématiques :

- l'autoroute ferroviaire alpine qui sera prolongée jusqu'à la région lyonnaise ;

- l'autoroute ferroviaire entre Perpignan et Luxembourg ;

- et l'autoroute ferroviaire Atlantique entre le pays basque, la région parisienne et le nord de la France.

Pour mener à bien les travaux d'adaptation des infrastructures existantes et permettre l'essor des autoroutes ferroviaires, un « financement public complémentaire » de 50 millions d'euros est prévu, tandis que la « création de plates-formes de fret » bénéficiera d'une manne de 50 millions d'euros.

Le troisième paragraphe vise à promouvoir la « création d'opérateurs ferroviaires de proximité »^77(*) pour répondre à la demande de trafic ferroviaire de « wagons isolés »^78(*). Des dotations du budget de l'Etat encourageront le recours au transport combiné par des compensations tarifaires aux opérateurs, au moyen de conventions passées entre l'Etat et les opérateurs qui s'engagent sur des objectifs de développement et d'organisation. La faculté de réserver des sillons sera donnée aux opérateurs de transport combiné. Enfin, les projets innovants, comme les projets de fret à grande vitesse, seront encouragés par des dispositifs spécifiques.

Le dernier paragraphe pose quant à lui le principe d'une « instance de régulation des activités ferroviaires » qui aura la tâche de promouvoir la croissance globale des trafics transportés. Cette autorité veillera en outre au développement sans discrimination de la concurrence sur le marché du transport ferroviaire de fret.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont tout d'abord adopté un amendement pour dissiper toute équivoque sur le rôle financier des régions, qui ont la possibilité, et non l'obligation, de contribuer financièrement à l'effort d'entretien et de régénération du réseau ferroviaire.

En outre, les quatre derniers alinéas du II ont fait l'objet d'une rédaction globale, créant un II bis nouveau structuré autour de six alinéas.

Le premier alinéa indique que la politique durable des transports donne désormais « la priorité » en matière ferroviaire au « réseau existant », en recherchant à améliorer et à moderniser la qualité de cette infrastructure.

Le deuxième alinéa dispose que le réseau ferroviaire national sera modernisé pour permettre un système de transport de fret de qualité répondant à la demande en termes de « fiabilité, de rapidité, de régularité et de souplesse ». Dans ce cadre, les investissements de l'Etat seront concentrés sur certains « axes prioritaires », où le fret doit bénéficier de sillons de qualité, en prenant notamment en compte les intérêts des chargeurs.

Le troisième alinéa reprend les dispositions du cinquième alinéa original mais y adjoint des précisions importantes. Il est indiqué tout d'abord que l'alternative aux transports routiers à longue distance sera offerte par un « réseau d'autoroutes ferroviaires à haute fréquence et de transport combiné ». En outre, une enveloppe de 50 millions d'euros sera allouée à la création de « plates-formes multimodales de fret classique ou à grande vitesse de fret ». Ensuite, il est prévu de mener un « audit » préalable sur le fonctionnement et les résultats des autoroutes ferroviaires existantes et de faire des propositions en termes d'organisation et de dispositifs incitatifs. Enfin, il est indiqué que l'Etat étudiera la possibilité de mettre en place des prêts à long terme ou des garanties pour faciliter l'acquisition du matériel nécessaire par les opérateurs.

Le quatrième alinéa, qui a trait à la promotion des opérateurs ferroviaires de proximité, s'inspire très fidèlement du troisième alinéa initial du II de l'article 9. Un amendement a toutefois été adopté tendant à encourager les projets de fret à grande vitesse « notamment en correspondance avec le mode aérien ».

Le cinquième alinéa reprend les dispositions du dernier alinéa présent initialement dans le II de l'article 9, mais précise que l'instance de régulation des activités ferroviaires contrôlera le marché du transport ferroviaire de fret classique et à grande vitesse.

Enfin, les députés ont adopté un amendement tendant à ce qu'aucun train utilisant un mode de propulsion autre qu'électrique ne soit autorisé à circuler sur une ligne électrifiée dans la totalité du parcours qu'il emprunte, et ce à partir du 31 décembre 2015.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous suggère six amendements, dont deux rédactionnels, pour cette deuxième partie de l'article 10.

Elle vous présente un amendement pour que la priorité de la politique en matière ferroviaire s'appuie, en premier lieu, sur la régénération du réseau (remise à niveau), qui est plus coûteuse que sa simple modernisation, afin de respecter les conclusions du diagnostic de l'Ecole polytechnique de Lausanne^79(*). D'autre part, il sera établi avant la fin de l'année 2009, une cartographie des points de saturation et de ralentissement du réseau ferroviaire, actuels et prévisibles, à l'horizon 2020. en effet, les points de ralentissement sont de plus en plus nombreux à cause du mauvais état d'entretien des voies ferrées.

Elle vous propose ensuite un amendement pour déclarer d'intérêt général le trafic de wagons isolés. En effet, il s'agit d'une activité essentielle qui génère traditionnellement des pertes importantes pour les entreprises qui s'y livrent. C'est pourquoi il est nécessaire de déclarer ce trafic d'intérêt général, ce qui constitue la première étape, nécessaire mais non suffisante, pour autoriser le versement de subventions au secteur du fret en général. De telles subventions ne seraient pas qualifiées d'aides d'Etat déguisées à condition de remplir scrupuleusement les critères définis par la Cour de Justice des Communautés européennes dans son fameux arrêt « Altmarkt ».

En outre, elle vous suggère un amendement insérant un alinéa additionnel tendant à ce que la conservation des emprises des lignes ferroviaires désaffectées soit favorisée afin de permettre la mise en place ultérieure d'un système de transports de marchandises, de transports en commun ou de transports non motorisés.

La France, contrairement à l'Allemagne par exemple, a pendant de nombreuses années détruit des lignes ferroviaires inutilisées qui auraient pourtant été nécessaires, dans certains cas, pour répondre aux besoins du trafic de voyageurs ou de fret. Cet amendement s'inspire d'un amendement présenté puis retiré par M. Estrosi à l'Assemblée nationale. Il ne se limite pas aux zones agglomérées et il permet de prendre en compte la préoccupation légitime de sauvegarder les lignes et emprises ferroviaires existantes sans obérer définitivement le développement économique des territoires.

Enfin, votre commission vous propose un amendement demandant au Gouvernement de présenter un rapport au Parlement, au plus tard six mois après la promulgation de la présente loi, sur l'opportunité d'interdire, à partir du 31 décembre 2015, la circulation sur les lignes électrifiées des trains utilisant un mode de propulsion autre qu'électrique. En effet, il semble plus sage de demander au Gouvernement une étude d'impact sur cette question, eu égard aux incertitudes techniques pesant sur ce dossier.

III. Le trafic maritime

I. les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La troisième partie de l'article 10 est dédiée au trafic maritime et transpose l'engagement n° 42.

Cette partie tend à renforcer la compétitivité des ports français confrontés à une concurrence internationale redoutable. L'essor des places portuaires contribuera à accroître le transport de fret et les activités de logistique, qui seront générateurs d'emplois tout en respectant l'environnement. Un objectif ambitieux est fixé : doubler la part de marché du fret non routier pour les acheminements à destination et en provenance des ports.

Source : VNF.

Dans cette perspective, l'Etat s'engage à accompagner le développement des capacités portuaires afin de créer les conditions d'une desserte terrestre efficace des grands ports français fondée sur l'utilisation des modes de transport massifiés, ferroviaire et fluvial.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Concentrant leurs réflexions sur les grands ports maritimes, les députés ont souhaité que la desserte ferroviaire entre les ports et leur arrière-pays, d'une part, soit fortement améliorée au travers du développement de lignes dédiées au fret et, d'autre part, soit prise en compte dans le cadre de projets d'amélioration du réseau de grandes lignes ou la réalisation de sections nouvelles.

IV. La position de votre commission

Votre rapporteur souligne au préalable tout l'intérêt que porte la commission des affaires économiques au développement des ports.

Il tient à cette occasion à rappeler que notre collègue M. Charles Revet est chargé d'une mission sur l'application et les enjeux de la réforme portuaire dans le cadre du rapport annuel de la commission sur l'application des lois.

Votre commission vous propose deux amendements pour la troisième partie de l'article 10.

Outre un amendement rédactionnel, elle vous propose un amendement pour doubler la part de marché du fret non routier pour les acheminements à destination et en provenance des ports dès 2015 car les grands ports maritimes ont accumulé un retard très important par rapport à leurs concurrents d'Europe du Nord.

IV. Les autoroutes de la mer

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La quatrième partie de l'article 10 du projet de loi traite des autoroutes de la mer, dont avait traité l'engagement n° 41. 

Dans l'optique de créer des alternatives à la traversée des massifs pyrénéens et alpins, l'Etat s'engage à promouvoir, en partenariat avec les différentes parties intéressées, le développement d'autoroutes de la mer. Ces autoroutes concerneront naturellement la façade atlantique pour le commerce entre la France, l'Espagne et le Portugal, et la façade méditerranéenne, reliant la France, l'Espagne et l'Italie. Ce nouveau mode de transport aura pour objectif de permettre un « report modal de 5 à 10 % des trafics concernés ». Pour atteindre cet objectif, l'Etat est prêt à soutenir ces projets notamment au travers d' « obligations de services publics ». Si les mesures de soutien devaient se révéler insuffisantes, l'Etat consentirait à financer ces projets pour un « montant maximal de 80 millions d'euros ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont introduit deux modifications au IV de l'article 10.

La première indique que les autoroutes de la mer sur la façade méditerranéenne contribueront au développement de l'Union pour la Méditerranée et veilleront à préserver le littoral méditerranéen.

La seconde précise que la desserte fluviale des ports maritimes sera significativement accrue par un traitement efficace des flux de transports fluviaux, mais aussi par la mutualisation des coûts de manutention, la révision des pratiques fiscales pénalisantes ou encore la réalisation d'infrastructures assurant l'interface voie d'eau/zones portuaires.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel et de coordination.

V. Le transport fluvial

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La cinquième partie de cet article aborde le transport fluvial, transcrivant ainsi l'engagement n° 43.

Après avoir rappelé que le réseau fluvial comprenait d'une part des « canaux à grand gabarit », d'autre part des « liaisons entre bassins », l'article 10 du projet de loi dispose que le canal à grand gabarit Seine-Nord-Europe sera réalisé. Il est expliqué que cet ouvrage permettra le « report vers la voie d'eau de 4,5 milliards de tonnes-kilomètres par an », ce qui représente une économie annuelle de 250.000 tonnes de dioxyde de carbone. En outre, ce projet, qui couvre la période 2009-2020, coûtera environ 4 milliards d'euros et fera l'objet d'un contrat de partenariat public-privé, réunissant la Communauté européenne, les collectivités territoriales et l'Etat. Il est enfin indiqué que le soutien de l'Etat à la batellerie sera poursuivi.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cette partie a été amendée à trois reprises.

Tout d'abord, le réseau fluvial dit magistral, et en particulier celui à grand gabarit, fera l'objet d'un « plan de restauration et de modernisation », dont le montant financier devra être clairement établi.

Ensuite, les études nécessaires à la réalisation d'une liaison fluviale à grand gabarit entre les bassins du Rhône et de la Moselle seront poursuivies, tandis qu'un débat public sera organisé d'ici à 2012.

Enfin, l'Etat est chargé d'étudier l'opportunité de donner à l'établissement public Voies navigables de France la « pleine propriété du domaine public fluvial, attaché au réseau magistral ». Le Gouvernement devra présenter au Parlement les engagements de cette étude au plus tard six mois après la promulgation de la loi.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous soumet un amendement unique poursuivant un double objectif :

- d'une part, la modernisation des barrages de navigation s'accompagnera, lorsque cela est pertinent, de la construction de micro-centrales hydro-électriques ;

- d'autre part, le soutien de l'Etat à la batellerie sera maintenu et portera prioritairement sur la création d'entreprises et la construction et modernisation de la flotte fluviale. A ce titre, l'Etat étudiera la possibilité de mettre en oeuvre des prêts à long terme et des garanties pour faciliter l'acquisition du matériel nécessaire à l'activité des opérateurs.

VI. La taxe poids lourds

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La dernière partie de l'article 10 est dédiée à la taxe kilométrique sur les poids lourds et reprend les engagements n°s 44, 45 et 47.

Au préalable, il est indiqué que les « performances environnementales du fret routier » seront améliorées d'une part grâce à la mise en place de « péages sans arrêt », d'autre part au travers d'une utilisation accrue de « l'éco-conduite »^81(*).

Le principe de création d'une taxe kilométrique sur les poids lourds est acté par cet article. Toutefois, compte tenu du retard pris par le Gouvernement pour examiner le projet de loi de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, le Parlement a adopté un article 60 dans la loi de finances pour 2009 qui institue cette taxe avant même d'adopter définitivement le présent projet de loi.

La taxe a pour double objectif, d'une part, de « réduire les impacts environnementaux » du transport de marchandises et, d'autre part, de « financer les nouvelles infrastructures » nécessaires à la mise en oeuvre de la politique durable de transport. Cette taxe ne sera perçue qu'à partir de 2011 et après une phase d'expérimentation. Elle concernera non seulement le « réseau routier national non concédé » mais également les « routes départementales et communales susceptibles de subir un report de trafic ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont profondément modifié cette partie, les principaux apports concernant la taxe poids lourds :

- la taxe poids lourds est rebaptisée « éco-redevance » ;

- son produit sera affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ;

- cette taxe sera répercutée par les transporteurs sur les bénéficiaires de la circulation de marchandises^89(*) ;

- l'Etat étudiera des mesures à destination des transporteurs pour accompagner la mise en oeuvre de la taxe et prendre en compte son impact sur les entreprises ;

- toutefois, afin d'éviter tout impact économique excessif, des aménagements exceptionnels de la taxe sont possibles, compte tenu de l'éloignement des territoires par rapport à l'espace européen et de la disponibilité de modes de transport alternatifs à la route.

Il convient de noter que la référence à l'expérimentation de ce dispositif avant sa généralisation a disparu dans la version adoptée par les députés.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous propose cinq amendements pour la dernière partie de l'article 10.

Elle vous soumet un amendement pour utiliser uniquement le mot « éco-taxe » à la place de celui d'« éco-redevance » car l'article 60 de la loi de finances pour 2009 a expressément institué une taxe poids lourds.

Elle vous suggère en outre un amendement demandant au Gouvernement de présenter au Parlement, au plus tard trois mois après l'adoption de la présente loi, un rapport sur les enjeux et l'impact relatifs, d'une part, à la généralisation de l'autorisation de circulation des poids lourds de 44 tonnes et, d'autre part, à la réduction de la vitesse à 80 kilomètres/heure pour tous les poids lourds circulant sur autoroutes et à leur interdiction de se dépasser sur ces axes.

Ce rapport sera établi en concertation avec les parties prenantes du Grenelle. Il devra déboucher, au plus tard trois mois après son adoption, sur une prise de position du Gouvernement car les mesures en cause relèvent du pouvoir réglementaire.

La généralisation de l'autorisation de circulation des poids lourds de 44 tonnes permettrait de diminuer les émissions de dioxyde de carbone et mettrait un terme au foisonnement actuel de dérogations. En contrepartie, tous les poids lourds seraient soumis à de nouvelles règles de circulation sur autoroutes. Là encore, des gains en matière d'écologie et de sécurité routière sont attendus.

Elle vous soumet un amendement qui exhorte le Gouvernement :

- d'une part, à soutenir la révision de la directive « Eurovignette » initiée par la Commission, afin d'internaliser les coûts externes dans les taxes et péages acquittés par les poids lourds ;

- d'autre part, à encourager la mise en place d'une meilleure coopération européenne pour lutter contre la fraude à l'éco-taxe. En effet, rien ne garantit que les infractions relevées à l'égard des contrevenants donneront lieu au paiement des amendes, car il n'existe pas de système informatique qui permette une bonne coopération entre les services de douanes français et leurs homologues européens.

Par ailleurs, votre commission vous propose deux amendements pour prendre acte des modifications apportées au dispositif de l'article 60 de la loi de finance pour 2009 qui a supprimé le critère de la « disponibilité des modes de transport alternatifs à la route » :

- le premier indique que l'Etat rétrocèdera aux collectivités territoriales le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l'usage du réseau routier dont elles sont propriétaires, déduction faite des coûts exposés y afférents ;

- le second permet des aménagements de la taxe pour les départements éloignés de l'espace européen (le second critère n'ayant finalement pas été retenu).

Article 11 - Transport de voyageurs

Commentaire : cet article pose les principes régissant les transports collectifs et le transport aérien. Il fixe en outre une liste indicative des projets de ligne grande vitesse à horizon 2020.

Cet article est divisé en trois parties : la première est consacrée aux principes régissant les transports collectifs, la deuxième concerne essentiellement le transport aérien et la troisième a trait aux lignes ferrées à grande vitesse.

I. Les principes régissant les transports collectifs

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

La première partie de l'article 11, relative aux principes régissant les transports collectifs, ne reprend pas d'engagement précis du Grenelle de l'environnement.

II. Le texte du projet de loi

L'article fixe un triple objectif :

- diminuer l'utilisation des hydrocarbures ;

- réduire les émissions de gaz à effet de serre, les pollutions atmosphériques et autres nuisances ;

- et accroître l'efficacité énergétique, via l'organisation d'un système de transports intégré et multimodal qui privilégie les transports ferroviaires chaque fois que cela est pertinent.

En outre, cet article donne la priorité au développement des transports collectifs de personnes. Ainsi, en matière d'infrastructures, la priorité est attribuée aux « transports en commun » dans les zones urbaines et aux « investissements ferroviaires » par rapport au développement de projets routiers ou aéroportuaires.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cette partie a été modifiée par trois amendements tendant à :

- préciser que le système de transports intégré et multimodal privilégie aussi les transports « maritimes et fluviaux », qui bénéficieront d'une priorité pour les investissements, au même titre que ceux réalisés dans le domaine ferroviaire ;

- indiquer que la priorité pour les transports collectifs de personnes dans les zones urbaines s'applique également dans les zones « périurbaines et pour les déplacements interurbains » ;

- et obliger l'Etat à prendre des mesures d'adaptation de la loi dite LOTI^90(*) pour tenir compte de la situation particulière de chacune des régions d'outre-mer.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous soumet un amendement rédactionnel pour le I de l'article 11.

II. Le transport aérien

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La deuxième partie de l'article 11, traduisant les engagements n°s 28, 30, 31, 32, 33, 35 et 156, traite essentiellement du transport aérien.

Au préalable, il est indiqué que la création et le développement d'offres ferroviaires performantes et alternatives au transport aérien seront encouragés non seulement pour les déplacements de voyageurs en France et en Europe mais également pour la desserte des plateformes de correspondances aériennes. Dans le même sens, la connexion des grandes plates-formes aéroportuaires avec le réseau ferroviaire à grande vitesse sera poursuivie et perfectionnée.

En outre, la création de nouveaux aéroports sera subordonnée à l'exigence de déplacement de trafic pour des raisons environnementales. Là encore, la desserte des aéroports par les transports collectifs sera encouragée.

Dans le cadre de la lutte contre les nuisances sonores autour des aéroports, il est indiqué que l'Etat^91(*) :

- soutient la maîtrise de l'urbanisation aux abords de ces équipements ;

- finance l'aide à l'insonorisation des constructions des riverains ;

- assure la transparence de l'information relative aux nuisances engendrées par le transport aérien.

Des dispositifs de sanction renforcés seront institués afin de faire respecter la réglementation environnementale par les compagnies aériennes.

En matière de navigation aérienne, l'objectif fixé par l'article 11 du projet de loi est, d'une part, de « limiter le bruit au voisinage des aéroports » au travers d'un perfectionnement des procédures d'approche et de décollage des avions et, d'autre part, de réduire « la consommation de carburant et de dioxyde de carbone » en diminuant les distances parcourues par les avions. Dans cette perspective, la France se fixe deux grands objectifs :

- elle participera à la mise en place du « ciel unique européen » en appuyant la création d'un « bloc d'espace aérien fonctionnel commun » avec les Etats voisins de la Communauté européenne ;

- elle contribuera, pour un montant pouvant s'élever à 200 millions d'euros sur sept ans, au développement du futur système européen de navigation aérienne, notamment au programme de recherche dénommé SESAR. Doté d'un budget de 2,1 milliards d'euros, ce programme qui réunit une quinzaine d'entreprises liées entre elles par un partenariat public privé, a connu son lancement officiel le 8 décembre 2008 à Bruxelles. L'entreprise commune SESAR est désormais prête à s'attaquer à sa mission essentielle : mettre au point un système modernisé de gestion du trafic aérien pour l'Europe, qui permettra d'éviter une congestion paralysante du ciel européen et de réduire l'incidence environnementale des transports aériens.

Concernant la recherche, l'Etat, en partenariat avec les entreprises du secteur aérien, prévoit d'intensifier l'effort de recherche dans le domaine de l'aéronautique civile. Ainsi, à l'horizon 2020 :

- la consommation de carburant et des émissions de CO₂ des avions devra diminuer de moitié par passager-kilomètre ;

- les émissions de NOx connaîtront une réduction de 80 % ;

- le bruit perçu diminuera de moitié.

Plus globalement, la France soutiendra l'objectif d'inclusion des émissions du transport aérien dans le système de marchés de quotas d'émissions, tout en respectant les réglementations et conventions internationales.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le II de l'article 11 a été modifié par des amendements tendant à :

- obliger l'Etat à veiller au financement nécessaire de l'aide à l'insonorisation des constructions des riverains en appliquant le principe du pollueur-payeur ;

- fixer comme objectif la baisse du bruit au voisinage des aéroports, au lieu de leur simple limitation ;

- abaisser la consommation de carburant mais aussi d'émissions de CO₂ dans un objectif de moindre impact environnemental ;

- réduire les temps d'attente et de roulage des avions.

IV. La position de votre commission

Quatre engagements n'apparaissent pas dans l'actuel projet de loi car ils sont inscrits dans un autre article du projet de loi ou réalisés par d'autres moyens.

Tout d'abord, l'engagement n° 29, relatif à l'accélération de la modernisation de la flotte aérienne, est visé à l'article 9 du projet de loi^92(*).

Ensuite, l'engagement n° 34 relatif aux consommations énergétiques des passagers sur les aéroports a été retranscrit dans la convention d'engagements signée le 28 janvier 2008 par tous les acteurs du secteur aérien français et par l'Etat. Cette démarche d'engagements volontaires est une des voies poursuivies par le MEEDDAT pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. La charte relative au transport aérien couvre l'ensemble des composantes du transport aérien.

Par ailleurs, le Gouvernement considère que l'engagement n° 36 a été rempli dans la mesure où la Commission européenne a intégré le transport aérien dans le système européen d'échanges des permis d'émission (ETS). Selon l'interprétation fournie par le Gouvernement à votre rapporteur, cette mesure rend superflue la troisième partie de l'engagement qui souhaitait mettre à l'étude la mise en place d'une taxe pour les avions sur les lignes intérieures lorsque existe une alternative ferroviaire de même qualité.

Enfin, l'engagement n° 154, qui aborde la revalorisation et la réforme de la TNSA^93(*), a été réalisé dans le cadre de la loi de finance initiale pour 2008.

III. Les lignes ferrées à grande vitesse

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La troisième partie reprend l'engagement n° 27, relatif aux lignes ferrées à grande vitesse (LGV).

Cette partie est structurée elle-même autour de quatre paragraphes :

- le premier est consacré au maillage du territoire ;

- le deuxième énumère les projets de LGV à court et moyen termes ;

- le troisième définit les projets à long terme ;

- enfin, le quatrième paragraphe traite des mesures compensatoires pour les grandes villes.

En premier lieu, il est indiqué que le maillage du territoire par des lignes ferrées à grande vitesse sera renforcé, d'une part pour relier les capitales régionales à Paris, d'autre part pour les relier entre elles et assurer ainsi la connexion du réseau français au réseau européen.

En second lieu, l'article 11 fixe un objectif ambitieux en matière de LGV et dresse une liste exhaustive des projets susceptibles d'être réalisés à court et moyen termes.

Concernant l'objectif de création de lignes nouvelles, en plus de la ligne Perpignan-Figueras et de la première phase de la branche Est de la ligne Rhin-Rhône actuellement en travaux, il est prévu de « lancer » d'ici à 2020 la « réalisation de 2.000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse ».

La construction de ces lignes nouvelles ne pourra se faire qu'après une concertation avec les collectivités territoriales, engagée au plus tard en 2009, et qui accordera une place particulière aux régions. Cette concertation portera sur plusieurs points : les priorités, les tracés, les alternatives à la grande vitesse, les clefs de financement, et l'impact sur la biodiversité.

Il est, ensuite, indiqué que le programme de lignes ferrées à grande vitesse pourra éventuellement comporter les projets suivants : la ligne Tours-Bordeaux, le contournement de Nîmes et de Montpellier, la ligne Montpellier-Perpignan, la ligne Bretagne-Pays-de-la-Loire, les deuxièmes phases de la ligne Est et de la branche Est de la ligne Rhin-Rhône, l'interconnexion Sud des lignes à grande vitesse en Ile-de-France, la ligne Provence-Alpes-Côte d'Azur, la ligne Bordeaux-Toulouse, la ligne Bordeaux-Hendaye, et les branches Sud et Ouest de la ligne Rhin-Rhône.

Il est prévu que l'Etat participe, à hauteur de 16 milliards d'euros, au financement de ce programme d'investissements.

En troisième lieu, l'article 11 du projet de loi évoque la possibilité d'un programme supplémentaire à long terme et concernant 2.500 kilomètres de lignes ferrées nouvelles. Dans cette hypothèse, les projets suivants seraient étudiés : le « barreau » Est-Ouest, la ligne Paris-Clermont-Ferrand et celle Poitiers-Limoges.

En dernier lieu, il est prévu des mesures compensatoires pour les grandes villes non reliées à des LGV, telles que l'amélioration de la qualité de leur desserte en termes de vitesse et de confort, notamment par l'aménagement des infrastructures existantes. Le cas échéant, il pourra être recouru à des contrats de service public financés par un système de péréquation.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le III de l'article 11 a fait l'objet d'une réécriture globale à l'initiative du Gouvernement afin de tenir compte, de manière synthétique, des interventions des très nombreux orateurs.

Le premier paragraphe n'est quasiment pas modifié et reprend les trois objectifs du projet de loi pour le développement du réseau de lignes ferrées à grande vitesse.

Le deuxième paragraphe dispose que le transport ferroviaire régional, élément structurant pour les déplacements interrégionaux, interurbains et périurbains, contribuera à diffuser l'effet de la grande vitesse au profit de l'ensemble du territoire.

Le troisième paragraphe précise que la qualité de la desserte des agglomérations qui resteraient à l'écart du réseau à grande vitesse sera améliorée en termes de « vitesse, de fiabilité et de confort ». Dans cette optique, pourront notamment être prévus des aménagements portant sur les infrastructures existantes, ainsi que la construction de compléments d'infrastructures nouvelles, en particulier, à la traversée des aires urbaines saturées. Il est indiqué que la desserte de la Normandie sera améliorée dans ce cadre. Le cas échéant, il pourra être recouru à des contrats de service public financés par un « système de péréquation ».

Puis vient la première liste de grands projets d'infrastructures de transport à court terme. En effet, l'Etat contribuera, à hauteur de 16 milliards d'euros, au financement d'un programme d'investissements permettant de lancer la réalisation de 2.000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse d'ici 2020.

Ce programme fera l'objet d'une concertation avec les collectivités territoriales, en particulier les régions, à engager avant fin 2009. Cette concertation portera sur les priorités, les alternatives à grande vitesse, les tracés et les clefs de financement des projets. Elle tiendra notamment compte de leurs impacts sur l'environnement, en particulier sur la biodiversité, et des priorités établies au niveau européen dans le cadre des réseaux transeuropéens.

Une deuxième liste de grands projets à mener à plus long terme est esquissée. De fait, un programme supplémentaire de 2.500 kilomètres sera défini. On y retrouve la ligne Paris-Clermont-Ferrand-Lyon ainsi qu'un barreau Est-Ouest non défini. Cette liste s'est en outre enrichie de deux nouveaux projets : la ligne Toulouse-Narbonne et la ligne Paris-Amiens-Calais.

Dans ce cadre, sera mise à l'étude et la ligne Paris-Amiens, qui n'était pas prévu dans le texte initial du projet de loi, ainsi que la ligne Toulouse-Narbonne reliant les réseaux LGV Sud-Est et Sud-Ouest, ainsi

IV. La position de votre commission

Votre commission n'a pas d'observations particulières à formuler pour le III de cet article.

Article 12 - Transports urbains et périurbains hors Ile-de-France

Commentaire : cet article vise à réduire les émissions des gaz à effet de serre dans les zones urbaines et périurbaines et à développer les transports collectifs en site propre.

I. Réduction des gaz à effet de serre dans les zones urbaines et périurbaines

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La première partie de cet article est consacrée à la politique durable des transports dans les zones urbaines et périurbaines et elle transcrit les engagements n°s 15 à 22 et n° 46.

Dit autrement, il s'agit de réduire les méfaits causés par l'usage excessif des véhicules motorisés : émissions de gaz à effet de serre, pollutions et diverses nuisances. Schématiquement, quatre grandes mesures permettront d'atteindre ce but.

Première mesure : la mise en place de « plans de déplacements urbains ». Ces documents seront déclinés ensuite à l'échelon des administrations, des écoles ou de zones d'activité. Les actions préconisées seront entre autres :

- le développement du covoiturage ;

- l'utilisation de véhicules, pour une durée limitée et par plusieurs personnes « autorisées », moyennant un paiement (système également appelé « auto-partage ») ;

- la marche à pied et l'utilisation du vélo (il est d'ailleurs envisagé d'adopter une « charte des usages de la rue »).

Les « autorités organisatrices des transports urbains » se verront conférer les compétences nécessaires pour définir une « politique globale de mobilité durable ».

Deuxième mesure : la réduction des émissions moyennes de dioxyde de carbone de « l'ensemble du parc des véhicules particuliers en circulation » de 176 g CO₂/km à 130 g CO₂/km en 2020. Le recours au mécanisme des « éco-pastilles » contribuera à atteindre cet objectif. Des efforts similaires, toute proportion gardée, sont attendus pour les « véhicules utilitaires » et les « cyclomoteurs ».

Troisième mesure : le soutien aux innovations technologiques. Il convient de souligner que les innovations réduisant la pollution et la consommation des véhicules devront également contribuer à la réduction des « polluants locaux », comme les particules ou les oxydes d'azote. Un programme de recherche en faveur du développement industriel des véhicules propres et économes sera également mis en place. Sous l'impulsion de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics et les entreprises disposant d'un parc automobile à usage professionnel important seront invités à procéder à des achats groupés de véhicules propres et économes.

Quatrième mesure : modifier les habitudes de conduite. En partenariat avec les professionnels de l'automobile et les associations d'usagers de la route, l'Etat s'engage à mettre en place un « programme national d'incitation à la conduite respectueuse de l'environnement ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le texte du I de l'article 12 a été modifié à de nombreuses reprises par des amendements dont les principaux visent à:

- encourager l'auto-partage et le télétravail ;

- promouvoir le transport par câble ;

- attribuer aux autorités organisatrices de transport de nouvelles compétences au terme d'une concertation avec les collectivités territoriales concernées ;

- engager la France à défendre l'objectif communautaire de 120 grammes de dioxyde de carbone par kilomètre d'ici à 2012 pour les véhicules neufs particuliers ;

- ne pas appliquer les normes en matière de dioxyde de carbone et l'éco-pastille^95(*) aux « véhicules de collection ou de compétition dans le cadre d'une compétition » ;

- favoriser les recherches sur des véhicules utilisant des matériaux plus sûrs et plus légers ;

- appliquer le programme national d'incitation à la conduite respectueuse de l'environnement notamment dans le cadre de la formation des nouveaux conducteurs.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous propose trois amendements :

Elle vous soumet un amendement tendant à imposer à tous les motocycles, et pas seulement aux cyclomoteurs, des objectifs en matière d'émission de dioxyde de carbone qui soient proportionnels à ceux attribués aux véhicules particuliers.

Elle vous propose également un amendement de suppression de l'exemption d'obligation de respect du seuil d'émissions de dioxyde de carbone et d'éco-pastille pour les véhicules de collection ou de compétition. En effet, non seulement cette disposition très technique, introduite lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, n'a pas sa place dans une loi de programmation, mais elle est également inutile et infondée. D'une part, les véhicules de collection, qui ont plus de vingt cinq ans, ne sont concernés ni par les négociations communautaires ni par l'éco-pastille (le malus annuel ne concernerait que les véhicules immatriculés pour la première fois à compter du 1^er janvier 2009). D'autre part, les véhicules de compétition non immatriculés échappent naturellement à l'écopastille. Enfin, pour les véhicules de compétition immatriculés, aucun argument pertinent ne permet de justifier le non paiement de l'écopastille.

Elle vous soumet enfin un amendement pour mettre en oeuvre, en coordination avec les professionnels de l'automobile, une politique d'incitation à l'éco-entretien des véhicules automobiles nécessaire pour les maintenir à leur niveau nominal d'émissions polluantes. Cette politique d'éco-entretien pourrait par exemple comprendre une campagne nationale de sensibilisation, une adaptation des règles du contrôle technique ou encore, même si cette dernière mesure semble peu probable, un taux de TVA réduit (5,5 %) pour la main d'oeuvre des services de réparation.

II. Les transports collectifs en site propre

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

La seconde partie de l'article 12, transposant les engagements n°s 22 et 24, est dédiée aux transports collectifs en site propre (TCSP).

Cette partie de l'article 12 s'articule elle-même autour de cinq axes : un objectif général et chiffré, l'apport financier de l'Etat, le rôle de la stratégie urbaine, l'expérimentation des syndicats mixtes et la situation en outre-mer.

En premier lieu, les collectivités territoriales ont souhaité développer les transports collectifs en site propre afin que le réseau passe de 329 à 1.800 kilomètres dans les quinze années à venir. Ce projet, soutenu par l'Etat, contribuera au « désenclavement des quartiers sensibles ». Le coût de l'accélération de ce programme est estimé par les collectivités concernées à 18 milliards d'euros d'investissements hors Ile-de-France.

En second lieu, il est indiqué que l'Etat apportera, à hauteur de 2,5 milliards d'euros d'ici 2020, des concours aux « projets nouveaux »^96(*). Ce soutien financier n'interviendra qu'à l'issue d'appels à projets correspondants aux critères du présent projet de loi, pour des investissements destinés en priorité au « désenclavement des quartiers sensibles » et à « l'extension des réseaux existants ». L'aide de l'Etat pourra également prendre la forme de « prêts bonifiés ».

En dernier lieu, les projets portés par les autorités organisatrices des transports^97(*) devront s'insérer dans une « stratégie urbaine ». Autrement dit, ils devront intégrer les enjeux environnementaux tant globaux que locaux touchant à des thèmes aussi variés que l'air, la biodiversité, le cadre de vie et le paysage, la limitation de l'étalement urbain. Par surcroît, ces projets comprendront des objectifs de cohésion sociale, de gestion coordonnée de l'espace urbain et de développement économique.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le II de l'article 12 a pour sa part été modifié par deux amendements tendant :

- d'une part, à autoriser les autorités organisatrices des transports concernées de mener des expérimentations visant à doter un syndicat mixte (ou « autorité métropolitaine de mobilité durable ») de compétences élargies en termes d'organisation et de coordination des transports collectifs sur un territoire, le but étant de favoriser une gouvernance renforcée à l'échelle des aires métropolitaines et d'atteindre la meilleure cohérence possible du système de transports collectifs urbains et périurbains sur les grands bassins de vie ;

- d'autre part, un programme de transports en commun en site propre sera défini et mis en oeuvre outre-mer avec le soutien de l'Etat et en partenariat avec les collectivités territoriales.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous suggère un amendement unique de réécriture des deux premiers alinéas du II de l'article 12, en poursuivant quatre objectifs :

- réaffirmer les engagements du plan « Respect et égalité des chances » lequel prévoit l'affectation de 500 millions d'euros à des opérations contribuant au désenclavement des quartiers prioritaires de la politique de la ville ;

- rappeler que la décision de créer 1.500 km supplémentaires de TCSP n'a pas été prise uniquement par les collectivités territoriales mais repose sur un consensus entre les cinq collèges du Grenelle ;

- demander à l'Etat d'encourager les collectivités territoriales à sélectionner des projets économes en deniers publics ;

- obliger l'Etat à explorer diverses pistes de financement complémentaires pour les collectivités territoriales.

Article 13 - Transports en Ile-de-France

Commentaire : cet article aborde la question des transports collectifs en Ile-de-France.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi

L'article 13, contrairement à l'article précédent, se concentre sur la question du transport en Ile-de-France, et transcrit l'engagement n° 24.

Il est ainsi prévu un « programme renforcé de transports collectifs » pour accroître la fluidité des déplacements dans la région francilienne, en particulier de banlieue à banlieue. Dans cette perspective, un « projet de rocade structurante par métro automatique », serait lancé après concertation avec l'autorité organisatrice^99(*).

Puis l'article propose des actions prioritaires, telles le prolongement de la ligne EOLE vers Mantes pour assurer la liaison avec l'axe de la Seine et la Normandie et la recherche de solutions à l'engorgement de la ligne 13 du métro parisien. Il est précisé que le choix des actions prioritaires se fera dans le cadre de « concertations périodiques » entre l'Etat, la collectivité régionale et les établissements publics compétents.

Il convient de noter que l'article 45 du projet de loi dispose que les procédures d'enquête publique et d'expropriation, les procédures liées à la sécurité des transports guidés et les procédures de recours concernant ce projet de rocade structurante seront limitées à une durée maximale définie par décret.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont apporté deux modifications à l'article 13 du projet de loi : d'une part, la procédure du débat public sur le projet de rocade structurante par métro automatique est prévue pour 2009 et d'autre part, la suppression de l'interdiction de trafic local (ITL), en particulier sur le territoire du pôle de Roissy-Charles de Gaulle, est envisagée.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous propose deux amendements.

D'une part, elle vous soumet un amendement de suppression de la disposition selon laquelle il conviendra de supprimer l'interdiction de trafic local. L'ITL est une mesure particulière à la région francilienne qui permet au STIF d'interdire à un exploitant de transport interurbain de prendre ou de déposer des voyageurs à l'intérieur du périmètre des transports urbains. L'amendement des députés doit être supprimé pour quatre raisons :

- le principal objectif des députés est en partie satisfait car après une concertation entre le STIF, Aéroport de Paris, la RATP, Veolia et Keolis, les interdictions de trafic local sur la plateforme aéroportuaire de Roissy-Charles de Gaulle seront supprimées en avril 2009 ;

- cette mesure serait source de complexité pour certains usagers en ralentissant exagérément leurs trajets ;

- ce dispositif serait coûteux pour le STIF qui serait non seulement obligé de financer le nouvel exploitant interurbain inscrit au plan régional de transport, mais devrait également indemniser les exploitants de transports urbains déjà en place pour cause de perte de trafic ;

- enfin, cette mesure est prématurée car une remise à plat du système de transports en commun en Ile-de-France sera nécessaire compte tenu du règlement européen relatif aux services de transport de voyageurs par chemin de fer et par route de 2007 (dit règlement OSP).

D'autre part, votre commission vous propose un amendement obligeant l'Etat à s'engager à développer des dispositifs de financement spécifiques pour la région francilienne. Selon le STIF, les nouvelles sources de financement potentielles pourraient être :

- la taxation de la valorisation des terrains (plus-values latentes ou prélèvement lors de la cession) ;

- la mise à jour du zonage et des taux des taxes sur l'immobilier ;

- la contribution des aménageurs et des collectivités à l'équipement des secteurs bénéficiant de nouvelles infrastructures.

Article 13 bis (nouveau) (Article L. 642-3 du code du patrimoine) - Allègement de la procédure d'autorisation spéciale pour les travaux effectués dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager

Commentaire : cet article modifie la procédure d'autorisation spéciale pour les travaux effectués dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

I. Le droit en vigueur

Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) font l'objet d'une législation particulière, présentée au titre IV du livre VI du code du patrimoine.

L'article L. 642-3 de ce code traite des autorisations spéciales de travaux entrepris dans ces zones et comporte quatre alinéas^101(*).

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont souhaité introduire un article 13 bis nouveau apportant quatre modifications au dispositif d'autorisation spéciale pour les travaux effectués dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.

En premier lieu, la compétence pour statuer sur les désaccords relatifs aux autorisations spéciales susmentionnées relève désormais du représentant de l'Etat dans le département et non plus du préfet de région.

En deuxième lieu, il ne sera plus nécessaire de demander l'avis de la section de la commission régionale du patrimoine et des sites.

En troisième lieu, par coordination, le contenu du décret en Conseil d'Etat est allégé puisqu'il doit seulement déterminer le délai de saisine du représentant de l'Etat dans le département ainsi que le délai dont il dispose pour émettre son avis.

En dernier lieu, le ministre compétent (en règle générale, il s'agit du ministre de la Culture) perd son pouvoir d'évocation de tout dossier instruit soit par l'architecte des Bâtiments de France, soit par le représentant de l'Etat dans le département.

Il convient enfin de préciser que le préfet de Corse conserve expressément ses compétences en matière de recours contre les autorisations spéciales pour les travaux effectués en ZPPAUP.

III. La position de votre commission

Votre commission vous propose un amendement unique de suppression de cet article. En effet, il n'a pas vocation à être présent dans un projet de loi de programme.

En outre, les députés ont adopté un article additionnel dans le projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, qui supprime, en matière d'autorisation spéciale, l'avis conforme des architectes des bâtiments de France pour les projets s'inscrivant dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager. Si cette disposition devait être maintenue, la procédure de recours aménagée devant le préfet devrait être supprimée.

Section 2 - Dispositions modifiant la loi d'orientation des transports intérieurs

Article 14 (Article 3 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs) - Objectifs de la politique des transports

Commentaire : cet article inscrit dans la loi dite LOTI les nouveaux principes en matière de politique des transports de personnes et de marchandises.

I. Le droit en vigueur

Articulé autour de six alinéas, l'article 3 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs, également appelée LOTI, pose les principes fondamentaux en matière de politique des transports de personnes et de marchandises.

Il convient pour conclure de rappeler le contenu de l'engagement n° 38 issu des tables rondes du Grenelle de l'environnement.

II. Le texte du projet de loi

L'article 14 du projet de loi poursuit un quadruple objectif, modifiant ainsi l'article 3 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.

En premier lieu, le premier alinéa de l'article 3 de la LOTI est réécrit. Il est désormais précisé que la « politique des transports de personnes et de marchandises » assure le « développement des modes de transports individuels et collectifs », en tenant compte de leurs avantages et inconvénients dans les domaines suivants : le développement régional, l'aménagement urbain, la protection de l'environnement, l'utilisation rationnelle de l'énergie, la sécurité, et la réduction des émissions de gaz à effet de serre et d'autres polluants.

Elle tient compte non seulement des coûts économiques mais aussi des coûts sociaux et environnementaux, monétaires et non monétaires, supportés par les usagers et les tiers, qui s'attachent à la création, à l'entretien et à l'usage des infrastructures, équipements et matériels de transport. Au final, le premier alinéa n'est pas profondément remanié par le projet de loi^105(*).

En deuxième lieu, l'article 14 du projet de loi modifie le deuxième alinéa de l'article 3 de la LOTI. Afin d'assurer une compétition loyale entre les acteurs, la politique des transports doit veiller à ce que développement de la concurrence dans « chacun des modes de transport » se fasse « sans discrimination ». Dit autrement, chaque mode de transport doit disposer d' « outils de régulation » appropriés et efficaces.

En troisième lieu, l'article 14 du projet de loi insère des dispositions avant le cinquième alinéa de l'article 3. Dans le cadre de « l'optimisation des réseaux et équipements existants », la priorité est donnée, en matière de transport des voyageurs, au développement de l'usage des transports collectifs tandis que le « développement de l'usage du transport fluvial, ferroviaire, maritime et plus particulièrement du cabotage » sera privilégié en matière de transport de marchandises.

En dernier lieu, l'article 14 renforce les dispositions de l'avant-dernier alinéa de l'article 3. Dans le cadre des dessertes des territoires de faible densité démographique, les enjeux liés à l'aménagement et à la compétitivité des territoires sont pris en compte dans la programmation des infrastructures.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté des amendements tendant à ce que la politique des transports:

- tienne compte de la « limitation de la consommation des espaces agricoles et naturels » ;

- adopte une « forme multimodale intégrée » ;

- prenne en compte les « enjeux du désenclavement » et « transfrontaliers ».

Article 15 (Article 4 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982) - Schéma national des infrastructures de transport

Commentaire : cet article définit dans la loi dite LOTI le schéma national des infrastructures de transport, qui permettra une programmation des grands projets structurants pour les prochaines années.

I. Le droit en vigueur

L'article 4 de la loi du 30 décembre 1982 ne se référait pas à un quelconque schéma national des infrastructures de transport mais évoquait une « planification décentralisée, contractuelle et démocratique ». Cette planification est élaborée et mise en oeuvre aussi bien par l'Etat que les collectivités territoriales et toute personne concernée par les transports. Compte tenu des orientations nationales et locales en matière d'aménagement, une coordination des acteurs s'établit tant aux niveaux national, régional qu'à l'échelle des aires urbaines.

Quant au contenu de cette « planification » des transports, il est clairement indiqué que la priorité en matière de transport de voyageurs est donnée aux transports collectifs, et aux modes alternatifs à la route pour ce qui concerne le fret.

Pour relever ces défis, des « contrats » peuvent être conclus entre l'Etat et les collectivités territoriales. En outre, l'Etat peut passer des « conventions » avec les opérateurs de transport combiné. Un bilan annuel de cette planification est présenté au Parlement par le ministre chargé des transports.

Enfin, il convient de noter que l'engagement n° 14 se réfère à la réalisation d'un schéma national des nouvelles infrastructures de transport tous modes.

II. Le texte du projet de loi

Les deuxième et troisième alinéas de l'article 4 de la loi du 30 décembre 1982 sont remplacés par treize nouveaux alinéas qui traitent du schéma national des infrastructures de transport tous modes, prévu par l'engagement n° 14.

Ce schéma fixe les orientations de l'Etat dans trois grands domaines :

- il assure l'entretien, la modernisation et le développement des réseaux relevant de la compétence étatique ;

- il lutte aussi pour la réduction des impacts environnementaux ;

- il apporte des aides aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux.

Plus précisément, dans le but de « favoriser les conditions de report vers les modes de transport les plus respectueux de l'environnement », ce schéma poursuit simultanément les trois objectifs suivants :

- à l'échelle européenne et nationale, continuer la construction d'un système de transport ferroviaire à haut niveau de service pour les voyageurs et pour le fret ;

- au niveau régional, renforcer la multipolarité des régions ;

- au niveau local, améliorer les déplacements dans les aires métropolitaines.

Révisé périodiquement, ce schéma veille à la cohérence globale des réseaux de transport, évalue leur impact sur l'environnement et l'économie et, plus globalement, il sert de référence à l'Etat et aux collectivités territoriales pour harmoniser la programmation de leurs investissements respectifs en infrastructures de transport.

Pour atteindre ces objectifs, l'Etat et les gestionnaires d'infrastructures ferroviaires et fluviales pourront passer des contrats pluriannuels définissant des priorités et prévoyant les moyens nécessaires à leurs actions.

En outre, il est indiqué qu'à titre expérimental, un groupe de suivi des projets d'infrastructures majeurs est mis en place jusqu'en 2013, qui sera composé de représentants de l'Etat, de collectivités territoriales, d'organisations syndicales et patronales et de représentants de la société civile. Un arrêté du ministre chargé des transports détermine les projets d'infrastructures qui feront l'objet d'un tel suivi et précise les modalités de ce suivi.

Enfin, il est indiqué qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article et détermine notamment les modalités de l'évaluation de cette expérimentation.

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Les députés ont adopté des amendements tendant principalement à ce que le schéma national des infrastructures de transport :

- soit réalisé en 2008 avec les parties prenantes du Grenelle ;

- évalue globalement la cohérence et l'impact de tout projet sur l'environnement et l'économie, avant toute nouvelle décision ;

- ne porte pas atteinte à « l'amélioration des services, la maintenance et l'exploitation des réseaux existants » ;

- soit actualisé et présenté au Parlement au moins une fois par législature ;

Enfin, les députés ont souhaité que le groupe de suivi des projets d'infrastructures majeurs soit composé, entre autres, des représentants du Parlement, des chambres consulaires et des organisations professionnelles concernées.

IV. La position de votre commission

Votre commission vous propose un amendement de rédaction globale qui poursuit quatre objectifs :

- rendre obligatoire la conclusion de contrats pluriannuels de performances entre l'Etat et ses établissements publics gestionnaires d'infrastructures ferroviaires et fluviales ;

- déplacer certaines dispositions initiales, dont la portée est transitoire, vers l'article 15 bis ;

- améliorer et alléger la rédaction en supprimant certaines adjonctions des députés ;

- supprimer la référence à un décret en Conseil d'Etat pour fixer les modalités d'application de cet article.

Article 15 bis (nouveau) (Article 4 de la loi du 30 décembre 1982 précitée) - Schéma national des infrastructures de transport tous modes

Commentaire : cet article définit également le schéma national des infrastructures de transport tous modes.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

Il s'agit là encore de l'engagement n° 14 présenté sous l'article 15.

II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Cet article a été introduit par les députés.

Le schéma national des nouvelles infrastructures de transport tous modes sera réalisé en concertation avec les parties prenantes du Grenelle de l'environnement. Avant toute nouvelle décision, il évaluera globalement leur cohérence et leur impact sur l'environnement et l'économie. Enfin, la réalisation d'infrastructures nouvelles doit s'accompagner d'une amélioration des services, de la maintenance et de l'exploitation des réseaux existants.

III. La position de votre commission

Votre commission vous propose un amendement de rédaction globale qui poursuit six objectifs :

- alléger la formulation et ne plus parler de schéma national des nouvelles infrastructures de transport tous modes ;

- reprendre les dispositions du II nouveau de l'article 9 du projet de loi présentant les critères pour inscrire des projets dans le schéma national des infrastructures de transport. A cet égard, la formulation est allégée tout en respectant l'intention de l'Assemblée nationale : l'idée d'ordre prioritaire des critères est préservée, tandis que la référence à la notion de chef de file prévue à l'article 72 de la Constitution est supprimée car inutile ;

- indiquer que le groupe de suivi assure également une mission d'évaluation des mesures déjà mises en oeuvre, qu'il se réunit de droit au moins une fois par an et qu'il rend publics ses travaux sur le site internet du Grenelle de l'environnement ;

- intégrer les chambres consulaires au sein du collège des organisations professionnelles ;

- supprimer les dispositions redondantes entre l'article 15 et 15 bis et rapatrier les dispositions transitoires dans l'article 15 bis.

CHAPITRE IV - Energie

Article 16 Réduction des consommations d'énergie

Commentaire : cet article réaffirme l'objectif de réduction des consommations énergétiques et l'importance des technologies sobres en carbone. Il précise les différents axes d'action en faveur des économies d'énergies, qu'ils soient réglementaires ou incitatifs.

I. Les engagements du Grenelle de l'environnement

II. Le texte du projet de loi initial

L'article 16 reprend très largement les engagements du Grenelle. Il décline ainsi les instruments à mettre en oeuvre pour parvenir à l'objectif d'amélioration de 20 % de l'efficacité énergétique.

Le premier alinéa reprend ainsi les engagements n°s 52 et 54 à travers plusieurs actions :

L'adaptation des normes de consommation. Cela concerne d'abord la consommation d'énergie du parc des bâtiments dont les objectifs sont fixés aux articles 3 à 5 du projet de loi. L'adaptation des normes de consommation concerne également le secteur des transports, notamment les véhicules visés par l'article 12, ainsi que les produits courants visés par le présent article.

La mise en oeuvre de mécanismes d'incitation, y compris de nature fiscale en faveur des produits les plus économes en énergie et le retrait des produits, procédés, appareils et véhicules les plus consommateurs d'énergie. Il s'agit de retirer du marché les produits les plus énergivores et de donner un prix écologique aux produits à travers certains outils fiscaux comme le bonus-malus ou la TVA réduite afin d'orienter les comportements des consommateurs.

L'extension de l'étiquetage^107(*) à de nouveaux produits (engagement n° 63 du Grenelle). Cette disposition vise, par une amélioration de l'information, à modifier les comportements de consommation à l'avantage des produits économes en énergie. Ces différences de consommation sont loin d'être négligeables, la consommation électrique des appareils électroménagers pouvant varier du simple au quintuple. Cette disposition tend donc à généraliser l'affichage des performances énergie-carbone déjà obligatoire pour certains produits de consommation comme l'électroménager, les ampoules électriques et les voitures neuves, ainsi que le logement dans le cadre des diagnostics de performances énergétiques obligatoires pour toute vente ou location.

Le renforcement du dispositif de certificats d'économie d'énergie. Ce dispositif créé par la loi de programme sur l'énergie de juillet 2005^108(*) est un moyen pour sensibiliser et responsabiliser la société civile, tout en limitant les dépenses publiques. Depuis sa mise en place opérationnelle fin 2006, il a généré des investissements représentant plus de 14 TWh^109(*) d'économies d'énergie, soit l'équivalent de deux fois la consommation annuelle d'électricité des habitants de Paris, Lyon et Marseille.