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Proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises

 

N° 442

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 mai 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1227, 1516 et T.A. 244

Sénat :

288 et 443 (2008-2009)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Avec la proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises, adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative de notre collègue députée Chantal Brunel, votre commission des finances se trouve saisie d'un ensemble de mesures, qui, si elles viennent bien compléter ponctuellement le dispositif anti-crise mis en place à partir de l'automne dernier par le Gouvernement, n'en répondent pas moins à certains besoins permanents et s'inscrivent dans une tendance à la prise en compte des spécificités des PME. La crise joue, une fois de plus, le rôle d'accélérateur d'évolutions structurelles antérieures.

La sauvegarde et la consolidation de notre système financier ont justifié une intervention massive de l'Etat pour assurer le financement de l'économie. Face aux risques de contraction du crédit que résume l'expression anglaise de « credit crunch », un des principaux volets du plan gouvernemental a consisté dans la création d'un organisme destiné à se substituer au marché pour lui fournir les liquidités à court et moyen termes dont il a besoin. Parallèlement, et parce que la création de cette Société de financement de l'économie française (SFEF) est apparue comme un outil nécessaire mais non suffisant pour assurer la continuité de la distribution de crédit en France, le Gouvernement a nommé M. René Ricol pour occuper la fonction nouvelle de médiateur du crédit.

Par ailleurs, des premières mesures d'accompagnement ont été prises pour mieux garantir les financements des entreprises. C'est ainsi qu'OSEO a vu ses moyens d'intervention largement renforcés, tandis que la centralisation des livrets d'épargne populaire et des livrets de développement durable a été diminuée ou supprimée pour que les banques disposent de quelque 17 milliards d'euros supplémentaires à destination des PME. Enfin, diverses mesures de consolidation de la trésorerie des entreprises ont été mises en oeuvre, dont le remboursement du crédit d'impôt recherche.

En effet, il est vite apparu qu'il n'était pas suffisant de mettre des liquidités à la disposition des banques, mais qu'il fallait s'assurer également de ce que celles-ci soient bien diffusées dans l'économie à tous les niveaux, qu'il s'agisse des entreprises - les grandes comme les petites - ou des particuliers.

Dès le début de la crise, il était clair que les petites et moyennes entreprises étaient les plus vulnérables et qu'elles allaient, faute de mesures spécifiques, être les premières victimes de la crise.

La présente proposition de loi, dont l'auteur, notre collègue députée Chantal Brunel, est aussi la rapporteure de la commission des finances, a sensiblement évolué entre son dépôt et son adoption en première lecture. Un certain nombre d'articles ont disparu, d'autres ont été introduits mais avec le même fil directeur : le renforcement de l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et l'amélioration du financement de l'économie ainsi que l'adaptation de notre législation aux besoins des PME.

Poursuivant dans cette voie, votre commission des finances a globalement conservé les dispositifs tels qu'ils résultent des votes de l'Assemblée nationale, - assortis de quelques ajustements mineurs - et souhaité les compléter par une série de mesures tendant au développement de certains segments des marchés financiers.

· Améliorer le suivi des financements « fléchés » à destination des PME

L'intervention de l'Etat a eu pour contrepartie l'engagement, à caractère contractuel, des banques bénéficiaires de développer leur distribution de crédit, notamment en faveur des petites et moyennes entreprises.

Comme votre rapporteur général a pu le constater lors des premières réunions du comité de suivi de la crise financière, le système de collecte statistique en matière de distribution du crédit n'est pas bien adapté au suivi des engagements pris par les banques. Aussi accueille-t-il avec faveur les articles de la présente proposition de loi tendant à imposer aux organismes de régulation l'amélioration de leur collecte de données. L'article 3 oblige ainsi l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) à publier un rapport sur les placements des organismes d'assurances concourant au financement des PME. Cette mesure apparait d'autant mieux venue qu'elle permettra de donner plus de consistance à l'engagement déjà ancien pris par les assureurs en 2004 de consacrer 2 % de leurs placements à des investissements dans les PME innovantes, non cotées ou cotées sur un marché non réglementé.

L'article 5 de la présente proposition de loi impose, s'agissant du système bancaire dans son ensemble, une obligation de même nature à la Banque de France, qui devra - même si cela lui impose des adaptations pratiques dont votre commission des finances est consciente-  établir des statistiques relatives aux flux de crédits bancaires consentis aux jeunes entreprises et aux PME. La comptabilisation des stocks de crédits distribués ne suffit pas.

En dernier lieu, l'article 5 ter prévoit, pour le confier à l'ACAM, un suivi statistique des encours garantis par les assureurs-crédit, dont les pratiques sont plus clairement encadrées lorsqu'elles peuvent porter préjudice à la continuité de l'exploitation des entreprises (cf. infra).

· Responsabiliser les comportements des acteurs de la distribution du crédit

Corrélativement, la proposition de loi comporte une série de mesures de transparence destinées à inciter les différents opérateurs à prendre clairement leurs responsabilités.

Ainsi, l'article 1er prévoit la motivation des réductions ou interruption de crédit bancaire aux entreprises, ainsi que la fixation au niveau législatif du délai minimal (60 jours) requis en la matière.

De même, l'article 2 tend à obliger les établissements de crédit à communiquer aux entreprises, à leur demande, une explication de la notation interne dont elles font l'objet. Bien entendu cette information ne concerne que les entreprises qui sollicitent un prêt ou en bénéficient et n'est par ailleurs pas communiquée aux tiers.

L'article 3 bis prévoit des sanctions pour les établissements de crédit qui ne respecteraient pas les conditions légales d'emploi des fonds collectés sur les livrets A et les livrets de développement durable non centralisés à la Caisse des dépôts et consignations. Votre commission des finances en soutient le principe mais en précise les modalités pour rendre le dispositif plus opératoire.

Dans la même perspective, l'article 5 bis impose aux assureurs crédit de motiver leur décision de refus de garantie aux clients de leurs assurés, sachant qu'il est prévu un délai de préavis d'un mois avant que ne prenne effet la cessation de garantie.

· Favoriser le développement de certains segments des marchés financiers

A la suite de l'examen en commission des finances, l'Assemblée nationale a introduit trois articles - 6 ter, 6 quater et 6 quinquies - destinés à faciliter le transfert de la cotation de certaines PME d'Euronext vers Alternext, le nouveau système multilatéral de négociations organisé créé en 2005.

Dans le contexte actuel, il est clair que la cotation d'une PME sur Euronext peut apparaitre particulièrement coûteuse. En vue d'éviter que certaines entreprises ne décident de se retirer purement et simplement de la cote, et pour les inciter à migrer vers Alternext, c'est-à-dire un marché organisé impliquant des contraintes et donc des coûts moindres, il était nécessaire, comme l'avaient souligné certains travaux de « place », de faciliter ces transferts, en encadrant au niveau législatif les allègements de procédure qui doivent être introduits par l'Autorité des marchés financiers.

Tout en approuvant l'esprit des dispositifs, votre rapporteur général a souhaité accroitre les garanties données aux actionnaires minotitaires. Le texte adopté par votre commission rend ainsi obligatoire le passage en asssemblée générale et réserve cette procédure de transfert simplifié aux seules sociétés relevant des compartiments « B » et « C », soit celles dont la capitalisation est inférieure à un milliard d'euros.

Il convient en effet de prendre garde à ce qu'un transfert massif des PME cotées sur Alternext ne vienne donner l'impression qu'Euronext serait un marché exclusivement élitiste ou « de luxe », réservé aux seules grandes sociétés internationalisées qui composent l'indice CAC 40.

En outre, prolongeant la voie ouverte par l'Assemblée nationale, votre commission des finances a voulu compléter le volet de la proposition de loi relatif au marché financier par trois initiatives :

1°) la ratification -moyennant des coordinations de détail- à l'article 6 sexies A (nouveau) de trois ordonnances relatives au droit financier prises en application de la loi n° 2008-776 de modernisation de l'économie du 4 août 2008 : l'ordonnance du 23 octobre 2008 relative à la gestion d'actifs, l'ordonnance du 30 janvier 2009 relative aux déclarations de franchissement de seuil et aux déclarations d'intention et l'ordonnance du 30 janvier 2009 relative aux SICAF et aux fonds fermés ;

2°) l'adaptation, à l'article 6 sexies B (nouveau) du régime de la fiducie pour permettre à la place de Paris d'accueillir plus commodément des fonds en provenance notamment du Moyen-Orient susceptibles de s'investir selon les techniques de la finance islamique, et offrir ainsi la possibilité aux établissements financiers français de développer l'émission d'instruments financiers, tels que les « sukuk ». Il y a là un enjeu important pour la compétitivité de la place de Paris, ainsi que votre commission l'a souligné à maintes reprises, notamment à l'occasion de la table ronde organisée au printemps 2008 ;

3°) Une procédure exceptionnelle, instituée à l'article septies, permettant d'adapter les plans d'épargne interentreprises (PEI), qui rassemblent plusieurs milliers de petites entreprises, aux obligations issues de la de loi modernisation de l'économie précitée en matière de fonds solidaires sans qu'il soit besoin d'obtenir l'accord exprès des entreprises concernées, ce qui est logique s'agissant d'une simple mise en conformité avec la législation existante.

Compte tenu de ces ajouts, votre commission a souhaité modifier l'intitulé du présent texte, qui s'énoncerait ainsi : « proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers ».

Enfin, la présente proposition de loi comporte deux articles à caractère ponctuel, relatifs, l'un, à la dispense de rapport annuel pour certaines sociétés commerciales unipersonnelles - 6 bis - et, l'autre, à l'encadrement des dates de valeur des opérations de paiement par chèque - 6 sexies -, qui n'appellent pas d'observations particulières. Il en est de même des suppressions d'articles intervenues lors de la discussion du texte en commission des finances ou en séance publique à l'Assemblée nationale (articles 4, 5 quater, 6 et 7).

*

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des finances vous soumet la présente proposition de loi tendant à favoriser l'accès au crédit des petites et moyennes entreprises et à améliorer le fonctionnement des marchés financiers dans le texte qu'elle a adopté.