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Projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires

 

Rapport n° 444 (2008-2009) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 27 mai 2009

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N° 444

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 mai 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur

1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1619, 1643 et T.A. 291

Sénat :

424 et 445 (2008-2009)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Le présent projet de loi, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 15 avril 2009 où il a été examiné les 18 et 19 mai dernier, constitue le support législatif nécessaire à la mise en oeuvre du rapprochement entre le groupe Caisse d'épargne et le groupe Banque populaire, annoncé le 26 février 2009 après que le Gouvernement en eût accéléré le processus.

Texte technique ne comportant à l'origine que sept articles1(*), il se limite aux dispositions permettant la création du nouvel organe central (périmètre, statut et prérogatives) des caisses d'épargne et des banques populaires, le transfert des moyens et du patrimoine nécessaires à l'exercice de ses missions et l'organisation du dialogue social au sein du groupe. Le choix de la procédure accélérée s'explique par le calendrier très contraint de réalisation de l'opération, rappelé infra.

Ce rapprochement entre deux groupes bancaires emblématiques et qui entendent se distinguer des autres banques par leur organisation, leur gouvernance et leurs valeurs, n'est ni fortuit ni improvisé. Il constitue l'aboutissement logique de trajectoires historiques convergentes et de liens raffermis en 2006 avec la création de la filiale commune Natixis. Il est également apparu de plus en plus inévitable avec la fragilisation depuis début 2008 de la situation financière des deux groupes, largement due à la forte exposition de Natixis à la crise financière.

En dépit de sa portée relativement réduite, le présent projet de loi offre donc au Parlement une occasion de débattre de l'adaptabilité du modèle mutualiste à un environnement financier qui connaît une des plus graves crises de son histoire, de la stratégie et du positionnement du futur groupe, et des moyens que son équipe dirigeante comme l'Etat, nouvel actionnaire, pourront mettre en oeuvre pour garantir sa visibilité, sa consolidation - en particulier celle de la filiale Natixis - et la confiance de ses 7,1 millions de sociétaires.

I. UN RAPPROCHEMENT LOGIQUE ET RENDU NÉCESSAIRE PAR LA CRISE FINANCIÈRE

A. DEUX GROUPES AUX VALEURS PROCHES, AU POSITIONNEMENT CONVERGENT ET DÉJÀ PARTENAIRES

1. Des trajectoires historiques convergentes

Malgré des vocations et un développement longtemps distincts, les caisses d'épargne et les banques populaires ont récemment convergé dans leur positionnement, jusqu'à créer la filiale commune Natixis en 2006.

a) Les caisses d'épargne : de l'établissement dédié à la collecte de l'épargne populaire au groupe bancaire coopératif diversifié

Dès la création de la première caisse à Paris en 1818, les caisses d'épargne ont affirmé leur vocation de collecte et de constitution de l'épargne des milieux populaires. Leur statut juridique a ainsi été clarifié par une loi de 1835 leur conférant la qualité sui generis d'établissements privés d'utilité publique et les fonds d'épargne ont été centralisés au Trésor (en 1829), puis à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) à compter de 1837. Cette activité unique de collecte de l'épargne s'est maintenue jusqu'en 1966, alors que d'autres institutions équivalentes en Europe (en particulier en Allemagne) ont développé des activités de gestion dès le début du XXe siècle.

La diversification s'est progressivement accélérée à compter de la fin des années soixante avec la distribution de livrets d'épargne réglementée, l'octroi de produits d'épargne-logement et de prêts immobiliers et à la consommation, et le droit de proposer des comptes-chèques en 1978. Un pas décisif a été franchi avec la loi n° 83-557 du 1er juillet 1983 portant réforme des caisses d'épargne et de prévoyance, qui permet aux caisses d'épargne d'acquérir le statut d'établissements de crédit et donc d'effectuer toutes les opérations de banque. L'octroi de crédit aux professionnels a été autorisé ultérieurement, en 1987.

Parallèlement, le réseau des caisses se structure et se dote d'une entité faisant office d'organe central avec la création de l'Union nationale des caisses d'épargne en 1969 puis, en 1983, du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP), groupement d'intérêt économique constitué avec la CDC, et enfin de la Caisse centrale des caisses d'épargne et de prévoyance en 1995, qui dispose de la qualité d'établissement de crédit. La rationalisation du réseau se traduit par d'importants regroupements, le nombre de caisses passant de 464 en 1983 à 17 aujourd'hui.

La loi n° 532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière constitue une deuxième étape législative importante avec l'adoption du statut coopératif, régi par la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, la création de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE), nouvel organe central doté de prérogatives stratégiques et financières2(*), et la mise en place de la Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (FNCE), sorte d'autorité morale appelée à garantir la préservation des valeurs du groupe.

Le groupe évolue alors vers un modèle de banque universelle présent dans la plupart des activités bancaires avec :

- l'acquisition du Crédit foncier de France en 1999 ;

- le rachat de la banque italienne Sanpaolo en 2003, qui devient la Banque Palatine en 2005 et est intégralement filialisée en 2008 ;

- la création en 2005 de la Compagnie 1818, filiale spécialisée dans la gestion privée ;

- la création avec la CDC de la banque de financement et d'investissement CDC Ixis, qui fusionne en 2006 avec Natexis Banque Populaire pour donner naissance à Natixis, filiale commune avec le groupe Banque populaire ;

- et la constitution d'un pôle immobilier avec l'entrée au capital du promoteur Nexity en 20073(*).

Dernière étape législative, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie contribue à atténuer les spécificités historiques du groupe avec la généralisation de la distribution du Livret A, la suppression de l'obligation pour les caisses d'épargne de consacrer au moins le tiers de leur résultat net au financement de projets d'économie locale et sociale, la suppression de l'agrément préalable du ministre de l'économie pour la nomination du président du directoire, et la redéfinition des missions des caisses, qui conservent toutefois une forte dimension d'intérêt général4(*).

L'architecture du groupe Caisse d'épargne est la suivante :

b) Les banques populaires : une vocation précoce de banques régionales tournées vers les petites et moyennes entreprises

L'ancrage territorial des banques populaires apparaît dès la création de la première banque à Angers en 1878 puis se confirme avec la création d'établissements régionaux dédiés à l'accès au crédit des artisans, commerçants et des petites et moyennes entreprises (PME).

Elles adoptent le statut coopératif dès la loi du 13 mars 1917 ayant pour objet l'organisation du crédit au petit et au moyen commerce et à la petite et à la moyenne industrie. Le réseau se constitue avec la création en 1921 de la Caisse centrale des banques populaires (investie d'une mission de gestion des excédents de trésorerie) puis de la Chambre syndicale des banques populaires en 1929, structure de tête jouant un rôle de contrôle, d'animation et de représentation du réseau.

La libéralisation des dépôts et des crédits en 1966 leur permet d'élargir leur clientèle, ce qui se traduit notamment par l'affiliation en 1974 de la CASDEN, banque coopérative des personnels de l'éducation nationale, de la recherche et de la culture. A l'instar des caisses d'épargne, le développement du groupe s'est accéléré au cours des dix dernières années avec l'acquisition de Natexis5(*) en 1998, qui devient la banque de financement et d'investissement du groupe et reprend les attributions de la Caisse centrale des banques populaires, l'affiliation du Crédit coopératif et du Crédit maritime en 2003, la création de Natixis fin 2006, et la reprise en 2007 des sept banques régionales6(*) de l'ex-Crédit commercial de France.

L'architecture du groupe Banque populaire est la suivante :

Les grandes étapes de l'histoire des banques populaires et des caisses d'épargne

 

Groupe Banque populaire

Groupe Caisse d'épargne

1818

 

Création de la première caisse d'épargne à Paris

1835

Reconnaissance des caisses d'épargne comme établissements privés d'utilité publique

1837

Centralisation des fonds à la Caisse des dépôts et consignations

1878

Création de la première banque populaire à Angers

 

1917

Adoption par la loi d'un statut coopératif des banques populaires

1921

Création de la Caisse centrale des banques populaires (CCBP)

1929

Création de la Chambre syndicale des banques populaires (CSBP)

1942

Loi relative aux banques populaires

1969

 

Création de l'Union nationale des caisses d'épargne

1974

Création de la CASDEN Banque populaire

 

1983

 

Les caisses d'épargne deviennent des établissements de crédit

Création du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance (CENCEP)

1995

 

Création de la Caisse centrale des caisses d'épargne et de prévoyance

1998

Acquisition de Natexis SA

 

1999

Constitution de Natexis Banques populaires

Transformation de la CCBP en Banque fédérale des banques populaires (BFBP)

Adoption du statut coopératif

Création de la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE) et de la Fédération nationale des caisses d'épargne (FNCE)

Constitution du Groupe caisse d'épargne

Acquisition du Crédit foncier de France

2001

Transfert des activités de la CSBP à la BFBP

 

2002

 

Création de la Financière Oceor

2003

Adoption du statut de banque populaire par le Crédit coopératif

Affiliation du Crédit maritime à la BFBP

Prise de participation dans la banque Sanpaolo, devenue depuis Banque Palatine

2004

 

Acquisition d'Ixis. Le groupe devient une banque universelle

2006

Création de Natixis, filiale commune (35,6 % du capital chacun)

2007

Acquisition de Foncia

Entrée en capital de Nexity

2008

Acquisition de 7 banques régionales du réseau de HSBC France

 

2009

 

Fin du monopole de distribution du Livret A

Source : sites Internet des deux groupes

2. Des groupes proches par leurs valeurs et leur structure mutualiste

Bien qu'ils ne partagent que depuis 1999 le statut d'établissements bancaires coopératifs (que les banques populaires détiennent depuis 1917) et se caractérisent par des missions et des positionnements commerciaux différenciés (les PME et les entrepreneurs individuels pour les banques populaires, les particuliers et populations fragiles pour les caisses d'épargne), les deux groupes disposent depuis longtemps de valeurs communes et d'une organisation régionale analogue.

Ces valeurs sont en particulier la banque de proximité, la relation de confiance dans la durée avec la clientèle, et une approche de l'activité non exclusivement centrée sur la recherche du profit, conçu comme un moyen et non une fin. Les deux groupes contribuent également au financement du développement économique local, cet objectif étant explicitement mentionné dans les missions des caisses d'épargne, fixées par l'article L. 512-85 du code monétaire et financier, précité.

Le groupe Banque populaire et le groupe Caisse d'épargne sont tous deux soumis aux dispositions de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération et à celles propres aux quatre banques mutualistes ou coopératives (avec le Crédit Agricole et le Crédit Mutuel), qui font l'objet d'un chapitre spécifique du code monétaire et financier, au sein du régime général des établissements de crédit. Le régime des banques populaires est ainsi fixé par les articles L. 512-2 à L. 512-13, et celui des caisses d'épargne par les articles L. 512-85 à L. 512-105 de ce code. Leurs caractéristiques sont détaillées dans le commentaire de l'article premier du présent projet de loi.

En tant que banques coopératives et mutualistes, les caisses d'épargne et les banque populaires ont une organisation régionale, décentralisée et en forme de « pyramide inversée », qui les différencie des groupes de sociétés traditionnels.

Les 17 caisses d'épargne et 18 banques populaires régionales sont ainsi détenues par des sociétaires - notamment leurs clients - qui perçoivent une rémunération fixe et limitée sur leurs parts sociales7(*). Le capital des structures régionales peut également être renforcé par l'émission de certificats coopératifs d'investissement, susceptibles d'être assimilés à des parts sociales mais qui ne sont pas assorties d'un droit de vote, à l'instar des actions de préférence par rapport aux actions ordinaires.

Le réseau des caisses d'épargne et des banques populaires détient, directement ou indirectement, l'ensemble des filiales de chaque groupe, y compris l'organe central, soit, respectivement, la CNCE et la BFBP. Ces organes centraux, dont le statut, les missions et les pouvoirs sont fixés par la loi et détaillés dans le commentaire de l'article premier du présent projet de loi, sont des établissements de crédit et des sociétés anonymes. Bien que « filles » des réseaux sur le plan capitalistique, elles en sont également les « mères » et structures de tête par le principe de l'affiliation et les prérogatives étendues de contrôle et de coordination qu'il sous-tend. Le périmètre de cette affiliation est étendu puisqu'il couvre, pour chaque groupe, les entités régionales « historiques » et la plupart de leurs filiales.

Le groupe Caisse d'épargne se différencie toutefois des banques populaires par une organisation un peu plus centralisée et deux types de structures qui lui sont propres : les 290 sociétés locales d'épargne, sociétés coopératives qui contribuent à l'élaboration des orientations générales de la caisse d'épargne à laquelle elles sont affiliées et ont une fonction d'animation du sociétariat, et la Fédération nationale des caisses d'épargne, précédemment évoquée.

Au-delà de ces caractéristiques communes, les deux groupes ont établi des liens capitalistiques avec la création en 2006 de Natixis en tant que banque d'investissement commune, dont ils détiennent chacun 35,62 % du capital. Natixis détient pour sa part 20 % des caisses d'épargne et 20 % des banques populaires via des certificats coopératifs d'investissement sans droit de vote. Le solde du capital de Natixis (28,8 %) a été introduit en bourse début décembre 2006 au prix de 19,55 euros, avec un réel succès puisque plus de 2,8 millions d'épargnants ont souscrit. L'action a ensuite connu une longue chute et son cours n'était plus que de 1,53 euro le 22 mai 2009.

Votre rapporteur général souligne que le réseau des caisses d'épargne a été particulièrement actif pour inciter de nombreux clients à souscrire, sans qu'ils puissent vraiment se rendre compte des risques capitalistiques qu'ils étaient ainsi amenés à prendre, notamment lorsqu'il s'agissait de personnes âgées ou de condition modeste.

La structure capitalistique des deux groupes est présentée dans le schéma ci-après.

B. UN MODÈLE DE DÉVELOPPEMENT BOULEVERSÉ PAR LA CRISE FINANCIÈRE

1. Une crise mondiale qui n'a pas épargné les banques françaises

La crise financière qui est née aux Etats-Unis au cours de l'été 2007 n'a pas épargné les banques françaises et a révélé les failles d'une diversification mal maîtrisée, voire hasardeuse, des groupes Caisse d'épargne et Banque populaire dans les activités de marché et la banque de financement et d'investissement.

La « contamination » des provisions pour dépréciations d'actifs et des pertes, amplifiée par la procyclicité des normes comptables en valeur de marché, a été progressive mais inexorable au sein des pays industrialisés : augmentation du taux de défaut sur le marché immobilier américain au printemps 2007, défaillances des sociétés de crédit hypothécaire et banques d'investissement américaines (Bear Sterns, Fannie Mae, Freddie Mac, AIG, Lehman Brothers...), contagion aux banques de détail anglo-saxonnes (HBOS, Wachovia, Northern Rock, Bradford & Bingley, Washington Mutual...) puis allemandes et du Bénélux (Fortis, Dexia, Hypo Real Estate, ING...), et enfin difficultés - certes de moindre ampleur - pour les banques françaises, espagnoles et italiennes.

Le montant cumulé des dépréciations enregistrées par les banques dans le monde en janvier 2009 a été estimé à 792 milliards de dollars par le FMI8(*), et celui des pertes latentes à terme à un maximum de 4.000 milliards de dollars9(*). La valorisation boursière du secteur bancaire a en tout état de cause subi une contraction brutale (cf. encadré infra) avant que les cours ne connaissent une relative embellie en avril et mai 2009, et la crise a infiltré l'ensemble de l'économie réelle, se traduisant par des déficits publics massifs, une chute des investissements et des carnets de commandes des entreprises, et une brusque hausse du chômage.

Evolution de la capitalisation boursière des principales banques de mi-2007 à fin mars 2009

(en milliards d'euros)

 

Au 29 juin 2007

Au 24 mars 2009

Evolution

Citigroup

188

12

-93,6 %

Bank of America

161

34

-78,9 %

HSBC

159

73

-54,1 %

JP Morgan Chase

123

73

-40,6 %

Morgan Stanley

65

20

-69,2 %

UBS

94

25

-73,4 %

Crédit Suisse

64

27

-57,8 %

Royal Bank of Scotland

89

16

-82 %

Barclays

68

11

-83,8 %

Santander

86

45

-47,7 %

Unicredit Group

69

20

-71 %

Deutsche Bank

56

20

-64,3 %

Crédit Agricole

50

21

-58 %

BNP Paribas

82

30

-63,4 %

Société Générale

63

18

-71,4 %

Source : Datastream

2. Deux groupes victimes de leur récente expansion sur de nouveaux segments de marché

L'impact de la crise a été élevé sur les comptes des caisses d'épargne, modéré sur ceux des banques populaires, et très important pour leur filiale commune Natixis, témoignant d'un « apprentissage » difficile de la banque universelle pour les deux groupes, et d'une solidarité financière contrainte à l'égard de Natixis malgré les divisions de la gouvernance.

Les résultats nets sur l'exercice 2008 (sans intégration de la quote-part des résultats de Natixis) ont ainsi été déficitaires de 468 millions d'euros pour le groupe Banque populaire (contre un bénéfice de 1,3 milliard d'euros en 2007), de 2 milliards d'euros pour le groupe Caisse d'épargne (bénéfice de 1,4 milliard d'euros en 2007), et de 2,62 milliards d'euros pour Natixis (bénéfice de 1,1 milliard d'euros en 2007). Natixis est également l'établissement français qui a été le plus touché par « l'affaire Madoff », avec 375 millions d'euros provisionnés dans les comptes de 2008.

Ces données reflètent non seulement l'impact des véhicules structurés portant des crédits « subprimes » et de la baisse de l'activité, mais encore d'une politique onéreuse d'acquisitions dans le domaine immobilier - Nexity et Foncia en particulier - réalisée en haut de cycle. La perte de valeur de ces participations a conduit les deux groupes à inscrire des provisions pour dépréciation liées aux écarts d'acquisition (« goodwills »).

Les caisses d'épargne ont également subi un important préjudice financier et d'image mi-octobre 2008 avec une perte de 752 millions d'euros sur des opérations de négociation pour compte propre d'instruments dérivés sur des indices d'actions, réalisées par des traders ayant excédé leur mandat et leurs limites de « stop loss ». Bien que l'arrêt de cette activité de trading ait en réalité été décidé peu auparavant la découverte de cette surexposition, cet « incident de marché » a mis à mal la spécificité mutualiste et la réputation de gestion avisée des caisses d'épargne. Il en est résulté le départ des deux principaux dirigeants du groupe, MM. Charles Milhaud et Nicolas Mérindol.

En outre, les deux groupes ont été directement confrontés aux graves difficultés des rehausseurs de crédit dits « monolines »10(*) au travers de leur filiale Compagnie Ixis Financial Guaranty (CIFG), créée en mai 2002 et apportée par Ixis (c'est-à-dire par la CDC) lors de la création de Natixis. Dexia a cependant connu un problème analogue avec sa filiale Financial Security Assurance (FSA) et a bénéficié d'une garantie conjointe des Etats belge et français11(*) sur les engagements relatifs aux actifs inscrits au bilan de la filiale de gestion d'actifs FSA Asset Management LLC au 30 septembre 2008.

CIFG, vecteur « privilégié » de l'exposition aux subprimes

Au cours de l'année 2006, les encours de créances garanties par CIFG ont doublé, passant de 25 milliards à 53 milliards d'euros. Devant l'ampleur du risque, un mandat de cession a été formalisé mais a échoué en septembre 2007, contraignant la CNCE et la BFBP à racheter CIFG le 20 novembre 2007 et à le recapitaliser à hauteur de 1,5 milliard d'euros.

Début 2008, l'exposition de CIFG aux structures portant les crédits hypothécaires à risque (subprimes) était encore estimée à 9,4 milliards de dollars. CIFG n'a cependant perdu sa note AAA chez Moody's que le 7 mars 2008, puis sa dette a été reléguée parmi les placements spéculatifs par toutes les grandes agences de notation.

Une solution a finalement été trouvée début 2009 par la conclusion d'un accord de commutation avec les principaux créanciers de CIFG. Ces derniers ont reçu environ 90 % du capital de la société et un versement en numéraire de 1,4 milliard d'euros, en contrepartie de leur renonciation aux garanties accordées par CIFG sur des obligations risquées. La CNCE et la BFBP ont ainsi significativement réduit leur exposition, puisqu'elles ne détiennent plus conjointement que 10 % du capital de CIFG, et Natixis 7 %.

Les pertes cumulées des deux groupes (Natixis inclus) sur CIFG peuvent au total être estimées à près de 3,5 milliards d'euros.

De par la nature de ses activités, Natixis est structurellement exposée à la crise financière et a enregistré des pertes qui ont contraint la CNCE et la BFBP à la recapitaliser en septembre 2008, à hauteur de 3,7 milliards d'euros. Cette augmentation de capital a été relayée par la souscription de la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) à une première émission de titres super-subordonnés à durée indéterminée (TSSDI), pour 2 milliards d'euros, dont 1,9 milliard ont été apportés à Natixis en décembre 2008.

Natixis a également engagé un recentrage de sa stratégie et de son offre12(*) et a cantonné dans une structure interne dénommée GAPC (« Gestion active des portefeuilles cantonnés ») les portefeuilles d'actifs qui ne correspondaient plus aux nouveaux choix stratégiques ou requéraient une immobilisation de fonds propres et de trésorerie insuffisamment rémunérée par le profit qu'ils dégagaient. Le montant pondéré de ces actifs, dont une partie est « toxique » ou illiquide, était de 31 milliards d'euros fin décembre 2008 et d'environ 33,7 milliards d'euros en avril 2009.

Ainsi que l'ont précisé M. François Pérol, président du directoire de la CNCE, directeur général de la BFBP, et Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, lors de leur audition par votre commission des finances (respectivement les 29 avril et 19 mai 200913(*)), une partie de ces actifs a vocation à être détenue à maturité, selon un arbitrage entre accélération du retour du capital et prix de réalisation des actifs, afin de maximiser le potentiel de cession.

Le montant des actifs cantonnés dans GAPC ne correspond en aucun cas à celui des pertes à venir, mais la structure n'en a pas moins amputé le produit net bancaire de Natixis en 2008 de 3,45 milliards d'euros et le résultat net de 3,61 milliards d'euros, de même qu'elle a accru le coût du risque de 874 millions d'euros pour le porter à 1,82 milliard d'euros au total. L'ampleur de ces pertes directement liées à la crise contribue cependant, a contrario, à ne pas remettre en cause l'existence de la banque ni la pérennité de son coeur de métier (affacturage, financements d'entreprises, gestion d'actifs...), qui est demeuré bénéficiaire à hauteur de 987 millions d'euros en 2008.

Néanmoins ces difficultés n'ont fait que mettre davantage en exergue l'inadéquation d'une détention paritaire par deux groupes désormais proches.

II. LE POSITIONNEMENT DU NOUVEL ENSEMBLE ET LES MODALITÉS DU RAPPROCHEMENT

A. LES DIFFICULTÉS DE NATIXIS : LE CATALYSEUR

1. La perte trimestrielle et la nouvelle recapitalisation de Natixis

La perspective d'un rapprochement des deux groupes avait déjà été envisagée lors de la création de Natixis fin 2006, mais a pu apparaître encore prématurée sur le moyen terme et laisser craindre des luttes d'influence et une perte d'identité pour l'un ou l'autre réseau. La dégradation de la situation de Natixis et ses conséquences pour la solvabilité des deux groupes ont indéniablement constitué un facteur d'accélération du processus fin 2008, avec la caution explicite et insistante de l'Etat. Le rapprochement a ainsi été officialisé le 26 février 2009, et le présent projet de loi présenté dès le 15 avril.

L'opération, qui permet notamment de mettre en place un actionnaire majoritaire unique pour Natixis, est apparue d'autant plus nécessaire que cette banque a publié le 13 mai 2009 de lourdes pertes pour le seul premier trimestre de 2009, à hauteur de 1,83 milliard d'euros, liées à de nouvelles dépréciations d'actifs au sein de GAPC. Les deux actionnaires de référence ont dès lors réalisé un nouvel apport en capital de 3,5 milliards d'euros, comprenant :

- une souscription par anticipation de la SPPE à une deuxième tranche de TSSDI émis par la CNCE et la BFBP, pour 2 milliards d'euros. Ce montant vient ainsi « préempter » l'apport de 5 milliards d'euros décidé par l'Etat et dédié au nouvel organe central ;

- 1,5 milliard d'euros sous forme d'avance remboursable (sans terme prédéfini), financée à parité par chaque réseau et rémunérée au taux Euribor un mois majoré de 600 points de base, soit environ 6,83 % aux conditions de mi-mai 2009.

Les grandes étapes du rapprochement entre les banques populaires et les caisses d'épargne

2008

- 8 octobre : accord des administrateurs des banques populaires et des caisses d'épargne pour entamer des discussions en vue d'un rapprochement de leurs organes centraux.

- 17 octobre : annonce par le groupe Caisse d'épargne d'une perte de 751 millions d'euros dans ses activités de trading pour compte propre.

- 19 octobre : démission de trois des principaux dirigeants du groupe Caisse d'épargne, dont leur président M. Charles Milhaud et leur directeur général M. Nicolas Mérindol.

- 12 novembre : signature par les banques populaires et les caisses d'épargne d'un protocole d'accord sur la fusion, et mise en place d'un comité de rapprochement présidé par M. Philippe Dupont.

- 12 décembre : annonce par la CNCE qu'elle négocie la reprise de l'intégralité du Crédit foncier par rachat des 23,4 % du capital de ce dernier détenus par Nexity.

- 19 décembre : communication de Natixis, filiale commune des deux groupes, annonçant le cantonnement de 19 milliards d'euros d'actifs risqués et la suppression de 840 postes d'ici fin 2009.

2009

- 20 février : évocation dans la presse du nom de M. François Pérol, secrétaire général adjoint de l'Elysée, pour la direction du nouveau groupe.

- 26 février : publication par les deux groupes mutualistes des modalités de leur rapprochement, qui passera par la fusion de leurs organes centraux. L'Etat participera à hauteur de 5 milliards d'euros à la création du nouveau groupe. Les filiales spécialisées dans l'immobilier sont temporairement exclues du périmètre de la fusion.

- 2 mars : entrée en fonction de M. François Pérol en qualité de directeur général de la BFBP et de président du directoire de la CNCE.

- 12 mars : dépôt par l'Association de défense des actionnaires minoritaires (Adam) d'une plainte contre Natixis pour informations trompeuses, présentation de comptes inexacts et distribution de dividendes fictifs.

- 16 mars : signature d'un protocole de négociations entre les deux entités.

- 15 avril : présentation en conseil des ministres du projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires.

- 21 avril : désignation par M. François Pérol de la direction générale du futur organe central des deux réseaux.

- 29 avril : annonce du remplacement de M. Dominique Ferrero, directeur général de Natixis, par M. Laurent Mignon, associé gérant d'Oddo et ancien dirigeant des AGF.

- 13 mai : publication par Natixis d'une perte de 1,83 milliard d'euros pour le premier trimestre 2009, soit le quatrième trimestre consécutif de pertes. La banque est à nouveau recapitalisée à hauteur de 3,5 milliards d'euros.

Source : Reuters

2. Les principes et le calendrier très serré du processus

Antérieurement au dépôt du présent projet de loi, dont l'objet est essentiellement limité aux dispositions nécessaires à la création du nouvel organe central et à l'organisation du dialogue social, un protocole de négociations a été signé par la BFBP et la CNCE en présence de Mme Christine Lagarde, le 16 mars 2009.

Ce document de 13 pages, qui a été communiqué à votre rapporteur général, revêt une importance décisive puisqu'il pose les principes de l'opération : la création d'un nouvel organe central « fort » et « disposant d'une structure financière robuste et pérenne » dénommé CEBP (Caisse d'épargne Banque populaire), le maintien temporaire de la BFBP et de la CNCE en tant que holdings de participations détenant les filiales et actifs non transférés, et l'apport de fonds propres par l'Etat pour un montant total de 5 milliards d'euros.

Ses dix articles détaillent également des aspects qui déterminent le rapprochement :

- la structure et les modalités de réalisation de l'opération : constitution et périmètre de CEBP, valorisation des apports de la BFBP et de la CNCE, souscription d'actions de préférence et de titres super-subordonnés par l'Etat, calendrier, conventions d'intégration fiscale ;

- la gouvernance du nouvel organe central : modification de la direction de la CNCE et de la BFBP, organes sociaux de CEBP, organes sociaux des holdings de participations ;

- l'organisation de CEBP et des réseaux : réflexion sur l'opportunité de constituer une fédération commune aux deux réseaux, mécanisme de solidarité organisé en quatre niveaux de contributions (cf. le commentaire de l'article premier du présent projet de loi) ;

- des conditions diverses telles que le processus législatif, les autorisations réglementaires nécessaires, ou les démarches à entreprendre auprès des autorités fiscales et de l'Autorité des marchés financiers.

Les délais de réalisation de l'opération sont contraints par des motifs essentiellement comptables. L'objectif est en effet que le rapprochement soit réalisé sur la base des comptes annuels de 2008, dont au plus tard le 30 juin 2009. De nombreuses étapes nécessaires devraient donc être franchies avant cette échéance :

- la promulgation de la présente loi, au plus tard le 15 juin ;

- l'agrément par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement - CECEI (en cours d'instruction) ;

- la décision de l'Autorité de la concurrence, rendue au plus tard 25 jours après la notification du projet par les deux groupes, qui a été réalisée le 30 avril 2009 ;

- les avis des deux comités de groupe, après promulgation de la loi ;

- l'approbation du rapprochement par les organes dirigeants des caisses d'épargne (conseils d'orientation et de surveillance) et des banques populaires (conseils d'administration), au plus tard le 23 juin ;

- les réunions du conseil d'administration de la BFBP et du conseil de surveillance de la CNCE pour l'approbation des apports partiels d'actifs à CEBP, qui devraient se tenir le 24 juin ;

- enfin en juillet se tiendraient les assemblées générales des actionnaires et sociétaires des trois organes centraux, en vue notamment d'approuver l'apport partiel d'actifs.

Si l'échéance du 30 juin ne pouvait pas être respectée, l'opération serait réalisée en se fondant sur les comptes certifiés du premier semestre de 2009 et serait donc au mieux reportée à l'automne, après avoir notamment procédé à une nouvelle valorisation des apports de la BFBP et de la CNCE.

B. LE DEUXIÈME GROUPE BANCAIRE FRANÇAIS

1. Le futur groupe sera au premier plan sur de nombreux métiers

Le rapprochement des caisses d'épargne et des banques populaires contribuera à créer un acteur majeur aux plans national et européen. Le nouveau groupe se placerait ainsi au deuxième rang français avec environ 22,1 % des dépôts et 20,5 % des crédits, derrière l'ensemble Crédit Agricole - Crédit Lyonnais qui en représente respectivement 26,8 % et 24,5 %, et constituerait le premier réseau d'agences hors celui de la Banque postale.

Il devrait également détenir des positions fortes sur de nombreux segments de marché, avec une place de numéro un français du cautionnement mutuel, de la promotion immobilière, de l'épargne salariale ainsi que sur la clientèle des enseignants, des jeunes et des entrepreneurs, et du crédit immobilier aux particuliers, de la gestion d'actifs pour compte de tiers (avec environ 448 milliards d'euros gérés par la filiale Natixis AM) et du financement aux collectivités territoriales.

Principales données relatives aux deux groupes et au futur ensemble, hors Natixis

 

Groupe Banque populaire

Groupe Caisse d'épargne

Nouvel ensemble

Produit net bancaire 2008

7,3 milliards €

8,4 milliards €

15,7 milliards € (hors retraitements comptables)

Total de bilan 2008

350 milliards €

649,8 milliards €

1.000 milliards €
(hors retraitements)

Résultat net 2008

- 468 millions €

- 2 milliards €

N.S.

Fonds propres Tier One

14,4 milliards €

18,6 milliards €

38 milliards € (y compris apport de l'Etat)

Ratio Tier One

9,3 %

8,1 %

9,3 % (y compris
apport de l'Etat)

Part de l'activité internationale

11,2 %

4,3 %

N.D.

Encours d'épargne et de dépôts

182,4 milliards €

367,2 milliards €

549,6 milliards €

Nombre de livrets A (mars 2009)

600.000

24 millions

24,6 millions

Encours de crédit 2008

139,2 milliards €

297,5 milliards €

436,7 milliards €

Nombre de sociétaires

3,4 millions

3,7 millions

7,1 millions

Nombre de clients

7,8 millions

26 millions

33,8 millions

Effectifs (hors Natixis)

44.450

51.700

96.150

Nombre d'agences fin 2008

3.391

4.780

8.171

Source : sites Internet des groupes Banque populaire et Caisse d'épargne

Le nouveau groupe devrait également disposer d'une solide assise financière, compte tenu :

- d'une base de clientèle large (près de 34 millions de clients particuliers et professionnels) et diversifiée ;

- du montant des fonds propres consolidés de niveau « Tier One »14(*) (environ 38 milliards d'euros en incluant l'apport en cours de l'Etat) et des ratios de solvabilité, renforcés par l'apport en fonds publics (cf. infra) ;

- de mécanismes de solidarité financière éprouvés au sein de chaque réseau et entre eux, qui sont précisés par le protocole de négociations (cf. commentaire de l'article premier du présent projet de loi) ;

- d'une forte présence sur le marché domestique (environ 90 % de l'activité) et du poids de la banque de détail dans le produit net bancaire (environ 70 %), dans un contexte de gestion plus prudente de la liquidité et de revalorisation de la base de dépôts dans le modèle économique des banques.

2. Le maintien des deux réseaux n'exclut pas les synergies

La complémentarité et l'identité forte des deux réseaux - les caisses d'épargne se plaçant en deuxième position sur la clientèle des particuliers avec un taux de pénétration15(*) de 21 %, et les banques populaires au premier rang sur le segment des commerçants, artisans et PME de moins de cent salariés - rend possible un projet industriel commun et cohérent, reposant sur une forte proximité géographique et une « production de masse » de produits financiers.

Le projet repose ainsi sur une importante « force de frappe » commerciale et l'optimisation du modèle « producteur-distributeur », c'est-à-dire la commercialisation d'une gamme importante et diversifiée de produits auprès du plus grand nombre possible de clients, qui constitue un des facteurs-clefs de succès dans la banque de détail. Le rapprochement permettra la conception de produits communs, en particulier par Natixis (assurances, fonds de placement, crédit à la consommation...), distribués séparément par les deux réseaux.

La communication sur l'opération n'a cependant guère mis en avant d'objectifs chiffrés de synergies de coûts et de revenus. De telles synergies seront bien mises en oeuvre, non par une fusion des caisses et banques régionales, mais par la mise en commun de moyens « industriels » et le partage des bonnes pratiques. Outre la conception de certains produits financiers et ainsi que l'a précisé M. François Pérol, président du directoire de la CNCE et directeur général de la BFBP, lors de son audition par votre commission des finances le 29 avril 2009, une mise en commun pourra être réalisée sur les systèmes d'information, l'achat d'espaces publicitaires ou la gestion des transports de fonds.

La mutualisation de ces moyens devrait ainsi contribuer aux objectifs stratégiques d'amélioration de la performance opérationnelle des deux réseaux et d'augmentation des taux de bancarisation et de pénétration. M. François Pérol a également indiqué que la création d'un organe central unique permettra de réduire d'un quart la base de coûts actuelle de la BFBP et de la CNCE.

La présence internationale du groupe, aujourd'hui relativement limitée malgré quelques positions fortes en Afrique et en Europe de l'est, pourrait aussi être élargie à moyen et long termes sur des métiers ciblés, par des prises de participation dans des établissements disposant d'une taille critique sur leur marché et des partenariats stratégiques.

C. UNE STRUCTURE COOPÉRATIVE PRÉSERVÉE ET UN PILOTAGE UNIFIÉ

1. La révision limitée des périmètres

L'opération consiste davantage en un rapprochement qu'une fusion complète, dans la mesure où les réseaux et marques resteront distincts mais coordonnés par un organe central unique, fruit de la fusion des deux organes centraux actuels. Le caractère coopératif du groupe est préservé et même réaffirmé par l'article premier du présent projet de loi : les deux réseaux, dont la structure demeure inchangée, détiendront ainsi conjointement et à parité la majorité absolue du capital et des droits de vote du nouvel organe central. En outre, le nouvel article L. 512-106 du code monétaire et financier dispose que le nouveau groupe est un « groupe bancaire coopératif composé des réseaux des banques populaires et des caisses d'épargne ainsi que des autres établissements de crédit affiliés ».

Un certain nombre de filiales et participations actuelles de la CNCE et de la BFBP seront apportées à CEBP, en particulier Natixis, la Société marseillaise de crédit et la participation de 17,7 % dans la Caisse nationale de prévoyance (CNP). D'autres participations stratégiques, notamment le pôle immobilier (Foncia, Nexity) et la Banque Palatine, seront maintenues au niveau de la CNCE et de la BFBP qui deviendront les sociétés de participations des deux réseaux. Aux termes de l'article 3 du présent projet de loi, les établissements de crédit aujourd'hui affiliés aux deux organes centraux seront automatiquement affiliés à CEBP.

L'architecture présentée dans le schéma ci-dessous sera toutefois provisoire puisque les deux holdings n'ont pas vocation à perdurer à long terme. Une revue stratégique de leurs participations sera engagée à compter de l'exercice clos le 31 décembre 2009 et conduira le conseil de surveillance du nouvel organe central à décider - à la majorité qualifiée de 15 membres sur 18 (cf. infra) - leur intégration au nouveau groupe en tant que filiales directes du nouvel organe central, ou leur cession à des tiers.

Répartition des filiales actuelles des caisses d'épargne et des banques populaires
(après adoption du projet de loi)

2. Un nouvel organe central aux prérogatives étendues et à la gouvernance équilibrée

L'article premier du présent projet de loi crée un nouvel organe central dont le statut est conforme au droit commun. Il s'agira d'une société anonyme ayant la qualité d'établissement de crédit. A la différence de la BFBP et de la CNCE, cette qualité ne lui sera pas conférée par la loi mais par un agrément que CEBP, aux termes de l'article 3, devra obtenir auprès du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI).

En tant qu'organe central, il disposera des prérogatives légales communes aux organes centraux des banques coopératives ou mutualistes et fixées par les articles L. 511-31 et L. 511-32 du code monétaire et financier16(*). Ses autres missions, détaillées dans les nouveaux articles L. 512-107 et L. 512-108 du même code insérés par l'article premier du présent projet de loi, procèdent essentiellement d'une harmonisation par le haut de celles actuellement dévolues à la CNCE et à la BFBP, selon une rédaction parfois plus précise. Elles comprennent ainsi :

- la définition de la politique et des orientations stratégiques du groupe et des deux réseaux ;

- la coordination de la politique commerciale et la conduite du développement externe du groupe ;

- la représentation du groupe et des réseaux dans la négociation et la conclusion des accords collectifs de branche et des accords nationaux et internationaux ;

- la définition de la politique, des principes et des limites de la gestion des risques, et la surveillance de ces risques sur une base consolidée ;

- en tant qu'organe central et « banque » du groupe, la garantie de sa liquidité et de sa solvabilité, en particulier par la mise en oeuvre des mécanismes de solidarité internes au groupe et par la création d'un fonds de garantie commun aux deux réseaux ;

- l'obligation de veiller à l'application par les caisses d'épargne de leurs missions d'intérêt général ;

- l'appel des cotisations nécessaires à l'accomplissement des missions d'organe central ;

- et l'agrément des dirigeants des établissements affiliés comme leur révocation individuelle ou collective en cas de décisions non-conformes aux dispositions législatives et réglementaires ou aux instructions fixées par CEBP.

Le nouvel organe central devrait également disposer d'un pouvoir de contrôle sur les filiales qui ne lui seront pas immédiatement transférées, car le président de son directoire serait également président-directeur général de chacune des deux sociétés de participations.

Le mode de gouvernance de CEBP n'est pas précisé par le présent projet de loi mais par le protocole de négociations. Il sera dualiste, avec un directoire et un conseil de surveillance composé de dix-huit membres ayant voix délibérative, deux représentants du comité d'entreprise et deux représentants des salariés des deux réseaux17(*), disposant d'une voix consultative.

Les représentants des deux réseaux, et parmi eux ceux des sociétaires, y disposeraient d'une double majorité puisque quatorze membres seraient proposés à parité par les caisses d'épargne et les banques populaires, dont dix membres ayant la qualité de sociétaires - suite à un amendement adopté à l'Assemblée nationale - proposés par les présidents de conseil d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et les présidents de conseil d'administration des banques populaires. Cette représentation majoritaire des sociétaires participe ainsi de l'équilibre entre le respect de la structure coopérative et les pouvoirs de véritable « tête de groupe » conférés à l'organe central.

Dès l'entrée en vigueur de la loi, CEBP se substituera de plein droit à la CNCE et à la BFBP (article 3 du présent projet de loi). Aux termes de l'article 4, le patrimoine, les contrats et l'ensemble des moyens humains, techniques et financiers nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central lui seront transférés. Afin de garantir la sécurité juridique de ces transferts, leurs modalités dérogent en partie au droit commun puisqu'ils emporteront, nonobstant toute disposition ou stipulation contractuelle contraire et sans aucune formalité supplémentaire, les effets d'une transmission universelle de patrimoine et seront opposables aux tiers. Ils n'ouvriront pas non plus droit à un remboursement anticipé ou à une modification des contrats. Les porteurs des instruments financiers concernés seront cependant informés de ces transferts.

3. Un pilotage unique de Natixis

Le rapprochement des banques populaires et des caisses d'épargne permet de substituer un actionnaire de référence unique, détenant 71,3 % du capital de Natixis, à deux actionnaires égaux qui n'ont pas toujours fonctionné en parfaite harmonie. Cette évolution, qui constitue un des principaux intérêts de l'opération, devrait permettre de clarifier le processus décisionnel et d'accélérer le nécessaire recentrage de la stratégie de la banque de financement et d'investissement, sous l'étroit contrôle de CEBP auquel elle est directement rattachée.

Ainsi que l'a précisé M. François Pérol lors de son audition par votre commission des finances, le 29 avril 2009, la gouvernance de Natixis est également simplifiée en devenant moniste - soit une société anonyme à conseil d'administration - avec une dissociation des fonctions de président et de directeur général, comme c'est le cas dans d'autres grands établissements financiers (Axa et BNP Paribas en particulier). Lors de l'assemblée générale des actionnaires du 30 avril 2009, M. François Pérol, probable futur président du directoire de CEBP, a ainsi été nommé président du conseil d'administration de Natixis, et M. Laurent Mignon directeur général.

Votre rapporteur général relève également que l'Autorité des marchés financiers (AMF) a accordé le 18 mai 2009 aux banques populaires et aux caisses d'épargne une dérogation au droit commun des offres publiques en les dispensant de l'obligation de lancer une offre publique de rachat au profit des actionnaires minoritaires de Natixis. L'AMF a en particulier relevé que « l'actionnariat ultime de Natixis demeurera inchangé dans la mesure où le capital de CEBP sera détenu à stricte parité par les actionnaires de la CNCE et de la BFBP » et que « l'équilibre existant entre les groupes Banque populaire et Caisse d'épargne ne sera pas remis en cause ».

D. L'ORGANISATION DU DIALOGUE SOCIAL DANS LE NOUVEAU GROUPE

La logique du rapprochement des deux groupes étant fondée sur le maintien de réseaux distincts et de marques de grande notoriété, fortement implantées sur le territoire, l'article 5 du présent projet de loi ne crée pas un statut social unique pour les salariés du futur groupe mais organise le dialogue social autour de conventions de branche spécifiques pour chacun des réseaux.

1. Le maintien et la sécurisation des droits existants

Les caisses d'épargne conservent leur statut de branche autonome, créé par la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 précitée. En revanche, les banques populaires, dont les accords collectifs sont adossés à la convention collective de l'Association française des banques, dite « branche AFB », se voient attribuer le statut de branche autonome et spécifique. Ainsi, l'identité propre de chaque groupe est maintenue sur le plan social. Au final, quatre branches coexisteront au sein du nouveau groupe. La question se posera de savoir à laquelle des quatre branches l'organe central se rattachera. En effet, la branche nouvellement créée pour les banques populaires s'ajoute à celles des caisses d'épargne, du Crédit maritime et à la « branche AFB »18(*).

Cette « photographie » de la situation sociale existante a pour objet de maintenir et de sécuriser les accords antérieurs et les droits acquis de chacun des statuts. Toutefois, le statut des filiales non bancaires, tels que les centres informatiques ou le pôle immobilier, n'est pas fixé par le présent projet de loi. Si ce sujet relève de la négociation entre les partenaires sociaux, la multiplication des branches au sein d'un même groupe ne manque pas de soulever, pour l'avenir, la question de leur convergence vers une harmonisation des statuts. A cet égard, votre rapporteur général a relevé qu'un directeur des ressources humaines compétent pour l'ensemble des réseaux avait été nommé, ce qui constitue un premier pas vers la constitution d'une identité sociale propre au futur groupe.

Néanmoins, la négociation des accords collectifs obéit à des règles et à un calendrier spécifique qu'il convient naturellement de respecter mais qui ne concorde pas avec l'urgence de la mise en oeuvre du rapprochement sur le plan opérationnel. Ainsi, alors que l'objectif de l'opération est tout entier tourné vers une adoption du présent projet de loi avant la fin juin 2009, les procédures de dénonciation ou de mise en cause d'accords collectifs obéissent à un tempo plus long dans lequel un mois de préavis précède douze mois de négociations.

En conséquence, votre rapporteur général ne sous estime pas la nécessité pour les partenaires sociaux et le futur organe central d'entamer une réflexion sur l'évolution du dialogue social au sein du groupe. Néanmoins, il considère que l'objectif prioritaire de l'opération doit porter, en premier lieu, sur l'élaboration de la stratégie d'entreprise du nouvel ensemble.

2. Les répercussions sociales sur la gouvernance du futur groupe

Ainsi qu'il a été précisé supra, le protocole de négociations précité prévoit que le conseil de surveillance de l'organe central, composé de 18 membres, comprendrait également deux représentants désignés par les comités d'entreprise, mais sans voix délibérative. Il s'agit d'une mesure comprise, par les organisations syndicales des caisses d'épargne, comme une régression dans la mesure où, au sein du conseil de surveillance de la CNCE, les deux représentants des salariés prennent part au vote.

Cette question de la représentation des salariés dans les organes de gouvernance apparaît d'autant plus importante, même si elle demeure symbolique sur le plan numérique, que les conséquences sociales de la fusion ne sont pas encore connues. Or le conseil de surveillance aura à se prononcer sur le projet stratégique du groupe et sur d'éventuelles mesures de restructuration et de mutualisation des moyens, notamment informatiques et immobiliers. Pourraient ainsi peser sur l'emploi, sans que cela puisse être aujourd'hui chiffré, les fermetures d'agences dictées par les règles de la concurrence et les éventuelles cessions d'actifs rendues nécessaires par le remboursement à l'Etat de sa prise de participation au capital de l'organe central. Toutefois, le droit de vote des salariés ne constitue pas en soi, une garantie contre les errements éventuels de la gouvernance. En effet, la représentation des salariés au conseil de surveillance du CNCE n'a pas permis d'éviter les pertes occasionnées par « l'aventure » Natixis.

C'est pourquoi, il considère qu'il n'est pas nécessaire de modifier les dispositions du présent projet de loi. Il convient de rappeler que celui-ci ne règle pas dans le détail les modalités de gouvernance de l'organe central. Votre rapporteur général a suggéré que, pour répondre à la préoccupation exprimée par les organisations syndicales, la question de la représentation des salariés soit mise à l'étude. Mais il convient de préciser que le nombre de sièges au conseil de surveillance est limité à dix-huit. Aussi, l'introduction de nouveaux membres disposant d'un droit de vote aurait pour conséquence de réduire le nombre des autres membres du conseil. A cet égard, votre rapporteur général note que la modification du projet de statuts du futur groupe CE-BP visant à doubler, de deux à quatre, le nombre de représentants des salariés constituerait une bonne solution, même si leurs voix demeurent consultatives.

E. UN SOUTIEN FINANCIER DE L'ÉTAT IMPORTANT MAIS ENTOURÉ DE GARANTIES

1. Un apport global de 7 milliards d'euros qui apparaît justifié

Ainsi qu'il a été exposé supra, la structure financière du futur groupe sera sensiblement renforcée par un apport de fonds publics à hauteur de 5 milliards d'euros, qui vient s'ajouter à la souscription, fin 2008, de la SPPE à une première tranche de 2,05 milliards d'euros de titres super subordonnés émis par les deux organes centraux, soit 1,1 milliard d'euros pour la CNCE et 950 millions d'euros pour la BFBP. Le soutien global de l'Etat s'élève donc à plus de 7 milliards d'euros.

Cette participation s'avère nécessaire à deux titres :

1) Comme il a été souligné, et conformément à l'engagement pris par le Président de la République à l'occasion du « discours de Toulon » le 25 septembre 200819(*), les banques populaires, les caisses d'épargne et à plus forte raison leur filiale Natixis sont confrontées à des difficultés communes à l'ensemble du secteur bancaire français, qui justifient un soutien de l'Etat en substitution d'investisseurs privés défaillants.

Rappelons que ce soutien s'exerce de deux manières : une garantie au refinancement des banques au travers de la Société de financement de l'économie française (SFEF) et des apports de la SPPE en titres hybrides (titres super-subordonnés et actions de préférence) assimilables à des fonds propres, afin d'assurer le respect des ratios de solvabilité. Pour les deux groupes, le renforcement des fonds propres est d'autant plus nécessaire que les importantes pertes de Natixis ont conduit à des recapitalisations massives.

2) La fusion de la CNCE et de la BFBP en un actionnaire de référence unique pour Natixis entraîne mécaniquement, pour des raisons comptables, une réduction du ratio de solvabilité Tier One du nouveau groupe d'environ 0,5 point. Le mode de consolidation du bilan de Natixis, en particulier ses fonds propres et certificats coopératifs d'investissement (CCI), n'est en effet plus proportionnel mais intégral, ce qui conduit notamment à neutraliser les CCI, en tant qu'opération intra-groupe, et à plafonner la part des titres super-subordonnés éligibles au ratio Tier One.

La structure de l'actionnariat de Natixis conduit donc l'Etat à augmenter sa contribution pour maintenir ou augmenter le ratio de solvabilité du nouveau groupe, selon la logique de « prime de fusion » que Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a évoquée lors de son audition par votre commission des finances, le 19 mai 2009.

Dès lors, l'intervention de l'Etat tient compte des caractéristiques du rapprochement, de la situation financière dégradée et du positionnement particulier des caisses d'épargne et des banques populaires, et se situe à mi-chemin du « sauvetage » de Dexia20(*) et des aides d'un montant inférieur accordées aux autres banques françaises.

2. Les modalités de l'apport supplémentaire de 5 milliards d'euros

L'injection de fonds publics à hauteur de 5 milliards d'euros, déjà anticipée avec la recapitalisation de Natixis décidée le 13 mai dernier, sera réalisée par une souscription de la SPPE à deux émissions de CEBP, qui viendront renforcer le capital du groupe et dont les modalités ont été validées par la Commission européenne :

- une seconde tranche de titres super-subordonnés à durée indéterminée (TSSDI), soit des titres de nature obligataire ne conférant aucun droit de vote, pour 2 milliards d'euros. Ces titres remboursables à tout moment bénéficieront d'une rémunération majorée, d'environ 8 % dans les cinq premières années21(*), l'intérêt versé sur les titres de la première tranche ayant atteint 8,49 % ;

- trois milliards d'euros d'actions de préférence émises dans le cadre d'une augmentation de capital. Conformément à leur vocation, elles ne sont pas assorties d'un droit de vote mais d'une rémunération plus élevée que le dividende des actions ordinaires, qui sera supérieure à 8 %, et de bons de souscription d'actions ordinaires qui permettront le cas échéant à l'Etat d'être actionnaire du nouveau groupe à compter de la cinquième année (soit 2014), dans la limite de 20 % du capital social de CEBP.

Ces apports sont assortis de mécanismes de nature à inciter CEBP à effectuer un remboursement rapide et qui tiennent compte de l'érosion monétaire :

- la rémunération des actions de préférence croît avec le temps (mais est plafonnée à 16 %) en appliquant le taux le plus élevé résultant des deux modes de calcul suivants : soit le taux des TSSDI majoré chaque année de 0,25 % jusqu'en 2014 (le rythme est ensuite dégressif), soit une majoration du dividende éventuellement versé aux caisses d'épargne et banques populaires, de 105 % en 2009, de 110 % en 2010, de 115 % jusqu'en 2017 puis de 125 % à compter de 2018 ;

- le remboursement des TSSDI comme des actions de préférence est assorti d'une prime sur le montant nominal qui croît également avec le temps, comprise entre 1 % et 11 % pour les TSSDI et selon deux alternatives pour les actions de préférence.

Bien que le remboursement rapide de ses apports ne soit pas le tout premier objectif de l'Etat, les capacités du futur groupe à le désintéresser pourront être renforcées par la cession dans de bonnes conditions d'actifs jugés non stratégiques, une amélioration progressive de la rentabilité opérationnelle du réseau, ou par un appel public à l'épargne de CEBP lorsque les conditions de marché seront plus propices.

3. Des garanties fortes de préservation des intérêts publics

Votre rapporteur général souligne que les modalités du rapprochement comme le cadre global du soutien public aux banques prévoient des contreparties étendues et de nature à préserver les intérêts de l'Etat et du contribuable.

1) En tant que bénéficiaires des financements de la SFEF et de la SPPE et en application de l'article 6 de la loi du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie, modifié par l'article 25 de la loi du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009, la CNCE et la BFBP doivent se conformer aux engagements figurant dans une convention conclue avec l'Etat.

Ces engagements portent sur le respect de normes éthiques (gouvernance équilibrée, interdiction des rémunérations variables et différées jusqu'à fin 2010 et encadrement des rémunérations des opérateurs de marché) et de financement des acteurs économiques privés comme des collectivités territoriales (augmentation des prêts comprise entre 3 et 4 % sur un an glissant).

2) Les intérêts et dividendes versés sur les TSSDI et actions de préférence souscrits, les mécanismes d'incitation au remboursement de ces titres et la perspective d'une détention du capital plafonnée à 5 % assurent le « retour sur investissement » de la puissance publique. La rémunération perçue par l'Etat en 2010 pourrait ainsi être de l'ordre de 580 millions d'euros, dont 330 millions d'euros au titre des TSSDI. L'Etat pourra également céder ses actions de préférence, moyennant la suppression des bons de souscription d'actions qui leur sont attachés, mais devra respecter un délai de deux ans de détention s'il les convertit en actions ordinaires.

Ce soutien de l'Etat est temporaire. Ainsi que le précise l'article 1.4 du protocole de négociations, « cette participation financière de l'Etat revêt un caractère temporaire et n'a pas vocation à être un investissement de long terme. [Elle] a pour objectif de permettre l'amélioration de la solvabilité du groupe constitué de CEBP et de ses filiales, de BFBP, de CNCE et de l'ensemble des banques populaires et caisses régionales (le « groupe CEBP »). Les parties reconnaissent à cet égard que ce sont l'ensemble des capacités financières du Groupe CEBP qui seront susceptibles d'être mobilisées pour permettre le paiement de la rémunération due à l'Etat et le remboursement de l'investissement de celui-ci ».

3) L'Etat sera associé au conseil de surveillance de CEBP par deux représentants directs et par deux membres indépendants22(*) qu'il proposera. En outre, les décisions stratégiques - en particulier celles portant sur l'évolution du périmètre du groupe, les opérations financières significatives (augmentation ou réduction de capital, introduction en bourse de l'organe central ou de l'une de ses filiales stratégiques) et les modifications statutaires susceptibles d'affecter les droits des titulaires d'actions de préférence - ne pourront être prises sans l'aval d'au moins un de ces quatre représentants, puisqu'elles requerront la majorité qualifiée de quinze membres sur dix-huit.

4) Enfin l'article 6 bis du présent projet de loi, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Didier Migaud, président de la commission des finances, et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, prévoit une obligation générale d'information, à la charge de tous les établissements de crédit et figurant en annexe de leur rapport annuel, sur leurs implantations et activités dans les pays et territoires considérés comme non coopératifs du point de vue fiscal.

Cette nouvelle obligation, qui ne serait donc plus réservée aux banques bénéficiant du soutien public, est parfaitement cohérente avec les conclusions du sommet du G20 du 2 avril 2009 comme avec les recommandations formulées par le groupe de travail conjoint Assemblée nationale / Sénat sur la crise financière.

III. UNE DÉMARCHE APPROUVÉE PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Compte tenu de la vocation du présent projet de loi comme des améliorations apportées par l'Assemblée nationale, essentiellement rédactionnelles ou de cohérence, mais qui contribuent également à préciser la gouvernance du nouvel organe central, votre commission des finances a décidé de soumettre à l'examen du Sénat un texte identique à celui adopté par les députés.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 1er - (Art. L. 511-30, L. 511-31, L. 512-2, L. 512-10, L. 512-11, L. 512-12, L. 512-86, L. 512-86-1 [nouveau], L. 512-102, L. 512-106 à L. 512-108 [nouveaux] du code monétaire et financier) - Création de l'organe central du groupe des caisses d'épargne et des banques populaires

Commentaire : le présent article introduit dans le code monétaire et financier les dispositions relatives au statut, au périmètre et aux missions du nouvel organe central du groupe des caisses d'épargne et des banques populaires, et prévoit les mesures nécessaires de coordination et de cohérence dans les dispositions législatives relatives aux banques populaires et aux caisses d'épargne.

I. LE RÉGIME ACTUEL DES ORGANES CENTRAUX DES BANQUES POPULAIRES ET DES CAISSES D'ÉPARGNE

L'organisation et le fonctionnement des quatre principaux groupes bancaires mutualistes23(*) sont régis par des dispositions spécifiques au sein du régime général des établissements de crédit, codifiées par l'ordonnance du 14 décembre 200024(*) dans le code monétaire et financier et regroupées dans le chapitre II (« Les banques mutualistes ou coopératives ») du titre premier (« Etablissements du secteur bancaire ») de son livre V (« Les prestataires de services »). Le régime des banques populaires est ainsi fixé par les articles L. 512-2 à L. 512-13, et celui des caisses d'épargne par les articles L. 512-85 à L. 512-105 de ce code.

A. LA BANQUE FÉDÉRALE DES BANQUES POPULAIRES

Le régime des banques populaires a été originellement fixé par la loi du 13 mars 1917 ayant pour objet l'organisation du crédit au petit et au moyen commerce, à la petite et à la moyenne industrie, et par la loi du 18 août 1942 relative aux banques populaires.

Les dispositions générales relatives aux banques populaires sont désormais fixées par les articles L. 512-2 à L. 512-9 du code monétaire et financier : opérations autorisées25(*), modalités de souscription et de rémunération du capital26(*), contenu des statuts, caractéristiques des parts des sociétaires, interdiction de répartir entre les sociétaires d'une banque populaire les réserves et provisions qu'elle a constituées, détermination et affectation de l'excédent d'actif né de la dissolution ou de la liquidation d'une banque populaire.

L'organe central du groupe est la Banque fédérale des banques populaires (BFBP), société anonyme régie par les articles L. 512-10 à L. 512-12 du code monétaire et financier, qui a succédé à la Chambre syndicale des banques populaires suite à l'adoption de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.

La BFBP est un établissement de crédit autorisé à fournir des services d'investissement et dont la majorité absolue du capital et des droits de vote sont statutairement détenus par les banques populaires. Elle est investie de six missions à caractère stratégique, organisationnel et financier :

- définir la politique et les orientations stratégiques du réseau ;

- négocier et conclure au nom du réseau les accords nationaux et internationaux ;

- agréer les dirigeants des banques populaires et définir les conditions de cet agrément ;

- approuver les statuts des banques populaires et leurs modifications ;

- assurer la centralisation des excédents de trésorerie des banques populaires et leur refinancement ;

- prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau des banques populaires et appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central.

La BFBP a également pour mission de garantir la liquidité et la solvabilité du réseau des banques populaires en définissant et en mettant en oeuvre les mécanismes de solidarité financière interne nécessaires. Elle dispose, à cet effet, des fonds provenant de la dévolution du fonds de garantie de la BFBP et de ceux inscrits au fonds pour risques bancaires généraux dont, en cas d'utilisation, elle peut décider la reconstitution en appelant auprès des banques populaires les cotisations nécessaires.

B. L'ORGANISATION DU RÉSEAU DES CAISSES D'ÉPARGNE

La première caisse d'épargne a été créée à Paris en 1818 par Benjamin Delessert et les caisses d'épargne ont été reconnues comme établissements privés d'utilité publique en 1835. Leur régime a été récemment modifié par les articles 147 à 149 et l'article 150 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (dite loi « LME »).

L'article L. 512-85 du code monétaire et financier fixe les nombreuses missions d'intérêt général du réseau des caisses d'épargne. Celui-ci participe ainsi à la mise en oeuvre des principes de solidarité et de lutte contre les exclusions, en particulier par la promotion et la collecte de l'épargne ainsi que le développement de la prévoyance, pour satisfaire notamment les besoins collectifs et familiaux. Il contribue à la protection de l'épargne populaire, au financement du logement social, à l'amélioration du développement économique local et régional et à la lutte contre l'exclusion bancaire et financière de tous les acteurs de la vie économique, sociale et environnementale.

Le réseau des caisses d'épargne comprend quatre types de structures :

1) Les caisses d'épargne et de prévoyance, sociétés coopératives (soumises aux dispositions de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, précitée) et établissements de crédit dont le statut, l'organisation et la gouvernance sont prévues par les articles L. 512-87 à L. 512-90 du code monétaire et financier.

2) Les sociétés locales d'épargne, sociétés coopératives régies par les articles L. 512-91 et L. 512-92 du même code. Celles-ci ne peuvent réaliser des opérations de banque et sont dispensées de l'immatriculation au registre du commerce et des sociétés. Elles contribuent à l'élaboration des orientations générales de la caisse d'épargne et de prévoyance à laquelle elles sont affiliées et ont une fonction d'animation du sociétariat pour favoriser la détention la plus large du capital de leur caisse d'affiliation.

3) La Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE), organe central du réseau régi par les articles L. 512-94 à L. 512-98 (cf. infra).

4) La Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (FNCE), association régie par la loi du 1er juillet 1901, dont les missions sont définies par l'article L. 512-99 et consistent à :

- coordonner les relations des caisses d'épargne avec le sociétariat et assurer la représentation de leurs intérêts communs, notamment auprès des pouvoirs publics ;

- participer à la définition des orientations stratégiques du réseau ;

- définir, coordonner et promouvoir des actions de responsabilité sociétale des caisses d'épargne, en cohérence avec les orientations commerciales et financières de la CNCE ;

- organiser, en liaison avec la CNCE, la formation des dirigeants et des sociétaires par des séances régulières d'information gratuites dans le domaine économique au sens large ;

- veiller au respect des règles déontologiques au sein du réseau des caisses d'épargne ;

- contribuer à la coopération des caisses d'épargne françaises avec des établissements étrangers de même nature.

La FNCE est consultée par la CNCE sur tout projet de réforme concernant les caisses d'épargne et de prévoyance.

C. LA CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE

La CNCE, organe central du réseau, est une société anonyme à directoire et conseil de surveillance et un établissement de crédit autorisé à fournir tous les services d'investissement, dont les caisses d'épargne et de prévoyance - qui lui sont affiliées de plein droit - détiennent ensemble au moins la majorité absolue du capital et des droits de vote. Ses nombreuses missions et prérogatives sont décrites de manière plus extensive que pour la BFBP par l'article L. 512-95 du code monétaire et financier, qui a été modifié par l'article 147 de la loi de modernisation de l'économie précitée :

- proposer à l'agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) la création des caisses d'épargne et de prévoyance ;

- représenter le réseau des caisses d'épargne, y compris en qualité d'employeur, pour faire valoir ses droits et intérêts communs ;

- négocier et conclure, au nom du réseau des caisses d'épargne, les accords nationaux et internationaux ;

- établir les statuts types des caisses d'épargne et de prévoyance et des sociétés locales d'épargne ;

- créer ou acquérir toute société ou tout organisme utile au développement des activités du réseau des caisses d'épargne et en assurer le contrôle, ou prendre des participations dans de tels sociétés ou organismes ;

- prendre toute disposition administrative, financière et technique sur l'organisation et la gestion des caisses d'épargne, leurs filiales et organismes communs, notamment en ce qui concerne les moyens informatiques ;

- prendre toute mesure visant à la création de nouvelles caisses d'épargne ou à la suppression de caisses d'épargne existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion ;

- définir les produits et services offerts à la clientèle et coordonner la politique commerciale ;

- assurer la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne et de prévoyance ;

- réaliser toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché ;

- prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau des caisses d'épargne, et appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central du réseau des caisses d'épargne ;

- veiller à l'application, par les caisses d'épargne et de prévoyance, des missions énoncées par la loi.

Aux termes de l'article L. 512-96 du code monétaire et financier, la CNCE assume également la garantie des déposants et des souscripteurs et organise la solidarité financière au sein du réseau des caisses d'épargne, en particulier par la création d'un fonds commun de solidarité et de garantie dont elle définit les règles de fonctionnement, d'organisation et de gestion. La CNCE peut appeler en tant que de besoin des cotisations auprès des caisses d'épargne afin de doter ou de reconstituer ce fonds commun.

Le directoire de la CNCE dispose également d'un pouvoir de surveillance de la conformité des décisions des organes dirigeants des caisses d'épargne et de prévoyance et des établissements affiliés, par la désignation d'un censeur (facultative s'agissant des établissements affiliés) chargé de veiller au respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur ainsi que des règles et orientations définies par la CNCE. Ce censeur participe, sans droit de vote, aux réunions de l'organe dirigeant27(*), peut demander l'inscription de tout sujet à l'ordre du jour ainsi qu'une seconde délibération, est avisé des décisions de l'établissement et est entendu, à sa demande, par les instances dirigeantes de celui-ci.

En outre, la CNCE peut procéder, notamment sur proposition du censeur, à la révocation collective du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance d'une caisse d'épargne dans les cas où il cesserait d'exercer ses fonctions ou prendrait des décisions non conformes aux dispositions législatives ou réglementaires ou aux instructions de la CNCE.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article constitue la « raison d'être » du présent projet de loi en ce qu'il crée le nouvel organe central du groupe, appelé à succéder à la BFBP et à la CNCE, et en définit les caractéristiques, le périmètre et les missions (). Il introduit également les mesures de coordination nécessaires au sein des dispositions législatives relatives aux deux organes centraux actuels ( à 12°).

Le premier alinéa du insère, dans le chapitre II du titre premier du livre V du code monétaire et financier, précité, une nouvelle sous-section 9 intitulée « Organe central des caisses d'épargne et des banques populaires » et composée de trois nouveaux articles L. 512-106 à L. 512-108.

A. LE STATUT ET LES CARACTÉRISTIQUES DE L'ORGANE CENTRAL

1. Un périmètre étendu mais non figé

A la différence des dispositions actuelles régissant la BFBP, le texte proposé pour le premier alinéa du nouvel article L. 512-106 précise que l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires (ci-après CEBP) est l'organe central du nouveau groupe, composé des deux réseaux et de leurs établissements de crédit affiliés, soit 75 établissements, dont les 17 caisses d'épargne et de prévoyance et les 18 banques populaires. A ce titre, CEBP disposera des prérogatives communes aux quatre organes centraux de banques coopératives ou mutualistes28(*), telles que prévues par les articles L. 511-31 et L. 511-32 du code monétaire et financier (cf. infra).

Ainsi que le prévoit le protocole de négociations conclu le 16 mars 2009 entre la BFBP et la CNCE, outre les établissements automatiquement affiliés au nouvel organe central en application de l'article 3 du présent projet de loi, un certain nombre de filiales et participations de la BFBP et de la CNCE seront transférées à CEBP par voie d'apport, et très marginalement de cession contre paiement en espèces, soit :

- en provenance de la BFBP : les participations dans Natixis, la Société marseillaise de crédit (SMC), la Banque du commerce international (BCI), la Banque internationale du Cameroun pour l'épargne et le commerce (BICEC), la Banque internationale arabe de Tunisie (BIAT), Twins Participations (ex-CIFG), la société civile immobilière Ponant Plus, BP Covered Bonds, i-BP, Bateau Banque populaire et Click & Trust ;

- en provenance de la CNCE : les participations dans Natixis, la Caisse nationale de prévoyance (CNP, via Holassure), Financière Oceor, Groupe Caisse d'épargne (GCE) Assurances, BCP France, BCP Luxembourg, Twins Participations (ex-CIFG), GCE Covered Bonds, DV Holdings et certaines autres participations représentant des montants peu élevés.

L'article premier du protocole stipule que ces apports seront rémunérés par des actions de CEBP, qui seront immédiatement distribuées aux actionnaires de la BFBP et de la CNCE.

Le préambule du protocole de négociations stipule également que la BFBP et la CNCE seront maintenues « pendant un certain délai » en tant que holdings de participations détenant les filiales et actifs des deux groupes qui n'auront pas été transférés à CEBP. Elles changeront de dénomination, puisqu'elles devraient être nommées respectivement Société de participations du réseau des banques populaires et Société de participations du réseau des caisses d'épargne, et verront leurs fonctions réduites à la gestion de participations, qu'elles exercent déjà aujourd'hui en sus de leurs missions d'organe central et de banque de leur groupe.

Seront en particulier logées dans ces holdings les filiales Crédit foncier de France, Nexity, Meilleurtaux ainsi que la Banque Palatine s'agissant de la CNCE, et Foncia, Ma Banque et les participations en Europe de l'est (Volksbank International AG - VBI) pour la BFBP.

Une revue stratégique de ces actifs sera effectuée d'ici la fin de l'année 2009 et présentée au conseil de surveillance de CEBP. Elle pourra conduire à intégrer les actifs au nouveau groupe en tant que filiales directes du nouvel organe central, ou à les céder à des tiers. Le nouvel organe central devrait cependant disposer d'un pouvoir de contrôle sur les filiales qui ne lui seront pas transférées, car le président de son directoire serait également président-directeur général de chacune des deux sociétés de participations.

Le premier alinéa de l'article L. 512-106 dispose également que le nouvel organe central est constitué sous la forme d'une société anonyme dont les banques populaires et les caisses d'épargne et de prévoyance, à l'instar de la BFBP et de la CNCE actuellement, détiennent ensemble la majorité absolue du capital et des droits de vote. Une éventuelle ouverture du capital de CEBP, permise par le statut de société anonyme, confèrera toute sa portée à cette disposition, mais pour l'heure les deux réseaux devraient en pratique détenir chacun la moitié des actions ordinaires de CEBP.

Le second alinéa de l'article L. 512-106 prévoit que peuvent être affiliés à l'organe central les établissements de crédit dont le contrôle est détenu, directement ou indirectement, de manière exclusive ou conjointe, par cet organe central ou par un ou plusieurs établissements des réseaux. Cette disposition concerne :

- d'une part, les sociétés appelées à entrer dans le périmètre du groupe après la réalisation de la fusion, dans la mesure où le second alinéa de l'article 3 du présent projet de loi prévoit l'affiliation automatique à CEBP des établissements déjà affiliés aux deux organes centraux actuels. Ces futures affiliations étant facultatives, CEBP pourra librement faire évoluer son périmètre de compétences ;

- d'autre part, les banques de l'ancien réseau régional de HSBC France29(*) qui ont été cédées au groupe Banque populaire en juillet 2008 mais ne sont aujourd'hui pas affiliées à la BFBP, et ne seront donc pas automatiquement affiliées à CEBP en application de l'article 3 précité. Il est cependant acquis que la Société marseillaise de crédit sera directement affiliée au futur organe central.

Rappelons que le principe de l'affiliation, propre à l'organisation coopérative et mutualiste, permet à l'organe central de disposer de prérogatives de contrôle sur les sociétés concernées malgré la structure en « pyramide inversée » de l'actionnariat, l'organe central étant la filiale commune des établissements du réseau et affiliés.

2. Un établissement de crédit agréé dans un groupe au caractère coopératif réaffirmé

Aux termes du texte proposé pour le premier alinéa de l'article L. 512-106 du code monétaire et financier, le nouvel organe central « doit avoir la qualité d'établissement de crédit ». L'article 3 précise également que CEBP doit obtenir un agrément en tant qu'établissement de crédit auprès du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI). Le nouvel organe central rejoindra ainsi le droit commun, auquel dérogent actuellement la BFBP et la CNCE puisque la qualité d'établissement de crédit leur a été octroyée par la loi et hors procédure d'agrément.

Ainsi qu'il est précisé dans le commentaire de l'article 3 du présent projet de loi, la qualité d'établissement de crédit permettra à CEBP d'exercer les activités définies par les articles L. 311-1, L. 311-2 et L. 511-2 du code monétaire et financier, soit les opérations de banque30(*), leurs opérations connexes31(*) et la prise de participations dans des entreprises existantes ou en création.

A la différence du régime de la BFBP et de la CNCE, le présent article ne prévoit pas non plus que CEBP sera d'emblée autorisée à fournir les services d'investissement32(*) et services connexes33(*) prévus aux articles L. 321-1 et L. 321-2 du code monétaire et financier. L'organe central devra donc déposer une demande d'agrément spécifique auprès du CECEI.

Une autre différence avec le régime actuel de la BFBP et de la CNCE tient à la mention explicite, dans le texte proposé pour le premier alinéa de l'article L. 512-106, du caractère coopératif du groupe composé des deux réseaux et des établissements de crédit affiliés. La spécificité des caisses d'épargne et des banques populaires est ainsi réaffirmée par la loi.

Cette mention vient consolider les garanties déjà prévues par le régime actuel des deux réseaux et qui ne sont pas modifiées par le présent projet de loi. Comme indiqué supra, les caisses d'épargne et de prévoyance, aux termes de l'article L. 512-87 du code monétaire et financier, sont ainsi des sociétés coopératives régies par la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, et plusieurs dispositions propres aux sociétés coopératives (en particulier la rémunération et les conditions de cession des parts sociales) sont applicables aux banques populaires.

3. Une gouvernance qui n'est pas encadrée par la loi

Contrairement au régime de la CNCE, dont la gouvernance dualiste (société anonyme à directoire et conseil de surveillance) est prévue par l'article L. 512-94 du code monétaire et financier, le nouvel article L. 512-106 du même code ne prévoit pas le mode de gouvernance du nouvel organe central.

En pratique, ainsi que le stipule le protocole de négociations du 16 mars 2009 et que l'a précisé M. François Pérol, président du directoire de la CNCE et directeur général de la BFBP, lors de son audition par votre commission des finances le mercredi 29 avril 200934(*), la gouvernance de CEBP sera également dualiste. Ses statuts devraient prévoir que le conseil de surveillance est composé de 18 membres - ce qui correspond au plafond fixé pour les sociétés anonymes par l'article L. 225-17 du code de commerce - nommés par l'assemblée générale des actionnaires et ayant voix délibérative, dont :

- sept membres sur proposition des caisses d'épargne et sept sur proposition des banques populaires régionales. Les représentants des deux réseaux seront donc majoritaires. La rédaction originelle du présent article, avant le vote de l'Assemblée nationale (cf. infra), ne précisait pas leur mode de désignation ni la répartition entre présidents de conseil d'orientation et de surveillance ou de conseil d'administration, et présidents de directoire ou directeurs généraux35(*) ;

- quatre membres sur proposition de l'Etat, dont deux membres indépendants au sens du code consolidé de gouvernement d'entreprise des sociétés cotées36(*), publié en décembre 2008 par l'Association française des entreprises privées (AFEP) et le Mouvement des entreprises de France (MEDEF).

Deux représentants du comité d'entreprise devraient également être membres du conseil de surveillance, mais sans voix délibérative. De même, et à l'instar de ce que prévoit aujourd'hui l'article L. 512-94 précité pour la CNCE, le projet de statuts de CEBP du 25 mai 2009 stipulait que le conseil de surveillance comprendrait également un représentant des salariés pour chaque réseau, élu par un collège unique.

Le protocole de négociations stipule que certaines décisions à caractère stratégique, susceptibles d'intéresser directement l'Etat actionnaire (cf. encadré), ne pourront être approuvées par le conseil de surveillance qu'à la majorité de 15 membres sur 18, et ne pourront donc pas l'être par les seuls représentants des deux réseaux.

Le champ d'application de la majorité qualifiée au sein du conseil de surveillance

Les décisions requérant la majorité qualifiée de 15 membres sur 18 sont celles portant sur :

- les cessions et acquisitions de participations d'un montant supérieur à un milliard d'euros ;

- les augmentations et réductions de capital ;

- les réorganisations de filiales, par exemple dans l'hypothèse, aujourd'hui non envisagée, de la fusion d'une banque populaire et d'une caisse d'épargne régionales ;

- les propositions de modifications statutaires susceptibles d'affecter les droits des titulaires d'actions de préférence (ce qui concerne en particulier l'Etat via la Société de prise de participation de l'Etat) ou modifiant les modalités de gouvernance ;

- les fusions, scissions ou apports partiels d'actifs impliquant l'organe central ;

- toute modification significative du règlement intérieur du conseil de surveillance affectant les droits spécifiques de l'Etat ;

- le retrait de la qualité de président de directoire ;

- l'admission des actions de l'organe central ou de l'une de ses filiales significatives aux négociations sur un marché réglementé.

Source : protocole de négociations du 16 mars 2009

La première présidence du conseil de surveillance de CEBP à compter de la fusion sera assurée par un représentant du groupe Banque populaire jusqu'au 1er janvier 2012, Monsieur Philippe Dupont ayant été désigné par le conseil d'administration de la BFBP réuni le 24 février 2009. A compter de 2012, la présidence sera assurée en alternance, tous les deux ans, par un membre de chacun des deux groupes. La vice-présidence du conseil de surveillance fera l'objet de la même rotation, aux mêmes moments, et sera assurée par un membre issu du groupe n'occupant la présidence. M. François Pérol devrait quant à lui être nommé président du directoire de CEBP.

Des comités spécialisés seront logiquement institués au sein du conseil de surveillance. Conformément à la pratique habituelle des grandes sociétés, seront en particulier mis en place un comité d'audit et des risques, un comité des rémunérations et un comité des nominations, présidés par des membres indépendants du conseil de surveillance.

B. LES MISSIONS ET PRÉROGATIVES ÉTENDUES DE L'ORGANE CENTRAL

Les nouveaux articles L. 512-107 et L. 512-108 du code monétaire et financier, introduits par le du présent article, exposent les compétences et missions du nouvel organe central. Procédant d'une logique d'héritage et de d'harmonisation par le haut des attributions de la BFBP et de la CNCE, elles se révèlent un peu plus étendues et détaillées que dans le régime actuel, ainsi que l'expose le tableau comparatif reproduit en annexe au commentaire du présent article.

Le nouvel organe central disposera donc de larges prérogatives de représentation juridique, de définition de la stratégie et de la politique commerciale, de gestion financière du groupe, de contrôle de la gestion et des risques des établissements des réseaux et affiliés, de réorganisation du périmètre de ces établissements et d'agrément comme de révocation des dirigeants des établissements affiliés.

Le présent article ne précise pas la répartition des compétences entre le conseil de surveillance et le directoire, mais il est d'ores et déjà acquis que les prérogatives afférentes à l'agrément et à la révocation des dirigeants relèveront du conseil de surveillance. Votre rapporteur général y voit une garantie de meilleure gouvernance, à la différence de la situation qui a pu prévaloir à la CNCE.

1. Les prérogatives communes aux deux organes centraux actuels et au futur organe central

Parmi les missions analogues à celles de la BFBP et de la CNCE, figurent logiquement celles prévues aux articles L. 511-31 et L. 511-32 du code monétaire et financier, qui sont communes aux organes centraux des quatre groupes bancaires mutualistes régis par ce code et consistent essentiellement à :

1) Veiller à la cohésion des réseaux et de s'assurer du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés, notamment en prenant toutes mesures nécessaires pour garantir leur liquidité et leur solvabilité.

Cette importante mission de préservation de la stabilité financière du groupe est précisée par le texte proposé par le présent article pour les 5° et 6° du nouvel article L. 512-107 du code monétaire et financier, selon une formulation différente de celles actuellement en vigueur pour la BFBP et la CNCE, et par le protocole de négociations du 16 mars 2009 (cf. encadré infra).

La mission de garant de la liquidité et de la solvabilité du groupe

La mission de garant de la liquidité et de la solvabilité dont sera investi le nouvel organe central, en tant que « banque » du groupe, est formulée de manière plus précise mais diffère peu sur le fond des prérogatives actuelles de la CNCE et de la BFBP.

Au titre de la préservation de la liquidité, la CNCE est chargée « d'assurer la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne et de prévoyance » et de « réaliser toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché » (8° et 9° de l'article L. 512-95 du code monétaire et financier). La BFBP quant à elle « assure la centralisation des excédents de trésorerie des banques populaires et leur refinancement » (5° de l'article L. 512-11). Le 5° du nouvel article L. 512-107, introduit par le présent article, prévoit que le nouvel organe central pourra :

- réaliser directement toute opération financière nécessaire à la gestion de la liquidité ;

- déterminer les règles de gestion de la liquidité du groupe, notamment les principes et modalités encadrant la gestion de la trésorerie des établissements du groupe et les conditions dans lesquelles ils peuvent recourir à certaines opérations, en particulier la titrisation et l'émission d'instruments financiers.

Bien que les nouvelles dispositions légales ne prévoient plus explicitement la centralisation des excédents de trésorerie, le futur organe central devrait assurer la gestion de la liquidité et le refinancement du groupe selon des modalités proches. Un point unique d'accès aux facilités de refinancement de la Banque centrale européenne devrait en particulier être instauré, alors que certaines filiales non membres des réseaux, telles Natixis et le Crédit foncier de France, ont actuellement un accès direct et relativement autonome au marché.

Concernant la mission de garantie de la solvabilité, la rédaction du 6° du nouvel article L. 512-107 est proche des dispositions actuellement applicables des articles L. 512-12 (pour la BFBP) et L. 512-96 (pour la CNCE) du code monétaire et financier. Le nouvel organe central pourra prendre toute mesure nécessaire et mettra en oeuvre le mécanisme de solidarité interne, qui est précisé par l'article 3 du protocole de négociations signé le 16 mars dernier.

Ce mécanisme sera ainsi organisé en quatre niveaux de contribution, dont le déclenchement successif sera conditionné par le montant de la défaillance intervenue en fonction de seuils à déterminer. CEBP appellera ainsi successivement les concours financiers nécessaires :

- auprès du fonds de solidarité du réseau au sein duquel la défaillance aura été constatée (ou au sein de la holding de participations ou de ses filiales) ;

- auprès des entités du réseau au sein duquel la défaillance aura été constatée ;

- auprès du fonds de solidarité de l'autre réseau ;

- enfin, auprès de toute entité affiliée à ce dernier réseau.

En cas d'insuffisance de liquidité ou de solvabilité à chacun de ces niveaux de contribution, des financements spécifiques dont les modalités seront déterminées par CEBP seront mis en place. S'il s'agit d'un défaut de solvabilité, ces concours pourront prendre la forme de prêts seniors ou subordonnés, de capital hybride ou « dur » (actions ordinaires) ou de subventions.

Le 6° de l'article L. 512-107 précité prévoit également la création d'un fonds de garantie commun aux deux réseaux, dont CEBP déterminera les règles de fonctionnement, les modalités d'intervention et les contributions des établissements affiliés pour sa dotation et sa reconstitution.

Enfin aux termes des 8° et 10 ° du même article (cf. infra), le nouvel organe central pourra disposer, pour garantir la liquidité et la solvabilité des deux réseaux, des fonds de garantie inscrits dans les comptes des deux futures sociétés de participations, et en décider la reconstitution en appelant auprès des banques populaires ou des caisses d'épargne les cotisations nécessaires.

2) Veiller à l'application des dispositions législatives et réglementaires propres à ces établissements et d'exercer un contrôle administratif, technique et financier sur leur organisation et leur gestion. Les contrôles sur place des organes centraux peuvent être étendus à leurs filiales directes ou indirectes, ainsi qu'à celles des établissements qui leur sont affiliés. A ce titre, ils peuvent prendre les sanctions prévues par les textes législatifs et réglementaires et saisir la Commission bancaire des infractions à la réglementation des établissements de crédit qu'ils constatent.

3) Décider, lorsque la situation financière des établissements concernés le justifie37(*), la fusion de deux ou plusieurs personnes morales qui leur sont affiliées, la cession totale ou partielle de leur fonds de commerce ainsi que leur dissolution, après consultation des organes dirigeants des personnes morales concernées et après en avoir informé la Commission bancaire. Comme il a été exposé supra, ces décisions seront soumises à la majorité qualifiée de 15 membres du conseil de surveillance sur 18.

Les autres prérogatives communes à CEBP et aux organes centraux actuels sont (selon des formulations parfois différentes) :

- la négociation et la conclusion, au nom du groupe et des réseaux, des accords nationaux et internationaux (3° du texte proposé pour le nouvel article L. 512-107) ;

- la représentation du groupe et de chaque réseau en qualité d'employeur pour faire valoir leurs droits et intérêts communs et négocier et conclure en leur nom les accords collectifs de branche (4°). Le II de l'article 5 du présent projet de loi prévoit également que le nouvel organe central agit en qualité de groupement patronal dans les commissions paritaires nationales qui négocient ces conventions collectives ;

- l'approbation des statuts des établissements affiliés et des sociétés locales d'épargne, ainsi que de leurs modifications (9°). Les pouvoirs de la CNCE en la matière sont actuellement un peu plus étendus puisqu'elle établit les statuts types des caisses d'épargne et des sociétés locales d'épargne ;

- l'appel des cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central (11°) ;

- CEBP veille enfin, comme la CNCE, à l'application par les caisses d'épargne de leurs missions d'intérêt général (12° de l'article L. 512-107), fixées par l'article L. 512-85 précité et qui ont notamment trait à la protection de l'épargne populaire, au financement du logement social, à l'amélioration du développement économique local et régional et à la lutte contre l'exclusion bancaire et financière.

2. Les attributions supplémentaires ou distinctes de CEBP

Les missions du futur organe central sont définies de manière extensive et se révèlent à certains égards plus larges que celles dévolues aujourd'hui par la loi à la BFBP et à la CNCE individuellement ou aux deux organes centraux. Il s'agit de :

1) La définition de la politique et des orientations stratégiques du groupe et des deux réseaux (1° du texte proposé pour le nouvel article L. 512-107), mission que ne prévoit pas le régime actuel de la CNCE.

2) La coordination de la politique commerciale et la conduite du développement externe du groupe, notamment par l'acquisition et la détention de participations stratégiques (2°). La CNCE est investie de cette mission, mais pas la BFBP. Ainsi que l'a précisé M. François Pérol, président du directoire de la CNCE et directeur général de la BFBP, lors de son audition par votre commission des finances le mercredi 29 avril 2009, les deux réseaux demeureront cependant concurrents et conserveront une réelle autonomie dans leur développement commercial. La coordination de la politique commerciale devrait donc se limiter à des directives générales.

3) La définition de la politique et des principes de gestion des risques, la fixation de leurs limites et leur surveillance permanente sur une base consolidée (8°), qui ne sont prévues ni pour la BFBP ni pour la CNCE.

4) Enfin, la différence majeure, sur le plan législatif, réside dans l'étendue du contrôle dont disposera le conseil de surveillance de CEBP sur les dirigeants des établissements affiliés. Alors que la BFBP ne peut qu'agréer les dirigeants des banques populaires et la CNCE révoquer collectivement le directoire ou le conseil d'orientation et de surveillance, le futur organe central disposera à la fois des prérogatives légales d'agrément des dirigeants et de révocation collective ou individuelle.

Le texte proposé pour le 10° de l'article L. 512-107 précité prévoit, en effet, que CEBP est chargé « d'agréer les personnes appelées [...] à assurer la détermination effective de l'orientation de l'activité des établissements affiliés », soit les présidents de conseil de surveillance ou d'administration et les présidents de directoire ou les directeurs généraux.

En outre, le nouvel article L. 512-108 dispose que l'organe central peut révoquer individuellement la ou les personnes qui assurent la détermination effective de l'orientation de l'activité d'un établissement affilié, ou collectivement les membres de son directoire ou de son conseil d'administration ou de surveillance, dans les cas où l'établissement a pris des décisions non-conformes :

- aux dispositions législatives ou réglementaires relatives aux activités bancaires et financières. La révocation constitue ainsi une conséquence logique de la mission conférée par l'article L. 511-32 à l'ensemble des organes centraux ;

- aux instructions fixées par CEBP. En pratique, il s'agit avant tout d'un pouvoir disciplinaire de sanction des fautes de gestion des dirigeants et du non-respect des mécanismes de solidarité. La « perte de confiance » ne devrait donc pas constituer un motif suffisant de révocation.

Les statuts de CEBP préciseront le champ de ces instructions et le processus des décisions de révocation et d'agrément, qui devraient être prises par le conseil de surveillance sur proposition du directoire. Le dispositif propre au réseau des caisses d'épargne et prévu à l'article L. 512-97 du code monétaire et financier, exposé supra (possibilité de procéder à la révocation collective sur proposition d'un censeur désigné au sein des organes dirigeants des caisses d'épargne et des établissements affiliés) n'est en revanche pas repris dans le présent article.

C. LES DISPOSITIONS DE COHÉRENCE ET DE COORDINATION

Les à 12° du présent article introduisent les mesures nécessaires de cohérence et de coordination dans les dispositions du code monétaire et financier relatives à l'ensemble des organes centraux, aux banques populaires et aux caisses d'épargne.

Le substitue, dans l'article L. 511-30 du code monétaire et financier, qui prévoit la liste des organes centraux de banques coopératives ou mutualistes, l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires à la CNCE et à la BFBP.

Le supprime le dernier alinéa de l'article L. 511-31, qui prévoit l'affiliation de Natixis conjointement à la CNCE et à la BFBP et ne correspond plus à la future structure du groupe, Natixis étant appelé à être placé sous le seul contrôle de CEBP.

Le supprime le dernier alinéa de l'article L. 512-2, disposition obsolète depuis que la BFBP a remplacé la Caisse centrale des banques populaires en 2001 et qui prévoit que cette dernière est habilitée à consentir des prêts aux fonctionnaires, salariés et travailleurs indépendants.

Les à remplacent les dispositions des articles L. 512-10 à L. 512-12 relatives à la BFBP par des dispositions relatives au réseau des banques populaires :

- l'intitulé de la sous-section correspondante est ainsi modifié pour devenir « Le réseau des banques populaires » ;

- l'article L. 512-10, relatif au statut de la BFBP (établissement de crédit habilité à fournir certains services d'investissement), est abrogé pour tenir compte de sa transformation, sous une autre dénomination (cf. infra), en holding de participations sans fonctions bancaires ;

- les dispositions de l'article L. 512-11, relatives aux missions de la BFBP, sont remplacées par une définition du réseau des banques populaires, qui comprend les banques populaires, les sociétés de caution mutuelle leur accordant statutairement l'exclusivité de leur cautionnement et la société de participations du réseau des banques populaires, future holding temporaire détenant certaines participations stratégiques ;

- enfin une nouvelle rédaction de l'article L. 512-12, relatif à la mission de gestion de la liquidité et de la solvabilité du réseau, est proposée par le pour introduire des dispositions détaillant l'application dans le réseau du mécanisme de solidarité interne structuré en quatre niveaux, exposé plus haut. Il est ainsi prévu que le nouvel organe central dispose, pour garantir la liquidité et la solvabilité du réseau des banques populaires, des fonds de garantie inscrits dans les comptes de la société de participations du réseau des banques populaires. En cas d'utilisation de ces fonds, il peut en décider la reconstitution en appelant auprès des banques populaires les cotisations nécessaires.

Les à 12° prévoient des dispositions analogues pour les caisses d'épargne, essentiellement de coordination :

- le modifie l'article L. 512-86, relatif au périmètre du réseau des caisses d'épargne, afin de remplacer la mention de la CNCE par celle de la société de participations du réseau des caisses d'épargne ;

- le 10° crée un nouvel article L. 512-86-1 afin de prévoir que le nouvel organe central dispose, pour garantir la liquidité et la solvabilité du réseau des caisses d'épargne, du fonds commun de garantie et de solidarité du réseau des caisses d'épargne dont, en cas d'utilisation, il peut décider la reconstitution en appelant auprès des caisses les cotisations nécessaires ;

- le 11° abroge la sous-section du code monétaire et financier consacrée à la CNCE (soit les articles L. 512-94 à L. 512-98) ;

- enfin le 12° du présent article supprime, dans l'article L. 512-102, la protection légale en tant que marque de la dénomination « Caisse nationale des caisses d'épargne ». Les autres dénominations (« caisse d'épargne et de prévoyance », « caisse d'épargne » et «  société locale d'épargne ») demeurent naturellement protégées.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, sur le fondement du texte modifié par sa commission des finances, a adopté une série d'amendements essentiellement rédactionnels, de coordination ou de précision, en particulier :

- une précision sur la nature des « organismes de place » auprès desquels le nouvel organe central est habilité à représenter le groupe et chacun des deux réseaux. Il s'agit des organismes mentionnés au premier alinéa de l'article L. 511-31 du code monétaire et financier, soit, par cohérence avec les dispositions déjà applicables à l'ensemble des organes centraux, la Banque de France, le CECEI et, sous réserve des règles propres à la procédure disciplinaire, la commission bancaire ;

- l'insertion d'un II pour opérer une coordination dans le deuxième alinéa de l'article L. 527-3 du code rural (substitution de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires à la BFBP).

A l'initiative du Gouvernement, elle a également adopté un important amendement, sous-amendé par les membres du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche, relatif à la gouvernance de l'organe central. Il complète ainsi le nouvel article L. 512-106 du code monétaire et financier par un nouvel alinéa qui prévoit que les représentants des sociétaires proposés par les présidents de conseil d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et les présidents de conseil d'administration des banques populaires « sont majoritaires au sein du conseil de surveillance ou du conseil d'administration de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires ».

Cette disposition implique donc qu'il y ait au moins 10 représentants des sociétaires sur les 18 qui ont voix délibérative au sein du conseil de surveillance - parmi les 14 membres qui, d'après le protocole de négociations précité, représentent les deux réseaux. En revanche, le sous-amendement ne précise pas - même si c'est bien son intention (qu'il conviendra donc, le cas échéant, de respecter) - que cette représentation des sociétaires est paritaire entre les caisses d'épargne et les banques populaires, soit 5 membres de part et d'autre sur les 7 qui représentent chaque réseau. L'amendement originellement présenté par le Gouvernement permettait de fixer ce nombre à 4 membres minimum (soit un total de 8 sur 18) puisqu'il disposait que les représentants des sociétaires sont majoritaires « parmi les représentants des deux réseaux ».

Ce sous-amendement a recueilli un avis unanimement favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et un avis de sagesse du Gouvernement, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ayant attiré l'attention sur le fait que « le caractère coopératif de la nouvelle structure, le souci des intérêts collectifs et la présence de quatre représentants de l'État aux côtés des huit représentants des sociétaires permettent de garantir une majorité propre à gérer le groupe de manière harmonieuse, en évitant toute parcellisation et tout phénomène de baronnie ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve les dispositions du présent article, qui est bien le « coeur » de ce projet de loi. L'essence coopérative, fédérale et mutualiste des caisses d'épargne et des banques populaires est préservée puisque cet article ne modifie en rien le régime juridique actuel des deux réseaux, et innove en consacrant dans la loi le caractère coopératif du nouveau groupe bancaire.

Le principe d'une détention du capital de CEBP à la majorité absolue par les deux réseaux assure également la conformité au fonctionnement coopératif tout en laissant ouverte la perspective d'un recours au marché pour renforcer la solidité financière du groupe et lui fournir les moyens de son développement. En revanche, votre rapporteur général estime parfaitement logique que le nouvel organe central doive préalablement obtenir l'agrément du CECEI pour accéder au statut d'établissement de crédit, et rejoigne à ce titre le droit commun des banques.

Les missions du nouvel organe central, telles qu'exposées dans le présent article, et son mode de gouvernance aboutissent à un subtil équilibre entre la sauvegarde des spécificités et du positionnement commercial des deux réseaux et la nécessité, a fortiori dans la période de crise actuelle et s'agissant d'un groupe de cette dimension, d'assurer un pilotage unifié de la stratégie et un contrôle des risques efficace et homogène.

La nouvelle organisation doit ainsi contribuer à consolider les atouts des deux entités, en particulier la complémentarité et la profondeur des réseaux qui permettent de couvrir une très large gamme de clients et services, et à atténuer les défauts d'une gouvernance qui par le passé, en particulier dans les caisses d'épargne, a pu apparaître complexe et endogamique.

Ainsi que l'a précisé M. François Pérol dans une récente interview38(*), l'actualisation des pouvoirs du nouvel organe central tend à tirer les leçons de la crise financière en prévoyant des dispositions plus détaillées sur le contrôle des risques et la gestion financière du nouvel ensemble. De même, l'harmonisation par le haut du champ des compétences et des dispositions législatives globalement plus précises que celles actuellement prévues pour la BFBP et la CNCE constituent des garanties d'efficacité de la société « fille-mère » du groupe.

A cet égard, votre rapporteur général considère que le périmètre extensif de ces missions ne justifie plus guère le maintien d'une structure fédérale analogue à la Fédération nationale des caisses d'épargne, dont le nouvel organe central reprend une partie des prérogatives les plus importantes, telles que la représentation des intérêts communs et la définition des orientations stratégiques.

Il n'y a pas pour autant de recentralisation excessive au profit de l'organe central car ces prérogatives s'exercent dans le cadre d'une gouvernance dualiste et sous le contrôle d'une commission de surveillance dont la composition assure une double majorité des représentants des réseaux comme de leurs sociétaires. A contrario, la majorité qualifiée de 15 membres sur 18, requise pour les décisions les plus importantes, permet de ne pas faire prévaloir le seul point de vue des réseaux et d'associer légitimement l'Etat actionnaire.

La question de la représentation des salariés a suscité des réactions et nombre de nos collègues députés et sénateurs se sont exprimés en faveur d'une représentation accrue et/ou avec voix délibérative. Votre rapporteur général considère qu'une telle représentation pourrait être opportune mais ne constitue en aucun cas un impératif moral ou organisationnel. Les modalités de représentation aujourd'hui prévues par le protocole de négociations sont alignées sur celles en vigueur au sein du conseil d'administration de la BFBP et le régime actuel de la CNCE - l'article L. 512-94 du code monétaire et financier étant au demeurant assez évasif39(*) - ne justifie pas, en soi, l'opportunité d'appliquer le même schéma au sein du conseil de surveillance de CEBP.

Ainsi que l'a rappelé Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi lors de son audition par votre commission le 19 mai 200940(*), les stipulations du protocole de négociations conclu le 16 mars 2009 sont également conformes au droit commun des sociétés commerciales, qui tend de surcroît à privilégier les salariés actionnaires. De même, le caractère mutualiste et coopératif du nouveau groupe ne procède pas du mode de représentation des salariés des deux réseaux, mais de la représentation des sociétaires par l'intermédiaire des présidents de conseil d'orientation et de surveillance et de conseil d'administration.

A cet égard, la disposition insérée par nos collègues députés, tendant à conférer aux représentants des sociétaires la majorité absolue au sein du conseil de surveillance, est une garantie supplémentaire et incontestable du respect de l'esprit coopératif. Il faut cependant souhaiter que cette adhésion à l'esprit mutualiste ne compromette pas l'efficacité et la rapidité du processus décisionnel dans un contexte très heurté, qui requiert d'appliquer avec constance une stratégie claire.

Votre rapporteur général souligne également l'importance de la représentation de l'Etat, qui distingue le nouveau groupe des autres banques qui ont bénéficié des apports de la Société de prise de participation de l'Etat. Elle illustre également l'attachement et la vigilance de la puissance publique à l'égard d'un groupe « à part » dans le paysage bancaire français, car investi, par l'intermédiaire du réseau des caisses d'épargne, de missions de quasi service public.

On peut en revanche s'interroger sur la pérennité de cette représentation si l'Etat vient à se désengager du capital du groupe, du fait d'un remboursement anticipé des apports en titres super-subordonnés et actions de préférence ou d'une non-conversion de ces dernières en actions ordinaires.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article premier sans modification.

ANNEXE - Tableau comparatif des dispositions législatives afférentes au statut et aux missions des organes centraux actuels et du futur organe central du groupe
 

BFBP (actuels articles L. 512-10 à
L. 512-12 du code monétaire et financier)

CNCE (actuels articles L. 512-94 à L. 512-98
du code monétaire et financier)

Nouvel organe central CEBP
(futurs articles L. 512-106, L. 512-107 et L. 512-108
du code monétaire et financier)

Statut

Société anonyme et établissement de crédit (qualité conférée par la loi). Les banques populaires détiennent au moins la majorité absolue du capital et des droits de vote.

Société anonyme et établissement de crédit (qualité conférée par la loi).

Majorité absolue du capital et des droits de vote détenue par les caisses d'épargne.

Société anonyme et établissement de crédit, sous réserve de l'agrément du CECEI (article 3).

Majorité absolue du capital et des droits de vote détenue ensemble par les banques populaires et les caisses d'épargne.

Caractère coopératif

Non précisé

Non précisé

Organe central du groupe bancaire coopératif composé des deux réseaux et des autres établissements de crédit affiliés.

Gouvernance

Non précisé
(mais prévu dans les statuts)

Structure dualiste : directoire et conseil de surveillance. Le conseil de surveillance comprend des membres élus par les salariés du réseau.

Non précisé

Compétence générale

Prend toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau.

Cf. art. L. 511-31 : les organes centraux s'assurent du bon fonc-tionnement des réseaux et prennent les mesures nécessaires.

Définition de la stratégie

Définit la politique et les orientations stratégiques du réseau.

Non précisé

Définit la politique et les orientations stratégiques du groupe et des deux réseaux.

Politique commerciale

Non précisé

Définit les produits et services offerts à la clientèle et coordonne la politique commerciale.

Coordonne les politiques commerciales des réseaux.

Croissance externe et développement

Non précisé
(mais prévu dans les statuts de la BFBP)

Crée ou acquiert tout organisme ou société utile au développement du réseau, ou prend des participations dans de tels sociétés ou organismes.

Prend toute mesure utile au développement du groupe, notamment en acquérant ou détenant les participations stratégiques.

Représentation

Négocie et conclut au nom du réseau les accords nationaux et internationaux.

Représente le réseau, y compris en qualité d'employeur.

Négocie et conclut au nom du réseau les accords nationaux et internationaux.

Représente le groupe et chaque réseau pour faire valoir leurs droits et intérêts communs, auprès des organismes de place et en qualité d'employeur, et négocier et conclure les accords nationaux ou internationaux et les accords collectifs de branche.

Gestion financière du réseau : liquidité et refinancement

Assure la centralisation des excédents de trésorerie des banques populaires et leur refinancement.

Assure la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne.

Réalise toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché.

- Prend toute mesure nécessaire pour garantir la liquidité du groupe et de chaque réseau.

- Détermine les modalités de placement et de gestion de la trésorerie des établissements et les conditions de réalisation de certaines opérations (opérations avec d'autres établissements de crédit, titrisation, émission d'instruments financiers).

- Réalise toute opération nécessaire à la gestion de la liquidité.

 

BFBP (actuels articles L. 512-10 à
L. 512-12 du code monétaire et financier)

CNCE (actuels articles L. 512-94 à L. 512-98
du code monétaire et financier)

Nouvel organe central CEBP
(futurs articles L. 512-106, L. 512-107 et L. 512-108
du code monétaire et financier)

Gestion financière du réseau : solvabilité

Prend toutes mesures nécessaires pour garantir la solvabilité du réseau.

Définit et met en oeuvre les mécanismes de solidarité financière nécessaires et dispose des fonds provenant de la dévolution du fonds de garantie.

Prend toute mesure pour garantir la liquidité et la solvabilité des caisses d'épargne et pour organiser la solidarité financière au sein du réseau, notamment via le fonds de garantie et de solidarité.

- Prend toute mesure nécessaire pour garantir la solvabilité du groupe et de chaque réseau.

- Met en oeuvre les mécanismes de solidarité interne.

- Crée un fonds de garantie commun aux deux réseaux dont il détermine les règles de fonctionnement, les modalités d'intervention et les contributions des établissements affiliés.

Contrôle interne et organisation des réseaux

Cf. article L. 511-31 sur les missions communes à tous les organes centraux.

Prend toute disposition administrative, financière et technique sur la gestion et l'organisation des caisses d'épargne et leurs filiales, notamment en ce qui concerne les moyens informatiques.

- Définit les principes et conditions d'organisation du contrôle interne du groupe et de chaque réseau.

- Assure le contrôle sur place de l'organisation, de la gestion et de la situation financière des établissements affiliés.

Gestion des risques

Non précisé

Non précisé

- Définit la politique et les principes de gestion des risques et les limites de ceux-ci.

- Assure la surveillance permanente des risques sur une base consolidée.

Statuts des établissements affiliés

Approuve les statuts des banques populaires et leurs modifications.

Etablit les statuts types des caisses d'épargne et des sociétés locales d'épargne.

Approuve les statuts des établissements affiliés et des sociétés locales d'épargne, et leurs modifications.

Agrément des dirigeants des établissements affiliés

Agrée les dirigeants des banques populaires et définit les conditions de cet agrément.

Non précisé

Agrée les personnes appelées à assurer la détermination effective de l'orientation de l'activité.

Révocation des dirigeants des établissements affiliés

Non précisé

Peut procéder, notamment sur proposition du censeur, à la révocation collective du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance dans les cas où il cesserait d'exercer ses fonctions ou prendrait des décisions non-conformes à la réglementation ou aux instructions de la CNCE.

- Peut prononcer une révocation individuelle ou collective en cas de décision non-conforme aux instructions de l'organe central ou aux dispositions législatives et réglementaires.

- Désigne les personnes chargées d'assurer l'intérim jusqu'à la désignation des nouveaux titulaires.

Appel de cotisations

Appelle les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central.

Missions spécifiques des caisses d'épargne

Sans objet.

Veille à l'application des missions énoncées à l'article L. 512-85 (cf. supra sur le droit existant).

Création ou dissolution de caisses régionales

Cf. article L. 511-31.

Prend toute mesure visant à la création de nouvelles caisses d'épargne ou à la suppression de caisses existantes, par liquidation ou fusion.

Cf. article L. 511-31 : tous les organes centraux peuvent imposer la dissolution ou la fusion d'un établissement affilié dont la situation financière le justifie.

ARTICLE 2 - Dispositions de coordination

Commentaire : le présent article introduit des dispositions de coordination dans l'ensemble des textes législatifs et réglementaires relatifs aux caisses d'épargne et aux banques populaires.

Par coordination avec les dispositions de l'article premier, relatif à la création du nouvel organe central des caisses d'épargne et des banques populaires, le présent article prévoit la substitution, dans tous les textes législatifs et réglementaires, des mots « l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires » aux mots « la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance » et aux mots « la Banque fédérale des banques populaires ».

* *

*

A l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, la rédaction du présent article a été précisée pour prévoir que l'application de ces mesures de coordination sera effectuée sous réserve des dispositions de la présente loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

ARTICLE 3 - Agrément de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires

Commentaire : le présent article prévoit la substitution de plein droit du nouvel organe central à la BFBP et à la CNCE, en vue de l'obtention de l'agrément par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

I. LE RÉGIME D'AGRÉMENT DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT

Aux termes de l'article L. 511-9 du code monétaire et financier, le statut d'établissement de crédit suppose la délivrance d'un agrément par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), qui conditionne en particulier la faculté de réaliser des opérations de banque. Les établissements de crédit sont agréés en qualité de banque, de banque mutualiste ou coopérative, de caisse de crédit municipal, de société financière ou d'institution financière spécialisée.

Les opérations de banque, définies par l'article L. 311-1 du même code, comprennent la réception de fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que la mise à la disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement. Les établissements de crédit peuvent également effectuer des opérations connexes (constituant le cas échéant des services d'investissement soumis à un agrément spécifique), qui aux termes de l'article L. 311-2 sont :

- les opérations de change ;

- les opérations sur or, métaux précieux et pièces ;

- le placement, la souscription, l'achat, la gestion, la garde et la vente de valeurs mobilières et de tout produit financier ;

- le conseil et l'assistance en matière de gestion de patrimoine ;

- le conseil et l'assistance en matière de gestion financière, l'ingénierie financière et tous les services destinés à faciliter la création et le développement des entreprises ;

- les opérations de location simple de biens mobiliers ou immobiliers pour les établissements habilités à effectuer des opérations de crédit-bail.

Les articles L. 511-10 à L. 511-14 exposent les conditions d'obtention de l'agrément, parmi lesquelles :

- l'adéquation de la forme juridique de l'entreprise à l'activité d'établissement de crédit ;

- l'examen du programme d'activités de l'entreprise, des moyens techniques et financiers qu'elle prévoit de mettre en oeuvre ainsi que de la qualité des apporteurs de capitaux et, le cas échéant, de leurs garants ;

- l'aptitude de l'entreprise à réaliser ses objectifs de développement dans des conditions compatibles avec le bon fonctionnement du système bancaire et qui assurent à la clientèle une sécurité satisfaisante ;

- un capital libéré d'un montant au moins égal à 5 millions d'euros.

Par ailleurs, le siège réel et le siège social doivent être situés sur le même territoire, et la détermination effective de l'orientation de l'activité de l'établissement de crédit doit être assurée par deux personnes au moins. Le CECEI peut retirer l'agrément si ces personnes ne possèdent pas l'honorabilité, la compétence et l'expérience requises pour leur fonction.

Si l'établissement appartient au secteur de l'économie sociale et solidaire, le CECEI prend en compte cette spécificité et apprécie notamment l'intérêt de son action au regard des missions d'intérêt général relevant de la lutte contre les exclusions ou de la reconnaissance effective d'un droit au crédit.

Le CECEI peut assortir l'agrément de conditions particulières ayant pour objet de préserver l'équilibre de la structure financière de l'établissement et le bon fonctionnement du système bancaire, ou le subordonner au respect d'engagements souscrits par l'établissement. Il statue dans un délai de douze mois à compter de la réception de la demande d'agrément, tout refus d'agrément étant notifié au demandeur. Les articles L. 511-15, L. 511-17 et L. 511-18 du code monétaire et financier prévoient également les modalités de retrait de l'agrément de l'établissement de crédit comme de sa radiation par la Commission bancaire, à titre de sanction disciplinaire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Conformément au droit commun, le premier alinéa du présent article dispose que l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires doit obtenir auprès du CECEI un agrément en tant qu'établissement de crédit. Rappelons que le régime actuel de la BFBP et de la CNCE déroge au droit commun puisque la qualité d'établissement de crédit leur a été octroyée d'office, sans agrément préalable.

Le nouvel organe central devrait être agréé en tant que banque mutualiste ou coopérative. Dans la mesure où il n'aura pas vocation à établir des contacts directs avec la clientèle, ses principales opérations de banque, conformément aux missions exposées dans l'article premier du présent projet de loi, auront trait au refinancement et à la gestion de la trésorerie du groupe.

Le second alinéa prévoit qu'à la date d'entrée en vigueur de la loi, le nouvel organe central se substitue de plein droit à la BFBP et à la CNCE. Leurs 75 établissements affiliés lui seront également affiliés de plein droit, ce qui inclut en particulier :

- les 17 caisses régionales d'épargne et de prévoyance, les 18 banques populaires régionales et les sociétés de caution mutuelle qui leur sont rattachées ;

- Natixis, aujourd'hui doublement affiliée à la BFBP et à la CNCE ;

- des établissements affiliés à la CNCE, tels que les banques des départements et collectivités d'outre-mer ;

- des établissements affiliés aux Banques populaires comme la BRED, la CASDEN, le Crédit coopératif ou le Crédit maritime (les six caisses et la société centrale) ;

- des filiales de la BFBP et de la CNCE devenues filiales directes du nouvel organe central, telles que Financière Océor et BCP France ;

- et des établissements qui resteront au moins temporairement détenus par les sociétés de participation des deux réseaux, tels la Banque Palatine et le Crédit foncier de France.

Il convient enfin de rappeler qu'aux termes du second alinéa de l'article L. 512-106 du code monétaire et financier, introduit par l'article premier du présent projet de loi, les nouveaux établissements contrôlés (exclusivement ou conjointement) par l'organe central ou par un ou plusieurs établissements des deux réseaux à compter de l'octroi de l'agrément pourront être affiliés à l'organe central. Cette affiliation demeure une faculté et n'aura donc pas le caractère automatique conféré par le présent article pour les établissements déjà affiliés à la CNCE ou à la BFBP.

Ainsi que le prévoit l'article 7 du présent projet de loi, les dispositions du présent article entrent en vigueur, sous réserve de l'agrément du CECEI, à compter de la clôture de l'assemblée générale du nouvel organe central qui approuve les apports partiels d'actifs et décide l'émission d'actions en rémunération de ces apports.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut qu'approuver les dispositions du présent article, qui constituent une condition nécessaire à l'existence juridique du groupe.

Ainsi qu'il a été précisé dans l'exposé général, le calendrier resserré de mise en place du groupe conduit à ce que l'instruction de l'agrément par le CECEI soit d'ores et déjà en cours, afin que son obtention soit acquise peu après l'adoption et la publication du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

ARTICLE 4 - Transferts du patrimoine, des moyens, des droits et obligations des deux organes centraux actuels vers le nouvel organe central

Commentaire : le présent article prévoit les modalités - qui dérogent en partie au droit commun - des transferts de patrimoine, de contrats de travail et financiers et de moyens humains, techniques et financiers de la Banque fédérale des banques populaires et de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance vers le nouvel organe central, ainsi que le changement de dénomination de ces deux organes centraux.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PRINCIPE DU TRANSFERT

Venant après la définition des caractéristiques et missions du nouvel organe central, sa substitution de plein droit à la Banque fédérale des banques populaires (BFBP) et à la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE), et son agrément par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, prévus par les articles premier et 3 du présent projet de loi, le présent article permet de remplir une condition essentielle de la constitution et de l'existence juridique du nouveau groupe. Il fixe ainsi les modalités et effets - qui dérogent au droit commun - du transfert du patrimoine et de l'ensemble des moyens humains, financiers et techniques nécessaires à l'accomplissement des missions du nouvel organe central.

Le premier alinéa du présent article prévoit que la BFBP et la CNCE transfèrent au nouvel organe central le patrimoine et l'ensemble des personnels et moyens financiers et techniques requis pour les missions de cet organe, soit celles auparavant exercées par la BFBP et la CNCE et les nouvelles missions d'organe central confiées par l'article premier du présent projet de loi.

Le transfert de patrimoine porte sur les éléments d'actif et de passif, ce qui inclut les sommes d'argent, instruments financiers, effets et créances conclus, émis ou remis par la CNCE et la BFBP, les sûretés sur les biens ou droits qui y sont attachés, et les contrats en cours quelle que soit leur nature.

Dans la mesure où la BFBP et la CNCE deviendront des sociétés de participations (cf. infra) appelées à se cantonner à la gestion des participations non transférées, la quasi-totalité de leurs moyens humains, financiers et techniques sera apportée au nouvel organe central.

Le sixième et dernier alinéa du présent article prévoit ainsi que les contrats de travail de la CNCE et de la BFBP sont transférés au nouvel organe central dans les conditions de droit commun prévues par les articles L. 1224-1 à L. 1224-4 du code du travail qui régissent ces transferts. L'article L. 1224-2 dispose en particulier que « le nouvel employeur est tenu, à l'égard des salariés dont les contrats de travail subsistent, aux obligations qui incombaient à l'ancien employeur à la date de la modification ». Le nouvel organe central sera donc subrogé dans les droits de la CNCE et de la BFBP.

B. LES EFFETS JURIDIQUES DÉROGATOIRES DU TRANSFERT DE PATRIMOINE

Les dispositions d'ordre public prévues par les deuxième à cinquième alinéas précisent les effets juridiques des transferts de patrimoine au profit du nouvel organe central du groupe et assurent la continuité des droits et obligations qui incombent au deux organes centraux actuels. Les deuxième et troisième alinéas prévoient ainsi que nonobstant toute disposition ou stipulation contractuelle contraire :

- les transferts emportent de plein droit les effets d'une transmission universelle de patrimoine et sont opposables aux tiers sans formalité préalable. Cette disposition déroge donc à la règle de droit commun de consultation des obligataires et écarte tout droit d'opposition au transfert ;

- les transferts des droits et obligations résultant des contrats relatifs aux instruments financiers antérieurement émis par la CNCE et la BFBP n'ouvrent droit à aucun remboursement anticipé ni à aucune modification des termes des conventions. Les porteurs des titres ne pourront donc pas faire obstacle au transfert ni se prévaloir de clauses de remboursement anticipé telles que les clauses dites de « défaut croisé »41(*) (« cross default ») et d'« accélération croisée »42(*) (« cross acceleration »).

Le quatrième alinéa prévoit néanmoins que la CNCE et la BFBP informent les porteurs de ces instruments financiers des transferts réalisés.

Le cinquième alinéa du présent article fixe le régime des contrats portant sur des éléments d'actif et de passif non transférés, conclus par la CNCE, la BFBP ou par les sociétés qui leur sont liées (au sens des articles L. 233-1 à L. 233-4 du code de commerce43(*)). Ces contrats ne pourront faire l'objet d'aucune modification ou résiliation du fait des autres transferts réalisés. Cet alinéa précise également que la dénomination de la CNCE et de la BFBP change pour devenir, respectivement, « société de participations du réseau des caisses d'épargne » et « société de participations du réseau des banques populaires ».

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à ces dispositions, dont le caractère en partie dérogatoire est justifié par la nécessité d'assurer la continuité du pilotage et de la gestion financière des deux réseaux. Elles permettent également de conforter la sécurité juridique du nouveau groupe et de limiter les risques de contentieux liés à la reprise des contrats en cours par le nouvel organe central.

Il relève également que les dispositions qui empêchent les cocontractants de la BFBP et de la CNCE de s'opposer au transfert de patrimoine s'appliquent aux contrats de droit français. Elles ne pourront donc s'appliquer aux contrats de droit étranger qu'à la condition de ne pas violer des dispositions légales ou réglementaires en vigueur dans les pays concernés. Seuls trois contrats conclus par la CNCE seraient dans ce cas de figure.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

ARTICLE 5 - (Art. 16 et 32 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière) - Conditions d'applicabilité des conventions de branche et organisation du dialogue social

Commentaire : le présent article prévoit la création d'une commission paritaire nationale spécifique pour la négociation des conventions de branche du réseau des banques populaires et organise les conditions transitoires de représentation des organisations syndicales au sein de la branche du réseau des caisses d'épargne.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AUX CONDITIONS D'APPLICABILITÉ DES CONVENTIONS DE BRANCHE

Le présent article a pour objet d'adapter les règles de négociation et d'applicabilité des accords collectifs propres aux deux réseaux, des banques populaires et des caisses d'épargne, dans le cadre de leur rapprochement et de la création du nouvel organe central des caisses d'épargne et des banques populaires prévu à l'article premier du présent projet de loi.

A cet effet, il pose trois séries de mesures tendant :

- à créer une branche spécifique pour le réseau des banques populaires (I) ;

- à conférer à l'organe central la qualité de groupement patronal compétent pour la désignation des représentants des employeurs au sein des commissions paritaires nationales de chaque réseau (II) ;

- et à adapter, de manière transitoire, le fonctionnement de la commission paritaire nationale du réseau des caisses d'épargne aux nouvelles conditions de représentativité des organisations syndicales, prévues par la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail (III et IV).

Le I du présent article institue une nouvelle commission paritaire nationale propre aux entreprises du réseau des banques populaires. Celle-ci serait compétente pour négocier et conclure les accords collectifs nationaux. Il s'agit ici de la création d'une nouvelle branche, distincte de la branche du réseau des caisses d'épargne. Cette mesure d'ordre légal emprunte le même dispositif que celui prévu par l'article 16 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière qui, à l'époque, a procédé à la création de la branche des caisses d'épargne.

Le II confère la qualité de groupement patronal à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires. Celui-ci sera donc compétent pour désigner les représentants des employeurs au sein des commissions paritaires nationales des deux réseaux.

Le III et le IV adaptent les dispositions de l'article 16 de la loi précitée afin d'organiser le fonctionnement de la commission paritaire nationale du réseau de caisses d'épargne et la représentation des organisations syndicales. Alors qu'il pouvait sembler inutile de modifier la loi du 25 juin 1999 précitée, dans la mesure où la branche des caisses d'épargne est maintenue, cette réécriture technique permet à la commission paritaire nationale des caisses d'épargne de continuer à fonctionner. En effet, même si elle n'apporte aucune modification sur le fond, elle s'avère nécessaire pour substituer le nouvel organe central à la Caisse nationale des caisses d'épargne en qualité de groupement employeur.

Par ailleurs, la loi du 20 août 2008 précitée a réformé les règles de représentativité des organisations syndicales qui doivent désormais satisfaire aux critères cumulatifs suivants :

- le respect des valeurs républicaines, notamment pour garantir la liberté d'opinions politiques, philosophiques ou religieuses, et le refus de toute discrimination ;

- l'indépendance vis-à-vis de l'employeur ;

- la transparence financière ;

- une ancienneté d'au moins deux ans, appréciée à compter de la date de dépôt légal des statuts ;

- une audience suffisante aux élections professionnelles, d'au moins 8 % des suffrages exprimés au premier tour à compter de la première mesure d'audience qui doit être réalisée avant la fin 2013.

Il convient de préciser qu'avant l'organisation de la première mesure d'audience, les syndicats représentatifs au niveau de chaque branche sont les syndicats affiliés aux organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel (CGT, CFDT, CGT-FO, CFE-CGC, CFTC) ainsi que toute autre organisation qui serait reconnue représentative à ce niveau. En outre, sont également reconnues les organisations syndicales représentatives au niveau de la branche au 21 août 2008.

Ainsi, jusqu'à la réalisation de la première mesure d'audience, prévue en dernière échéance pour 2013, la commission paritaire nationale du réseau des caisses d'épargne resterait composée de 14 membres représentant les employeurs, désignés par l'organe central, et de 14 membres représentant les personnels, désignés par les organisations syndicales.

Le réseau des caisses d'épargne comptait sept organisations représentatives au 31 mars 2009. Le tableau ci-dessous indique les taux de représentativité de chacun des syndicats représentés dans le réseau des caisses d'épargne et dans celui des banques populaires. A cet égard, le « dimorphisme » syndical des deux groupes illustre des identités sociales et des cultures d'entreprise très différentes.

Organisations syndicales représentatives des caisses d'épargne et des banques populaires

(en %)

 

Caisses d'épargne

Banques populaires

Syndicat unifié-UNSA

32,25 %

Non représenté

CFDT

13,98 %

39,88 %

CGT

9,40 %

14,42 %

SNP Force ouvrière

8,07 %

15,72 %

CFTC

4,12 %

10,28 %

CGC

11,84 %

19,70 %

SUD

20,33 %

Non représenté

Source : Secrétariat général de la présidence du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE).

B. UNE NOUVELLE ORGANISATION DU DIALOGUE SOCIAL

Conformément aux dispositions prévues par le code monétaire et financier, les réseaux bancaires mutualistes et coopératifs peuvent être constitués en branches spécifiques pour la négociation des accords collectifs. Ainsi, contrairement aux banques commerciales qui relèvent de la convention collective des banques, dite « branche de l'Association française bancaire (AFB) », le Crédit agricole et le Crédit maritime relèvent de branches créées au moyen d'accords conventionnels. La branche relative aux réseaux des caisses d'épargne présente la particularité d'avoir été constituée par la voie législative au titre de la loi du 25 juin 1999 précitée.

En revanche, le réseau des banques populaires est resté adossé à la « branche AFB » tout en bénéficiant de dispositions spécifiques au réseau mutualiste, présentant ainsi un caractère « bi-branche » Banque populaire-AFB qui ne s'est pas concrétisé par la création d'une branche autonome.

Le présent article a pour objet de procéder à une reconnaissance législative de la négociation de branche au sein du réseau des banques populaires, par parallélisme avec le statut adopté en 1999 pour les caisses d'épargne. Par ailleurs, la création de cette nouvelle identité sociale s'accompagne de la sécurisation des accords antérieurs et de la stabilisation, sans remise en cause, du statut social des salariés.

Au final, la réorganisation du dialogue social opéré par le présent projet de loi s'opère autour d'une articulation de trois branches distinctes pour les réseaux mutualistes : les caisses d'épargne, le Crédit maritime puis les banques populaires. De plus, relèveraient de la « branche AFB », les banques commerciales du groupe : Crédit foncier de France, Banque Palatine, Société marseillaise de crédit, Natixis.

Il n'est pas prévu de calendrier particulier concernant la constitution de la branche propre au réseau des banques populaires. Les dispositions du code du travail relatives aux négociations d'accord de branche indiquent que les discussions doivent être menées dans un délai d'un an après un préavis de trois mois, soit quinze mois au total. Donc, même si les accords antérieurs ne semblent pas faire l'objet d'une remise en cause, dans le cas d'un préavis commençant en juillet 2009, la négociation devant mener à la conclusion d'une nouvelle convention de branche devrait être close au plus tard en décembre 2010. Par ailleurs, on ne sait pas à quel accord de branche se rattachera le nouvel organe central. Celui-ci disposera d'un délai de quinze mois pour mener les négociations avec les organisations syndicales.

Répartition, avant et après le rapprochement, des rattachements par catégories d'accords collectifs

Catégories d'accords collectifs

Entités rattachées
avant le rapprochement

 

Entités rattachées
après le rapprochement

Branche mutualiste des caisses d'épargne

La CNCE et les 17 caisses d'épargne

 

Les 17 caisses d'épargne

Branche mutualiste du crédit maritime

Le Crédit maritime

 

Sans changement

Convention collective des banques commerciales « branche AFB »

- Natixis, CFF, Banque Palatine, Société marseillaise de crédit ;

-La BFBP et les 18 banques populaires ;

 

- Natixis, CFF, Banque Palatine, société marseillaise de crédit ;

- en fonction des négociations, le nouvel organe central ?

Nouvelle branche mutualiste des banques populaires

Sans objet

 

Les 18 banques populaires

L'Assemblée nationale a apporté des modifications formelles sur le texte, sans conséquence sur le fond. A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, ont été adoptés trois amendements rédactionnels sur le texte examiné par la commission, et un amendement de coordination sur le texte examiné en séance publique.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé s'intègre dans la logique du rapprochement exposé devant votre commission des finances, le 29 avril 2009, par M. François Pérol, président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne et directeur général de la Banque fédérale des banques populaires. Si la création du nouvel organe central est issue de la fusion des organes centraux des deux réseaux, la constitution du nouveau groupe réside dans le maintien de l'identité et des marques propres aux deux réseaux de distribution. Il a ainsi souligné que leurs « positionnements complémentaires dans une large gamme de clientèle » devaient conduire ces réseaux à demeurer concurrents et à conserver une réelle autonomie dans leur développement commercial.

Votre rapporteur général souligne le bon accueil réservé par les marchés à l'annonce du rapprochement de ces deux groupes coopératifs et salue cette opération, nonobstant les interrogations sur la capacité du nouvel ensemble à donner une vraie stratégie à la filiale Natixis.

En tout état de cause, il convient de souligner que, contrairement à la fusion ANPE-Assedic au sein de la nouvelle entité « Pôle emploi », le maintien de deux réseaux distincts n'impose pas, dès à présent, la constitution d'une convention collective commune aux deux réseaux. Eu égard à la complexité du rapprochement de ses structures, dont votre commission a souligné les spécificités, et aux difficultés et surcoûts financiers inhérents à toute intégration de statuts différents, il convient de préciser que la priorité doit être donnée à l'élaboration de la stratégie du futur groupe. La convergence des statuts pourra ultérieurement faire l'objet de négociations de groupe sur des thématiques particulières.

Ainsi, il n'appartient pas en l'espèce au législateur de procéder à la « balance coût-avantage » de chacun des régimes. En tout état de cause, un tel objectif relèvera de la discussion entre les partenaires sociaux et le nouvel organe central qui sera le groupement employeur de chacune des branches.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

ARTICLE 6 - (Art. 145 et 260 C du code général des impôts) - Mesures de coordination dans le code général des impôts

Commentaire : le présent article introduit la mention du nouvel organe central des caisses d'épargne et des banques populaires dans les dispositions fiscales applicables aux deux groupes actuels, soit les articles 145 et 260 C du code général des impôts.

I. LE DROIT EXISTANT

Deux articles du code général des impôts font référence à la Banque fédérale des banques populaires (BFBP) et à la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE) :

- l'article 145 relatif au régime fiscal des sociétés mères, dont le 9° fait en effet référence aux articles L. 512-10 et L. 512-94 du code monétaire financier, respectivement relatif à la BFBP et à la CNCE et qui sont abrogés par l'article premier du présent projet de loi. L'article 145 prévoit ainsi l'éligibilité au régime des sociétés mères pour les participations de ces deux entités qui ne respectent pas la condition de taux de 5 % du capital de la société émettrice, mais dont le prix de revient est supérieur ou égal à 22,8 millions d'euros ;

- l'article 260 C, dont les 1° et 3° bis excluent la possibilité de soumettre sur option à la taxe sur la valeur ajoutée les opérations44(*) effectuées entre eux par les organismes dépendant de la BFBP et par les affiliés de la CNCE, ainsi que leurs groupements, entre eux ou avec la CNCE.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Par coordination avec les dispositions de l'article premier du présent projet de loi, le présent article introduit la mention du nouvel organe central des caisses d'épargne et des banques populaires dans les dispositions fiscales applicables aux deux groupes actuels :

- le  substitue, dans l'article 145 du code général des impôts, aux deux références à la BFBP et à la CNCE une référence à l'article L. 512-106 du code monétaire et financier, créé par l'article premier du présent projet de loi et relatif au périmètre du nouvel organe central ;

- le  abroge le 3° bis de l'article 260 C du code général des impôts, relatif aux opérations entre affiliés de la CNCE et avec la CNCE, et introduit une rédaction analogue pour le 1° de ce même article, afin d'exclure la possibilité de soumettre sur option à la TVA les opérations effectuées par les affiliés de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires, ainsi que leurs groupements, entre eux ou avec cet organe central.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut qu'approuver les nécessaires mesures de coordination du présent article.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

ARTICLE 6 bis (nouveau) - (Art. L. 511-45 [nouveau] du code monétaire et financier) - Information sur les implantations et activités de l'ensemble des banques dans les juridictions non coopératives

Commentaire : le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Didier Migaud et Gilles Carrez, prévoit pour les établissements de crédit une obligation générale d'information sur leurs activités et implantations dans les juridictions considérées comme non coopératives d'un point de vue fiscal.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Didier Migaud, président de la commission des finances, et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit pour tous les établissements de crédit agréés en France une obligation générale d'information sur leurs activités dans les juridictions considérées comme non coopératives d'un point de vue fiscal.

Il crée ainsi un nouvel article L. 511-45 dans le code monétaire et financier, qui dispose que les établissements de crédit publient en annexe à leurs comptes annuels des informations sur leurs implantations et leurs activités dans les Etats ou territoires qui n'ont pas conclu avec la France de convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales permettant l'accès aux renseignements bancaires. Un arrêté du ministre chargé de l'économie fixe les conditions de cette nouvelle obligation, notamment les informations devant figurer dans l'annexe et la liste des juridictions concernées.

Le présent article confère donc une portée générale aux dispositions du I de l'article 25 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009. En effet, cet article a déjà prévu un volet dans les conventions conclues entre l'Etat et les établissements bénéficiaires des prêts de la Société de financement de l'économie française (SFEF), portant spécifiquement « sur les conditions dans lesquelles les établissements exercent des activités » dans ces Etats et territoires non-coopératifs et « entretiennent des relations commerciales avec des personnes ou entités qui y sont établies ».

Par coordination, l'article 6 ter du présent projet de loi, adopté à l'initiative du Gouvernement, supprime cette obligation propre aux établissements de crédit bénéficiant des concours de la SFEF.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit pleinement aux objectifs et aux modalités du présent article, la transparence étant un des meilleurs leviers de régulation.

La raison d'être des « paradis » bancaires, fiscaux ou juridiques étant leur opacité et leur résistance ou inertie face aux tentatives d'harmonisation des procédures d'assistance fiscale et des conditions de levée du secret bancaire, notamment sous l'égide de l'OCDE, une action « à la source » auprès des sociétés têtes de groupe relevant du droit des pays considérés comme coopératifs peut constituer un prélude efficace à une normalisation des flux financiers.

Dans le contexte de différenciation fiscale et de forte croissance des activités financières qui a prévalu dans la période récente, il est logique que les banques françaises aient eu recours aux juridictions non coopératives, eu égard aux avantages fiscaux et juridiques qu'elles procurent pour des activités importantes telles que la structuration de véhicules obligataires, la gestion d'actifs pour le compte de tiers et la « gestion de fortune ». La presse s'est ainsi récemment fait l'écho du « palmarès » des banques en la matière, en termes d'implantations et de volume de capitaux gérés. On ne saurait pour autant se satisfaire d'un statu quo, dans la mesure où l'essor des paradis fiscaux et juridiques dépasse le simple cadre d'une légitime concurrence fiscale et détourne des activités et des emplois au détriment des pays coopératifs.

Les présentes dispositions appellent donc les établissements de crédit à jouer le jeu de la transparence et de l'auto-régulation, du moins dans un premier temps. Il sera loisible au législateur ou au régulateur bancaire de prendre, le cas échéant, des sanctions et mesures plus coercitives telles que la dénonciation de conventions fiscales bilatérales ou la mise en place d'exigences supplémentaires en matière de fonds propres réglementaires.

Votre rapporteur général rappelle cependant que les banques n'ont pas le monopole des implantations dans ces juridictions ni des pratiques d'optimisation fiscale consistant à expatrier les bénéfices dans des pays fiscalement avantageux ou attachés au secret bancaire. Nombre de grands groupes français dans des secteurs d'activité très divers (grande distribution, agro-alimentaire, services informatiques...) réalisent ainsi des profits substantiels dans des Etats et territoires inscrits sur la « liste grise » de l'OCDE, sans pour autant enfreindre la législation française.

Les établissements financiers français semblent de fait - certes tardivement et sous la pression du G20 - plus proactifs et prendre la mesure de cette problématique des centres offshore. Ils ont ainsi formalisé le 22 mai 2009, sous l'égide la Fédération bancaire française, cinq engagements pour une meilleure lutte contre le blanchiment et une plus grande transparence de leurs activités dans les paradis fiscaux :

1) respecter les règles et principes dégagés par la communauté internationale ;

2) étendre à l'ensemble des filiales les règles de contrôle interne applicables en Europe (sauf si les prescriptions locales sont plus strictes) ;

3) être transparent sur les implantations, en adressant chaque année au régulateur de l'Etat d'origine un état mentionnant les filiales, succursales et bureaux de représentation implantés dans les pays non-coopératifs, et décrivant leurs principales activités. Cet engagement est cohérent avec les dispositions du présent article, mais on peut se demander si l'information qui figurera en annexe du rapport annuel se révèlera aussi précise ;

4) mettre en place une gouvernance spécifique pour les activités dans les pays non coopératifs. Si un pays d'implantation rejoint la liste de l'OCDE, le conseil d'administration ou le conseil de surveillance doit se prononcer dans les trois mois sur l'opportunité d'y maintenir des activités ou de les restreindre ;

5) tenir à la disposition des autorités bancaires les informations sur certaines opérations effectuées dans les juridictions non coopératives et relevant du domaine ayant conduit à l'inscription de ladite juridiction.

Ces engagements ont été soumis aux banques européennes pour permettre l'élaboration d'une position commune avec le Conseil européen des 18 et 19 juin 2009.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 6 bis sans modification.

ARTICLE 6 ter (nouveau) - (Art. 6 de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie) - Abrogation d'une information spécifique portant sur les implantations et activités des banques dans les juridictions non coopératives

Commentaire : le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, supprime, par cohérence avec l'article 6 bis, l'obligation spécifique d'information sur les activités dans les juridictions considérées non coopératives, à la charge des établissements de crédit qui ont conclu une convention avec l'Etat et bénéficient des concours de la Société de financement de l'économie française (SFEF).

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'article 6 bis du présent projet de loi, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Didier Migaud, président de la commission des finances, et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, prévoit pour tous les établissements de crédit agréés en France une obligation générale d'information sur leurs activités dans les juridictions considérées comme non coopératives d'un point de vue fiscal.

Il confère ainsi une portée générale aux dispositions du I de l'article 25 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009. En effet, cet article a déjà prévu un volet dans les conventions conclues entre l'Etat et les établissements bénéficiaires des prêts de la Société de financement de l'économie française (SFEF), portant spécifiquement « sur les conditions dans lesquelles les établissements exercent des activités » dans ces Etats et territoires non-coopératifs et « entretiennent des relations commerciales avec des personnes ou entités qui y sont établies ».

Sur le fondement de cette extension de l'obligation de transparence à l'ensemble des établissements de crédit, même lorsqu'ils n'ont pas souscrit au dispositif de la SFEF et au-delà de l'échéance de ce dispositif, le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, abroge donc les dispositions précitées de la loi de finances rectificative du 20 avril 2009.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit pleinement à l'objectif de transparence sur les activités des banques dans les « paradis » bancaires, fiscaux et juridiques, et donc à la nouvelle obligation générale d'information prévue par l'article 6 bis du présent projet de loi. Il approuve également le présent article tendant à supprimer les dispositions analogues de la loi de finances rectificative du 20 avril 2009, pour autant que le terme d' « activités » prévu par la nouvelle obligation générale recouvre bien l'expression de « relations commerciales avec des personnes ou entités » établies dans des juridictions non coopératives, qui figurait dans la rédaction applicable aux établissements de crédit bénéficiaires des prêts de la SFEF.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 6 ter sans modification.

ARTICLE 7 - Entrée en vigueur du dispositif

Commentaire : le présent article prévoit une entrée en vigueur différenciée des dispositions du présent projet de loi, dont la majorité est applicable à compter de la clôture de l'assemblée générale du nouvel organe central et sous réserve de l'agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article fixe la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi, qui diffère en fonction des dispositions concernées.

Les deuxième et quatrième alinéas de l'article 4, relatifs aux effets juridiques des transferts d'actifs et de passifs au profit du nouvel organe central (opposabilité aux tiers sans formalité supplémentaire et transmission universelle de patrimoine) et à l'information spécifique des obligataires (au lieu de leur consultation préalable), entrent ainsi en vigueur dès la promulgation de la loi. En revanche, l'applicabilité des autres dispositions est doublement conditionnée par :

- les décisions de l'assemblée générale du nouvel organe central qui approuveront le principe et la valorisation des apports de participations et prévoieront l'émission d'actions en rémunération de ces apports. Il est prévu que cette assemblée générale se tienne à la fin du mois de juillet ;

- la délivrance de l'agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement pour le nouvel organe central.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues Didier Migaud, président de la commission des finances, et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination avec le nouvel article 6 bis du présent projet de loi, relatif à une nouvelle obligation générale d'information des établissements de crédit sur leurs implantations et activités dans les juridictions non coopératives, afin que l'entrée en vigueur de ces dispositions ne soit pas reportée à la clôture de l'assemblée générale de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires visée à l'article 7, mais qu'elle soit immédiate.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve cette entrée en vigueur différenciée, qui n'est pas inédite et se révèle nécessaire.

Une entrée en vigueur homogène des dispositions du présent projet de loi, soit à la date de clôture de l'assemblée générale de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires approuvant les apports réalisés par la CNCE et la BFBP, rendrait inopérantes les dispositions dérogatoires de l'article 4. Seule une entrée en vigueur antérieure, dès la promulgation du présent projet de loi, les rend possibles. En effet :

- l'opposabilité aux tiers du transfert de patrimoine doit être garantie le plus tôt possible pour pouvoir déroger à la règle de droit commun de consultation préalable des obligataires, qui doit être respectée avant la clôture de l'assemblée générale approuvant les apports ;

- l'information des obligataires et porteurs d'instruments financiers doit être réalisée avant la clôture de l'assemblée générale précitée.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITIONS

AUDITION DE M. FRANÇOIS PÉROL, PRÉSIDENT DU DIRECTOIRE DE LA CNCE ET DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA BFBP, LE 29 AVRIL 2009

La commission a procédé à l'audition de M. François Pérol, président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE), et directeur général de la Banque fédérale des Banques populaires (BFBP).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la nomination de M. François Pérol en qualité de directeur général a été approuvée par le conseil d'administration des Banques populaires le 25 février dernier, et que sa nomination en qualité de président du directoire a été approuvée par le conseil d'administration de la Fédération nationale des Caisses d'épargne le 26 février. Il a présenté une série de questions portant sur les trois thèmes suivants :

- le rapprochement entre les deux groupes bancaires : quelles sont la valeur ajoutée et les synergies attendues du rapprochement des deux réseaux ? Quel est le périmètre des actifs et filiales qui relèveront du futur organe central commun, dont la création est prévue par le projet de loi récemment déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale ? Quelle appréciation peut-on porter sur ce nouvel ensemble au regard du risque systémique ?

- la situation financière des deux groupes et le soutien financier de l'Etat, considérant les résultats nets négatifs enregistrés en 2008 par les entités du groupe, soit 2 milliards d'euros pour les Caisses d'épargne, 468 millions d'euros pour les Banques populaires et 2,8 milliards d'euros pour leur filiale commune Natixis : quel est l'impact de l' « affaire Madoff » sur les comptes de Natixis ? Le « ménage » a-t-il été fait au sein du portefeuille de cette filiale, en particulier si l'on se réfère aux récentes estimations du FMI sur les dépréciations futures des établissements bancaires américains et européens liées aux « actifs toxiques » ? Sous quelle forme se réalise l'apport en fonds propres de la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE), à hauteur de 5 milliards d'euros ? L'Etat sera-t-il appelé à devenir actionnaire du futur organe central ?

- enfin, quel est le bilan de l'ouverture de la distribution et des transferts de livrets A, au regard des soupçons d'entraves à la concurrence exercées par certaines caisses régionales d'épargne, suite à des plaintes déposées par plusieurs entités du Crédit Agricole ?

M. François Pérol a indiqué que la logique du rapprochement, à l'oeuvre depuis le 2 mars 2009, doit permettre d'exploiter au mieux le potentiel économique de deux groupes coopératifs et décentralisés, qui détiennent des positions fortes mais complémentaires dans la banque de détail. Avec 22 % des dépôts en France, 527 milliards d'euros d'encours d'épargne et un produit net bancaire qui dépassera 19 milliards d'euros en 2009, les deux structures représentent le deuxième groupe bancaire domestique et se situent au premier rang sur certains segments de clientèle, tels que les entrepreneurs, les jeunes, les enseignants, les associations et l'économie sociale. A ces parts de marché dans la banque commerciale s'ajoutent des positions de chef de file dans des métiers complémentaires exercés par Natixis et d'autres filiales, tels que les systèmes de paiement, la gestion d'actifs, l'épargne salariale ou l'immobilier.

Le deuxième atout du nouveau groupe réside dans un modèle partagé par les Caisses d'épargne et les Banques populaires, celui d' « entrepreneurs régionaux » de la banque. Le groupe repose avant tout sur trente sept banques régionales de proximité, dont les clients sont souvent les sociétaires, et dont l'autonomie trouve sa contrepartie dans une solidarité financière et un organe central disposant de prérogatives de puissance publique, qui seront détaillées par la future loi. Ces prérogatives relèvent essentiellement du contrôle permanent et périodique, de la sécurité financière (gestion de la liquidité et de la solvabilité de l'ensemble) et du pilotage stratégique et commercial. Les trente sept établissements affiliés détiendront cependant le contrôle actionnarial de cet organe central.

Troisième atout, le groupe dispose d'une identité forte et de marques puissantes au travers de deux réseaux de distribution représentant plus de 8.000 agences. Ces marques ont des positionnements complémentaires dans une large gamme de clientèle et disposent d'atouts distincts : les collectivités territoriales et l'économie sociale pour les caisses d'épargne, les PME et la création d'entreprises pour les banques populaires. Pour autant, ces réseaux demeureront concurrents et conserveront une réelle autonomie dans leur développement commercial, sans une spécialisation par type de clientèle qui risquerait de créer, selon lui, une perte de valeur. Certaines fonctions seront néanmoins autant que possible mutualisées, telles que la distribution commune de certains produits sous la même marque, l'achat d'espaces, la gestion des guichets automatiques et des transports de fonds, ou la réflexion stratégique sur la distribution bancaire.

M. François Pérol a ajouté que le quatrième atout du nouvel ensemble réside dans des valeurs partagées par deux groupes coopératifs construits sur le même modèle décentralisé, dans lequel chaque caisse régionale tient à son autonomie, même si la culture des Banques populaires est sans doute un peu plus décentralisée. Avec le rapprochement de deux grands réseaux de détail, la banque commerciale représentera environ 70 % du produit net bancaire du groupe et s'appuiera sur deux marques concurrentes mais dont l'action commerciale sera coordonnée.

La fusion des deux organes centraux permettra également de réaliser des synergies de coûts, estimées d'ici à 2012 à 25 % de la base globale de coûts du futur organe central, et de mettre en commun des outils industriels pour un meilleur service à la clientèle des deux réseaux, tels que les systèmes de paiement, les achats d'espaces et de matériels informatiques, les télécommunications et les outils d'exploitation. Enfin, le nouvel ensemble sera financièrement plus solide, avec environ 38 milliards d'euros de fonds propres, et pourra mettre en oeuvre une politique claire à l'égard de Natixis, qui n'aura plus deux actionnaires distincts.

Evoquant une rencontre, la semaine précédente, de plusieurs sénateurs de la commission avec le président de Natixis pour les Etats-Unis d'Amérique et le RoyaumeUni, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le rapprochement des deux groupes coopératifs a été bien perçu par les marchés, avec des conséquences positives pour leur refinancement. Mais, compte tenu de la nature de « patchwork » de Natixis, il s'est interrogé sur la capacité du nouvel ensemble à donner une cohérence et une vraie stratégie à cette filiale, et sur la localisation du véritable « coeur » du groupe dans un schéma actionnarial complexe et présentant des caractéristiques d'autocontrôle.

M. François Pérol a précisé que Natixis, dans le schéma actuel évoqué par M. Philippe Marini, est détenue à parité (à hauteur de 36 % de part et d'autre) par la Caisse nationale des caisses d'épargne et la Banque fédérale des banques populaires. Elle détient, via des certificats coopératifs d'investissement, 20 % des résultats des caisses régionales d'épargne et des banques populaires régionales. Dans le futur schéma, en revanche, Natixis sera détenue à 72 % par le nouvel organe central, actionnaire unique. Il devrait en résulter une simplification de la gouvernance de Natixis, qui évoluera en société à conseil d'administration - et non plus à structure dualiste - avec une dissociation des fonctions de président et de directeur général. A ce titre, il a indiqué que, à l'occasion du conseil d'administration du 30 avril, il ne proposerait pas M. Dominique Ferrero, actuel président du directoire de Natixis, pour le poste de directeur général, mais pour des fonctions de conseiller du président. M. Laurent Mignon, qui dispose d'une longue expérience des métiers exercés par Natixis, notamment à la direction générale des Assurances générales de France (AGF), sera proposé pour cette direction générale.

En réponse à M. Jean-Jacques Jégou, qui a considéré que M. Dominique Ferrero est aussi responsable de la situation actuelle de Natixis, il a souligné les mérites, la loyauté et le courage de celui-ci dans des circonstances particulièrement difficiles, tout en estimant que le renouvellement de la direction de Natixis participe de cette nouvelle phase de son développement. Il a également jugé nécessaire d'assurer une certaine continuité pour des activités aussi complexes que celles exercées par Natixis.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la crise a mis en évidence les dangers que peut présenter le développement d'une activité de banque d'investissement par une banque de dépôt, et il s'est interrogé sur l'opportunité de revenir à la séparation qui avait été introduite aux Etats-Unis en 1933 par le Glass-Steagall Act.

Revenant à Natixis, M. François Pérol a indiqué que le directeur général de Natixis sera membre du comité de direction générale du futur organe central, afin d'assurer la meilleure intégration possible entre les deux entités. Sur le plan stratégique, Natixis, comme toutes les banques de financement et d'investissement, porte actuellement des actifs risqués devenus illiquides, tels que des actifs titrisés et des expositions aux réhausseurs de crédit et aux véhicules structurés. Ces actifs ont été regroupés dans un canton et placés en gestion extinctive. Il est cependant difficile d'établir un état précis des risques portés par ce canton, les conditions actuelles de marché étant susceptibles de conduire à de nouvelles dépréciations.

Il a infirmé l'appréciation de M. Jean Arthuis, président, sur le caractère incertain du « nettoyage » du bilan de Natixis. En effet, l'application des normes comptables fait dépendre la valorisation des actifs des conditions de marché, de sorte que les variations trimestrielles de leur valeur peuvent être fortes, et qu'il devient nécessaire de passer de nouvelles provisions pour dépréciation en cas de détérioration des marchés. Il a précisé, en réponse à M. Jean-Jacques Jégou, que la valeur nominale des actifs cantonnés est légèrement supérieure à 50 milliards d'euros.

Il a appelé l'attention de la commission sur la nécessaire adaptation des règles comptables, qui tendent à nier la valeur temps inhérente à la nature des activités bancaires et financières. L'application de ces règles conduit, par exemple, des investisseurs disposant d'engagements à très long terme, tels que les compagnies d'assurance, à éviter les placements en actions en cas de baisse des marchés pour éviter de passer de nouvelles provisions. Les nouvelles normes comptables contribuent à entretenir, chez les investisseurs et analystes financiers, la confusion entre des provisions immédiates et des pertes qui ne sont pas encore définitives et, partant, à saper la confiance des marchés et à encourager l'investissement financier à court terme.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a corroboré cette appréciation sur l'enjeu majeur des effets pervers des normes comptables, que M. Francis Mayer, ancien directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, avait déjà portée dès 2005 lors d'une audition par la commission, bien avant la crise financière. Faisant référence à la récente adoption de la directive « Solvabilité II » par le Parlement européen, qui applique le même principe de valeur de marché, il a regretté que la présidence française de l'Union européenne n'ait pas davantage abordé cette question, malgré les résultats obtenus sur d'autres sujets. Il a considéré que le mouvement anglo-saxon qui inspire ces normes paraît irrépressible, bien qu'elles soient appliquées de manière très variable par les régulateurs nationaux pour de mêmes catégories d'actifs.

Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, sur l'exposition de Natixis à l' « affaire » Madoff, M. François Pérol a précisé que cette exposition est indirecte, au travers de fonds investis dans des fonds gérés par M. Madoff. Elle est évaluée à 585 millions d'euros, dont 120 millions d'euros ont été assurés, et le solde est provisionné dans les comptes de Natixis.

Il a ajouté que le principe de valeur de marché rend la lecture des comptes de résultat des banques très difficile, notamment par l'application de la règle du « spread émetteur ». Ces normes comptables se combinent de surcroît avec des règles prudentielles de nature procyclique, alors que la logique économique supposerait, selon lui, de constituer des provisions supplémentaires en période de croissance pour ensuite les reprendre en période de crise. De même, le fait que le système prudentiel soit largement fondé sur les notes attribuées par les agences de notation de crédit conduit à une augmentation des exigences de fonds propres pour faire face à la dégradation des conditions économiques, malgré l'absence de toute nouvelle prise de risques, par les banques françaises en particulier.

En réponse à une observation de M. Jean-Pierre Fourcade, qui a considéré que la profession bancaire n'avait pas demandé une modification des règles comptables, il a expliqué que, en réalité, seules les banques françaises se sont, au niveau européen, clairement opposées à l'application de la valeur de marché aux établissements financiers. En revanche, les banques d'investissement américaines ont exercé une session efficace en faveur de cette norme, qui était dans leur intérêt dès lors qu'elle permettait de constater immédiatement des profits croissants sur leurs activités de marché.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que la France s'est longtemps tenue à l'écart des instances internationales de normalisation comptable et a tardivement pris conscience du problème.

M. François Pérol a cependant observé que la prise de conscience est désormais réelle et que les récents aménagements, en particulier la possibilité de reclasser des actifs du « portefeuille de négociation » vers le « portefeuille bancaire », évalué au coût historique, ont été apportés sous l'impulsion de l'actuel Président de la République.

Puis, revenant à la question de la séparation entre banque de dépôt et banque d'investissement, il a considéré que le modèle de la banque universelle, tel qu'il est appliqué par les banques françaises, n'a pas à être remis en cause. Il a observé que les autorités américaines ont d'ailleurs autorisé les banques d'investissement Goldman Sachs et Morgan Stanley à exercer des activités de banque commerciale. De même, le profil de risque du groupe des Banques populaires et des Caisses d'épargne est amoindri par ce rapprochement entre les deux activités. Selon lui, la stricte séparation entre banque d'investissement et banque de dépôt n'est sans doute pas une solution en soi, mais les normes comptables et prudentielles doivent prendre en compte le facteur temps, fondamental dans l'activité bancaire.

En réponse à une question de M. Philippe Marini, rapporteur général, il a confirmé que l'application des principes comptables s'est faite de manière homogène dans les deux entités et ne sera pas remise en cause par la fusion.

Concernant l'apport de l'Etat au nouveau groupe, qui s'élève au total à 5 milliards d'euros, il a précisé que la SPPE a souscrit à des titres super-subordonnés à durée indéterminée (TSSDI) pour 2 milliards d'euros, et à des actions de préférence pour 3 milliards d'euros, ces montants ayant été calibrés pour un ratio de solvabilité de 9 % à l'issue des opérations de rapprochement. Les actions de préférence seront convertibles en actions ordinaires après une période de cinq ans, conférant à l'Etat 20 % du capital du futur organe central.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a indiqué que la rémunération des actions de préférence est d'environ 10 %, et que celle des TSSDI se situe entre 8 et 8,5 %. La souscription porte sur le capital de l'organe central, mais la rémunération des titres est garantie par l'ensemble du groupe. L'application du principe légal de solidarité financière peut donc, le cas échéant, conduire l'organe central à faire appel aux fonds de ses établissements affiliés et actionnaires. En outre, les actions de préférence détenues par l'Etat confèrent à ce dernier un droit immédiat de représentation dans le futur conseil de surveillance de l'organe central. Il disposera ainsi de deux représentants sur dix huit et proposera la nomination de deux administrateurs indépendants. Certaines décisions, tendant à protéger les intérêts de l'Etat en tant qu'actionnaire minoritaire important, seront prises à la majorité qualifiée de quinze membres sur dix huit.

Concernant les livrets A, 150.000 demandes de transfert ont été traitées par la structure unique mise en place pour centraliser et simplifier les procédures, et seuls 5 % des dossiers affichent un retard de plus de cinq jours. Dès lors, il a, considéré les critiques et actions en justice du Crédit Agricole comme infondées. Il a également observé que plusieurs millions de livrets auraient été ouverts dans les réseaux « non historiques » (dont 90.000 dans la région Alsace, pour seulement 90 demandes de transfert), ce qui témoigne d'un non-respect des procédures visant à éviter la multidétention.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le Sénat, lors de l'examen du projet de loi de modernisation de l'économie, avait pris l'initiative d'ouvrir le débat sur cette question de la multidétention. Par ailleurs, il a entendu écarter toute question sur la législation relative à la déontologie des hauts fonctionnaires, considérant qu'elle ne relève pas de la présente audition mais n'en appelle pas moins une réflexion de la commission. Il a estimé que le projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires est certes utile et nécessaire, mais n'est qu'une étape dans l'évolution à venir du groupe. Evoquant la « subtile » harmonie entre complémentarité et concurrence et la clarification de la gouvernance et du contrôle de Natixis que ce projet de loi est censé promouvoir, il a demandé à M. François Pérol de préciser sa conception du « moteur » du groupe et de la stratégie de Natixis, dont les activités hétéroclites constituent un héritage de la Caisse des dépôts et consignations.

M. François Pérol a exposé que le « poumon économique » du futur groupe est la banque commerciale de proximité, Natixis et ses filiales exerçant des métiers complémentaires (gestion d'actifs, affacturage, assurance, gestion des titres...) devant être davantage placées au service des clients des réseaux. Natixis a cependant aussi une activité de financement des grandes entreprises françaises - avec une part de marché de 10 % - et du commerce extérieur, importante pour la diversification de la clientèle du groupe. Cette activité n'est cependant pas suffisamment autonome et demeure liée à d'autres services relevant de la banque de financement et d'investissement (BFI), tels que le financement de projets, les financements structurés et en titres, ou les couvertures de change.

Ce recentrage de la BFI implique que Natixis ne soit plus positionnée sur la négociation pour compte propre, qui mobilise trop de capitaux pour une rentabilité aléatoire. Une fois la rentabilité financière de Natixis restaurée, de nouvelles opportunités pourront le cas échéant être saisies.

Mme Nicole Bricq a fait allusion à l'appréciation du risque qui a conduit à la lourde perte enregistrée par Natixis, et à la réorientation de ses activités de financement, avant de se demander si M. François Pérol dispose de la légitimité pour affronter les nouveaux défis du futur groupe et fixer sa stratégie.

M. François Marc a constaté que les banques mutualistes, comme les autres établissements, se sont fourvoyées dans les dérives et pratiques abusives liées à la crise, et s'est demandé dans quelle mesure la gouvernance du nouvel ensemble permettra de mieux respecter le principe de prudence.

M. Jean-Pierre Fourcade a reconnu la difficulté de la mission de M. François Pérol et s'est interrogé sur la place du Crédit foncier de France dans la nouvelle organisation, ainsi que sur la pérennité du financement des collectivités territoriales par le réseau des caisses d'épargne, qui dispose d'une offre compétitive en ce domaine.

M. Gérard Longuet a souhaité obtenir des précisions sur le futur positionnement des banques populaires à l'égard des PME, et sur une possible comparaison entre les engagements et pertes enregistrés dans les fonds propres de ces entreprises d'une part, et sur les marchés de capitaux d'autre part.

M. François Pérol a considéré que sa légitimité est celle que lui ont conférée les conseils d'administration des deux entreprises et celle qu'il pourra acquérir en atteignant des résultats conformes aux objectifs qui lui ont été fixés. Il a déclaré vouloir s'entourer d'une équipe forte de talents internes et externes, les deux groupes disposant d'une véritable capacité d'attraction. La gouvernance du futur groupe reposera sur un conseil de surveillance et un directoire, et il appartiendra aux banques et caisses régionales d'exercer leurs prérogatives de contrôle actionnarial sur l'organe central.

Le Crédit foncier de France (CFF) sera quant à lui temporairement détenu par une holding contrôlée par les caisses régionales d'épargne, avant qu'une revue stratégique des actifs portés par cette holding ne soit effectuée avant la fin de l'année pour établir un éventuel projet industriel, en partie en synergie avec les activités bancaires. Le groupe sera en tout état de cause l'établissement bancaire le plus investi dans l'immobilier, à travers Foncia, le CFF, Nexity et des investissements des caisses d'épargne dans le logement social.

Il a ajouté que les caisses d'épargne développeront leur activité de financement des collectivités territoriales, où leur part de marché est croissante, mais en conservant une marge positive. Le groupe des banques populaires restera également très engagé auprès des PME et des entrepreneurs, considérant que le coût du risque associé à cette activité demeure très inférieur à celui constaté dans la banque d'investissement, même s'il croîtra probablement en 2009.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, et sous réserve de confirmation, M. François Pérol a indiqué que M. Jean-Pascal Beaufret est demeuré membre du directoire de Natixis pendant neuf mois. Il a ajouté qu'il communiquerait ultérieurement des éléments précis sur les conditions et le montant de l'indemnité de bienvenue qui lui a été accordée et que M. Jean Arthuis, président, a estimée supérieure à un million d'euros. Cette décision d'octroi a en tout cas bien été mise en oeuvre, et le futur directeur général de Natixis ne se verra proposer, lui, aucune prime d'arrivée, ni plan d'option d'achat d'actions, ni indemnité de départ autre que celle prévue par le code AFEP-MEDEF.

AUDITION DES ORGANISATIONS SYNDICALES REPRÉSENTATIVES DES SALARIÉS DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DES BANQUES POPULAIRES, LE 19 MAI 2009

La commission a procédé à une table ronde sur le projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires avec les organisations syndicales représentatives des salariés de ces deux réseaux.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les dispositions prévues par le projet de loi concernant le volet social du rapprochement entre les caisses d'épargne et les banques populaires tendent à :

- créer une branche spécifique pour la négociation des accords collectifs dans le réseau des banques populaires ;

- conférer à l'organe central la qualité de groupement patronal au sein des commissions paritaires nationales des deux réseaux ;

- et adapter, de manière transitoire, le fonctionnement de la commission paritaire nationale du réseau des caisses d'épargne dans l'attente de l'application des nouvelles conditions de représentativité des organisations syndicales prévues par la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail.

Il a souhaité que les représentants des organisations syndicales répondent aux trois questions suivantes. Pouvez-vous dresser un état des lieux de la concertation sociale en cours sur l'organisation du rapprochement des réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires ? Êtes-vous favorable à la création d'une branche spécifique pour les banques populaires compétentes, au même titre que pour la branche des caisses d'épargne, pour la négociation des futurs accords collectifs ? Quelles interrogations et quelles recommandations exprimez-vous concernant la représentation des salariés dans la création du nouvel organe central et la gouvernance du groupe qui sera constitué ?

En réponse à la première question, M. Jean-Paul Krief, représentant la CGT pour les caisses d'épargne, s'est étonné de l'absence de présentation d'un quelconque projet stratégique pour le futur groupe alors même que la discussion du projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires était déjà engagée à l'Assemblée nationale. Il a considéré que le dialogue social est très peu développé dans la mesure où une seule réunion du comité d'entreprise a été consacrée à ce sujet.

Confirmant ces propos, M. Jean-François Largillière, secrétaire général du syndicat SUD pour les caisses d'épargne, a précisé que les consultations engagées sont purement formelles et ne contiennent aucun élément de fond concernant les objectifs de la fusion. Ainsi, il a regretté que seules les conditions de création du nouvel organe central soient prévues dans la loi et qu'aucune disposition ne concerne le volet statutaire des salariés des deux réseaux, les régimes de retraite, le statut des filiales informatiques, et, plus largement, les conséquences sociales en matière d'emploi et de conditions de travail.

M. Jean-Marie Zieba, représentant la CGT pour les banques populaires, a noté la précipitation avec laquelle est présenté le projet de fusion et l'absence de véritable plan social concerté entre les deux réseaux. En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui souhaitait connaître son avis sur la prise de participation de l'Etat dans le capital du futur organe central, il a indiqué qu'il n'y est pas a priori défavorable mais que l'importance des capitaux, d'un montant de trois milliards d'euros, que l'Etat souhaite apporter de façon transitoire posera à court terme la question des modalités de leur remboursement par le groupe. Il a exprimé sa crainte que ces titres soient mis sur les marchés, au bénéfice des actionnaires et au détriment des sociétaires et des salariés.

M. André Larose, représentant la CFTC pour les banques populaires, a considéré que le dialogue social n'a pas encore commencé dans la mesure où il n'y a pas de véritable consultation des organisations syndicales mais uniquement une information lacunaire ne prenant pas en compte l'éventualité des restructurations qui pourraient résulter de la fusion.

M. Serge Huber, secrétaire général du syndicat unifié-UNSA pour les caisses d'épargne, a déploré que les problématiques tenant à la finalité du rapprochement, à la gestion des pertes engendrées par Natixis, et à l'organisation des effectifs au sein des deux groupes soient reportées à une discussion postérieure à l'adoption du projet de loi.

M. Bruno Aguirre, secrétaire général de Force ouvrière pour les caisses d'épargne, a fait part de sa surprise sur le choix d'une procédure accélérée qui fait l'impasse sur les modalités précises de gouvernance du nouvel organe central ainsi que sur le bilan de l'application de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière qui a doté la caisse d'épargne d'un statut coopératif et a créé une convention de branche spécifique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que si l'urgence n'est jamais satisfaisante d'un point de vue parlementaire, il convient de prendre en considération l'impact de la crise économique et la nécessité de procéder au rapprochement sur la base de comptes arrêtés au 30 juin 2008. Un délai supplémentaire conduirait à retarder de plusieurs mois l'opération, après un arrêt des comptes au 30 juin 2009, et serait tout à fait préjudiciable dans la perception qu'ont les marchés du bien fondé de la fusion. S'agissant de la gouvernance, il a estimé que la création d'un conseil de surveillance du nouvel organe central permettra de mettre fin à « l'endogamie » aujourd'hui constatée au sein du conseil d'orientation et de surveillance de la caisse nationale des caisses d'épargne qui est essentiellement composé des présidents de directoires des caisses régionales.

Après que M. Bruno Aguirre a fait remarquer que la rédaction actuelle du projet de loi n'empêche en rien que cette « endogamie » perdure au sein du conseil de surveillance du nouvel organe central, M. Claude Lerouge, président de la CGC pour les caisses d'épargne, a demandé qu'une information complète soit donnée par M. François Pérol, président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne et directeur général de la Banque fédérale des banques populaires, au sujet des risques que fait peser sur l'emploi le rapprochement des deux réseaux.

M. Claude Bertrand, représentant de la CFDT pour les caisses d'épargne, a salué la nomination de M. Jean-Luc Vergne en qualité de directeur des ressources humaines compétent pour l'ensemble du groupe. Toutefois, il a indiqué que si l'adoption de la loi devait intervenir avant la fin juin 2009 pour des raisons de valorisation comptable, l'absence d'éléments d'information complémentaires sur le volet social de la fusion pourra conduire les comités d'entreprise des deux réseaux à allonger leur calendrier de décision au-delà de la date du 30 juin. Il s'est également interrogé sur les moyens qui seront mis en oeuvre par le groupe pour rembourser l'Etat et sur leurs conséquences en termes de dégradation des conditions de travail et des services à la clientèle.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le trait commun qui se dégage de l'ensemble des interventions est le caractère lacunaire et perfectible de la négociation sociale qui entoure le projet de fusion.

En réponse à la deuxième question portant sur la création d'une branche spécifique pour le réseau de banques populaires, M. Jean-Marie Zieba a mis en exergue le paradoxe qui consiste à créer une branche supplémentaire alors même que le Président de la République a appelé l'ensemble des partenaires sociaux à entamer une réflexion sur la réduction globale du nombre de branches compétentes en matière de négociation des accords collectifs. Il a précisé que, avec la création d'une nouvelle branche pour les banques populaires, quatre régimes de négociation sont appelés à coexister au sein du nouveau groupe :

- la branche propre aux banques commerciales qui réunira notamment le nouvel organe central, les banques régionales ex-HSBC, la société marseillaise de crédit et Natixis ;

- la branche des caisses d'épargne ;

- et la branche de la caisse du crédit mutuel maritime.

Il s'est également interrogé sur le futur statut des salariés du centre informatique I-BP, de Priam et de Foncia. Dans ce contexte, il a considéré que la multiplication des branches contribue à diluer les capacités de négociation des partenaires sociaux, voire à les entraver.

Tout en confirmant le mauvais accueil fait par les salariés des banques populaires à l'annonce de la création d'une branche spécifique les concernant, M. Claude Bertrand a souhaité que soient privilégiées des négociations à l'échelle de l'ensemble du futur groupe dans la mesure où des thématiques telles que la formation professionnelle ou les conditions de travail concernent l'ensemble des salariés, quel que soit leur réseau d'appartenance.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que, nonobstant la mise en oeuvre des nouvelles conditions de représentativité prévues par la loi précitée du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail, le projet de loi a pour but de maintenir les statuts actuels des caisses d'épargne, des banques populaires et des filiales qui relèvent de la convention « bancaire ». Il n'a pas exclu qu'un mouvement de convergence s'opère dans la durée.

M. André Larose a indiqué que la CFTC est favorable à la création de la branche des banques populaires qui permettra non seulement de conserver les accords actuels, mais également de protéger les intérêts des salariés et l'indépendance du réseau des banques populaires. A cet égard, il a considéré que la pluralité des statuts sociaux demeure une garantie contre la menace de la constitution d'un réseau unique regroupant les deux enseignes Caisse d'épargne et Banque populaire.

M. Serge Huber a considéré que la pluralité des branches au sein d'un même groupe permet d'afficher l'apparence du statu quo mais qu'à terme il s'agit d'un « trompe l'oeil » dans la mesure où il n'y aura en tout état de cause qu'un seul interlocuteur patronal. Il a estimé que l'introduction de dispositions transitoires concernant les caisses d'épargne dans l'attente de la première mesure d'audience prévue par la loi du 20 août 2008 précitée n'est pas nécessaire.

M. Jean-Marie Zieba a rappelé l'attachement des salariés des banques populaires à la banque fédérale des banques populaires et leur crainte relative à la disparition de la seule instance qui représente aujourd'hui leurs intérêts.

M. Bruno Aguirre a considéré que l'opération de rapprochement ne peut se justifier pour des raisons exclusivement conjoncturelles alors qu'aucun projet industriel n'est présenté. Il a redouté que la mise en place d'une branche spécifique pour les banques populaires ne soit qu'une étape en direction d'une convergence de l'ensemble du groupe vers la convention bancaire conclue entre les banques commerciales et l'Association française des banques (AFB). Considérant les résultats désastreux de la création de Natixis, il a appelé l'ensemble des acteurs de la fusion à prendre leur temps pour élaborer une stratégie de communication sur les objectifs de l'opération.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le rôle du législateur demeure modeste dans la mesure où il est fait une large place à la négociation pour la détermination des modalités précises de gouvernance.

Mme Nicole Bricq a indiqué qu'elle partage la préoccupation des organisations syndicales quant à la procédure d'urgence mise en oeuvre par le Gouvernement.

De son côté, M. Joël Bourdin a souligné l'urgence économique qu'il y a à réunir la force des deux réseaux pour surmonter la crise actuelle.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait part de ses préoccupations quant à l'état des pertes financières de Natixis, dont les limites ne sont pas encore connues, mais a souligné que la recapitalisation du groupe par l'Etat constitue, dans ce contexte, la seule garantie apportée à la signature du nouvel ensemble banques populaires-caisses d'épargne. Tout retard dans la mise en oeuvre de ce rapprochement, d'ores et déjà annoncé aux marchés, risquerait d'entraîner des signaux de défiance qui pourraient être très préjudiciables. Tout en considérant que le projet de loi est un texte « a minima » portant sur la création du nouvel organe central, il a souhaité que le maintien des statuts des salariés des banques populaires soit clairement affirmé.

Mme Nicole Bricq a estimé que des garanties devront être apportées sur les capacités contributives du futur groupe en ce qui concerne le remboursement de sa dette envers l'Etat. Les interrogations suscitées par le rapprochement ne portent donc pas seulement sur les statuts propres à chacun des réseaux et à Natixis, mais aussi sur leur santé financière.

M. Jean-Marie Zieba a confirmé ses craintes relatives à la crédibilité du groupe dans la mesure où Natixis pourrait faire l'objet de pertes s'élevant à près de 35 milliards d'euros. Cette menace pèse lourdement sur le réseau des caisses d'épargne qui dispose d'une collecte d'épargne importante et participe au financement du logement social, ainsi que sur le réseau des banques populaires qui soutient plus particulièrement le secteur du commerce et de l'artisanat. Il a redouté que les problèmes financiers provoqués par Natixis ne mettent fin au caractère mutualiste et coopératif de ces groupes et n'imposent à terme une « casse sociale » en matière d'emploi et de conditions de travail des salariés.

M. Jean Arthuis, président, a précisé qu'il est inapproprié de classer au chapitre des pertes la totalité des « actifs toxiques » de Natixis dont le montant s'élève effectivement à 33,7 milliards d'euros.

En réponse à la troisième question relative à la représentation des salariés dans la gouvernance du groupe, M. Jean-Paul Krief a fait remarquer que le protocole d'accord relatif à la composition du conseil de surveillance du nouvel organisme central ne prévoit que deux représentants des salariés, un pour chacun des réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires, avec voix uniquement consultative. Il a revendiqué la nomination de quatre représentants des salariés avec voix délibérative, un pour chacun de deux réseaux, auxquels s'ajouteraient un représentant pour Natixis et un autre pour le pôle immobilier.

M. Jean Arthuis, président, a confirmé que le projet de loi ne définit ni la gouvernance du nouvel organisme central, ni la composition du conseil de surveillance, l'ensemble de ces points étant fixés par le protocole d'accord conclu le 16 mars 2009 entre la caisse nationale des caisses d'épargne et la banque fédérale des banques populaires.

M. Jean-François Largillière a jugé qu'il est d'autant plus inacceptable que les représentants des salariés n'aient pas voix délibérative au conseil de surveillance de l'organe central que celui-ci a la possibilité de révoquer les membres des conseils d'orientation et de surveillance élus par les sociétaires des banques populaire et des caisses d'épargne. Tout en approuvant cette réflexion, M. Claude Lerouge a ajouté qu'il convient également de modérer le montant des jetons de présence qui peuvent atteindre près de 35.000 euros pour cinq à six réunions par an.

M. Serge Huber a mis en lumière la régression sociale que représente ce protocole d'accord dans la mesure où les deux représentants actuels des salariés au conseil d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne ont aujourd'hui voix délibérative. Cette mesure d'éviction des salariés est d'autant plus inutile qu'ils seraient dans l'incapacité numérique de bloquer les décisions stratégiques.

En outre, M. Jean-Marc Augustin, représentant de la CFTC pour les caisses d'épargne, a regretté que les sociétaires copropriétaires ne soient pas non plus consultés sur ce projet.

M. Claude Bertrand a exposé les propositions d'amendements présentés par la CFDT tendant à inscrire dans la loi la présence de représentants des salariés dans la composition des organes de gouvernance. Il a estimé que l'absence de dialogue social est considérée comme une marque de mépris pour les quelque 110.000 salariés du groupe.

Mme Nicole Bricq a partagé le point de vue selon lequel les salariés doivent disposer d'une voix délibérative au sein du conseil de surveillance de l'organe central au même titre que dans l'actuel conseil d'orientation et de surveillance de la caisse nationale des caisses d'épargne. Elle a considéré que cette revendication est d'autant plus justifiée qu'elle s'inscrit dans la logique de la proposition de loi de M. Frédéric Lefebvre, député, visant à définir les modes de nomination et de rémunération des mandataires sociaux des sociétés cotées, à renforcer la présence des salariés au sein des conseils d'administration et de surveillance et à réglementer la composition des comités des rémunérations.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette demande, d'ordre conventionnel et non législatif, peut être satisfaite par une modification du protocole d'accord du 16 mars 2009, afin d'aménager les pouvoirs des salariés au sein du conseil de surveillance, sans qu'il soit nécessaire d'amender les dispositions du projet de loi.

En réponse à Mme Nicole Bricq qui souhaitait connaître le point de vue des organisations syndicales sur la participation de quatre représentants de l'Etat, dont deux personnalités indépendantes, au sein du conseil de surveillance, M. Jean-Marie Zieba a considéré que cette présence relève d'une tactique du Gouvernement tendant à conforter le pouvoir de M. François Pérol sur l'ensemble du groupe. A cet égard, il a exprimé la crainte que parmi les représentants de l'employeur soient privilégiés les directeurs généraux au détriment des présidents des caisses régionales qui représentent les sociétaires.

M. Serge Huber s'est interrogé sur les critères qui seront retenus par le Gouvernement pour désigner les deux personnalités indépendantes.

M. André Larose a estimé que des minorités de blocage doivent pouvoir se manifester contre toute tentation de l'Etat de retirer sa participation de l'organe central résultant de cessions d'actifs du groupe. Une telle éventualité aurait pour effet d'affaiblir les deux réseaux et de détériorer les conditions de travail des salariés.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que dans le cadre d'un conseil de surveillance composé de dix-huit membres, la majorité qualifiée étant fixée à quinze, les sept représentants des caisses d'épargne et les sept représentants des banques populaires ne pourront constituer, à eux seuls, cette majorité.

AUDITION DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DE L'INDUSTRIE ET DE L'EMPLOI, LE 19 MAI 2009

La commission a procédé à l'audition de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, sur le projet de loi n° 424 (2008-2009) relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires.

M. Jean Arthuis, président, a précisé le contexte de l'audition, qui intervient alors que l'actualité est doublement chargée pour le futur groupe des caisses d'épargne et des banques populaires : tout d'abord, la mise en place de l'organisation et de la stratégie du groupe, qui comprend notamment la définition de la gouvernance et du périmètre du futur organe central que crée le projet de loi en cours d'examen à l'Assemblée nationale ; ensuite, l'impératif de redressement de la rentabilité de certaines activités et d'élagage des actifs « toxiques », en particulier au sein de la banque de financement et d'investissement Natixis, qui a récemment annoncé plus de 1,8 milliard d'euros de pertes au premier trimestre de 2009 et dont 33,7 milliards d'euros d'actifs ont été placés dans une structure interne de cantonnement.

Il a considéré que le futur groupe est donc confronté à de multiples défis et que l'Etat a un rôle important à jouer après avoir oeuvré en faveur de ce rapprochement. Celui-ci est doublement impliqué : tout d'abord, à travers la future souscription de la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) au capital du groupe, qui devrait atteindre 5 milliards d'euros ; par ailleurs, grâce à la représentation de l'Etat au sein du conseil de surveillance du futur organe central.

Il a, dès lors, souhaité que la ministre puisse livrer sa conception du positionnement, de l'organisation et de la gouvernance du futur groupe, comme de l'étendue du soutien que lui apportera l'Etat.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a présenté le positionnement du futur groupe des caisses d'épargne et des banques populaires, qui se situera au deuxième rang en France avec 34 millions de clients, 7 millions de sociétaires, 7.700 agences et plus de 110.000 salariés. Le rapprochement ne conduira pas à une fusion complète des caisses d'épargne et des banques populaires, puisque chaque réseau conservera une politique commerciale et des marques autonomes, et respectera l'esprit coopératif et mutualiste qui anime les deux réseaux.

L'apport de l'Etat en fonds propres, d'un montant de 5 milliards d'euros, a été validé par la Commission européenne le 8 mai dernier. Il s'effectuera par l'intermédiaire de la SPPE en deux étapes :

- une souscription à des titres super-subordonnés pour un montant de 2 milliards d'euros, qui doit intervenir avant le 31 août 2009 ;

- une souscription à hauteur de 3 milliards d'euros, sous réserve de la réalisation du rapprochement, à des actions de préférence sans droit de vote convertibles en actions ordinaires, qui permettra à l'Etat de participer à la gouvernance du groupe. L'Etat disposera néanmoins d'une faculté de sortie du capital par le biais d'un mécanisme d'incitation au remboursement de ces titres par le groupe.

Mme Christine Lagarde a précisé les contreparties demandées par l'Etat, qui concernent respectivement :

- l'Etat actionnaire, les actions de préférence étant convertibles en actions ordinaires à partir de la cinquième année, sans que la participation de l'Etat puisse excéder 20 % du capital de l'organe central du groupe ;

- la gouvernance du futur organe central, société anonyme à conseil de surveillance et directoire. Le conseil de surveillance sera composé de vingt membres dont deux représentants des salariés avec voix consultative et dix-huit membres disposant d'une voix délibérative, parmi lesquels quatorze membres issus à parité des réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires, et quatre membres désignés par l'Etat dont deux personnalités indépendantes, selon la définition prévue par le code de gouvernement d'entreprise publié par l'Association française des entreprises privées (AFEP) et le Mouvement des entreprises de France (MEDEF) en décembre 2008.

Elle a indiqué que la création de ce nouvel organe central requiert des dispositions législatives. Le périmètre de cette société inclura les principales filiales des deux groupes, en particulier Natixis, la Société marseillaise de crédit, la Société d'investissement du groupe Banque populaire (SIBP), la Financière Océor, le Groupe Caisse d'épargne Assurances, la Banque centrale populaire (BCP France) et sa filiale d'assurances, DV Holding et la participation de 17,7 % dans la Caisse nationale de prévoyance (CNP), à l'exception des filiales relevant du pôle immobilier et de quelques autres établissements, tels que la Banque Palatine, DZ Bank AG et Ma Banque, qui seront dans un premier temps conservés par les holdings des deux réseaux. Les moyens techniques et humains nécessaires à la réalisation des missions de l'organe central lui seront également transférés, et les caisses d'épargne et les banques populaires détiendront conjointement la majorité absolue de son capital et de ses droits de vote.

Mme Christine Lagarde a ensuite exposé brièvement les principales dispositions du projet de loi, qu'elle a qualifié de court et « technique » :

- l'article premier détaille les missions de « quartier général » du nouvel organe central - dont certaines sont héritées de la Caisse nationale des caisses d'épargne, qui portent sur la définition de la stratégie du groupe, la coordination des politiques commerciales des deux réseaux, la représentation du groupe et des deux réseaux auprès des organismes de place et dans la conclusion des accords nationaux et internationaux, la définition des principes de contrôle interne et de gestion des risques, et l'adoption des mesures nécessaire pour garantir la liquidité et la solvabilité du groupe ;

- l'article 2 comporte des dispositions de coordination et l'article 3 prévoit que le nouvel organe central se substituera de plein droit, à la date d'entrée en vigueur de la loi, à la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE) et à la Banque fédérale des banques populaires (BFBP). Il sera agréé en tant qu'établissement de crédit par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) ;

- l'article 4 prévoit des dispositions d'ordre public assurant la transmission universelle du patrimoine des deux actuels organes centraux, sans qu'il soit nécessaire d'effectuer de quelconques formalités à l'égard des créanciers ni que ces derniers puissent remettre en cause les contrats conclus avec les deux réseaux ;

- l'article 5 organise le dialogue social du nouveau groupe. Il prévoit le maintien des statuts actuels des personnels des deux réseaux et la qualité de groupement patronal pour le nouvel organe central, dont les salariés disposeront de leur propre statut ;

- l'article 6 comporte des dispositions de coordination dans le code général des impôts, et l'article 7 prévoit les modalités de mise en oeuvre de la loi, dont la plupart des dispositions entreront en vigueur, sous réserve de l'agrément du CECEI, à compter de l'approbation du rapprochement par l'assemblée générale du nouvel organe central.

Mme Christine Lagarde a ensuite évoqué le cas de Natixis, qui a constitué un facteur d'accélération d'un rapprochement déjà envisagé depuis plusieurs mois. Elle a estimé que ce rapprochement et la création du nouvel organe central conforteront la solidité financière des banques populaires et des caisses d'épargne. Faisant référence au placement en gestion extinctive d'actifs de Natixis dans une structure interne analogue à une structure de cantonnement, elle a entendu prévenir toute confusion entre le montant de ces actifs, de 33,7 milliards d'euros, et les pertes que Natixis a constatées ou pourrait connaître à l'avenir. A cet égard, elle a indiqué que la Commission bancaire avait, le 15 mai dernier, estimé que l'apport en fonds propres de l'Etat était suffisant pour placer Natixis au meilleur niveau de solvabilité des banques européennes, avec un ratio de 9 %.

Elle a expliqué que le modèle du nouveau groupe est celui d'une « banque universelle » reposant sur deux piliers : la banque de détail constituée de deux réseaux au positionnement commercial complémentaire, et la banque de financement et d'investissement avec Natixis, qui est aujourd'hui l'activité la plus exposée à la crise mais sera de dimensions plus réduites que la banque de détail. A ce titre, elle a appelé à relativiser les pertes de Natixis à l'échelle du nouveau groupe, et a souligné que le rapprochement permettra désormais à un actionnaire unique de piloter et de rationaliser ses activités. Natixis a d'ailleurs engagé un plan de réduction de ses risques sous le contrôle étroit et mensuel du secrétariat général de la Commission bancaire.

Cet exposé a été suivi d'un large débat.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a qualifié le projet de loi de « minimaliste » en ce qu'il ne modifie pas le statut juridique des réseaux, ce qui lui apparaît légitime dans l'immédiat. La gouvernance « moyenne » du nouvel organe central lui paraît équilibrée et constituer un progrès au regard d'errements antérieurs, notamment du caractère « endogamique » de la gouvernance des caisses d'épargne, qui rendait difficile la distinction entre la logique des « managers » et celle des sociétaires. Il s'est interrogé sur le sort de la Fédération nationale des caisses d'épargne et sur la répartition entre « managers » et représentants des sociétaires au sein des quatorze représentants du réseau qui siègeront au conseil de surveillance de l'organe central.

Sur un plan économique, il a souhaité connaître les raisons qui ont conduit le Gouvernement à ne pas opter pour la défaisance des actifs « toxiques » de Natixis dans une structure publique ad hoc de cantonnement, compte tenu en particulier de l'impact des fluctuations de la valorisation de ces actifs sur les besoins en fonds propres de Natixis, au moment où cette banque a besoin d'une meilleure coordination et d'établir son plan de développement sur le long terme.

Mme Christine Lagarde a indiqué que la question du maintien d'une instance fédérative au sein des caisses d'épargne fait encore débat et que des sociétaires s'en sont émus. Elle a ajouté que la discussion en cours à l'Assemblée nationale pourrait conduire à prévoir une majorité de représentants des sociétaires au sein du conseil de surveillance de l'organe central. Puis, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, elle a précisé que ces représentants seront désignés par le collège des présidents de conseil d'orientation et de surveillance ou de conseil d'administration.

M. Jean Arthuis, président, et M. Philippe Marini, rapporteur général, ont insisté sur l'utilité, compte tenu du calendrier très contraint de l'examen du projet de loi, que la commission des finances du Sénat soit bien informée et associée en amont sur les modifications envisagées dès l'examen à l'Assemblée nationale.

Mme Christine Lagarde a ensuite justifié l'absence de structure publique de défaisance par le précédent du Consortium de réalisation (CDR) et de ses avatars successifs. Elle a affirmé sa préférence pour une structure interne à Natixis, assumée par les actionnaires et non assortie de la garantie de l'Etat, dans laquelle les actifs douteux sont portés jusqu'à maturité afin de permettre à certains d'entre eux de retrouver progressivement des valorisations satisfaisantes.

En outre, le rapprochement des banques populaires et des caisses d'épargne comme l'apport en fonds propres de l'Etat permettront au groupe et à Natixis de se placer au niveau des meilleurs standards européens de solvabilité. Au total, elle a considéré que le dispositif en place est sans doute le plus efficace et le moins coûteux pour l'Etat. En cas de nouvelle dégradation de la conjoncture et des notations des agences, d'autres options pourront être envisagées, parmi lesquelles le recours au marché ou la mise en place d'une structure analogue au CDR.

Mme Nicole Bricq a contesté l'appréciation portant sur le caractère « technique » du projet de loi. Faisant référence au contexte de l'adoption du projet de loi, notamment les conditions « rocambolesques » de la nomination de M. François Pérol et le choix de la procédure accélérée pour l'examen du texte, elle en a souligné le caractère politique et a regretté que le Parlement soit « sommé » d'approuver la fusion avant le 30 juin sous la pression du Gouvernement et des marchés financiers. De même, ce texte en apparence « minimaliste » couvre en réalité des sujets de grande importance dont le Parlement peut difficilement apprécier la portée exacte, ainsi que l'ont illustré les auditions par la commission de M. François Pérol, le 29 avril 2009, et des organisations représentatives du personnel des deux réseaux, le matin même.

Elle a fait part de ses autres motifs d'inquiétude liés à ce projet de loi, en particulier sur la représentation des sociétaires copropriétaires et des salariés au sein du conseil de surveillance de l'organe central, ces derniers ne disposant que de deux voix consultatives alors qu'ils ont voix délibérative au sein du conseil de surveillance de la CNCE ; l'absence de concertation avec les organisations syndicales sur le projet d'entreprise ; la situation financière dégradée de Natixis et la pérennité du caractère coopératif, mutualiste et décentralisé du groupe.

Relatant des propos tenus par Mme Christine Lagarde, lors de son audition par la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur le fait que l'apport financier de l'Etat correspondrait à une sorte de « prime au rapprochement versée par un tiers », elle s'est interrogée sur le caractère proportionné de cet apport au regard des récentes pertes enregistrées par Natixis, sur les modalités de son remboursement par les caisses et banques régionales ou par un appel au marché, et sur l'influence que pourra réellement exercer l'Etat au sein du conseil de surveillance du futur organe central.

Rappelant qu'il avait, en tant que député, participé en 1999 aux débats sur la loi portant prorogation des mandats des membres des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance, M. Jean-Jacques Jégou a déploré que des pratiques commerciales non-conformes au modèle coopératif et des choix d'investissement malencontreux aient pu se développer au sein des caisses d'épargne, notamment avec le rachat d'Ixis à la Caisse des dépôts et consignations pour un montant de 7 milliards d'euros.

Il s'est, dès lors, interrogé sur le bon modèle de gouvernance et a craint que les mêmes causes ne produisent les mêmes effets, compte tenu du caractère effectivement « minimaliste » d'un projet de loi qui apporte peu d'évolutions dans un contexte qu'il a qualifié de « dramatique ». Il a également regretté que les deux représentants du personnel ne disposent que d'une voix délibérative au sein du conseil de surveillance de l'organe central, et a souhaité qu'un accord facteur d'apaisement soit trouvé avec le Gouvernement sur ce point.

M. François Marc a estimé que les importantes pertes subies par Natixis peuvent certes, du point de vue comptable, être relativisées à l'échelle du groupe, mais n'en sont pas moins peu cohérentes avec le mutualisme qui caractérise le groupe. Il a ajouté que cette « philosophie mutualiste », selon lui, ne ressort pas suffisamment du projet de loi comme des explications apportées par M. François Pérol lors de son audition par la commission des finances.

M. Joël Bourdin a approuvé le principe du rapprochement entre deux réseaux complémentaires et de culture analogue, même s'ils présentent des particularismes de gouvernance. Il a porté une appréciation positive sur le principe de la participation et de la représentation du personnel, selon lui mieux respecté dans les caisses d'épargne que dans les banques populaires, et s'est demandé dans quelle mesure cette représentation ne pourrait pas être mieux assurée au sein du futur organe central, pour une gouvernance plus moderne.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur la notion d'administrateur indépendant et sur le traitement des fonds d'épargne des deux banques au regard du ratio de solvabilité. Il a jugé opportun que les actifs à risque de Natixis soient conservés jusqu'à maturité, une future reprise des marchés étant susceptible de révéler leur véritable qualité intrinsèque. Il a également appelé les économistes de Natixis à faire preuve de davantage de modestie.

M. Yann Gaillard s'est étonné de ce que les salariés des caisses d'épargne et des banques populaires appartiennent manifestement à deux mondes très différents, ainsi qu'il avait pu le constater le matin même lors de l'audition des représentants des organisations syndicales, et s'est demandé comment il serait possible de développer un esprit d'entreprise commun dans ces conditions.

M. Aymeri de Montesquiou a corroboré l'appréciation sur le caractère technique du projet de loi, mais a estimé que dans un contexte où tout prend une coloration politique, il est malvenu d'exclure les salariés des délibérations du conseil de surveillance de l'organe central.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que Mme Christine Lagarde puisse oeuvrer en faveur d'une révision du protocole de négociations conclu en mars 2009 entre les caisses d'épargne et les banques populaires, afin que les salariés puissent disposer d'une voix délibérative, bien que l'efficacité du modèle des caisses d'épargne ait été mise en doute ces dernières années. Abordant le problème du risque systémique engendré par des établissements bancaires de grande taille et symbolisé par l'expression anglo-saxonne « too big to fail » (« trop important pour sombrer »), il s'est demandé jusqu'où ira le mouvement actuel de concentration et dans quelle mesure le risque systémique peut être évalué et contenu, considérant en particulier le rôle d' « assureur systémique » joué par l'Etat.

En réponse à ces différentes interventions, Mme Christine Lagarde a tout d'abord souligné que l'urgence du projet de loi n'est pas motivée par la volonté du Gouvernement de conférer les pleins pouvoirs au nouveau responsable du groupe, mais par la double nécessité de redresser la situation financière de Natixis et, sur le plan comptable, de réaliser l'opération de rapprochement d'ici à la fin du premier semestre de 2009, sur la base des comptes arrêtés au 31 décembre 2008.

Concernant la représentation des salariés, elle a déclaré comprendre les préoccupations exprimées tout en précisant que le protocole de négociations est conforme au droit commun des sociétés commerciales, qui prévoit bien que les représentants du comité d'entreprise siègent avec voix consultative dans les organes dirigeants. Elle a néanmoins déclaré qu'elle transmettrait aux dirigeants des deux groupes les suggestions portant sur une représentation avec voix délibérative, en rappelant que ce principe de la voix délibérative demeure dans les caisses régionales d'épargne.

Après que M. Jean-Jacques Jégou a souligné la distinction entre les représentants des salariés et ceux du comité d'entreprise, Mme Christine Lagarde a mis en exergue l'alignement du mode de représentation de ces représentants au sein de l'organe central du nouveau groupe sur celui aujourd'hui en vigueur au conseil d'administration de la Banque fédérale des banques populaires.

Elle a ensuite rappelé que l'article premier du projet comme l'esprit du rapprochement font bien référence au caractère coopératif et mutualiste du groupe, qui suppose en particulier que la recherche du profit n'est pas une fin en soi mais un moyen au service des missions dont sont légalement investies les caisses d'épargne et les banques populaires. Elle a de nouveau considéré que l'apport de l'Etat s'apparente à une « prime de fusion » dans la mesure où le rapprochement, qui se traduit par le franchissement du seuil de contrôle et la détention de 72 % du capital de Natixis, implique une comptabilisation intégrale du risque porté par cette structure, et non plus proportionnelle à hauteur des 36 % détenus séparément par les banques populaires et les caisses d'épargne. Ce risque supplémentaire, selon elle, s'élève à environ 3,4 milliards d'euros. Les 5 milliards d'euros apportés par l'Etat permettront de respecter les exigences réglementaires de fonds propres du groupe consolidé.

Elle a également indiqué que le contrôle de l'Etat reposera sur :

- les engagements souscrits au titre du financement public, comme pour l'ensemble des banques aidées par l'Etat, en application de la loi de finances rectificative pour 2009 du 20 avril 2009 et du décret du même jour ;

- le fait que certaines décisions du conseil de surveillance de l'organe central requièrent une majorité qualifiée de quinze membres sur dix-huit, ce qui permet de préserver les intérêts publics ;

- les mécanismes d'incitation au remboursement des apports de la SPPE et de conversion, à compter de la cinquième année et plafonnée à 20 % du capital, des actions de préférence en actions ordinaires avec droit de vote.

Mme Nicole Bricq a considéré que la perspective d'une « nationalisation partielle » du groupe est conditionnée à une capacité de remboursement des actions de préférence souscrites par la SPPE qui n'est pas avérée aujourd'hui.

Mme Christine Lagarde a précisé que les objectifs poursuivis sont de faire en sorte que le groupe consolidé dispose d'une capacité de remboursement de ces apports et puisse assurer la gestion extinctive de son portefeuille d'actifs à risques, sans « rétrécissement » de son bilan ni remise en cause de sa mission de financement de l'économie dans le cadre des engagements souscrits à l'égard de l'Etat. Elle a exprimé son souhait que le rapprochement soit constructif et permette une mise en commun des atouts et un enrichissement des différences, avec des équipes soudées.

Faisant référence à la loi Sarbanes-Oxley en vigueur aux Etats-Unis, qui avait mis en évidence la difficulté de trouver des administrateurs réellement indépendants, elle a estimé que le code de gouvernement d'entreprise élaboré par l'AFEP et le MEDEF a permis de progresser et de proposer une définition claire de cette notion.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que l'administrateur indépendant peut être celui qui l'a été dans le passé mais dont on ne sait s'il le restera à l'avenir.

Mme Christine Lagarde a poursuivi en précisant que les fonds d'épargne des deux réseaux continueront d'être centralisés à hauteur de 70 % auprès de la Caisse des dépôts et consignations, un dispositif transitoire étant toutefois prévu pour les caisses d'épargne, suite à la généralisation de la distribution du Livret A.

Concernant le risque systémique, elle a évoqué l'engagement pris en octobre 2008 par le Président de la République, à l'occasion de son discours à Toulon, de ne laisser aucune banque française faire faillite pour maintenir la confiance des épargnants et déposants. Relevant les stratégies actuelles d'acquisition de parts de marché par certains établissements, elle a ajouté que plusieurs voies peuvent être envisagées pour limiter le risque systémique, telles que les exigences actuelles de fonds propres en fonction de la dimension des bilans, les règles de prévention de l'abus de position dominante au niveau européen voire régional, et les réflexions en cours au niveau international sur la révision des normes de fonds propres réglementaires selon la taille des établissements et la nature de leurs actifs, ainsi que sur d'éventuels mécanismes de mutualisation des risques.

II. EXAMEN EN COMMISSION EN PRÉSENCE DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DE L'INDUSTRIE ET DE L'EMPLOI, LE 27 MAI 2009

Réunie le mercredi 27 mai 2009 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur, sur le projet de loi n° 424 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que ce projet de loi est le premier texte législatif que la commission examine en présence d'un membre du Gouvernement, en l'occurrence Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a exposé le contexte de ce projet de loi, qu'il a qualifié de « technique, voire minimaliste ». Il a rappelé que les caisses d'épargne et les banques populaires sont deux groupes complémentaires, notamment au regard de leur clientèle, et déjà partenaires puisqu'ils détiennent conjointement la filiale Natixis. Ce sont également deux groupes mutualistes et coopératifs, cette seconde caractéristique étant plus récente pour les caisses d'épargne puisqu'elles étaient, jusqu'à leur transformation en sociétés coopératives par la loi du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière, des entités « sui generis » régies par une sorte d' « auto-propriété collective ».

Il a observé que le rapprochement a été fortement accéléré par la crise financière et, en particulier, par les mauvais résultats enregistrés par Natixis et le groupe Caisse d'épargne, ce dernier ayant subi un important préjudice d'image en octobre 2008 dû à une perte de 752 millions d'euros sur des activités de négociation d'instruments dérivés pour compte propre, qui a notamment été à l'origine du départ précipité de ses deux principaux dirigeants.

Il a également relevé que Natixis porte des entités issues de l'apport originel d'Ixis et a été la banque la plus exposée à « l'affaire Madoff », avec 375 millions d'euros provisionnés dans ses comptes de 2008. De même, la perte de 1,83 milliard d'euros enregistrée par Natixis au premier trimestre de 2009 a nécessité une nouvelle recapitalisation conjointe par les banques populaires et les caisses d'épargne. Il est donc indispensable, selon lui, que les deux groupes et leur filiale Natixis trouvent « un nouveau souffle ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite indiqué que les modalités de l'opération de rapprochement sont fixées par un protocole de négociations conclu le 16 mars 2009 par les deux groupes, dont il a exposé brièvement le contenu des dix articles. Le calendrier du rapprochement est également très contraint par des motifs essentiellement comptables : la prise en compte des comptes annuels de 2008 suppose en effet de réaliser l'opération avant le 30 juin 2009.

Il a considéré que le futur groupe disposera de grands atouts, avec deux réseaux complémentaires conservant leur propre enseigne commerciale et une unité de direction qui permettra de réaliser le repositionnement stratégique d'un groupe doté d'un vaste périmètre. Il a souligné que son architecture est encore provisoire, le sort de certaines filiales étant soumis à une revue stratégique des actifs et à une décision du conseil de surveillance, à la majorité qualifiée de quinze membres sur dix-huit, de les céder ou de les conserver.

Il a précisé que le nouvel organe central sera une société anonyme dont la qualité d'établissement de crédit résultera d'un agrément délivré par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), et il a mis en exergue la conformité de sa gouvernance au droit commun des sociétés commerciales. Il a exposé les prérogatives que cet organe central partagera avec ceux des autres groupes bancaires mutualistes, telles que la coordination des politiques commerciales, la conduite du développement externe du groupe ou la fixation des principes de gestion des risques des deux réseaux et leur surveillance sur une base consolidée. En tant que « banque du groupe », le nouvel organe central sera également investi d'une mission de garantie de la liquidité et de la solvabilité du groupe et des deux réseaux. De même, il agréera les dirigeants des établissements affiliés et pourra décider leur révocation individuelle ou collective.

Se référant à l'audition par la commission des représentants du personnel des caisses d'épargne et des banques populaires, le 19 mai 2009, M. Philippe Marini, rapporteur général, a exposé le contenu de l'article 5 du projet de loi, qui organise le dialogue social au sein du futur groupe en sécurisant les droits existants. Cet article ne prévoit pas un statut unique des salariés mais des conventions spécifiques pour chaque réseau avec quatre branches correspondant aux deux réseaux, aux banques affiliées telles que la Société marseillaise de crédit et au nouvel organe central.

Il a également rappelé que l'important soutien financier de l'Etat, qui s'élève au total à plus de 7 milliards d'euros dont 2,05 milliards d'euros apportés par la première tranche de titres super-subordonnés à durée indéterminée (TSSDI) souscrits par la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) fin 2008, est entouré des garanties suivantes :

- les engagements souscrits par les groupes Caisse d'épargne et Banque populaire dans le cadre des conventions qui conditionnent le bénéfice des prêts de la Société de financement de l'économie française (SFEF) ;

- les intérêts et dividendes perçus par l'Etat au titre des souscriptions de la SPPE aux TSSDI et aux actions de préférence des caisses d'épargne et banques populaires, assortis d'un mécanisme d'incitation au remboursement de ces instruments financiers ;

- la présence de représentants de l'Etat au sein du conseil de surveillance du nouvel organe central et le principe d'une majorité qualifiée pour les décisions stratégiques ;

- la nouvelle obligation générale d'information, opportunément insérée par l'Assemblée nationale dans le projet de loi, que doivent les établissements de crédit sur leurs activités et implantations dans les juridictions non coopératives.

Pour conclure, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que les principaux enjeux de cette opération de rapprochement résident dans la mise en place de la nouvelle stratégie du groupe, dans le rôle de l'Etat, qui a facilité l'opération mais devra aussi suivre de près son déroulement, et dans l'avenir du modèle mutualiste, qui peut tout aussi bien représenter une grande force qu'une faiblesse, si les contre-pouvoirs internes se révèlent insuffisants.

Il a ajouté qu'après examen de l'ensemble des articles, il ne compte pas proposer d'amendements à ce projet de loi.

Mme Nicole Bricq a souligné que, bien que le texte modifié par l'Assemblée nationale comporte des avancées notables qu'il convient de conserver, son caractère technique et « minimaliste » évoqué par M. Philippe Marini, rapporteur général, ne doit pas renvoyer au second plan les enjeux financiers extrêmement importants que comporte cette opération de rapprochement entre les réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires. A cet égard, les inquiétudes pesant sur la situation financière de Natixis n'ont pas été levées par les déclarations de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, lors de son audition devant la commission des finances au cours de la première séance de la matinée. Ainsi, elle a exprimé des doutes sur le fait que la participation de l'Etat ne dépasse pas, à terme, le montant de sept milliards d'euros jusqu'ici annoncé. La question de la capacité de remboursement du groupe à l'Etat, dont les modalités ne sont pas définies à ce jour, est posée : appel aux marchés ou contribution des caisses et banques régionales ?

En outre, elle a fait part de l'insatisfaction des organisations syndicales représentant les salariés des caisses d'épargne qui estiment que l'absence de droit de vote des représentants du personnel au conseil de surveillance de l'organe central est un « recul social », dans la mesure où les représentants actuels des salariés au conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses d'épargne disposent d'une voix délibérative. Elle a rappelé l'attachement des personnels et des sociétaires au caractère mutualiste et coopératif de ces deux groupes et a indiqué que ces valeurs sont défendues dans les amendements qu'elle a déposés avec les membres du groupe socialiste. A ce titre, elle a protesté contre l'engagement de la procédure accélérée sur ce texte, en regrettant la restriction ainsi posée au débat parlementaire et au droit d'amendement.

Enfin, elle a demandé des précisions sur la liste des décisions stratégiques qui requièrent une majorité qualifiée au sein du conseil de surveillance.

Tout en approuvant ces propos, M. Jean-Jacques Jégou a regretté que les sociétaires des deux réseaux n'aient pas été consultés, notamment pour exprimer leur position sur la stratégie des deux groupes concernant Natixis. D'autre part, il a déploré la situation dans laquelle se trouve la Haute Assemblée de devoir adopter un texte sans le modifier afin de respecter le calendrier d'une fusion qui doit être achevée avant le 30 juin 2009. Il eût été souhaitable qu'un amendement tendant à prévoir le droit de vote des représentants des salariés au sein du conseil de surveillance de l'organe central puisse être discuté.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que le droit de vote des représentants des salariés des caisses d'épargne ne doit pas nécessairement être érigé en exemple dans la mesure où il n'a pas permis d'éviter les mauvais résultats de la filiale commune Natixis.

M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que le projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires est au confluent, d'une part, du protocole de négociation conclu par les caisses d'épargnes et les banques populaires et, d'autre part, de la réglementation générale des établissements financiers. Après s'être félicité des précisions apportées par l'Assemblée nationale en matière de représentation des sociétaires et des présidents de caisses et de banques régionales, il s'est exprimé en faveur d'une adoption sans modification du texte.

Il a souhaité obtenir des précisions sur la nature des versements complémentaires de cinq milliards d'euros que l'Etat effectue dans le cadre de sa prise de participation au capital de l'organe central, en plus des deux milliards d'euros déjà souscrits en 2008, et s'est interrogé sur les critères d'appréciation des deux personnalités indépendantes qui seront désignées par l'Etat.

M. Gérard Longuet a regretté que l'engagement de la procédure accélérée cantonne le législateur dans une discussion sur le sauvetage des deux groupes, sans véritable débat de fond sur les caractéristiques du mutualisme dans la constitution d'un grand groupe mutualiste.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que ce débat demeure pleinement d'actualité et d'autant plus nécessaire qu'il n'avait été qu'incomplètement abordé lors de la discussion de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière. Aussi, il a mis en lumière les « pratiques endogamiques » de la gouvernance mutualiste des caisses d'épargne pour appeler de ses voeux une réforme ultérieure de la représentation du « sociétariat », tout en considérant que l'urgence de la crise économique justifie que la priorité soit accordée à l'adoption du projet de loi dans les termes transmis par l'Assemblée nationale.

En réponse à Mme Nicole Bricq, il a précisé que les décisions stratégiques qui requièrent la majorité qualifiée, de quinze membres sur dix-huit, du conseil de surveillance de l'organe central sont celles portant sur :

- les cessions et acquisitions de participations d'un montant supérieur à un milliard d'euros ;

- les augmentations et réductions de capital ;

- les réorganisations de filiales, par exemple dans l'hypothèse, aujourd'hui non envisagée, de la fusion d'une banque populaire et d'une caisse d'épargne régionales ;

- les propositions de modifications statutaires susceptibles d'affecter les droits des titulaires d'actions de préférence (ce qui concerne en particulier l'Etat via la Société de prise de participation de l'Etat) ou modifiant les modalités de gouvernance ;

- les fusions, scissions ou apports partiels d'actifs impliquant l'organe central ;

- toute modification significative du règlement intérieur du conseil de surveillance affectant les droits spécifiques de l'Etat ;

- le retrait de la qualité de président de directoire ;

- l'admission des actions de l'organe central ou de l'une de ses filiales significatives aux négociations sur un marché réglementé.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, il a précisé que, outre la première tranche, souscrite fin 2008 par l'Etat, de deux milliards d'euros de titres super-subordonnés à durée indéterminées (TSSDI), suite à la mise en place de la Société de prise de participation de l'Etat, le nouvel apport public de cinq milliards d'euros sera composé d'une nouvelle tranche de deux milliards d'euros de TSSDI souscrite par la SPPE et de trois milliards d'euros d'actions de préférence.

La commission a ensuite examiné les huit amendements déposés par Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, sur l'article premier portant création de l'organe central du groupe des caisses d'épargne et des banques populaires.

La commission a tout d'abord rejeté l'amendement n°1 tendant à préciser le caractère mutualiste et décentralisé du nouveau groupe.

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 2 tendant à accorder aux représentants des salariés au conseil de surveillance les mêmes droits de vote qu'aux autres membres. Après avoir précisé que la dernière version des statuts du futur organe central prévoyait la présence de quatre représentants des salariés, dont deux représentants du comité d'entreprise, avec voix consultative, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné qu'il s'agit d'un progrès qu'il convient d'apprécier car le nombre de sièges étant limité par la loi à dix-huit, l'attribution du droit de vote aux représentants des salariés nécessiterait de réduire le nombre des autres membres du conseil. A cet égard, il s'est interrogé sur la présence des deux personnalités indépendantes désignées par l'Etat et sur les qualités dont elles devront faire preuve, estimant qu'elles ne devraient être liées ni à la direction du groupe, ni au personnel, ni par un quelconque intérêt. En conséquence, il a demandé l'avis du Gouvernement.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a confirmé que, pour tenir compte des demandes exprimées par les organisations syndicales au cours de la table ronde organisée par la commission des finances, la représentation des salariés serait portée à quatre membres disposant chacun d'une voix consultative : deux membres représentant le comité d'entreprise, un représentant des salariés des caisses d'épargne et un représentant des salariés des banques populaires. Revenant sur la notion de personnalité indépendante, elle a reconnu que la possibilité effective de désigner des personnalités répondant concomitamment à des critères d'indépendance et d'expérience sera un défi pour l'Etat chargé de ce choix.

Après que Mme Nicole Bricq a précisé que le droit de vote des représentants des salariés doit être un principe inscrit dans le code de commerce, la commission a rejeté l'amendement n° 2.

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 5 tendant à l'alignement par le haut des régimes sociaux des salariés. En indiquant que cet amendement répond à l'inquiétude exprimée par les organisations syndicales sur le caractère lacunaire du dialogue social, Mme Nicole Bricq a souligné que son objet est de défendre non seulement les statuts des salariés, mais également les emplois.

M. Joël Bourdin a objecté qu'un alignement des statuts n'aurait un sens que s'il s'appliquait à l'ensemble d'un groupe homogène. Or, les réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires présentent des cultures d'entreprise très différentes et ont vocation à demeurer distincts dans le projet de rapprochement. La commission a alors rejeté l'amendement n° 5.

Mme Nicole Bricq a retiré l'amendement n° 3 relatif au pouvoir de décision des réseaux sur les orientations stratégiques.

Puis la commission a rejeté l'amendement n° 8 visant à étendre aux accords collectifs de groupe la compétence de l'organe central en matière de négociation et également l'amendement n° 6 tendant à encadrer la mission de garantie de la liquidité du groupe et des deux réseaux.

La commission a alors examiné l'amendement n° 4 visant à étendre aux banques populaires les missions d'intérêt général dévolues aux caisses d'épargne. A cette occasion, M. Joël Bourdin a rappelé que le fondement des missions d'intérêt général confiées aux caisses d'épargne a disparu dans la mesure où il constituait la contrepartie de la gestion exclusive du livret A par le réseau.

Mme Nicole Bricq a souligné que, pour autant, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a maintenu à la charge des caisses d'épargne un certain nombre de missions d'intérêt général.

En appui à cette remarque, M. Jean-Jacques Jégou a cité l'exemple de la mission d'intérêt général consistant à financer les projets d'économie locale et sociale (PELS) qui était autrefois confiée aux caisses d'épargne. Après avoir confirmé ces propos, M. Philippe Marini, rapporteur général, a toutefois indiqué que plus aucune obligation comptable n'est désormais attachée à cette mission depuis l'adoption de la loi de modernisation de l'économie précitée. La commission a alors rejeté l'amendement n° 4.

La commission a également rejeté l'amendement n° 7 proposant de limiter le pouvoir de révocation des dirigeants, M. Philippe Marini, rapporteur général, ayant estimé que ce pouvoir, de nature disciplinaire, a vocation à sanctionner des fautes lourde de gestion qui ne se limitent pas au seul non-respect des instructions en matière de solvabilité.

La commission a alors adopté sans modification l'article premier. Elle a également adopté sans modification les articles 2 (Dispositions de coordination), 3 (Agrément de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires) et 4 (Transferts du patrimoine, des moyens, des droits et obligations des deux organes centraux actuels vers le nouvel organe central).

Elle a adopté sans modification l'article 5 relatif aux conditions d'applicabilité des conventions de branches et à l'organisation du dialogue social, après avoir rejeté l'amendement n° 9 présenté par Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à donner compétence à l'organe central pour conduire des négociations de groupe.

Puis la commission a adopté sans modification les articles 6 (Mesures de coordination dans le code général des impôts), 6 bis (Information sur les implantations et activités de l'ensemble des banques dans les juridictions non coopératives), 6 ter (Abrogation d'une information spécifique portant sur les implantations et activités des banques dans les juridictions non coopératives) et 7 (Entrée en vigueur du dispositif).

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade qui a exprimé son scepticisme à l'encontre de la réforme constitutionnelle qui conduit le Parlement à dupliquer les débats de commission en séance publique, M. Jean Arthuis, président, a considéré que, pour ces raisons, la publicité des travaux des commissions est souhaitable.

La commission a enfin adopté sans modification le texte du projet de loi.

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

ARTICLE 1er

Amendement n° 1 présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du Groupe socialiste, apparentés et rattachés

Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par le 1° du I de cet article pour l'article L. 512-106 à insérer dans le code monétaire et financier, après le mot :

coopératif

insérer les mots :

, mutualiste et décentralisé

ARTICLE 1er

Amendement n° 2 présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du Groupe socialiste, apparentés et rattachés

Après le deuxième alinéa du texte proposé par le 1° du I de cet article pour l'article L. 512-106 à insérer dans le code monétaire et financier, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le conseil de surveillance de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires comprend notamment des membres élus par les salariés du réseau des caisses d'épargne et par les salariés du réseau des banques populaires dans les conditions prévues par ses statuts. Ces membres ont les mêmes prérogatives, droits et devoirs que les autres membres de cette instance.

ARTICLE 1er

Amendement n° 5 présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du Groupe socialiste, apparentés et rattachés

Après le deuxième alinéa du texte proposé par le 1° du I de cet article pour l'article L. 512-106 à insérer dans le code monétaire et financier, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« S'agissant d'un groupe où coexisteront des régimes sociaux différents, les évolutions de ces régimes ne pourront se faire que sur la base du régime social le plus favorable aux salariés.

ARTICLE 1er

Amendement n° 3 présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du Groupe socialiste, apparentés et rattachés

Compléter le deuxième alinéa (1°) du texte proposé par le 1° du I de cet article pour l'article L. 512-107 à insérer dans le code monétaire et financier par les mots :

pourvu que, s'agissant de ces derniers, les décisions les concernant aient été validées par la majorité des caisses

ARTICLE 1er

Amendement n° 8 présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frecon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du Groupe socialiste, apparentés et rattachés

A la fin du cinquième alinéa (4°) du texte proposé par le 1° du I de cet article pour l'article L. 512-107 à insérer dans le code monétaire et financier, remplacer les mots :

de branche

par les mots :

sur tout ou partie de son périmètre

ARTICLE 1er

Amendement n° 6 présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du Groupe socialiste, apparentés et rattachés

Compléter le sixième alinéa (5°) du texte proposé par le 1° du I de cet article pour l'article L. 512-107 à insérer dans le code monétaire et financier par les mots :

; celles-ci sont limitées aux opérations en lien avec les missions que lui confère le présent article du code monétaire et financier et uniquement pour les opérations qui ne peuvent pas être effectuées au sein des banques régionales ;

ARTICLE 1er

Amendement n° 4 présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du Groupe socialiste, apparentés et rattachés

Dans le dernier alinéa (12°) du texte proposé par le 1° du I de cet article pour l'article L. 512-107 à insérer dans le code monétaire et financier, après les mots :

caisses d'épargne

insérer les mots :

et les banques populaires

ARTICLE 1er

Amendement n° 7 présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du Groupe socialiste, apparentés et rattachés

Dans le texte proposé par le 1° du I de cet article pour l'article L. 512-108 à insérer dans le code monétaire et financier, après les mots :

de cet établissement

insérer les mots :

, en raison du non respect des instructions fixées par celui-ci dans le cadre de son rôle de garant de la solvabilité du groupe,

ARTICLE 5

Amendement n° 9 présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du Groupe socialiste, apparentés et rattachés

Rédiger comme suit le I de cet article :

I - Sont transférés à l'organe central des caisse d'épargne et des banques populaires par la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance et la Banque fédérale des banques populaires les engagements contractés relevant de l'article L. 2232-5 et de l'article L. 2232-30 du code du travail sur leurs périmètres respectifs.

L'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires en négocie leur éventuelle adaptation, conformément aux articles L. 2232-30 et suivants du code du travail.

* 1 Il en compte deux supplémentaires à l'issue de son adoption par l'Assemblée nationale.

* 2 A l'instar du Centre national des caisses d'épargne et de prévoyance, le capital de cet établissement de crédit est détenu à 65 % par les caisses régionales et à 35 % par la CDC, qui en est sortie en 2006 à l'occasion de l'acquisition d'Ixis, moyennant le versement de 7 milliards d'euros par la CNCE.

* 3 Grâce à une prise de participation à hauteur de 40 %, financée par l'apport de 25 % du Crédit foncier, 32 % de la foncière Eurosic et de l'intégralité de GCE Immobilier.

* 4 L'article L. 512-85 du code monétaire et financier ne fait plus mention des « missions d'intérêt général », mais prévoit que le réseau des caisses d'épargne contribue à la protection de l'épargne populaire, au financement du logement social, à l'amélioration du développement économique local et régional et à la lutte contre l'exclusion bancaire et financière de tous les acteurs de la vie économique, sociale et environnementale.

* 5 Banque issue de la fusion du Crédit national et de la Banque française du commerce extérieur en 1996.

* 6 Soit la Société marseillaise de crédit, la Banque de Savoie, la Banque Chaix, la Banque Marze, la Banque Dupuy de Parseval, la Banque Pelletier et le Crédit commercial du sud-ouest.

* 7 Le taux de rémunération est fixé par l'assemblée générale de l'entité régionale et ne peut être supérieur au taux de rendement moyen des obligations des sociétés privées.

* 8 Pour y faire face, les banques ont collecté 826 milliards de dollars de capitaux, dont 380 milliards de dollars d'origine publique.

* 9 Les « tests de résistance » financière (« stress tests ») réalisés par la Réserve fédérale américaine en mai 2009 sur 19 établissements financiers ont conclu à des besoins en capital n'excédant pas 74,6 milliards de dollars pour dix banques, dont 33,9 milliards de dollars pour la seule banque Bank of America. Les « négociations » qui ont parfois précédé ces résultats tendent cependant à en relativiser la portée.

* 10 Ces sociétés, pour la plupart américaines, apportent leur garantie à des véhicules structurés émettant des titres obligataires afin de leur permettre de bénéficier de la meilleure notation de crédit possible.

* 11 Accordée, s'agissant de la France, par l'article 123 de la loi de finances rectificative pour 2008 (n° 2008-1443 du 30 décembre 2008).

* 12 La réorientation stratégique de la « banque de financement et d'investissement (BFI) pérenne », selon les termes de Natixis, comprend en particulier un recentrage de la clientèle d'entreprises, une offre simplifiée de produits structurés et d'investissement, le resserrement de la présence internationale, la réduction du profil de risque par le renforcement des contrôles et l'arrêt des activités de négociation pour compte propre ou à niveau élevé de volatilité, et des réduction d'effectifs.

* 13 Cf. les comptes-rendus de ces auditions en annexe du présent rapport.

* 14 Le Tier One désigne le « noyau dur » des fonds propres d'une banque et est notamment composé du capital social, du report à nouveau, des réserves, des résultats non encore distribués et des intérêts minoritaires.

* 15 Le taux de pénétration, pour un produit ou une clientèle, est obtenu en rapportant la consommation effective à la demande potentielle.

* 16 Ces missions sont :

- de veiller à la cohésion du réseau et de s'assurer du bon fonctionnement des établissements qui lui sont affiliés, notamment en prenant toutes mesures nécessaires pour garantir leur liquidité et leur solvabilité ;

- de veiller à l'application des dispositions législatives et réglementaires propres à ces établissements et d'exercer un contrôle administratif, technique et financier sur leur organisation et leur gestion ;

- de décider, lorsque la situation financière des établissements concernés le justifie, la fusion de deux ou plusieurs personnes morales qui leur sont affiliées, la cession totale ou partielle de leur fonds de commerce ainsi que leur dissolution, après consultation des organes dirigeants des personnes morales concernées et en avoir informé la Commission bancaire.

* 17 Selon le projet de statuts du nouvel organe central communiqué à votre rapporteur général le 26 mai 2009.

* 18 Se rattachent à la convention collective des banques conclue avec l'association française des banques, dite « branche AFB », les banques commerciales du groupe : Natixis, Société marseillaise de crédit, CFF.

* 19 Le Président de la République a ainsi déclaré que « quoi qu'il arrive, l'Etat garantira la sécurité et la continuité du système bancaire et financier français ».

* 20 Qui a mobilisé trois leviers avec une nationalisation partielle, une garantie aux financements levés par Dexia et une garantie sur les engagements relatifs au portefeuille d'actifs de la filiale FSA Asset Management LLC, dans le cadre de la cession du rehausseur de crédit FSA.

* 21 La rémunération des TSSDI jusqu'en 2013 inclus est fixée par la formule suivante :

taux = (taux des emprunts d'Etat à 5 ans durant les 20 jours précédant l'émission) + (valeur moyenne d'une garantie sur la dette du groupe à 5 ans) + 3 %, soit au total environ 8 %.

La rémunération est ensuite indexée sur l'Euribor 3 mois majoré de 529 points de base.

* 22 Au sens du code consolidé de gouvernement d'entreprise des sociétés cotées, publié en décembre 2008 par l'Association française des entreprises privées (AFEP) et le Mouvement des entreprises de France (MEDEF).

* 23 Soit les banques populaires, le Crédit agricole, le Crédit mutuel et les caisses d'épargne.

* 24 Ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à la partie législative du code monétaire et financier.

* 25 L'article L. 512-2 dispose :

« Les banques populaires ne peuvent faire d'opérations qu'avec des commerçants, industriels, fabricants, artisans, patrons bateliers, sociétés commerciales et les membres des professions libérales pour l'exercice normal de leur industrie, de leur commerce, de leur métier ou de leur profession.

« Elles sont toutefois habilitées à prêter leurs concours à leurs sociétaires et à participer à la réalisation de toutes opérations garanties par une société de caution mutuelle.

« Elles peuvent également recevoir des dépôts de toute personne ou société ».

* 26 L'intérêt servi sur les capitaux des banques populaires est ainsi soumis au plafond prévu par l'article 14 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

* 27 Conseil d'orientation et de surveillance pour les caisses d'épargne et de prévoyance, conseil d'administration ou de surveillance pour les établissements affiliés.

* 28 Soit Crédit agricole SA, la Confédération nationale du crédit mutuel, la BFBP et la CNCE avant leur remplacement par le nouvel organe central commun.

* 29 Les sept banques cédées sont la Société marseillaise de crédit, la Banque de Savoie, la Banque Chaix, la Banque Marze, la Banque Dupuy de Parseval, la Banque Pelletier et le Crédit commercial du sud ouest.

* 30 Soit la réception de fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que la mise à la disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement.

* 31 Notamment les opérations de change ; le placement, la souscription, l'achat, la gestion, la garde et la vente de valeurs mobilières et de tout produit financier ; le conseil et l'assistance en matière de gestion de patrimoine ; le conseil et l'assistance en matière de gestion financière, l'ingénierie financière et tous les services destinés à faciliter la création et le développement des entreprises.

* 32 L'article L. 321-1 dispose que les services d'investissement portent sur les instruments financiers énumérés à l'article L. 211-1 et comprennent les neuf services et activités suivants :

- la réception et la transmission d'ordres pour le compte de tiers ;

- l'exécution d'ordres pour le compte de tiers ;

- la négociation pour compte propre ;

- la gestion de portefeuille pour le compte de tiers ;

- le conseil en investissement ;

- la prise ferme ;

- le placement garanti ;

- le placement non garanti ;

- l'exploitation d'un système multilatéral de négociation au sens de l'article L. 424-1.

* 33 Aux termes de l'article L. 321-2, les sept services connexes aux services d'investissement sont :

- la tenue de compte-conservation d'instruments financiers pour le compte de tiers et les services accessoires ;

- l'octroi de crédits ou de prêts à un investisseur pour lui permettre d'effectuer une transaction qui porte sur un instrument financier et dans laquelle intervient l'entreprise créancière ;

- la fourniture de conseil aux entreprises en matière de structure de capital, de stratégie industrielle et de fusions et acquisitions ;

- la recherche en investissements et l'analyse financière ;

- les services liés à la prise ferme ;

- les services de change lorsque ceux-ci sont liés à la fourniture de services d'investissement ;

- les services et activités assimilables à des services d'investissement ou à des services connexes, portant sur l'élément sous-jacent des instruments financiers à terme (produits dérivés).

* 34 Le compte-rendu de cette audition est reproduit en annexe du présent rapport.

* 35 Le conseil de surveillance de la CNCE est aujourd'hui composé de huit présidents de conseil d'orientation et de surveillance et sept présidents du directoire, et le conseil d'administration de la BFBP de sept présidents de conseil d'administration et sept directeurs généraux.

* 36 Dont l'article 8.1 stipule qu' « un administrateur est indépendant lorsqu'il n'entretient aucune relation de quelque nature que ce soit avec la société, son groupe ou sa direction, qui puisse compromettre l'exercice de sa liberté de jugement. Ainsi, par administrateur indépendant, il faut entendre, non pas seulement administrateur non-exécutif c'est-à-dire n'exerçant pas de fonctions de direction de la société ou de son groupe, mais encore dépourvu de lien d'intérêt particulier (actionnaire significatif, salarié, autre) avec ceux-ci ».

* 37 Alors que la CNCE, aux termes du 6° de l'article L. 512-95, peut prendre, sans condition préalable, toute mesure visant à la création de nouvelles caisses d'épargne ou à la suppression de caisses existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion. Ce pouvoir ne couvre cependant pas l'ensemble des établissements affiliés à la CNCE.

* 38 Interview publiée dans le journal Les Echos du 14 mai 2009.

* 39 Il renvoie ainsi aux statuts de la CNCE le soin de fixer le nombre de membres élus par les salariés du réseau au sein du conseil de surveillance comme la nature de leur participation.

* 40 Le compte-rendu de cette audition est reproduit en annexe au présent rapport.

* 41 Cette clause de sauvegarde prévoit la déchéance du terme et l'exigibilité anticipée d'un titre obligataire ou emprunt si le débiteur fait défaut sur un quelconque autre emprunt ou obligation.

* 42 Cette clause prévoit le remboursement anticipé de l'emprunt si le débiteur fait défaut sur un autre emprunt dont le créancier est en droit de demander le remboursement anticipé (« entitled to accelerate »).

* 43 Soit les définitions, au sens du droit des sociétés, d'une filiale, d'une participation, d'une société contrôlée et d'une société détenue indirectement.

* 44 Aux termes de l'article 260 B du code général des impôts, il s'agit des « opérations qui se rattachent aux activités bancaires, financières et, d'une manière générale, au commerce des valeurs et de l'argent, telles que ces activités sont définies par décret ».