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Projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique

 

N° 1830


ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 550


SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 8 juillet 2009

 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2009

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE (1) CHARGÉE DE PROPOSER UN TEXTE SUR LES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION DU PROJET DE LOI relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique

PAR M. JACQUES ALAIN BÉNISTI,

Rapporteur,

Député.

PAR M. HUGUES PORTELLI,

Rapporteur,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, sénateur, président ;  M. Jean-Luc Warsmann, député, vice-président ; M. Hugues Portelli, sénateur, M. Jacques Alain Bénisti, député, rapporteurs.

Membres titulaires : M. Jean-Pierre Vial, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Claude Peyronnet, Jacques Mahéas, Mme Josiane Mathon-Poinat, sénateurs ; MM. Michel Diefenbacher, Philippe Gosselin, Bernard Derosier, René Dosière, Dominique Raimbourg, députés

Membres suppléants : MM. Christian Cointat, Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Patrice Gélard, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, sénateurs ; MM. Jean-Marc Roubaud, Guy Geoffroy, Robert Lecou, François Deluga, Mme Patricia Adam, M. Francis Vercamer, députés.

Voir les numéros :

Sénat : 267, 291 et T.A. 77 (2007-2008)

Assemblée nationale (13ème législ.) : 845, 926, 1766 et T.A. 312


TRAVAUX DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

MESDAMES, MESSIEURS,

La commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique s'est réunie le 8 juillet 2009, au Sénat.

Elle a tout d'abord procédé à la nomination de son bureau qui a été ainsi constitué :

--  M. Jean-Jacques Hyest, sénateur, président ;

--  M. Jean-Luc Warsmann, député, vice-président.

La commission a ensuite désigné M. Jacques Alain Bénisti, député, et M. Hugues Portelli, sénateur, respectivement rapporteurs pour l'Assemblée nationale et le Sénat.

Dans un propos liminaire, le rapporteur pour l'Assemblée nationale a précisé que celle-ci avait adopté un certain nombre de modifications qui, pour partie, améliorent le texte du projet de loi et, pour d'autres, résultent d'amendements du gouvernement. Il a rappelé l'ampleur des travaux préparatoires.

M. Hugues Portelli, rapporteur pour le Sénat, a regretté le grand nombre des dispositions ajoutées lors de cette lecture à l'Assemblée nationale puisque, la procédure d'urgence ayant été déclarée sur ce projet de loi, le Sénat n'aura pas eu à en débattre ni en commission ni en séance publique avant la réunion de la commission paritaire.

Approuvant les propos du rapporteur pour le Sénat, M. Jacques Mahéas, sénateur, a dénoncé la présence dans le projet de loi d'un certain nombre d'articles qui, pour lui, déstructurent la fonction publique. Il a ajouté que les sénateurs socialistes s'y opposeraient totalement tout en convenant que certaines dispositions ne soulevaient pas d'objection de sa part.

M. René Dosière, député, a précisé que si en commission la présence du secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique avait permis d'apporter des réponses aux questions des députés, il en avait été autrement pour les trois amendements déposés par le gouvernement, en séance publique.

M. Bernard Derosier, député, a déclaré que le texte voté par l'Assemblée nationale ne répondait pas à l'attente des organisations représentatives des fonctionnaires. Il a mentionné l'article 27 habilitant le gouvernement à modifier par ordonnance le code de justice administrative, un des ajouts au texte non examinés par le Sénat.

Mme Patricia Adam, députée, après avoir souligné que les syndicats attendaient l'adoption de ce projet de loi, a estimé qu'il aurait été plus judicieux d'insérer l'article 29 -soudainement introduit- prévoyant la mise à disposition des agents du ministère de la Défense touchés par la réorganisation des fonctions de soutien de celui-ci, dans le projet de loi de programmation militaire qui sera examiné dans quelques jours par le Sénat.

M. Michel Diefenbacher, député, a rappelé les obstacles auparavant dressés à la mobilité des fonctionnaires qui entravaient les perspectives de carrière. Il a considéré qu'il fallait apprécier l'utilité dans l'intérêt du service public de chacune des dispositions contenues dans ce projet, enrichi au cours de son examen par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Claude Peyronnet, sénateur, a regretté la procédure d'adoption de ce texte qui porte atteinte au fonctionnement du bicamérisme.

M. Jean-Luc Warsmann, vice-président, partageant les propos tenus sur les délais d'examen du texte, a considéré que l'intervalle séparant le vote de chacune des deux assemblées était à l'origine de l'enrichissement du texte, en citant notamment l'article 30 consacré aux auxiliaires de vie scolaire. Il a ajouté que, pour préserver les droits de chaque assemblée, il importait qu'en cas de procédure d'urgence, les deux lectures se suivent rapidement en évitant l'insertion d'articles nouveaux dans la seconde assemblée saisie. Il a relevé en l'espèce un motif de satisfaction dans la présence du secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, lors de l'examen du projet par la commission des lois de l'Assemblée nationale, qui avait permis d'apporter des réponses aux questions des députés. Il a noté qu'un amendement présenté par le gouvernement supprimant les classements de sortie des écoles administratives lors de cette réunion avait été rejeté par la commission sans être ensuite redéposé en séance. Il a indiqué qu'à cette dernière phase de la procédure, le gouvernement avait déposé trois amendements concernant respectivement le transfert des personnels du Palais de la découverte, la réorganisation des fonctions de soutien du ministère de la Défense et les auxiliaires de vie scolaire individuels.

Puis la commission a abordé l'examen des dispositions du projet de loi. Elle les a rédigées, pour la plupart, dans le texte de l'Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles, de clarification et de coordination ainsi que de la suppression de l'article 27 lors des débats retracés ci-dessous.

A l'article 4 (droit au départ des fonctionnaires dans une autre administration ou dans le secteur privé), M. Hugues Portelli, rapporteur pour le Sénat, a proposé de supprimer le caractère absolu des nécessités du service permettant de fonder le refus par l'administration du détachement, de la mise en disponibilité ou du placement en position hors cadre d'un fonctionnaire.

Rejoint par M. Jean-Jacques Hyest, président, et Mme Jacqueline Gourault, sénateur, le rapporteur pour le Sénat a expliqué que le caractère absolu visait plutôt les contreparties des contraintes inhérentes à certaines fonctions comme l'attribution d'un logement de fonction.

M. Jacques Alain Bénisti, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a précisé que, par cet ajout, il avait voulu répondre à la demande des syndicats de limiter au maximum les cas dans lesquels l'administration peut s'opposer au départ d'un de ses agents.

La commission a adopté l'article 4 sous réserve de la modification proposée par le rapporteur pour le Sénat.

A l'article 6 (accompagnement financier de la mobilité des fonctionnaires de l'Etat), M. Jacques Mahéas, sénateur, a confirmé l'opposition des sénateurs socialistes à ce dispositif dont ils avaient proposé la suppression lors de son examen par le Sénat.

A l'article 7 (réorientation professionnelle), M. Jacques Mahéas, sénateur, a rappelé la proposition de suppression formulée par le groupe socialiste du Sénat. Il a considéré que ce dispositif constituait une atteinte à la garantie de l'emploi.

M. Jacques Alain Bénisti, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a considéré que la proposition faite à l'agent dont l'emploi est susceptible d'être supprimé à la suite d'une restructuration de l'administration de l'Etat, de trois offres d'emploi public, fermes et précises selon la formulation retenue par l'Assemblée nationale, constituait une amélioration du texte.

Approuvant la prise en compte d'un critère géographique pour la détermination de ces offres dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, M. Jacques Mahéas, sénateur, a toutefois considéré que l'état d'esprit dans lequel s'inscrivait le projet de loi constituait une atteinte aux garanties d'emploi des fonctionnaires.

A l'article 7 quinquies (possibilité de reclassement d'un fonctionnaire territorial dont l'emploi est supprimé dans une autre collectivité ou établissement), les deux rapporteurs ont proposé un amendement rédactionnel qui a été adopté.

M. Jacques Mahéas, sénateur, a déclaré que l'Etat, lorsqu'il créait un dispositif d'emplois, devrait s'engager à le maintenir durant plusieurs années.

M. Jacques Alain Bénisti, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a rappelé que les centres de gestion de la fonction publique territoriale avaient pour mission de pourvoir aux vacances de postes dans les collectivités locales.

La commission a adopté l'article 7 quinquies ainsi modifié.

A l'article 7 sexies (renforcement du suivi des obligations à la charge des fonctionnaires territoriaux privés d'emploi), les deux rapporteurs ont présenté une clarification rédactionnelle, qui a été adoptée par la commission ainsi que l'article 7 sexies ainsi modifié.

A l'article 8 quater (commission de déontologie), la commission a adopté, sur la proposition des rapporteurs, deux simplifications ainsi que l'article 8 quater ainsi modifié.

A l'article 9 (remplacement momentané des fonctionnaires par des agents non titulaires).

M. Jacques Mahéas, sénateur, a manifesté son opposition à la généralisation du recours aux agents non titulaires, qui précarise l'emploi public.

MM. Jean-Jacques Hyest, président, et Jacques Alain Bénisti, rapporteur pour l'Assemblée nationale, ont rappelé que l'article 9 étendait à la fonction publique d'Etat, des dispositions existant déjà dans le statut des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

Le rapporteur pour l'Assemblée nationale a précisé que ces remplacements ne pouvaient intervenir que pour de brèves périodes.

M. Bernard Derosier, député, a déclaré partager les observations formulées par le sénateur Jacques Mahéas.

La commission a adopté l'article 9 dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

A l'article 10 (recours à l'intérim), la commission, sur la proposition des rapporteurs, a rectifié une référence d'article par coordination avec le texte de la loi « hôpital, patients, santé, territoire » définitivement adoptée par le Parlement le 23 juin 2009.

M. Jacques Mahéas, sénateur, a rappelé son opposition au recours à l'intérim et l'amendement de suppression déposé par les sénateurs socialistes lors de l'examen du projet de loi par le Sénat.

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

A l'article 11 ter (reprise de l'activité d'une personne publique par une personne privée), la commission, sur proposition des rapporteurs, a adopté des modifications rédactionnelles puis l'article ainsi modifié.

A l'article 18 (cumul d'emplois des agents publics employés à temps non complet), M. Jacques Mahéas, sénateur, a mentionné l'abstention des sénateurs socialistes sur ce dispositif qui étend la possibilité pour les agents d'exercer une activité privée lucrative, aux emplois à temps non complet équivalent à 70 % de la durée légale du travail au lieu de 50 % actuellement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé l'utilité d'une telle disposition dans les très petites communes.

A l'article 22 (monétisation des comptes épargne-temps), M. Jacques Mahéas, sénateur, a observé que le compte épargne-temps se transformait progressivement en règlement de jours-RTT, ce qui ne correspondait pas à l'esprit dans lequel il avait été institué.

M. Jacques Alain Bénisti, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a précisé qu'il s'agissait d'une simple faculté offerte aux fonctionnaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que ce dispositif, déjà existant pour les fonctionnaires d'Etat, était étendu par le projet de loi aux fonctionnaires territoriaux.

La commission a adopté l'article 22 dans le texte de l'Assemblée nationale.

Puis, M. Hugues Portelli, rapporteur pour le Sénat, a présenté un amendement de suppression de l'article 27 (habilitation législative pour modifier par ordonnance le code de justice administrative).

Il a souligné que cette disposition nouvelle, adoptée par l'Assemblée nationale, était directement soumise à la commission mixte paritaire sans que le Sénat ait eu à en débattre. Il a rappelé que l'habilitation demandée permettrait au gouvernement de modifier le statut des membres du Conseil d'Etat, des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, et d'adapter les règles d'organisation et de fonctionnement de la haute juridiction ainsi que celles relatives aux attributions, à l'organisation et au fonctionnement des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.

Il a précisé que sous la Vème République, le statut de magistrats n'avait jamais été réformé par voie d'ordonnance.

Il a noté que le statut des magistrats judiciaires était fixé par une loi organique laquelle ne peut pas faire l'objet d'une habilitation législative. Il a ajouté que les statuts des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, qui relèvent, comme celui des magistrats financiers, de la loi, avaient été respectivement fixés par les lois du 6 janvier 1986 et du 31 décembre 1987. Les membres des chambres régionales des comptes sont, eux, régis par une loi du 10 juillet 1982 désormais codifiée.

Il a ajouté que l'objet de la demande d'habilitation pouvait être considéré comme relevant du coeur du domaine législatif. Il a considéré, en conséquence, que le recours à la procédure des ordonnances de l'article 38 de la Constitution constituait une erreur, quel que soit le contenu final de la réforme.

Pour M. Bernard Derosier, député, l'habilitation demandée pose un problème de fond. Il a fait observer que récemment, en 2006, le statut des membres des chambres régionales des comptes avait été modifié par la loi.

M. Jacques Alain Bénisti, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a considéré que l'interrogation sur cet article 27 relevait moins du fond que de la forme.

Contestant cette interprétation, M. Bernard Derosier, député, a déclaré que le problème de fond résidait tout à la fois dans l'objet et le contenu du projet d'ordonnance et a critiqué le recours aux ordonnances pour modifier le statut de magistrats.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, a indiqué que quel que soit le bien fondé de la question du réexamen du fonctionnement des juridictions administratives et du statut de leurs membres, il lui était difficile d'admettre le moment de l'intervention de cette disposition dans le débat législatif en cours : il a noté que l'urgence avait été déclarée, qu'un nombre important d'articles additionnels adoptés par la seconde assemblée saisie, n'avaient pas été examinés par l'autre chambre. Il a conclu que la disposition contenue dans l'article 27 ne posait pas qu'une question de forme, laquelle, en l'espèce, se révélait lourde de sens. Il a déclaré qu'il éprouverait une très grande difficulté à voter cet article.

M. Jean-Luc Warsmann, vice-président, a souligné que, dans une telle occurrence, il est logique que la première assemblée saisie ne puisse pas se prononcer sur les articles additionnels introduits par l'autre assemblée.

Mme Jacqueline Gourault, sénateur, a considéré que la disposition incriminée posait tant une question de forme qu'un problème de fond. Elle a incité le gouvernement à plus de réflexion avant de déclarer l'urgence sur un texte.

M. Jacques Mahéas, sénateur, a mentionné, parmi les mesures les plus critiquées, l'extension de la suppression des conclusions du rapporteur public en matière de contentieux des étrangers, qui représente un quart du total des affaires. Il a considéré que la mesure projetée portait atteinte au contradictoire. Il a été contesté sur ce point par M. Patrice Gélard, sénateur et M. Jean-Jacques Hyest, président, qui a relevé la répétitivité des affaires intervenant dans les contentieux de masse.

M. Hugues Portelli, rapporteur pour le Sénat, a rappelé le débat intervenu lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 sur la répartition des contentieux entre les ordres juridictionnels. Il a noté que le Conseil constitutionnel avait constitutionnalisé l'indépendance de la juridiction administrative. Il a considéré que le législateur ne devait pas accepter de se dessaisir de sa compétence dans ce domaine, même si la question était technique.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé la précision du périmètre du champ de l'ordonnance ainsi que l'intervention d'une ratification qui ne peut être qu'expresse des ordonnances prises en vertu d'une habilitation législative.

M. Bernard Derosier, député, a estimé que la commission mixte paritaire avait la possibilité de manifester le refus du législateur des ordonnances dans ce domaine. Il a estimé qu'à partir du moment où le Parlement consentait à l'habilitation, il ne pouvait pas ensuite ne pas ratifier les ordonnances prises en conséquence.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a réfuté cette interprétation, illustrant son propos par le refus opposé récemment par le Sénat à la ratification d'une disposition d'une ordonnance contraire à l'intention du législateur.

La commission a alors décidé, sur proposition de M. Jean-Jacques Hyest, président, et de M. Jean-Luc Warsmann, vice-président, de réserver l'article 27.

M. Jacques Mahéas, sénateur, a manifesté la totale opposition des sénateurs socialistes aux articles 28 (transferts des personnels du Palais de la découverte dans le cadre de la fusion de cet établissement avec la Cité des sciences et de l'industrie) et 29 (réorganisation des fonctions de soutien du ministère de la Défense).

A l'article 30 (auxiliaires de vie scolaire individuels), M. Dominique Raimbourg, député, a estimé que cette disposition présentait une difficulté plus politique que technique.

M. Jacques Alain Bénisti, rapporteur pour l'Assemblée nationale, saluant l'intervention de cet article a précisé qu'il concernait les auxiliaires en fin de contrat en leur permettant d'être réembauchés par les associations représentatives des professionnels ou des familles.

A la question de Mme Jacqueline Gourault, sénateur, sur le financement de ces emplois, M. Jacques Alain Bénisti, rapporteur pour l'Assemblée nationale, a précisé que les différentes associations bénéficiaient de financements de l'Etat.

Mme Jacqueline Gourault, sénateur, a observé qu'en réalité ces emplois n'étaient qu'en partie financés par l'Etat, faute de crédits suffisants inscrits au budget du ministère de l'éducation nationale, ce qui entrainait des transferts de charges aux collectivités locales. Elle a ajouté qu'elle ne s'opposait pas à cette disposition mais qu'il convenait de l'adopter avec lucidité.

M. Jacques Mahéas, sénateur, a rappelé l'intérêt essentiel pour les handicapés de la présence continue d'un auxiliaire de vie scolaire qui requiert des qualifications particulières : cette permanence permet la réalisation de progrès chez les enfants concernés alors que l'interruption de cette assistance entraine des régressions très rapides. Il a appelé à un plus grand effort de l'Etat en faveur des handicapés.

M. Jean-Pierre Vial, sénateur, a marqué la très grande attente du dispositif aujourd'hui proposé. Il a rappelé que ce secteur manquait de personnel.

A l'issue de ce débat, les deux rapporteurs ont présenté des modifications rédactionnelles qui ont été adoptées ainsi que l'article 30 modifié en ce sens.

A l'issue d'une suspension des travaux de la commission mixte paritaire, celle-ci a repris l'examen de l'article 27 précédemment réservé.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a mis aux voix l'amendement de suppression présenté par M. Hugues Portelli, rapporteur pour le Sénat. L'amendement a été adopté. En conséquence, l'article 27 a été supprimé.

La commission mixte paritaire a enfin adopté l'ensemble du texte résultant de ses délibérations.

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En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d'adopter le texte du projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique reproduit à la suite du tableau comparatif figurant ci-après.