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Projet de loi portant engagement national pour l'environnement

 

Article 58 (Articles L. 2224-5, L. 2224-7-1 et L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales et articles L. 213-10-9 et L. 213-14-1 du code de l'environnement) - Inventaire des réseaux de distribution d'eau des collectivités et incitation à la réduction des fuites en réseaux

Commentaire : cet article tend à améliorer la connaissance de l'état des réseaux de transport d'eau potable, à prévoir l'élaboration d'un programme d'amélioration de ces réseaux lorsque leur taux de perte dépasse un certain seuil, et à inciter financièrement les communes à le mettre en place.

I. Le droit en vigueur

La différence entre le volume d'eau prélevée et traitée (6 milliards de m3 en 2004) et le volume d'eau effectivement consommée (4,45 milliards) constitue les pertes en eau des réseaux (1,6 milliard). Ces pertes proviennent de la lutte contre les incendies et de la consommation pour l'entretien du réseau, mais aussi et surtout des fuites du réseau. Elles ont été estimées à 1,3 milliard de m3 en 2004, soit plus du cinquième des volumes distribués.

En effet, le réseau de transport d'eau potable en France est constitué de 900.000 km de canalisations, dont presque la moitié a plus de trente ans et dont la durée de vie est de 50 à 60 ans en moyenne. La fragilité, les défauts ou l'usure de certains des matériaux alors utilisés induisent ces pertes, dont l'importance varie fortement selon le milieu où elles se produisent.

Du fait qu'elles ont lieu généralement au niveau des branchements -sauf en cas de casse d'une canalisation-, elles sont plus fréquentes en milieu urbain -qui connaît un nombre de branchements supérieur au kilomètre de canalisation- qu'en milieu rural. En revanche, si l'on rapporte les pertes au volume d'eau prélevé, globalement moins élevé en milieu rural, les pertes y seront proportionnellement plus importantes.

Selon les études de l'Ifen, la perte d'eau moyenne en 2004 s'est établie à 5,2 m3/jour/km, hors branchement. L'amplitude est toutefois grande entre les communes de moins de 1.000 habitants -où elle est inférieure à 3 m3/jour/km- et celles de plus de 50.000 habitants -où elle croît jusqu'à 17-.

Le taux de perte en eau, actuellement de 21 %, serait à ramener à court terme à 15 %, afin de s'aligner sur les pays de l'Union européenne où le linéaire de réseau est comparable au nôtre. Des pertes de 5 à 10 % pourraient être visées dans les zones d'urbanisation dense. A usages constants, cet objectif de réduction des pertes d'un tiers permettrait une réduction des prélèvements dans le milieu naturel de près de 400 millions de m3.

II. Le dispositif du projet de loi

Le du I du présent article tend à conforter l'information des élus et des administrés quant au financement des services de l'eau et aux investissements en faveur du réseau.

L'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales fait obligation au maire de présenter chaque année à son conseil municipal72(*) un rapport sur le prix et la qualité du service d'eau, aux fins d'information des usagers. Le décret du 2 mai 2007 pris pour l'application de l'article L. 2224-5 et modifiant les annexes V et VI du code général des collectivités territoriales exige désormais de rendre compte, dans ce rapport, d'indicateurs relatifs à la gestion patrimoniale du service (pertes en réseaux, taux moyen de renouvellement des réseaux ...). Le premier rapport devant rendre compte de ces indicateurs est celui de l'activité 2008, qui doit intervenir au premier semestre 2009 et faire l'objet d'un suivi statistique.

Le présent article insère dans l'article L. 2224-5 précité un nouvel alinéa afin d'obliger les agences de l'eau -ou les offices de l'eau dans les départements d'outre-mer- à élaborer, chaque année, une note d'information sur les redevances perçues sur la facture d'eau et sur la réalisation des programmes d'intervention sur les réseaux. Il est prévu que cette note soit remise à chaque maire, qui devra la joindre au rapport annuel sur le prix et la qualité du service d'eau, sa mise à la disposition du public permettant d'assurer une bonne information des usagers. Ceux-ci auront ainsi connaissance de l'évolution des sources de financement du service de l'eau et de leur usage pour l'amélioration du réseau.

Le du I modifie l'article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit la compétence de principe des communes en matière d'eau potable, afin de permettre explicitement aux associations syndicales libres (ASL)73(*) d'assurer la gestion des services en ce domaine.

En effet, la loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006, qui a introduit l'article L. 2224-7-1 précité dans le code général des collectivités territoriales, a prévu une telle possibilité pour les associations syndicales autorisées (ASA) ou constituées d'office (ASCO)74(*), mais non pour les associations syndicales libres. Le projet de loi revient sur cette omission en substituant, au terme d'ASA ou d'ASCO celui, plus général et intégrant les ASL, d'associations syndicales.

Le du I complète ledit article L. 224-7-1 par trois alinéas en vue de faire obligation aux communes de réaliser un inventaire de leur réseau d'eau et de prévoir les mesures permettant de le remettre en état s'il apparaît être défectueux.

Le premier alinéa exige des communes qu'elles mettent au point et actualisent un descriptif détaillé de leurs ouvrages de transport et de distribution d'eau potable. Indispensable pour construire une stratégie d'entretien et de renouvellement des réseaux permettant de réduire leurs pertes, cet inventaire sera, selon le Gouvernement, adapté à la taille des services et réalisé avec l'appui technique des agences de l'eau.

La loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 oblige déjà, à l'article L. 2224-114 du code général des collectivités territoriales, les opérateurs délégataires des services d'eau à remettre un inventaire du patrimoine desdits services en fin de contrat, mais aucune obligation n'existait pour les services en régie. Il est donc proposé de généraliser cette mesure à l'ensemble des services, quelle que soit leur mode de gestion.

Sur la base de l'inventaire ainsi réalisé, le premier alinéa contraint par ailleurs les communes, lorsque le taux de perte en eau du réseau est supérieur au taux du département, à établir un projet de programme d'amélioration du réseau sur plusieurs années, selon un calendrier fixé par l'administration. L'objectif est que l'inventaire ne soit pas un simple rapport informatif, mais donne lieu à des mesures effectives de remise à niveau du réseau si celui-ci apparaît vétuste et source de gaspillage de la ressource en eau.

Le deuxième alinéa prévoit la transmission du projet de programme au préfet, pour avis, avant adoption par le conseil municipal.

Le troisième alinéa renvoie à un décret la définition des échéances de réalisation des premiers inventaires et des critères de détermination du taux de perte en eau. Il est précisé que le décret devra tenir compte des caractéristiques techniques des services, dont l'importance est bien évidemment fort variable selon la taille des communes.

Le 4 ° du I tend à compléter le I de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit la compétence des communes en matière d'assainissement, par un alinéa leur faisant obligation de tenir et actualiser un inventaire de leur réseau de collecte et de transport des eaux usées. Comme pour l'inventaire en matière de distribution d'eau potable, il consiste en un descriptif détaillé des éléments devant être rendu dans un délai fixé par décret pris au regard des caractéristiques techniques des services concernés.

Le du II complète le V de l'article L. 213-10-9 du code de l'environnement, qui fait varier le tarif de la ressource en eau due par les personnes la prélevant en fonction des caractéristiques des bassins et des types d'activité concernés, afin de mettre en place un dispositif d'incitation financière à la réduction des pertes en eau.

L'article L. 213-10-9 précité prévoit que le tarif de la redevance est fixé par les agences de l'eau par bassin en tenant compte :

- de sa situation en catégorie 1 (hors des zones de répartition des eaux, c'est-à-dire où la ressource est abondante) ou 2 (dans lesdites zones, où la ressource est rare) ;

- du type d'usage de l'eau : irrigation non gravitaire, irrigation gravitaire, alimentation en eau potable, refroidissement industriel conduisant à une restitution supérieure à 99 %, alimentation d'un canal et autres usages économiques.

L'alinéa inséré par le projet de loi prévoit un doublement du taux de la redevance due pour alimentation en eau potable lorsque l'inventaire que doivent réaliser les communes ou le programme pluriannuel de travaux sur lequel il doit déboucher n'ont pas été faits en temps et en heure. Il est prévu que ce doublement soit applicable à partir de l'année suivant celle où l'inventaire aurait dû être exécuté, et cesse de l'être l'année suivant laquelle, soit il est effectué selon les prescriptions, soit le taux de perte en réseau devient inférieur à la moyenne départementale.

Cette pénalité infligée aux collectivités qui n'ont pas respecté leurs obligations d'information et de mise aux normes de leur réseau d'eau pouvant être importante financièrement, il est prévu par ailleurs une disposition les incitant « positivement » cette fois à s'acquitter de ces prescriptions légales. Les agences de l'eau seront en effet habilitées à verser aux communes astreintes au doublement de la redevance des incitations financières les encourageant à réduire leurs pertes en eau.

Le du II introduit des dispositions parfaitement similaires, mais dans le III de l'article L. 213-14-1 du code de l'environnement, qui vise plus spécifiquement les prélèvements sur la ressource en eau dans les milieux naturels et fixe une redevance associée.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve les différents instruments créés ou améliorés par cet article en vue de lutter contre les pertes d'eau des réseaux de transport et de distribution. L'impact écologique et économique de telles pertes rend en effet indispensable la mise à disposition des collectivités des moyens de les atténuer substantiellement, de façon incitative ou coercitive.

A l'initiative de son rapporteur, elle a souhaité intégrer dans le texte :

- la rationalisation des documents à produire par les collectivités pour un même service public d'assainissement non collectif. Ainsi, le descriptif détaillé que doivent rendre les collectivités devrait être compris comme l'une des composantes du schéma de distribution d'eau potable qu'elles doivent déjà réaliser en application de l'article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales, et non comme un nouveau document distinct qui prendrait le nom d'inventaire ;

- le renvoi à un décret pour la fixation d'un taux de perte en eau de référence au niveau national. La prise en compte du département comme cadre de définition de la valeur de référence de la perte en eau du réseau ne paraît pas pertinente, vu la diversité des situations infra et interdépartementales. Le décret distinguera selon les caractéristiques du service (milieu rural, milieu périurbain, milieu urbain et centres urbains) et de la ressource (zones où il existe ou non des tensions sur les ressources).

Par ailleurs, elle a :

- sur proposition de M. Jean-Claude Merceron et les membres du groupe Union centriste, étendu aux délégataires des services d'eau l'obligation de réaliser un inventaire des réseaux de distribution ;

- à la demande de M. Michel Doublet et plusieurs de ses collègues, substitué un délai préfixé à la possibilité, pour l'autorité administrative, de fixer un délai aux communes pour établir un projet de programme pluriannuel de travaux d'amélioration de leur réseau de distribution d'eau potable ;

- à l'initiative de Mme Odette Herviaux et les membres du groupe socialiste et apparentés, élargi aux collectivités non affectées par le doublement de la redevance pour prélèvement le bénéfice du versement par les agences de l'eau d'incitations financières.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

* 72 Ou bien le président d'un établissement public de coopération intercommunale à son assemblée délibérante.

* 73 Les ASL sont des personnes morales de droit privé. Elles ont un régime très proche de celui des associations dites déclarées du 1er juillet 1901. A ce titre, notamment, elles se forment par consentement unanime des propriétaires intéressés.

* 74 Les ASA et les ASCO ont en commun d'être des établissements publics à caractère administratif. Les ASA sont créées par le préfet après enquête publique, sur demande de propriétaires, de collectivités locales ou de l'État, tandis que les ASCO sont créées par le préfet, comme pour les ASA, mais lorsque les propriétaires concernés par l'entretien ou l'aménagement ont refusé de constituer une association syndicale alors que le préfet l'a jugé nécessaire.