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Projet de loi de finances rectificative pour 2010

 

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Rapport n° 278 (2009-2010) de M. Philippe MARINI, fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 février 2010

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N° 278

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 février 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de finances rectificative pour 2010,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

2239, 2268 et T.A. 413

Sénat :

276 (2009-2010)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

INTRODUCTION

L'année 2010 débute par une nouvelle étape de la crise qui a commencé il y a désormais près de deux ans. D'abord financière, elle s'est ensuite propagée à l'économie réelle avant, désormais et en raison notamment de l'ampleur de l'effort budgétaire qui a été consenti, de mettre en péril le financement de certains Etats occidentaux et de susciter des débats sur l'avenir de la monnaie unique européenne.

La soutenabilité des finances publiques, la capacité des Etats à honorer leurs engagements, sont rarement des sujets centraux du débat public. Avec la crise, la nécessité de maintenir la machine économique en marche et le sentiment d'abondance budgétaire qu'a pu susciter en 2009 l'accroissement des déficits publics ont conduit les Etats à s'affranchir des règles juridiques ou comportementales dont ils s'étaient dotés. C'est ainsi que dans l'Union européenne, la Commission a dû engager une procédure dite de déficit excessif à l'encontre de vingt de ses membres, sur vingt-sept.

Pourtant, alors que la crise n'est pas encore derrière nous et que le Fonds monétaire international appelle à la poursuite des efforts de relance, les marchés obligataires exigent désormais un prix plus élevé pour le financement de la dette des Etats perçus comme les plus fragiles. La menace est sérieuse et pèse sur la tonalité des débats sur le présent projet de loi de finances rectificative, examiné par le Parlement concomitamment à la transmission à la Commission européenne du programme de stabilité 2010-2013.

Même si le comportement des marchés paraît, sinon exubérant, du moins irrationnel, il met en lumière l'ampleur de la tâche à accomplir en matière de redressement des finances publiques. Le Président de la République et le Gouvernement semblent décidés à faire face aux difficultés, sans dissimuler ou sous-estimer les enjeux. Leur mobilisation a déjà permis l'organisation, le 28 janvier 2010, d'une conférence sur le déficit qui a ouvert plusieurs chantiers devant déboucher rapidement. Cette mobilisation s'incarne encore dans l'ambitieux programme de stabilité transmis à Bruxelles, qui fonde la stratégie de retour au respect des critères de Maastricht sur la maîtrise des dépenses publiques, qui n'augmenteraient que de 0,6 % par an en moyenne de 2011 à 2013, alors que, si l'on exclut le cas de l'année 2008, notre pays n'a jamais réussi à descendre sous le taux de 1,5 % au cours des dix dernières années et que le taux moyen est de l'ordre de 2 %.

Evidemment, il serait facile de rappeler que ces initiatives diffusent un air de déjà vu. La conférence nationale des finances publiques créée en 2006 avait les mêmes objectifs que la conférence sur le déficit. Les programmes de stabilité transmis depuis le début des années 2000 ont tous présenté des trajectoires vertueuses pour les finances publiques. Pour autant, votre commission des finances n'a aucune raison de penser que la détermination du Gouvernement n'est pas totale, et s'apprête en tout état de cause à prendre toute sa part à la définition aussi bien des objectifs nationaux en termes de finances publiques que des moyens pour les atteindre. Dans cette perspective, une contribution au débat sur les règles dont nous pourrions nous doter est présentée dans le présent rapport. Elle préconise de définir les objectifs en s'appuyant sur la notion d'effort structurel. En tout état de cause, quelle que soit la règle qui sera retenue, l'expérience de précédentes tentatives, comme par exemple la « règle de gage » des niches fiscales, montre qu'il importe qu'elle soit simple et non manipulable.

Dans ce contexte, le projet de loi de finances rectificative illustre les paradoxes de notre politique budgétaire.

D'un côté, il est proposé d'accroître le déficit de 31,6 milliards d'euros, en raison principalement des 35 milliards de l'emprunt national, qui constituent dans leur intégralité une dépense budgétaire de 2010. Evalué à 149 milliards d'euros, le déficit de 2010 sera donc supérieur d'environ 11 milliards d'euros à celui de 2009.

D'un autre côté, le dispositif qui nous est proposé est porteur d'évolutions vertueuses.

Tout d'abord, il faut saluer la réhabilitation de l'investissement public, au sens large, à laquelle nous invite le Gouvernement. Il ressort des premières analyses des ouvertures de crédits proposées que les priorités identifiées, si elles ne sont pas toutes de nature à produire un impact significatif sur la croissance potentielle, sont généralement des dépenses utiles qui, dans certains secteurs, permettront de consolider ou de conquérir des positions. Tout juste peut-on regretter que les infrastructures de transport, à la rentabilité économique souvent établie et souvent porteuses de croissance potentielle, aient été par principe écartées du dispositif.

Ensuite, le principe selon lequel l'ensemble des nouvelles charges financières doit être gagé par des économies de fonctionnement devant s'ajouter aux crédits de la réserve de précaution est particulièrement ambitieux.

En effet, il pose désormais les décisions budgétaires en termes de choix. Chaque nouvelle dépense récurrente doit être gagée à due concurrence par le sacrifice d'une dépense de même nature, comme si le Gouvernement s'appliquait à lui-même ce que la loi organique impose aux amendements budgétaires présentés par les parlementaires. Plus concrètement, dès 2011, il faudra trouver 1,2 milliard d'euros dans les crédits des missions. La gouvernance budgétaire complète à ce titre les instruments et les règles dont se dote le Gouvernement, au premier rang desquels le non remplacement d'un départ en retraite sur deux dans la fonction publique, pour contraindre la machine administrative à produire des économies.

L'exercice montrera cependant un jour ses limites et ne permettra pas d'éviter une remise en cause plus générale du périmètre et des modes d'action de l'Etat. Dans la construction administrative proposée par le présent projet de loi, plusieurs dispositions doivent appeler notre attention sur l'urgence de mettre en oeuvre de profondes réformes administratives. Le fait que le moyen optimal de dépenser le produit de l'emprunt soit de créer un « budget d'avenir » parallèle à celui de l'Etat, dont les dépenses à compter de 2011 n'apparaîtront que dans sa trésorerie plutôt que dans son budget et dont la gouvernance échappe aux administrations traditionnelles, n'est pas anecdotique. Lorsque le décret du 22 janvier 2010 relatif au commissaire général à l'investissement dispose que celui-ci « coordonne la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets et vérifie leur cohérence avec l'action du Gouvernement en matière d'investissement d'avenir et de réforme des politiques publiques », il s'agit non seulement d'une passerelle bienvenue entre les projets financés par l'emprunt national et l'action quotidienne des administrations, mais également d'affirmer le souci, rassurant, d'inscrire les « investissements d'avenir » dans la même dynamique réformatrice que celle mise en oeuvre par la révision générale des politiques publiques.

En examinant les priorités identifiées par le Gouvernement et les modalités de leur financement, votre commission des finances a formulé des propositions d'améliorations fondées sur deux préoccupations.

En premier lieu, elle a cherché à garantir les intérêts budgétaires et patrimoniaux de l'Etat. Le dispositif proposé était déjà plutôt protecteur de ce point de vue. En particulier, l'obligation faite aux opérateurs publics et privés de déposer leurs fonds libres au Trésor est essentielle, en ce qu'elle procure à l'Etat une ressource de trésorerie qui lisse l'impact des dépenses d'avenir sur le montant de sa dette. Votre commission est allée plus loin sur en se posant la question du dénouement de l'opération. A ce titre, il lui a semblé essentiel de s'assurer que l'Etat soit en mesure de récupérer les sommes qu'il aura temporairement transférées aux opérateurs sous forme de dotations non consomptibles. Elle a également cherché à orienter les processus de décision vers le financement des projets présentant une rentabilité dont l'Etat pourrait profiter financièrement.

En second lieu, confrontée à un dispositif qui organise un financement public parallèle à celui du budget de l'Etat, elle a tenté d'en compenser les inconvénients du point de vue du contrôle démocratique en imaginant, pendant les trois courtes semaines qui se sont écoulées depuis la présentation du projet de loi et dans la continuité des apports de l'Assemblée nationale, des solutions qui transposent l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances à la supervision de la mise en oeuvre du programme d'investissements.

Une fois voté le projet de loi de finances rectificative, le monde de la recherche et de l'innovation devra s'organiser pour absorber en un temps limité un montant sans précédent de crédits. Il en résultera à n'en pas douter des dynamiques nouvelles, des conséquences imprévues sur le fonctionnement des structures et les relations entre les acteurs. Il appartiendra à chacun, de son point de vue, d'en faire un bilan et d'en tirer les conséquences, pour l'avenir.

PREMIÈRE PARTIE : LES FINANCES PUBLIQUES EN PERSPECTIVE

I. LES GRANDS ÉQUILIBRES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

A. UNE PRÉVISION DE REPRISE MODÉRÉE EN 2010

1. Une croissance de l'ordre de - 2,3 % en 2009

Le Gouvernement évalue la croissance du PIB en 2009 à - 2,25 %, en ligne avec le consensus des conjoncturistes. Dans sa note de conjoncture de décembre 2009, l'Insee évaluait la croissance de l'économie française à - 2,3 % en 2009.

Il s'agit d'un écart historiquement exceptionnel par rapport à la prévision associée au projet de loi de finances (1,25 %), comme le montre le graphique ci-après.

La croissance fortement négative de 2009 est également exceptionnelle à l'échelle historique, si l'on raisonne en moyenne annuelle.

L'ampleur de la récession doit cependant être relativisée si l'on raisonne en termes d'évolution trimestrielle du PIB. En effet, si la croissance a été de -1,5 % au dernier trimestre de 2009 et -1,4 % au premier trimestre de 2010, elle a été de - 1,8 % au dernier trimestre de 1974.

Par ailleurs, la récession a été moins forte qu'on a pu le craindre. Ainsi, le consensus des conjoncturistes prévoyait pour 2009 une croissance de l'ordre de - 3 % de juin à août 2009, comme le montre le graphique ci-après.

2. Une prévision de croissance de 1,4 % en 2010, conforme au consensus des conjoncturistes mais soumise à de forts aléas

a) Une prévision de croissance conforme au consensus des conjoncturistes

La prévision de croissance du PIB pour 2010 associée au présent projet de loi de finances rectificative, de 1,4 %, strictement égale au consensus des conjoncturistes1(*) de janvier 2010, est presque deux fois supérieure à celle associée au projet de loi de finances initiale, de 0,75 %.

Le Gouvernement indique, dans le rapport sur l'évolution de la situation économique annexé au présent projet de loi, que « cette révision à la hausse prend acte de l'amélioration du climat conjoncturel depuis la rentrée et de la poursuite du redressement de l'activité française à l'automne, confirmée par un nouveau taux de croissance positif au 3e trimestre ». En réalité, plus que de la prise en compte de nouveaux éléments, cette révision à la hausse est la conséquence d'un relatif pessimisme du Gouvernement à l'automne 2009, comme le montre le graphique ci-après.

b) Une prévision de croissance pour 2010 soumise à de forts aléas

Les prévisions de croissance pour 2010 sont soumises à des aléas particulièrement importants.

Les économistes ont tendance, dans leurs prévisions, à sous-estimer l'écart de la croissance par rapport à son potentiel. Ainsi, après l'explosion de la « bulle internet » du début des années 2000, la croissance a été surestimée en 2001, 2002 et 2003, les conjoncturistes prévoyant à chaque fois un retour à la normale, qui ne s'est produit qu'en 2004. Le fait que le consensus des conjoncturistes corresponde en 2010 à une croissance certes inférieure à son potentiel mais nettement positive doit donc être considéré avec prudence.

D'un point de vue comptable, les principaux aléas concernent la croissance des deux premiers trimestres2(*). Dans sa note de conjoncture de décembre 2009, l'Insee prévoit une croissance du PIB de 0,4 % et 0,3 % aux premier et deuxième trimestres de 2010. Il ne fait pas de prévision de croissance pour 2010, mais on calcule que si la croissance est de 0,3 % aux deux trimestres suivants, cela correspond à une croissance de 1,4 % en moyenne annuelle, identique au consensus des conjoncturistes. En revanche, le 2 février 2010, l'indicateur avancé du Crédit Agricole indiquait une croissance du PIB de 0,4 % au quatrième trimestre 2009, mais nulle au premier trimestre 2010 : si tel était le cas, la croissance des autres trimestres demeurant inchangée, la croissance en moyenne annuelle serait de seulement 1 %. Tel serait également le cas si, avec la fin de l'effet des plans de relance, et faute de relai de la demande privée au second semestre, la croissance trimestrielle était alors nulle.

Un enjeu essentiel pour les prochaines années est la manière dont les marchés percevront la situation des finances publiques des différents Etats. L'enjeu est en partie budgétaire, une augmentation des taux d'intérêt se traduisant par une charge de la dette plus élevée. Mais il est également économique.

La zone euro semble présenter de ce point de vue une vulnérabilité particulière. En effet, elle pâtit du fait qu'elle n'est pas une zone monétaire optimale : en cas de choc asymétrique ou de dégradation progressive de la compétitivité de certains Etats, elle ne peut mener de politiques monétaire et de change adaptées à la situation de chaque Etat, les transferts budgétaires entre Etats sont négligeables et la population active ne se déplace pas d'un Etat à l'autre. Dans ces conditions, même si un éclatement de la zone euro n'est pas économiquement et politiquement envisageable, les Etats dont la situation économique et budgétaire paraît la plus fragile peuvent voir leurs marchés obligataires, mais aussi boursiers, évoluer défavorablement, comme le montre la chute récente des bourses espagnole et portugaise. Le risque de contagion aux marchés boursiers et obligataires des autres Etats ne peut être exclu.

Parmi les aléas, on peut également mentionner les incertitudes sur le système bancaire, une éventuelle correction boursière, ou un essoufflement de la croissance en Asie.

A cela s'ajoutent les habituels aléas relatifs au prix du pétrole ou au taux de change3(*), particulièrement importants cette année. Au demeurant, les incertitudes provoquées par la dette grecque pourraient paradoxalement avoir, de ce point de vue, un impact positif sur la croissance, en favorisant la dépréciation de l'euro.

B. DES RECETTES POUR 2010 LÉGÈREMENT REVUES À LA HAUSSE

Le présent projet de loi de finances rectificative modifie significativement les prévisions de recettes de l'Etat, revues à la hausse de 3,3 milliards d'euros par rapport à celles de la loi de finances initiale pour 2010.

Ces révisions proviennent de deux phénomènes jouant en sens inverse.

D'un côté, divers suppléments de recettes par rapport aux prévisions tendent à accroître celles-ci de 7,3 milliards d'euros.

Les principaux surplus concernent l'impôt sur le revenu (1,5 milliard d'euros), l'impôt sur les sociétés (1,9 milliard d'euros), la TVA (1,1 milliard d'euros) et les recettes non fiscales (1 milliard d'euros). Dans le cas de l'impôt sur le revenu, la révision à la hausse s'explique essentiellement par l'impact de la censure de la contribution carbone par le Conseil constitutionnel (+ 2,7 milliards d'euros), qui compense un « rebasage » négatif (- 0,9 milliard d'euros) et la censure relative au régime d'imposition des bénéfices non commerciaux dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle (- 0,7 milliard d'euros). Dans le cas de l'impôt sur les sociétés et de la TVA, elle vient essentiellement du fait que les recettes perçues en fin d'année ont été nettement plus élevées que prévu, et que les prévisions de croissance pour 2010 ont-elles-mêmes été revues à la hausse.

Cette révision à la hausse inclut les recettes attendues de la régularisation de la situation des évadés fiscaux, soit 700 millions d'euros (concernant essentiellement l'ISF).

Le supplément de recettes non fiscales correspond quant à lui à l'encaissement d'une recette exceptionnelle, consécutive à un jugement du tribunal de première instance des Communautés européennes sur le régime fiscal dérogatoire de France Télécom.

En sens inverse, le collectif budgétaire tire les conséquences de la suppression de la contribution carbone par la censure du Conseil constitutionnel, pour un montant de 4 milliards d'euros4(*).

Les recettes du budget général de l'Etat

(en milliers d'euros)

 

LFI 2010

Modifications
apportées par le présent PLFR

Montant modifié

A. Recettes fiscales nettes

252 061 988

2 318 000

254 379 988

1. Recettes fiscales brutes

346 269 838

1 124 000

347 393 838

Impôt sur le revenu

54 677 000

1 512 000

56 189 000

Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles

8 422 000

 

8 422 000

Impôt sur les sociétés

50 400 000

1 900 000

52 300 000

Autres impôts directs et taxes assimilées

25 530 090

30 000*

25 560 090

Taxe intérieure sur les produits pétroliers

14 498 143

 

14 498 143

Taxe sur la valeur ajoutée

170 990 051

1 070 000

172 060 051

Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes

21 752 554

-3 388 000

18 364 554

2. Remboursements et dégrèvements

94 207 850

-1 194 000

93 013 850

B. Recettes non fiscales

15 035 000

1 017 114

16 052 114

C. Recettes nettes des remboursements et dégrèvements

267 096 988

3 335 114

270 432 102

D. Prélèvements sur les recettes de l'Etat

104 033 473

 

104 033 473

Prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

85 880 473

 

85 880 473

Prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des Communautés européennes

18 153 000

 

18 153 000

E. Total des recettes, nettes des prélèvements

163 063 515

3 335 114

166 398 629

F. Fonds de concours

3 121 514

 

3 121 514

Recettes nettes totales du budget général, y compris fonds de concours

166 185 029

3 335 114

169 520 143

* 120 millions d'euros selon le texte initial. L'écart (de 90 millions d'euros) correspond à l'affectation, par nos collègues députés, de l'intégralité du produit de la taxe sur les bonus attribués aux professionnels des marchés financiers au titre de 2009, soit 360 millions d'euros, à l'établissement public OSEO (le produit de cette taxe était précédemment affecté pour 270 millions d'euros au fonds de garantie des dépôts et pour 90 millions d'euros au budget général de l'Etat).

Source : commission des finances, d'après la loi de finances initiale pour 2010 et le présent projet de loi de finances rectificative

C. DES DÉPENSES QUI INTÈGRENT LE FINANCEMENT DES « INVESTISSEMENTS D'AVENIR »

1. 33,9 milliards d'euros de dépenses supplémentaires pour le budget général

Le projet de loi de finances rectificative conduit à majorer de 33,9 milliards d'euros les dépenses nettes du budget général en 2010. Leur montant s'établirait désormais à 319,5 milliards d'euros, soit 12 % de plus que le montant figurant dans loi de finances initiale5(*). L'ordre de grandeur est identique par rapport à l'exécution 2009.

Hors emprunt national, il faut noter la stabilité des dépenses, qui enregistrent même une légère diminution.

Evolution des dépenses nettes du budget général

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Cette évolution s'explique par la conjonction de l'ouverture de 34,584 milliards d'euros et l'annulation de 668 millions d'euros. Les ouvertures portent sur :

33,640 milliards d'euros au titre du financement des « investissements d'avenir »6(*). Ces ouvertures sont commentées dans la troisième partie du présent rapport ;

- 500 millions d'euros au titre du financement, sur les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat », de la rémunération des dépôts au Trésor des fonds non consomptibles confiés aux opérateurs chargés de mettre en oeuvre les investissements d'avenir. Le mode de calcul et le fondement de cette rémunération sont présentés dans la deuxième partie du présent rapport ;

- 444 millions au titre de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».

Ces dernières sont destinées exclusivement au programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » et correspondent à la différence nette entre de nouvelles ouvertures de crédits et les annulations au titre du gage interministériel pour le financement de la charge d'intérêt résultant de l'emprunt national pour les investissements d'avenir inscrits dans le présent projet de loi7(*). Cette différence résulte des mouvements de crédits rappelés dans le tableau ci-dessous.

Ouverture de crédits au sein de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en euros)

Programme

Mouvements de crédits

Ouvertures

Annulations

154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »

459.000.000

14.172.461

Différence (ouverture nette)

444.827.539

Source : commission des finances d'après le présent projet de loi de finances rectificative

Selon les informations transmises à votre rapporteur général par le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche et la direction du Budget, l'ouverture brute de 459 millions d'euros par le présent projet de loi correspond au financement budgétaire de deux types de mesures d'exonération de cotisations patronales des « travailleurs occasionnels -  demandeurs d'emploi » (TO-DE) dans le secteur agricole.

En effet, il s'agit, d'une part, de compenser, à hauteur de 291 millions d'euros, les exonérations existantes de cotisations patronales dues pour l'emploi de TO-DE agricoles, telles qu'elles résultent du nouveau mode de calcul de la compensation prévu par l'article 2 du présent projet de loi de finances rectificative8(*). D'autre part, 168 millions d'euros sont ouverts au titre du nouvel allègement introduit par l'article 8 du présent projet de loi.

Les ouvertures de crédits proposées au profit de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » résultent donc de deux dispositifs présentés concomitamment dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 20109(*).

Le financement du coût total des mesures TO-DE sur l'exercice 2010, estimé à 486 millions d'euros, devrait donc être assuré par ces nouvelles ouvertures de crédits ainsi que par les 27 millions d'euros déjà prévus à cette fin par la loi de finances initiale.

2. 668 millions d'euros d'annulations de crédits

Les annulations de crédits ont deux objets, et sont financées selon deux régimes distincts :

500 millions d'euros permettent de compenser le coût de la rémunération du dépôt au Trésor des dotations non consomptibles. Ces annulations sont financées hors réserve de précaution, conformément à l'engagement du Gouvernement selon lequel les charges financières liées à l'emprunt national seraient gagées par des économies réelles. A compter de 2011, la charge d'intérêt liée à l'emprunt s'ajoutera au coût de la rémunération des dotations. L'effort devant être consenti en 2011 à ce titre sur les dépenses de fonctionnement est estimé à 1,2 milliard d'euros.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, certains ministères envisageraient de prélever ces économies sur les reports de crédits de 2009 sur 2010. Il va de soi qu'une telle pratique serait contraire à l'esprit du gage des charges financières liées à l'emprunt national ;

168 millions d'euros pour gager le surcoût lié à la réforme du régime des exonérations de cotisations patronales des « travailleurs occasionnels -  demandeurs d'emploi » (TO-DE) dans le secteur agricole. Ces annulations peuvent être prélevées dans la réserve de précaution.

Le tableau ci-après présente les annulations de crédits par mission. Il en résulte que, en 2010, le cumul de la réserve de précaution et des annulations prévues par le présent projet de loi de finances rectificative conduit à réduire de moins de 2 % le total des crédits votés en loi de finances initiale. La mission la plus pénalisée (« Médias ») ne disposera en 2010 que de 94 % des crédits initiaux.

Ventilation par mission des annulations de crédits proposées par le présent projet de loi de finances rectificative

(en euros)

Source : commission des finances, d'après les données transmises par le ministère du budget

3. Des ouvertures et annulations sans incidence sur la norme de dépense

Le financement des « investissements d'avenir », comme celui des mesures de relance en 2009 et en 2010, est effectué en dehors du cadre fixé par la norme retenue pour l'évolution des dépenses de l'Etat. Pour la deuxième année consécutive, l'exécution budgétaire des dépenses « normées » s'accompagnera de celle d'un « budget extraordinaire ». S'agissant des crédits de l'emprunt national, on peut d'ailleurs noter que ce processus parallèle vivra pendant toute la période de financement des « investissements d'avenir », les crédits versés aux opérateurs provenant non pas de dépenses budgétaires mais de mouvements de trésorerie « à dose filée », en provenance des comptes au Trésor ouverts à cet effet.

Hors « dépenses d'avenir », la différence entre le montant des ouvertures nettes de crédits (945 millions d'euros) et celui des annulations nettes correspondantes (654 millions d'euros10(*)), soit 291 millions d'euros, s'explique par le fait que cette dépense est compensée, conformément aux dispositions de l'article 2, par le transfert à due concurrence d'une fraction du produit des droits sur les tabacs. Le Gouvernement considère qu'il s'agit d'une mesure de périmètre qui ne doit pas être prise en compte pour l'application de la norme de dépense.

Il faut noter que, pour des raisons développées dans le commentaire de l'article 2, ce transfert réduit de 101 millions d'euros le montant du « panier » de recettes affectées à la sécurité sociale pour compenser les allègements généraux de charges sociales. Aujourd'hui, les recettes procurées par le « panier » sont supérieures aux dépenses correspondantes. Toutefois, lorsque la croissance économique reviendra et que le coût des allègements s'alourdira, le coût à compter duquel le « panier » ne suffira plus à compenser les allègements sera réduit de 101 millions d'euros par rapport à la situation actuelle. Même si la compensation du coût des allègements généraux n'est pas obligatoire pour l'Etat, sa position financière s'en trouve fragilisée, sauf s'il est décidé, comme le souhaite votre rapporteur général, de réduire progressivement ce coût.

D. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE PORTÉ À 149 MILLIARDS D'EUROS

1. Un déficit supérieur de 27 % à celui de la loi de finances initiale

Le déficit budgétaire de 2010 s'établirait à 149 milliards d'euros, un montant supérieur de 27 % aux 117,4 milliards d'euros votés en loi de finances initiale.

Ce montant est également supérieur, de 11,3 milliards d'euros, à celui enregistré en 2009.

2. Un déficit primaire supérieur à 100 milliards d'euros

La dégradation du déficit budgétaire conduit à interrompre le mouvement de retour du solde primaire vers un niveau proche de l'équilibre, qui seul permet une stabilisation de l'endettement.

En 2010, le déficit servira non seulement à payer les charges de la dette mais également, à hauteur de 106 milliards d'euros, les dépenses courantes de l'Etat.

E. UN TABLEAU DE FINANCEMENT MODIFIÉ PAR LES CONSÉQUENCES DE L'EMPRUNT NATIONAL

1. 35 milliards d'euros de « dépenses d'avenir » mais un besoin de financement en hausse de « seulement » 22,7 milliards d'euros

Malgré un déficit budgétaire en hausse de 31,6 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, le besoin de financement de l'Etat n'augmente « que » de 22,7 milliards d'euros. L'écart entre ces deux montants s'explique par la réduction d'environ 9 milliards d'euros du montant des amortissements, rendue possible par des rachats de dette de même montant effectués à la fin de l'année 2009.

Malgré cette augmentation, le besoin de financement reste à un niveau inférieur à celui de 2009. Il est cependant supérieur de près de 45 % à celui constaté en 2008.

Le tableau de financement de l'Etat

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

La structure du financement de l'Etat en 2010 est sensiblement modifiée par les dispositions du projet de loi de finances rectificative et marque une rupture avec les tendances enregistrées les années précédentes. En effet, alors que le faible niveau des taux d'intérêt à court terme avait conduit l'Etat, en 2008 et 2009, à privilégier les financements à court terme, le tableau de financement figurant à l'article d'équilibre du présent projet montre que l'Etat renonce pratiquement à accroître le stock des bons du trésor à taux fixe (BTF), dont la variation prévue passe de 31 milliards d'euros à 1,2 milliard d'euros, soit une diminution de 29,8 milliards d'euros.

Ce choix est justifié par l'augmentation de 30 milliards d'euros des dépôts des correspondants du Trésor, correspondant aux sommes versées en 2010 aux opérateurs chargés de mettre en oeuvre les investissements d'avenir, mais qui ne seront pas effectivement dépensées. Cette trésorerie supplémentaire se substituera aux émissions supplémentaires à moins d'un an auxquelles il aurait sinon été procédé.

En d'autres termes, le Gouvernement fait le choix de ne pas recourir aux emprunts à court terme pour assurer le financement de l'emprunt national. Les 22,7 milliards d'euros de besoin de financement supplémentaire auront deux origines :

- la variation du compte de l'Etat au Trésor, pour 9,5 milliards d'euros. Il est possible de réduire de 9,5 milliards d'euros le solde de ce compte, car il bénéficie aujourd'hui des sommes remboursées par les banques ayant bénéficié du plan de soutien à l'économie. Bien que ces remboursements s'établissent à 13 milliards d'euros, seuls 9,5 milliards sont utilisés pour couvrir le besoin de financement lié à l'emprunt national ;

- la différence entre le besoin de financement à couvrir et la variation de 9,5 milliards d'euros du compte au Trésor provient de la majoration de 13 milliards d'euros du montant des émissions à moyen et long termes.

Il faut souligner que le maintien sur le compte de l'Etat au Trésor des sommes issues du remboursement des banques n'allait pas de soit et résulte de la décision de les consacrer au financement des investissements d'avenir plutôt que de les affecter au désendettement, qu'elles avaient contribué à aggraver en 2008 lorsque l'Etat a emprunté à court terme pour doter la Caisse de la dette publique (CDP) des crédits nécessaires à la souscription des émissions de la Société de prises de participation de l'Etat (SPPE)11(*).

En d'autres termes, le présent projet de loi de finances rectificative consolide dans la dette de l'Etat les montants empruntés pour souscrire les titres émis par la SPPE.

Les remboursements des banques à l'Etat

Votre commission des finances a demandé au Gouvernement de faire le point sur le statut des sommes remboursées par les banques à la Société de prises de participations de l'Etat (SPPE), qui s'était financée en 2009 par emprunt, et aujourd'hui déposées sur le compte du Trésor à la Banque de France.

En réponse, le Gouvernement a indiqué que les « opérations de soutien au secteur bancaire qui sont intervenues en 2008 et en 2009 par l'intermédiaire de la Société de prise de participation de l'État (SPPE) ont mobilisé au total 20,36 Md€. La quasi-totalité des établissements bancaires bénéficiaires (Crédit Mutuel, Société Générale, BNP Paribas, Crédit Agricole et pour partie seulement BPCE) ont racheté à l'automne 2009 les titres de capital émis qui avaient été acquis par la SPPE. Ces rachats ont atteint 13,45 Md€, de sorte que l'actif résiduel de la SPPE au 31 décembre 2009 s'établissait à 6,91 Md€. La SPPE a ainsi pu rembourser la Caisse de la dette publique qui, à son tour, a remboursé l'État du dépôt de liquidité dont elle avait bénéficié. Les sommes correspondantes ont été réservées sur le compte du Trésor en vue d'être utilisées au financement des investissements d'avenir. Elles sont fongibles dans la trésorerie de l'État et sont placées quotidiennement, au même titre que les autres excédents temporaires de trésorerie, sur le marché monétaire, en blanc ou en pension. »

2. Le plafond de variation de la dette à moyen et long termes relevé de 22 milliards d'euros

A l'article d'équilibre des lois de finances, le Parlement se prononce sur le plafond de variation de la dette à moyen et long termes.

Le plafond, qui correspond à la différence entre le montant du déficit et celui des amortissements, était fixé à un niveau sans précédent par la loi de finances pour 2010 : 83,1 milliards d'euros. Le présent projet de loi de finances rectificative le majore pourtant de 22 milliards d'euros, le portant à 105 milliards d'euros.

Au 31 décembre 2010, la dette à moyen et long termes de l'Etat devrait donc être supérieure de 105 milliards d'euros à son niveau du 31 décembre 2009.

3. Un stock de dette paradoxalement en ligne avec les estimations de la loi de finances initiale

Paradoxalement, l'accroissement de 22 milliards d'euros de la variation de la dette à moyen et long termes en 2010 n'aura pas, ou presque, de conséquence sur le montant total du stock de dette de l'Etat.

Estimé à 1 254 milliards d'euros lors de la discussion de la loi de finances initiale, il résulte des dispositions du présent projet de loi de finances rectificative et de l'exécution 2009 que l'encours de la dette de l'Etat devrait s'établir, fin 2010, à 1 255 milliards d'euros.

Evolution de l'encours de la dette de l'Etat

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données de l'Agence France Trésor

Cette stabilisation du stock de dette s'explique par l'évolution contraire, mais de même ampleur, de la dette à court et de la dette à moyen et long termes :

- la dette à moyen et long termes serait supérieure de 22 milliards d'euros au montant initialement anticipé, et s'établirait à 1 039 milliards d'euros ;

- en revanche, la dette à court terme serait inférieure de 21 milliards d'euros au montant initialement anticipé. Cette diminution s'explique d'abord par le choix de ne pas accroître le stock de BTF en raison de la trésorerie procurée à l'Etat par les dépôts des opérateurs chargés de mettre en oeuvre les investissements d'avenir. Cet élément conduit à réduire de 30 milliards d'euros la prévision de dette en 2010. Mais il faut également tenir compte de l'exécution 2009, qui s'est achevée avec un montant de dette à court terme supérieur de 7 milliards d'euros environ à celui initialement anticipé.

Cette évolution va se traduire par une relative désensibilisation de la dette publique aux risques de remontée des taux d'intérêt.

II. LE PROGRAMME DE STABILITÉ 2010-2013

Le Gouvernement a adressé le 1er février 2010 à la Commission européenne le programme de stabilité 2010-2013. Cette transmission est tardive, les programmes de stabilité étant normalement transmis à la fin du mois de décembre.

Contrairement à ce qui est habituellement le cas, ce programme est incompatible avec la programmation pluriannuelle, plus sommaire, annexée au projet de loi de finances en application de l'article 50 de la LOLF12(*).

A. UN PROGRAMME DE STABILITÉ QUI FIXE LA FIN DU DÉFICIT EXCESSIF EN 2013, CONFORMÉMENT AUX EXIGENCES DE L'UNION EUROPÉENNE

1. Une échéance fixée en 2013 par le Conseil

Cet écart vient du fait que le 2 décembre 2009, le Conseil européen a repoussé à 2013 l'année fixée pour la fin du déficit excessif (alors que la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2010 prévoyait une un déficit de 5 points de PIB en 2013).

Le pacte de stabilité et de croissance : quelques rappels

Le pacte de stabilité et de croissance, prévu par le traité de Maastricht et mis en oeuvre par le Conseil européen d'Amsterdam le 17 juin 1997, comporte deux volets :

- un volet « préventif », reposant sur l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)13(*), prévoyant que les Etats membres présentent annuellement à la Commission européenne des « programmes de stabilité » (pour les Etats appartenant à la zone euro) ou des « programmes de convergence » (pour les Etats n'appartenant pas à la zone euro), qui constituent la programmation à moyen terme de leurs finances publiques ;

- un volet « répressif », reposant sur l'article 126 du TFUE14(*), interdisant aux Etats membres d'avoir un déficit public supérieur à 3 % du PIB, et prévoyant une procédure, dite « procédure relative aux déficits excessifs », donnant au Conseil la possibilité d'imposer des sanctions à un Etat membre en situation de déficit excessif, s'il appartient à la zone euro.

Sur les 27 Etats membres de l'Union européenne, 20 font actuellement l'objet d'une procédure pour déficit excessif (dont 13 des 16 Etats ayant adopté l'euro).

Dans le cas de la France, le déficit excessif de 2008 (3,4 points de PIB) a été constaté en mars 2009 par la Commission européenne, et le 27 avril 2009 le Conseil a adopté une décision en constatant l'existence, ainsi qu'une recommandation d'y mettre fin en 201215(*).

Le pacte de stabilité prévoyant que le Conseil demande à un Etat en déficit excessif de prendre des « mesures suivies d'effet » destinées à réduire le déficit dans un délai maximal de 6 mois, le Conseil a en outre fixé au 27 octobre 2009 la fin du délai dans lequel la France devait mettre en oeuvre les mesures devant lui permettre d'atteindre son objectif de déficit de 5,6 points de PIB en 2009 et indiquer quelles mesures elle prévoyait de mettre en oeuvre les années ultérieures.

Le 11 novembre 2009, la Commission européenne, estimant que la France avait pris des « mesures suivies d'effet », a recommandé au Conseil de repousser cette échéance d'une année, et donc de la porter à 2013. En effet, le Conseil a la possibilité d'allonger le délai fixé, en cas d'« événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences très défavorables sur les finances publiques ». Le Conseil a suivi cette recommandation le 2 décembre 2009.

Ce décalage d'une année a été appliqué « forfaitairement » par la Commission à tous les Etats pour lesquels une telle échéance devait être reportée (Irlande, Espagne, Royaume-Uni).

Les procédures pour déficit excessif actuellement en cours

 

Date du rapport de la Commission (art.104.3/126.3)

Décision du Conseil sur l'existence d'un déficit excessif (art.104.6/126.6)

Date fixée par le Conseil pour la fin du déficit excessif

Antérieurement
au 2 décembre 2009

Le 2 décembre 2009

Etats ayant adopté l'euro

France

18-févr-09

27-avr-09

2012

2013

Irlande

18-févr-09

27-avr-09

2013

2014

Grèce

18-févr-09

27-avr-09

2010

2010

Espagne

18-févr-09

27-avr-09

2012

2013

Malte

13-mai-09

07-juil-09

2010

2010

Belgique

07-oct-09

02-déc-09

 

2012

Allemagne

07-oct-09

02-déc-09

 

2013

Italie

07-oct-09

02-déc-09

 

2012

Pays-Bas

07-oct-09

02-déc-09

 

2013

Autriche

07-oct-09

02-déc-09

 

2013

Portugal

07-oct-09

02-déc-09

 

2013

Slovénie

07-oct-09

02-déc-09

 

2013

Slovaquie

07-oct-09

02-déc-09

 

2013

Etats n'ayant pas adopté l'euro

Hongrie

12-mai-04

05-juil-04

2011

2011

Royaume-Uni

11-juin-08

08-juil-08

année fiscale 2013/14

année fiscale 2014/15

Lettonie

18-févr-09

07-juil-09

2012

2012

Pologne

13-mai-09

07-juil-09

2012

2012

Roumanie

13-mai-09

07-juil-09

2011

2011

Lituanie

13-mai-09

07-juil-09

2011

2011

République tchèque

07-oct-09

02-déc-09

 

2013

Source : d'après la Commission européenne

La situation de la Grèce appelle des commentaires particuliers.

Le 15 janvier 2010, le gouvernement grec a présenté à la Commission son programme de stabilité pour la période 2010-2013, qui prévoit de ramener le déficit public de 12,7 points de PIB en 2009 à 2 points de PIB en 2013. On rappelle que le niveau très élevé du déficit public de la Grèce ne provient qu'en partie de la crise économique. En effet, en 2008 il était déjà de 7,7 points de PIB.

La Grèce s'expose à la phase de la procédure pour déficit excessif immédiatement antérieure à l'imposition de sanctions : celle de la mise en demeure par le Conseil. En effet, le 2 décembre 2009, conformément à la recommandation de la Commission, le Conseil a décidé que ce pays n'avait pas pris d'« action suivie d'effet ». Or, l'article 5 du règlement (EC) 1467/97 prévoit que la décision de mise en demeure doit être adoptée par le Conseil dans les deux mois suivant sa décision selon laquelle aucune action suivie d'effet n'a été prise. Le 3 février 2010, la Commission a adopté, en particulier, une recommandation invitant le Conseil à adopter une telle mise en demeure16(*). Le Conseil doit se prononcer à ce sujet lors de sa réunion du 16 février prochain.

2. Une échéance alors jugée trop rapprochée par le Gouvernement

A l'automne 2009, le Gouvernement estimait que l'échéance de 2013 souhaitée par la Commission était trop rapprochée. Ainsi, dans un entretien publié en novembre 2009 par le quotidien Le Monde17(*), le Premier ministre a déclaré : « Je présenterai début 2010 au Parlement une stratégie de finances publiques qui nous donnera les moyens de descendre en dessous des 3 % de déficit à l'horizon de 2014, au prix d'ajustements très importants, puisqu'il faudrait faire un effort de réduction de plus de 1% par an. L'objectif est de progresser parallèlement à l'Allemagne, qui s'est fixé comme objectif un équilibre en 2016 ».

Cela n'a pas empêché le Gouvernement d'adopter finalement un programme de stabilité prévoyant une fin du déficit excessif en 2013, comme le demandait l'Union européenne.

Le graphique ci-après permet de visualiser les différents scénarios, et l'ajustement supplémentaire, de 2 points de PIB, à réaliser par rapport à la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2010.

B. UN PROGRAMME DE STABILITÉ TRÈS AMBITIEUX MAIS ENCORE VIRTUEL

Dans le rapport général relatif au projet de loi de finances pour 2010, votre rapporteur général estimait que les projections du Gouvernement, bien que légèrement plus optimistes que celles de la commission des finances, étaient globalement réalistes.

Son jugement sur le programme de stabilité 2010-2013 est plus nuancé. En effet, la forte augmentation de l'effort annoncé sur les dépenses publiques ne s'accompagne à ce stade d'aucune mesure précise. Or, jusqu'à présent la norme de croissance des dépenses des programmes de stabilité n'a quasiment jamais été respectée18(*). Par ailleurs, la nouvelle norme de croissance des dépenses en volume, de 0,6 % par an, rappelle fâcheusement l'ambition affichée par les programmes de stabilité 2007-2009 et 2008-2010, censés mettre en oeuvre les préconisations du rapport19(*) de M. Michel Pébereau, et qui avec leur norme d'également 0,6 % n'ont eux non plus servi à rien, comme le montre le graphique ci-après.

C'est cette incapacité à respecter la norme de croissance des dépenses qui est la principale cause du fait qu'avant même la récession de 2009, les programmes de stabilité n'étaient jamais respectés, comme le montre le graphique ci-après.

Comme on l'a indiqué ci-avant, le programme de stabilité 2010-2013 prévoit pour 2013 un déficit public inférieur de 2 points à celui prévu par la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2010.

Le tableau ci-après compare les principaux chiffres de ces deux programmations.

Le programme de stabilité 2010-2013 : comparaison avec la programmation associée au projet de loi de finances pour 2010

(en points de PIB)

 

2009

2010

2011

2012

2013

Programmation associée au PLF 2010

           

Hypothèse de croissance du PIB (%)

-2,25

0,75

2,5

2,5

2,5

           

Solde public

         

Administrations publiques

-8,2

-8,5

-7

-6

-5

Etat+ODAC

-6,4

-5,6

-4,3

-3,7

-3,1

État

-6,5

-5,8

-4,5

-3,9

-3,3

Organismes divers d'administration centrale

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

Administrations de sécurité sociale

-1,4

-2,3

-2,2

-2

-1,8

Administrations publiques locales

-0,4

-0,5

-0,4

-0,3

-0,2

           

Dette publique (en % du PIB)

77,1

84

87,6

90

91,3

Taux de prélèvements obligatoires

40,7

40,7

41,4

41,7

42

           

Programme de stabilité 2010-2013

           

Hypothèse de croissance du PIB (%)

-2,25

1,4

2,5

2,5

2,5

           

Solde public

         

Administrations publiques

-7,9

-8,2

-6

-4,6

-3

Etat+ODAC

-6,2

-5,9

-3,9

-3

-2

Administrations de sécurité sociale

-1,3

-1,9

-1,7

-1,3

-1

Administrations publiques locales

-0,4

-0,5

-0,4

-0,2

-0,1

           

Dette publique (en % du PIB)

77,4

83,2

86,1

87,1

86,6

Taux de prélèvements obligatoires

41

41

41,9

42,4

43

           

Ecart

           

Hypothèse de croissance du PIB (%)

0

0,65

0

0

0

           

Solde public

         

Administrations publiques

0,3

0,3

1

1,4

2

Etat+ODAC

0,2

-0,3

0,4

0,7

1,1

Administrations de sécurité sociale

0,1

0,4

0,5

0,7

0,8

Administrations publiques locales

0

0

0

0,1

0,1

           

Dette publique (en % du PIB)

0,3

-0,8

-1,5

-2,9

-4,7

Taux de prélèvements obligatoires

0,3

0,3

0,5

0,7

1

Sources : projet de loi de finances pour 2010, programme de stabilité 2010-2013, calculs de la commission des finances

1. Une dépense publique qui n'augmenterait plus que de 0,6 % par an en volume en 2011-2013 (contre 1 % selon la programmation antérieure)

Dans le cas de la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2010, il était prévu que la quasi-totalité de la réduction du déficit provienne de la maîtrise des dépenses : avec un rythme de croissance moyen de la dépense de 1 % par an en volume sur 2011-2013, et une croissance du PIB de 2,5 % en volume, la part des dépenses publiques dans le PIB diminuait mécaniquement de 0,75 point par an. Compte tenu du niveau élevé de l'hypothèse de croissance, les recettes fiscales auraient augmenté plus rapidement que le PIB. Par conséquent, on atteignait une réduction du déficit de 1 point de PIB par an. L'amélioration prévue en 2011 était même de 1,5 point de PIB, les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires (concrètement, la disparition de l'« effet de trésorerie » constitué pour les entreprises par la suppression de la taxe professionnelle) devant les alourdir de 0,5 point de PIB.

Le programme de stabilité 2010-2013 accentue cette volonté de réduction du déficit par la maîtrise de la dépense. En effet, « le rythme de croissance moyen de la dépense » des administrations publiques doit être ramené « à 0,6 % en volume entre 2011 et 2013 ».

L'objectif de croissance en volume des dépenses publiques : 0,9 % en moyenne de 2010 à 2013 mais 0,6 % en moyenne de 2011 à 2013

Le programme de stabilité indique (page 17) que l'objectif d'évolution des dépenses publiques est, en « moyenne par an », de 0,9 % de 2010 à 2013. Ce chiffre peut donner l'impression que l'objectif de croissance des dépenses n'a quasiment pas changé par rapport à la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2010 (« un rythme de croissance moyen de l'ordre de 1 % par an en volume à partir de 2011 »20(*)). C'est ce chiffre qui a été repris par la presse.

Cependant, si l'on prend comme point de départ l'année 2011, l'objectif d'évolution des dépenses n'est plus que de 0,6 %, ce qui traduit une forte inflexion. Ainsi, selon le programme de stabilité (page 37) : « Cet ajustement structurel sera notamment permis par un effort supplémentaire de maîtrise de la dépense publique, auquel chaque secteur des administrations publiques sera associé, et qui ramènera le rythme de croissance moyen de la dépense à 0,6 % en volume entre 2011 et 2013 ».

Il est possible de calculer à partir des tables statistiques annexées au programme de stabilité que la croissance des dépenses publiques serait de l'ordre de 1,6 % en 2010, 0,2 % en 2011, 0,8 % en 2012 et 0,8 % en 2013, ce qui correspond bien à une moyenne d'environ 0,9 % à partir de 2010 mais 0,6 % à partir de 2011.

On rappelle que sur longue période la croissance des dépenses publiques est de l'ordre de 2 % par an en volume, et qu'on ne distingue à ce jour pas d'inflexion.

Avec une hypothèse de croissance du PIB maintenue à 2,5 %, une croissance de la dépense ramenée à 0,6 % tend à réduire le déficit public de près de 1 point de PIB par an. La réduction annuelle du déficit public serait cependant de 1,5 point de PIB (auquel il faut ajouter en 2011 0,5 point de PIB provenant, comme précédemment, des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires). L'écart, de l'ordre de 0,5 point, s'explique en partie par le fait que l'on prévoit désormais, à partir de 2011, « une politique de réduction du coût des niches fiscales et sociales, à hauteur de 2 milliards d'euros par an », ce qui correspond à une réduction du déficit de 0,3 point de PIB en 2013.

On peut s'interroger sur le paradoxe d'une hypothèse de croissance maintenue inchangée à 2,5 % alors qu'un effort budgétaire supplémentaire de 0,5 point de PIB par an devrait normalement réduire la croissance d'environ 0,25 point de PIB chacune des trois années concernées, ce qui ramènerait l'amélioration annuelle du solde à seulement 0,4 point de PIB.

Par ailleurs, si la croissance du PIB était de seulement 2 % en moyenne en 2011-2013, le déficit serait encore de l'ordre de 3,75 points de PIB en 2013. Cela montre l'optimisme du programme de stabilité. En effet, après les crises financières, la croissance tend à retrouver son rythme habituel, et non à rattraper le retard accumulé, comme cela est habituellement le cas lors des récessions. Par ailleurs, même si l'on suppose que la croissance devrait « normalement » être de 2 % à partir de 2011, la politique budgétaire annoncée devrait la réduire de plus de 0,5 point par an. En prenant en compte la politique analogue menée par les autres Etats membres, une croissance de l'ordre de 1 % à moyen terme ne paraît hélas pas impossible, même en écartant un scénario de diminution de la croissance potentielle. Le déficit public pourrait alors être encore de l'ordre de 6 points de PIB en 2013.

2. Des économies supplémentaires qui concerneraient en quasi-totalité l'Etat et les administrations de sécurité sociale

L'effort budgétaire supplémentaire par rapport à la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2010 porterait en quasi-totalité sur l'Etat et les administrations de sécurité sociale. En effet, le supplément de réduction du déficit par rapport à la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2010 provient pour 1,1 point des administrations publiques centrales (Etat et ODAC), pour 0,8 point des administrations de sécurité sociale, et pour seulement 0,1 point des administrations publiques locales.

Contrairement à ce que la conférence sur le déficit de janvier 2010 pourrait laisser croire, le programme de stabilité ne prévoit donc pas de faire porter sur les collectivités territoriales un effort significativement supérieur à ce qui était prévu à l'automne 2009. Il est vrai que dans la mesure où la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2010 prévoyait déjà un déficit des administrations publiques locales de seulement 0,2 point de PIB en 2013, on voit mal comment un effort beaucoup plus important serait possible.

3. Des économies qui restent à déterminer

Les économies prévues ne sont pas encore documentées.

Dans le cas des collectivités territoriales, un groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales, co-présidé par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et M. Pierre-René Lemas, préfet, a été mis en place lors de la conférence sur le déficit du 28 janvier 2010. Il doit rendre ses conclusions en avril prochain. L'enjeu est cependant modeste, pour les raisons que l'on vient d'évoquer.

Dans le cas des administrations centrales (Etat et ODAC), le programme de stabilité indique que « le Président de la République a ( ...) demandé au Ministre du Budget et des Comptes Publics de présenter lors de la prochaine session de la conférence sur le déficit un plan d'action complet pour réduire la dépense de l'Etat. Les décisions seront finalisées dans le cadre du prochain budget triennal ». Il insiste en outre sur l'effort qui sera demandé aux ODAC dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Dans le cas des administrations de sécurité sociale, le programme de stabilité est également très vague quant aux économies concernées. Il évoque la poursuite de la réforme des retraites, dont on voit mal comment elle pourrait fortement réduire les dépenses à l'horizon 2013, et, de manière plus explicite, l'assurance maladie : « Dans le domaine de la santé, les efforts de maîtrise de la dépense engagés ces dernières années seront accentués : l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) est en effet ambitieux, avec une croissance de 3,0 % en 2010, puis inférieure à 3 % à partir de 2011 (au lieu de 3,3 % dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques de 2009) ». M. Raoul Briet, conseiller maître à la Cour des comptes, a été chargé par le Président de la République de présider le groupe de travail mis en place dans le cadre de la conférence sur le déficit sur les moyens d'assurer le respect de l'ONDAM, qui doit lui aussi rendre ses conclusions en avril prochain. On calcule cependant qu'une croissance annuelle de l'ONDAM de 2,8 % au lieu de 3,3 % (si tel était l'objectif retenu) n'améliorerait le solde public que d'environ 0,15 point de PIB à l'horizon 201321(*). Vouloir ramener ce taux à 2 %, comme cela a pu être évoqué22(*), paraît peu réaliste. Le Gouvernement compte également sur la forte croissance du PIB - on l'a vu optimiste - qu'il prévoit pour réduire le taux de chômage, et donc les dépenses d'indemnisation de ce dernier.

C. QUELLE RÈGLE D'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES ?

Lors de la conférence sur le déficit du 28 janvier 2010, le Président de la République a souhaité que la France se dote d'une règle d'équilibre pour l'ensemble de ses administrations publiques23(*). Un groupe de travail présidé par M. Camdessus, ancien directeur général du FMI, doit rendre ses conclusions en avril prochain.

1. Une règle qui n'est justifiée que si elle entend l'équilibre au sens d'un solde que l'on détermine

Votre rapporteur général considère qu'une telle règle n'est justifiée que si elle entend l'équilibre au sens d'un solde que l'on détermine24(*), et non d'une absence de besoin de financement.

En effet, on considère habituellement que le déficit public doit être fixé en fonction de l'objectif de ratio dette/PIB que l'on se fixe pour une échéance donnée. Par exemple, pour ramener ce ratio de 90 % à 50 % en 20 ans, avec une croissance du PIB en valeur de l'ordre de 4 %, il suffit que le déficit public ne soit pas supérieur à 1 point de PIB.

Un objectif d'équilibre du solde public n'a de sens que si l'on souhaite entraîner la disparition de la dette publique, ce qui ne paraît pas économiquement utile, et bouleverserait les marchés financiers.

2. Une règle qui doit être non manipulable

Votre rapporteur général considère que la règle doit être non manipulable.

En effet, l'expérience montre que les gouvernements successifs cherchent à s'émanciper à court terme des règles qu'ils édictent pour le long terme, et à manipuler les indicateurs. L'exemple des programmes de stabilité, dont aucun n'a été respecté depuis dix ans, montre bien cet état de fait. Dans la première moitié des années 2000, alors que le dynamisme des recettes publiques était faible, et que par conséquent le déficit structurel évoluait défavorablement, le gouvernement a estimé qu'il convenait de remplacer cette notion par celle d' « effort structurel », qui prenait en compte le seul impact des mesures discrétionnaires. Puis la notion de déficit structurel est revenue en grâce quand les recettes se sont remises à augmenter spontanément plus rapidement que le PIB. Avant la réforme du pacte de stabilité en 2005, la France avait l'habitude de minorer son déficit public en recourant à des mesures exceptionnelles, comme des « soultes ». Plus récemment, le Gouvernement a choisi d'interpréter les règles de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 relatives aux niches fiscales et sociales et aux mesures nouvelles sur les recettes de l'Etat et de la sécurité sociale d'une manière qui les vide d'une grande part de leur contenu.

Dans les années qui viennent, la distinction entre les parts conjoncturelle et structurelle du déficit sera de fait impossible, faute de consensus sur le niveau structurel du PIB. Comme votre rapporteur général l'a souligné dans de précédents rapports, si la crise a réduit le PIB structurel, cela signifie que le déficit structurel a augmenté. Il est vraisemblable que si l'on adoptait une approche en termes d'équilibre structurel, les gouvernements successifs seraient enclins à exagérer la part conjoncturelle de leur déficit.

3. Une proposition de règle en termes d'effort structurel

A titre d'exemple de règle non manipulable (ou difficilement manipulable), votre rapporteur général estime que l'on pourrait se fixer un objectif en termes d'effort structurel, c'est-à-dire d'impact cumulé sur le déficit public (exprimé en points de PIB) des mesures nouvelles sur les recettes et du différentiel entre la croissance des dépenses et la croissance du PIB. Les gouvernements seraient libres de répartir comme ils l'entendent l'effort entre augmentation des recettes et maîtrise des dépenses. Pour calculer l'effort structurel nécessaire, on considérerait, par convention (pour éviter des manipulations liées à l'estimation du PIB structurel), que le déficit présent est égal au déficit structurel. Pour calculer l'effort structurel permettant d'atteindre l'objectif de solde public, on prendrait en compte non les hypothèses de croissance du Gouvernement, mais celle du consensus des conjoncturistes, ou celle observée au cours d'une période donnée.

Par exemple, on peut se fixer l'objectif de ramener le déficit public à 3 points de PIB dans un délai de 5 ans. Le déficit public est actuellement de l'ordre de 8 points de PIB. Il s'agit d'un effort structurel d'environ 5 points de PIB, soit, sur 5 années, 1 point de PIB par an. Si l'on faisait porter la totalité de l'effort sur la dépense, comme la croissance du PIB des 10 dernières années a été de l'ordre de 2 % en volume, et comme les dépenses publiques représentent environ la moitié du PIB, il faudrait que les dépenses publiques soient stables en volume. Un tel effort étant très important, un gouvernement aurait la possibilité de réduire son effort sur la dépense en augmentant les recettes publiques à due concurrence, de manière pérenne. Par exemple, si l'on décidait d'accroître les dépenses de 1 % par an en volume (au lieu de les stabiliser), l'effort structurel correspondant ne serait plus que de 0,5 point de PIB par an. Il conviendrait donc que les mesures nouvelles sur les recettes entrant en vigueur chaque année aient pour effet d'augmenter celles-ci, de manière pérenne, de 0,5 point de PIB, chacune des années concernées25(*).

Pour qu'une telle règle soit appliquée, il faut tout d'abord que la dépense publique soit effectivement pilotée. On ne peut continuer, comme on le fait depuis dix ans, à faire de simples projections de solde public, reposant sur des hypothèses de dépenses qui n'engagent personne. La norme de croissance des dépenses (qui, pour être applicable, semble devoir être exprimée en valeur, sur la base d'hypothèses d'inflation non manipulables26(*), et éventuellement corrigée des fluctuations liées aux mécanismes d'indexation de certaines prestations27(*)) doit avoir vocation à être respectée chaque année, non seulement pour l'Etat (comme c'est actuellement le cas), mais aussi pour la sécurité sociale. Il pourrait être envisagé de prévoir l'obligation, en cas de dérapage des dépenses, de prendre en cours d'année des mesures correctrices. Ces mesures pourraient être prévues ex ante par la loi de finances ou la loi de financement de la sécurité sociale, et n'être mises en oeuvre qu'en cas de dérapage28(*). Si un dérapage sur l'année était malgré tout constaté a posteriori, des mesures correctrices devraient en tout état de cause être prises.

Pour être effectivement appliquée, une règle d'équilibre doit également avoir une valeur constitutionnelle ou organique. En effet, dans le cas contraire les gouvernements successifs auront toujours d'excellentes raisons pour s'en émanciper au moment présent. La Constitution ou la loi organique ne devrait pas fixer elle-même l'objectif de solde public à moyen terme. En effet, un tel objectif est nécessairement politique. En revanche, elle devrait prévoir des règles, comme par exemple les règles ci-avant, afin que le Conseil constitutionnel puisse vérifier que les grands équilibres prévus par les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale sont bien compatibles avec l'objectif fixé.

DEUXIÈME PARTIE : L'EMPRUNT NATIONAL

Le 19 novembre 2009, MM. Alain Juppé et Michel Rocard, co-présidents de la commission chargée de mener une réflexion sur les investissements porteurs d'avenir, ont remis leur rapport29(*) au Président de la République.

Le présent projet de loi de finances rectificative en reprend les principales préconisations.

I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EMPRUNT NATIONAL

A. 35 MILLIARDS D'EUROS ATTRIBUÉS À DIVERS OPÉRATEURS

1. Un déficit budgétaire aggravé de 35 milliards en 2010

Le présent projet de loi prévoit, au titre de l'emprunt national, d'ouvrir au budget de l'Etat pour 2010 35 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

Ces 35 milliards d'euros ne seront pas directement injectés dans l'économie, mais doivent être attribués à divers opérateurs, le principal étant l'Agence nationale de la recherche (ANR), attributaire de 17,6 milliards d'euros30(*). Ils doivent pour cela transiter par 12 programmes du budget de l'Etat créés pour l'occasion, dont le principal est le programme « Pôles d'excellence » doté de 15,35 milliards d'euros. La disparition de ces programmes est prévue début 201131(*). En effet, du point de vue du budget de l'Etat, la totalité des crédits ont vocation à être décaissés dès 201032(*).

2. Une réhabilation de l'investissement public, financée en dehors du budget de l'Etat à compter de 2011

Les « investissements d'avenir » permettront d'accroître l'effort national en faveur de la recherche et de développer des positions compétitives dans des domaines stratégiques. Cette réhabilitation de la notion d'investissement public envoie des signaux d'autant plus positifs que les charges financières liées au financement des projets seront gagées, dans le budget de l'Etat, par des réductions à due concurrence des dépenses de fonctionnement.

Pour mettre en oeuvre ce programme pluriannuel, les opérateurs recevront en 2010 la totalité des crédits prévus par le présent projet de loi de finances rectificative. A compter de 2011, les crédits qu'ils dépenseront ne proviendront donc pas du budget de l'Etat mais du compte du Trésor sur lequel ils auront, en application de l'article 4 du présent projet de loi, déposé leurs fonds disponibles.

3. Des dépenses qui, pour une large part, ne seront pas des dépenses d'investissement au sens strict

Le présent projet de loi définit les dépenses financées par l'emprunt national comme des « investissements d'avenir ». Cependant, il ne s'agit pas d'investissements au sens strict.

Ainsi, aucune de ces dépenses ne relève de la catégorie « dépenses d'investissement » (titre 5) au sens de l'article 5 de la LOLF, qui correspond aux immobilisations corporelles et incorporelles de l'Etat. En effet, les dépenses seront financées par le biais d'opérateurs : pour l'Etat, il s'agira donc principalement de dépenses d'intervention (titre 6) ou d'opérations financières (prêts ou dotations en capital).

Par ailleurs, une large part des dépenses des opérateurs ne consistera pas en de l'investissement au sens de la comptabilité nationale, mais bien en des dépenses de fonctionnement. Par exemple, les 7,7 milliards d'euros de dotations non consomptibles attribuées aux universités ou les 3,5 milliards d'euros (essentiellement de crédits non consomptibles) relatifs à la valorisation de la recherche publique ne serviront pas spécifiquement à financer des équipements.

La définition des investissements d'avenir, selon le Gouvernement

En réponse au questionnaire adressé par votre commission, le Gouvernement a fourni la définition suivante des investissements d'avenir :

« La notion d'investissement doit ici être entendue au sens économique. Les crédits ouverts par le collectif correspondent en effet très majoritairement à des dépenses relatives à l'acquisition d'actifs (par exemple de nouvelles infrastructures, des équipements, ...), qui viendront enrichir le patrimoine des organismes gestionnaires des crédits ou celui de l'État.

« Il s'agit également, plus marginalement, de dépenses visant à acquérir un savoir ou une connaissance scientifique (exemple du suivi des cohortes dans le secteur de la santé et des biotechnologies) qui peuvent également être assimilés à un investissement, dans la mesure où ces dépenses renforcent à long terme la productivité de l'économie ».

B. 45,4 % DE L'EMPRUNT NATIONAL CORRESPONDANT À DES CRÉDITS NON CONSOMPTIBLES

Les fonds de l'emprunt national, soit 35 milliards d'euros, n'ont pas vocation à être dépensés dans leur totalité par les organismes gestionnaires. En effet, 45,4 % de cette somme, soit 15,9 milliards d'euros fléchés quasi exclusivement sur la mission « Recherche et enseignement supérieur »33(*), seraient constitués de fonds non consomptibles dont seuls les revenus de leur dépôt au Trésor pourraient être dépensés.

1. Un nouveau mode d'intervention qui n'a pas encore fait ses preuves

a) La ventilation des crédits non consomptibles

Selon le projet de loi de finances rectificative, deux organismes gestionnaires pourront allouer des dotations en capital non consomptible, ou partiellement consomptible, à des opérateurs sélectionnés sur appel à projets :

- d'une part, la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans le cadre du programme « Transport et urbanisme durable » doté d'un milliard d'euros, dont 400 millions d'euros ne sont pas consomptibles ;

- d'autre part, l'Agence nationale de la recherche (ANR) qui devrait allouer 8,2 milliards d'euros de dotations en capital non consomptible (dont 7,7 milliards d'euros aux « Campus d'excellence ») et 9,4 milliards d'euros de dotations en capital partiellement consomptible, c'est-à-dire dont seulement un pourcentage, fixé entre 10 et 25 % selon les actions, pourra être directement dépensé. Sur ces 9,4 milliards d'euros, 6 milliards d'euros ne pourront pas être consommés.

Les bénéficiaires des dotations en capital non consomptible, ou partiellement consomptible, devraient pouvoir utiliser en tout état de cause le revenu du dépôt obligatoire de leurs fonds au Trésor. Néanmoins, dans le cas de la mise en place d'une période probatoire, telle qu'elle est prévue pour les « Campus d'excellence » et les laboratoires d'excellence, le bénéfice de la rémunération versée par le Trésor pourrait être conditionné à l'avancement des projets et de leur évaluation.

Il convient de souligner que l'emprunt national permettra également de compléter à hauteur de 1,3 milliard d'euros la rénovation immobilière des campus universitaires décidée en 2007 par le Président de la République (« opération Campus »), qui devait être dotée de 5 milliards d'euros. Le complément apporté par l'emprunt national correspond à une dotation non consomptible qui pourrait être versée, le cas échéant avant son attribution formelle, sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », dont le plafond est rehaussé de 1,3 milliard d'euros par le présent projet de loi de finances.

b) L'opération « Campus », un exemple ?

La dotation en capital non consomptible d'organismes publics par l'Etat, et la mise en place d'un financement de ces derniers sur la base de la rémunération du dépôt au Trésor de cette dotation, constitue un nouveau mode opératoire pour l'Etat.

Une première version de ce dispositif a été expérimentée avec la rénovation immobilière des campus universitaires. Le schéma est le suivant : fin 2007, l'Etat conserve sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » le produit de la vente d'une partie des titres d'EDF, soit 3,7 milliards d'euros ; cette somme permet à l'Etat de réduire son besoin de financement en trésorerie ; l'économie de charge de la dette est en principe matérialisée par le versement d'intérêts fictifs qui permettront de financer les loyers de partenariats public-privé signés pour réaliser la rénovation immobilière.

Aujourd'hui, les crédits sont toujours conservés sur le compte d'affectation spéciale et n'ont pas été abondés au titre des économies de charge d'intérêt qu'ils permettent depuis 2008. Ils n'ont pas été affectés à des structures identifiées. Il est donc difficile d'apprécier ce mécanisme particulier de financement, notamment en ce qui concerne les conditions de versement des dotations ou leur rémunération.

Selon les réponses du ministère du budget au questionnaire de votre commission des finances, l'emprunt national ne remet pas en cause cet abondement qui ne sera opéré qu'au moment de la signature des contrats de partenariats public-privés : « L'emprunt national ne remet pas en cause cet abondement, dont le principe vise à faire bénéficier les porteurs de projets dans le cadre de l'opération Campus des intérêts résultant du moindre besoin de financement induit par le maintien du produit de la cession d'une part du capital d'EDF (soit 3,686 Md€) sur le CAS PFE, ou du placement des sommes y afférentes. En attendant la signature des contrats, les sommes correspondant aux intérêts d'emprunt économisés par l'Etat du fait de la réduction de son besoin de financement ou résultant de leur placement, seront donc capitalisées afin d'être versés aux projets retenus. »

2. Le principe de la rémunération des fonds non consomptibles déposés au Trésor

Le dépôt au Trésor des fonds non consomptibles sera rémunéré chaque année selon un taux dont il est important de souligner qu'il n'est pas fixé par le présent projet de loi, qui prévoit « qu'il sera fixé, au cas par cas, par les ministres chargés de l'économie et du budget ».

a) Un taux de rémunération variable en fonction de la durée des projets 

Selon les estimations indiquées dans le projet de loi ainsi que par le directeur général de l'Agence France Trésor (AFT) lors de son audition devant votre commission des finances le 27 janvier dernier, le taux de rémunération du dépôt au Trésor des dotations non consomptibles serait de l'ordre de 4 % soit un revenu annuel proche de 620 millions d'euros en année pleine. Pour l'année 2010, la rémunération ne serait calculée que sur les trois quarts de l'année 2010, soit un revenu d'environ 465 millions d'euros. Le taux de 4 % est une hypothèse de travail permettant de disposer d'une évaluation du « rendement » de la somme déposée au Trésor.

Le taux exact devrait normalement être fixé dans le cadre des conventions signées entre l'Etat et les opérateurs gestionnaires ; il devrait donc être différent en fonction du terme des projets.

A ce stade, en l'absence de précisions sur les cahiers des charges des appels à projets, il est difficile d'identifier la durée des projets financés. Certains semblent s'inscrire sur le long terme, comme par exemple les « Campus d'excellence » auxquels le Président de la République souhaite donner un moyen de financement pérenne indépendant des aléas budgétaires. D'autres projets, comme par exemple le financement d'équipements de recherche de taille intermédiaire ou le soutien financier des programmes urbains intégrés, sont sans aucun doute plus restreints dans le temps.

Selon l'AFT, les principes de rémunération pourraient être les suivants : « Plusieurs cas de figure sont envisageables. Si ces dotations ont vocation à disparaître d'ici dix ou quinze ans, on pourrait rémunérer les dépôts en fonction du taux des OAT34(*) de même maturité. Dans le cas contraire, on pourrait retenir un taux fixe correspondant à celui actuellement constaté pour les émissions d'OAT à quinze ans (actuellement de l'ordre de 4 %), ou un taux variable chaque année égal à celui observé pour les émissions d'OAT de maturité un peu plus courte. La périodicité du versement des intérêts reste également à déterminer. Le Gouvernement doit indiquer dès à présent sa stratégie de désendettement, afin de ne pas décevoir les marchés. »35(*) Il convient de noter que le Trésor rémunère déjà certains de ces correspondants, comme par exemple les banques centrales africaines ou certains correspondants ayant des comptes à terme.

b) Opération Campus, une gestion uniformisée des fonds ?

La gestion des fonds alloués à l'opération Campus, et notamment les modalités de rémunération, nécessiteraient d'être précisées. Selon les réponses du ministère du budget au questionnaire de votre commission des finances, « les modalités d'affectation des dotations non consomptibles afférentes à l'opération Campus devraient être identiques à celles de la vente des titres EDF ».

Il est précisé que « le choix des structures auxquelles seront confiées les dotations en capital devra garantir la non consomptibilité absolue de la dotation. La maîtrise des risques de gestion sera assurée par un encadrement strict de la gestion des dotations, permettant d'en garantir la non consomptibilité ainsi que la production d'intérêts réguliers permettant de couvrir les loyers des partenariats public-privé sur toute la période des contrats, soit 25 à 30 ans. Ces fonds seront soumis à une obligation de dépôt au Trésor, comme toutes les dotations non consomptibles reversées par l'ANR, aux termes de l'article 4 du projet de loi. »

Si ces réponses sont de nature à rassurer votre rapporteur général quant à la volonté de ne pas différencier l'origine des fonds et à garantir leur non-consomptibilité, il remarque que les modalités précises de rémunération et de délégation des dotations afférentes à l'opération Campus ne sont toujours pas arbitrées.

Se pose notamment la question de la rémunération de ces fonds et notamment de l'éventuel différentiel qui pourrait exister entre la rémunération des fonds actuellement déposés sur le CAS « Participations financières de l'Etat » et celle des fonds de l'emprunt national. Il convient de rappeler que selon les informations communiquées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010 à nos collègues rapporteurs spéciaux de la mission « Recherche et enseignement supérieur », le montant de 3,686 milliards devrait être majoré, par prélèvement sur les produits de cessions, d'un montant représentatif des économies de charge d'intérêt engendrées par le surcroît de trésorerie dont a bénéficié l'Etat depuis la cession des titres EDF. Le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a évalué, sur la base d'un taux d'intérêt de 4,25 % dont la justification n'a pas été précisée, ce montant à 157 millions d'euros en 2009 et 164 millions d'euros en 2010. Le montant de cet abondement n'a pas été contredit par le ministère du budget dans ses réponses au questionnaire au présent projet de loi de finances. Il pourrait toutefois correspondre à une rémunération plus élevée (taux de 4,25 %) que la rémunération envisagée des dotations non consomptibles issues de l'emprunt national. Le montant des dotations par projet ayant été annoncé hors intérêts, la comptabilisation de ces intérêts ainsi que de leur répartition entre les différents projets reste à ce jour une question ouverte, et ce d'autant plus que les schémas de financement de l'ensemble des partenariats public-privé ne sont pas finalisés à ce jour.

Par ailleurs, il convient de rappeler que le financement de la rénovation immobilière des universités à partir des sommes mises en réserve à cet effet sur le CAS « Participations financières de l'Etat » - sommes qui pourraient être abondés par les fonds de l'emprunt national - soulève des difficultés comme l'a rappelé notre collègue Jean-Pierre Fourcade dans son analyse du compte d'affectation spéciale à l'occasion du projet de loi de finances pour 2010.

Peut-on financer l'opération Campus à partir du CAS « Participations financières de l'Etat » ?

« Dans sa note sur l'exécution du budget de 2008, la Cour des comptes a considéré que « si le législateur organique a jugé nécessaire d'imposer la création d'un CAS retraçant les « opérations de nature patrimoniale relatives à la gestion des participations financières de l'Etat », ce n'était évidemment pas pour qu'il serve de support, clairement artificiel, à ce type d'opération ».

« En tout état de cause, le lien entre la nature des recettes et l'objet de la dépense qui, aux termes de l'article 21 de la LOLF, justifie l'existence des comptes d'affectation spéciale (« Les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ») n'est, en l'espèce, perceptible que si l'on considère que des dotations en capital à des universités ou à des structures en émanant, destinées à financer les loyers de partenariats public-privé, constituent, dès lors qu'elles améliorent le bilan de l'Etat, un investissement financier de nature patrimoniale.

« Dans sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 relative à la LOLF, le Conseil constitutionnel a précisé l'interprétation qui devait être faite des dispositions de l'article 21 précité qui «  impose, en vertu du premier alinéa de son I, que les dépenses budgétaires qui sont retracées dans ces comptes ne puissent être financées que par des "recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées" ; qu'il ressort des travaux parlementaires qu'en imposant cette condition le législateur a entendu limiter les possibilités de dérogation à la règle de non affectation des recettes au sein du budget de l'Etat, sans pour autant faire obstacle aux exigences de bonne gestion des ressources publiques ». »

Source : Extrait de l'annexe n° 12 au rapport général de M. Jean-Pierre Fourcade, fait au nom de la commission des finances : Engagements financiers de l'État - compte d'affectation spéciale : participations financières de l'État

3. Augmentation raisonnée des moyens des opérateurs ou voie d'ajustement de leurs ressources ?

Le mécanisme de dotation non consomptible aura pour conséquence d'abonder sans excès les budgets de certains établissements, ce qui permet d'atténuer les craintes concernant la capacité d'absorption desdits établissements.

Toutefois, l'articulation de ce mode de financement avec les financements récurrents votés annuellement par le Parlement n'est pas claire. En effet, outre l'effet positif sur le solde des finances publiques36(*), la non consomptibilité se justifie également par la volonté de ne pas préempter les budgets à venir en autorisant des dépenses qui, à court ou moyen terme, pourraient entraîner un surcroît de dépenses de fonctionnement peu soutenable. Les revenus des dotations non consomptibles permettent d'assurer un financement autonome des dépenses liées aux projets d'investissement et de recherche.

Si ce raisonnement parait vertueux, la dotation non consomptible pourrait également être une voie détournée d'assurer, ou de rétablir, une certaine soutenabilité des finances publiques en facilitant la réduction de certaines dépenses de l'Etat. Toutes choses égales par ailleurs, il serait évidemment bénéfique que les secteurs concernés bénéficient de moyens accrus de plusieurs centaines de millions par an. Cependant, il est à craindre que cette « débudgétisation » ne se traduise pas par une augmentation globale des moyens à long terme. En effet, le caractère durablement dégradé de la situation des finances publiques pourrait inciter vraisemblablement l'Etat à « rogner » le plus possible le financement budgétaire des politiques concernées par l'emprunt national, en particulier les universités ou les organismes de recherche. Ce que celles-ci « gagneraient » d'un côté serait donc vraisemblablement « repris » de l'autre.  Ce système de vases communicants entre deux modalisé de financement peut notamment être illustré par le débat qui a eu lieu sur le budget du CEA lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2008 : pour répondre à un amendement parlementaire tendant à augmenter le budget du CEA, le Gouvernement a, en lieu et place, indiqué que cet établissement public industriel et commercial pourrait librement disposer des dividendes que lui verse la société AREVA.

Des vases communicants déjà à l'oeuvre ?

L'analyse des annulations de crédits proposées par le présent projet de loi de finances rectificative conduit à des cas de figure inquiétants. Ainsi :

- sur la mission « Ecologie et développement durable »37(*), les programmes les plus touchés sont notamment ceux sur lesquels se concentrent les crédits d'investissement ou de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, tels que le programme 181 « Prévention des risques », le programme 203 « Infrastructures et services de transport », ou le programme 113 « Urbanisme, paysage, eau et biodiversité ».On peut donc relever une forme de paradoxe, qui veut que le financement des intérêts de l'emprunt national soit prioritairement gagé sur les dépenses courantes qu'on aurait pu qualifier « d'avenir », alors que les dépenses incompressibles (dépenses de personnel, loyers, subventions de fonctionnement aux opérateurs, dépenses à caractère social) sont relativement préservées des annulations.

- au budget de la mission « Recherche et enseignement supérieur »38(*), sur les 125,3 millions d'euros annulés, 86,7 millions d'euros au moins sont imputés sur les subventions des opérateurs dont 73,4 millions d'euros hors réserve de précaution. Parmi les opérateurs enregistrant une annulation de crédits hors réserve se trouvent certains des organismes gestionnaires des fonds de l'emprunt national : l'ANR (40 millions d'euros), le Centre national d'études spatiales (CNES) et le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'Agence de développement et de maîtrise de l'énergie (ADEME) et OSEO.

4. Un financement parallèle au budget de l'Etat qui nuit à la lisibilité des politiques publiques et pourrait entrer en contradiction avec certains objectifs

La seule différence entre un financement à partir des revenus des dotations non consomptibles et un financement « classique » est que les sommes concernées échappent au budget de l'Etat, et sont noyées dans les comptes des opérateurs. Il est donc à craindre que, malgré le « jaune » prévu par le présent projet de loi, elles soient moins bien contrôlées, tout en rendant plus difficile l'évaluation des dépenses publiques. En effet, compte tenu de la disparition des programmes budgétaires relatif à l'emprunt national dès 2011, il sera plus difficile pour la représentation nationale de disposer d'une vision consolidée du budget des opérateurs bénéficiaires, des dotations non consomptibles et de leurs revenus.

Par ailleurs, s'agissant des « Campus d'excellence » au sein desquels se trouveront nécessairement des universités, la dotation non consomptible constitue un nouveau moyen de financement pérenne qui pourrait entrer en concurrence avec le nouveau système d'allocation des moyens des établissements d'enseignement supérieur39(*). Celui-ci, malgré des débuts marqués par quelques dysfonctionnements, a l'immense mérite de mettre en place une prime à la performance (des crédits supplémentaires lorsque la performance a été constatée) et de compenser les écarts résultant de plusieurs années consécutives de sous-investissement et d'un dispositif d'allocation peu équitable. Cette concurrence pourrait inciter à terme à la modulation des financements budgétaires des établissements d'enseignement supérieur en fonction des revenus des dotations de l'emprunt, ce qui pourrait être un facteur de complexité et d'opacité contraire aux objectifs des réformes actuelles.

5. Les dotations en capital non consomptible, un mode de financement réversible ?

Le financement d'organismes par des revenus versés par l'Etat, en contrepartie du dépôt au Trésor des fonds non consomptibles alloués par l'Etat à ces derniers, pose nécessairement la question de la possibilité pour l'Etat de remettre en cause cette modalité de financement, soit pour corriger un éventuel dysfonctionnement, soit pour y mettre un terme.

Cette problématique n'est pas clairement abordée par le projet de loi de finances rectificative, qui ne précise pas le sort des dotations en capital non consomptible une fois allouées aux organismes gestionnaires ou au bénéficiaire de ces organismes. Ces dotations non consomptibles sont-elles accordées pour une durée indéterminée ou ont-elles vocation à être reversées au budget de l'Etat ?

Du point de vue de l'Etat, deux questions peuvent se poser : d'une part, la remise en cause de la rémunération des bénéficiaires, d'autre part, la possibilité de reprendre tout ou partie la dotation.

a) Combien de temps rémunère-t-on ces dotations ?

S'agissant de la rémunération versée par le Trésor, donc par l'Etat, à partir des crédits budgétaires de la mission « Engagements financiers de l'Etat », la remise en cause, ou le terme du versement restent subordonnés aux conditions fixées dans la convention entre l'Etat et l'organisme gestionnaire tel que défini à l'article 4 du projet de loi, ou dans la convention entre l'organisme gestionnaire et les bénéficiaires des dotations40(*). A ce titre, selon le 4° du II de l'article 4 du projet de loi, la convention prévoit « les conditions dans lesquelles les fonds versés sont, pour un montant déterminé, conservés pour produire intérêt par l'organisme gestionnaire ou par le bénéficiaire auquel il les attribue ».

Il y aura à tout le moins rémunération pendant la durée des appels à projets. En outre, au cours de la réalisation, le versement de cette rémunération pourrait être, dans le cadre de la convention, encadré par une clause liant ce versement aux résultats d'une évaluation régulière des projets financés. Cette idée est présente dans le cadre du dispositif probatoire qui serait institué au profit des « campus d'excellence » et des « laboratoires d'excellence », lesquels pourraient ne pas bénéficier d'emblée de l'ensemble des revenus de leur dotation pendant cette période.

La durée des projets financés n'étant pas connue à ce jour, il serait opportun d'encadrer temporellement les conventions afin d'obliger à une renégociation périodique minimale : en effet, l'Etat ne peut pas s'engager à rémunérer sans condition de durée des fonds relativement importants. Les conventions ne pourraient pas ainsi être conclues par exemple pour une durée supérieure à 10 ans.

b) Une dotation en capital non consomptible peut elle être reprise par l'Etat ?

Dans les réponses au questionnaire de votre commission des finances, le ministère du budget indique que les fonds qui seront versés sous forme de dotations non consomptibles « se traduiront à l'actif du bilan de l'État par une augmentation de la valeur de ses participations ». Les dotations en capital non consomptible seraient ainsi comptabilisées comme des immobilisations financières.

Il convient de rappeler que les participations financières de l'Etat recouvrent deux composantes :

-  d'une part, les participations relevant de la catégorie des entités non contrôlées ;

- d'autre part, les participations financières relevant de la catégorie d'entités contrôlées, c'est à dire les participations de l'Etat dans les opérateurs des politiques de l'Etat et les participations de l'Etat dans des entités hors opérateurs. Sont qualifiés d'opérateurs, les établissements qui ont une activité non marchande financée majoritairement par l'Etat, une mission et des objectifs définis par l'Etat, et une activité étroitement encadrée par l'Etat.

Les participations financières de l'Etat dans les opérateurs regroupent (notamment) aujourd'hui les dotations en fonds propres, ou les compléments de dotations, versés par l'Etat. Ces apports en capital consomptible constituent des mises de fonds initiales ou des compléments de mises de fond initiales. Selon l'annexe 4 de la circulaire du 14 mai 2007 relative au projet de loi de finances pour 2008 et notamment aux modalités d'imputation des fonds versés aux opérateurs de l'Etat en PLF 2008, il est indiqué que « la dotation (en fonds propres) est accordée une fois pour toute ».

Les dotations en capital versées actuellement aux opérateurs n'ont pas vocation à être reversées à l'Etat : elles sont, avec les subventions pour charge de service public, une modalité de financement des opérateurs qui avant 2008 n'était pas distinguée.

Les dotations en capital non consomptible constituées à partir des fonds de l'emprunt national relèvent d'une logique différente car la question du « dénouement » de l'emprunt national peut légitimement se poser, et ce d'autant plus que l'emprunt doit financer un programme d'investissements, ce qui sous-entend un début et une fin. Cette question implique nécessairement de statuer sur le sort des fonds non consomptibles au sens strict qui représentent 45,4 % du total.

L'Etat a-t-il vocation à récupérer ces sommes ? Aura-t-il la capacité de réviser le montant de cette dotation ? Compte tenu de la diversité des projets financés et de leurs objectifs, il est fort probable que différentes options coexistent, même si une allocation pérenne des dotations semble devoir être la solution majoritaire compte tenu de la volonté de soutenir durablement le financement de certaines structures (campus d'excellence, instituts, campus innovants, etc.). Dans cette optique, le sort de la dotation en capital non consomptible, et la possibilité pour l'Etat de réexaminer son montant périodiquement, devront nécessairement être abordés dans le cadre des conventions entre l'Etat et les opérateurs gestionnaires.

Selon votre rapporteur général, les dotations en capital ne devraient être versées que pour un montant et une durée déterminés : cette précision permettrait de garantir la protection des intérêts budgétaires et patrimoniaux de l'Etat en considérant les dotations en capital non consomptible comme des apports temporaires de fonds de l'Etat à différents gestionnaires.

c) La question des opérateurs secondaires

Les conventions entre l'ANR et ses éventuels opérateurs de second rang doivent également être précisées. En effet, il convient de remarquer que la ventilation des fonds de l'emprunt national devrait déboucher sur la dotation en capital non consomptible de structures qui ne sont pas les organismes gestionnaires prévus par le projet de loi.

Ainsi, sur 15,9 milliards d'euros de fonds non consomptibles, environ 12,2 milliards d'euros, soit 79 %, ont vocation à être alloués à des opérateurs de « second rang » dont on ne connaît pas encore la structure juridique précise. Le tableau ci-dessous récapitule les actions pour lesquelles il est prévu d'identifier une seconde « strate » de gestionnaires.

Allocation finale des fonds non consomptibles

Entités

Actions

Budget total dont fonds non consomptibles (NC)

Action

CdC

1md€

400 M€

Dotation d'un fonds géré par la CdC

ANR

   

Instituts thématiques d'excellence

1 md €

dont 750 M€ NC

Dotation des instituts en capital partiellement consomptible

Projets thématiques d'excellence

3,05 md €

dont 1,6 md NC

Dotation de deux nouveaux fonds de l'ANR

Campus d'excellence

7,7 md €

dont 7,7 md € NC

Dotation de structures adossées aux campus en capital non consomptible à partir de 2013

Sociétés de valorisation

1 md €

dont 510 M€ NC

Dotation d'un fonds ANR

Instituts Carnot

500 M€ NC

dont 500 M€ NC

Dotation d'un fonds ANR

Campus d'innovation technologique

2 md €

1,5 md € NC

Dotation des campus en capital partiellement consomptible

Laboratoires d'excellence

1 md €

dont 900 M€ NC

Dotation possible des laboratoires en capital non consomptible à moyen terme

Instituts hospitalo-universitaires

850 M€

dont 680 M€ NC

Dotation d'un fonds ANR

OPERATION CAMPUS

1,3 md €

dont 1,3 md € NC

Dotation en capital non consomptible d'une structure à ce jour non connue

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances rectificative.

S'agissant des « campus d'excellence », il convient de souligner que les dotations en capital non consomptible ne seront attribuées juridiquement aux « campus d'excellence » qu'à l'issue d'une période probatoire, soit en 2013. Un dispositif similaire semble être envisagé pour les « laboratoires d'excellence ». Ce mécanisme permettra de s'assurer que les projets portés par les campus sélectionnés soient correctement avancés avant dotation en fonds propres des structures représentatives de ces campus. Il permettra également d'étudier avec soin les conséquences du versement d'une dotation en capital non consomptible à des structures qui pourraient être privées, comme par exemple des fondations ou des fonds de dotations.

Au total, l'engagement de l'Etat de verser des rémunérations aux bénéficiaires des dotations en capital non consomptible, tout comme les modalités selon lesquelles il apporte les fonds, contrôle leur utilisation et peut réviser le montant de son apport et ce jusqu'à sa suppression, devrait être encadré dans le cadre des conventions. Dans ce cadre, votre commission vous proposera de :

- préciser la durée maximale des conventions entre l'Etat et les organismes gestionnaires, afin de créer une clause de rendez-vous soit au terme du projet, soit au cours de sa réalisation ;

- le cas échéant, indiquer que les dotations en capital ne sont versées que pour un montant et une durée déterminés aux gestionnaires ;

- instituer, entre les organismes gestionnaires et les éventuels opérateurs de second rang, une procédure de conventionnement identique à celle prévue par le projet de loi entre l'Etat et les opérateurs de premier rang.

C. UN LISSAGE DES EFFETS SUR LA DETTE

A court et moyen termes, l'emprunt national n'augmente pas la dette de l'Etat de son montant, soit 35 milliards d'euros, mais d'un montant nettement inférieur. En effet, il faut en déduire le montant des sommes déposées par les opérateurs sur le compte du Trésor, de 30 milliards d'euros en début de période.

A titre indicatif, le tableau ci-après synthétise les grandes masses du dispositif, en fonction de diverses hypothèses.

Les grandes masses du dispositif proposé : quelques ordres de grandeur indicatifs

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Hypothèses

           
             

Taux d'intérêt à moyen et long termes (BTAN et OAT) (en %)

3

3

4

4

4

4

Taux d'intérêt à court terme (BTF) (en %)

0,5

2

3

3

3

3

Rémunération des fonds non consomptibles (en %)

4

4

4

4

4

4

             

Décaissements par les opérateurs (en Mds €) *

5,3

4,2

4,2

4,2

4,2

0,6

             

Résultats (en Mds €)

           
             

Emissions à moyen et long termes***

35,0

35,0

35,0

35,0

35,0

35,0

Dépôts

30,0

25,8

21,6

17,4

15,9

15,9

Dont dépôts rémunérés****

15,9

15,9

15,9

15,9

15,9

15,9

Impact de l'emprunt national sur la dette de l'Etat

5,0**

9,2

13,4

17,6

19,1

19,1

             

Charges d'intérêts totales (y.c. rémunération des opérateurs)

0,5**

1,2**

1,4

1,5

1,6

1,6

Charge d'intérêt à moyen et long termes*****

0,0

1,1

1,4

1,4

1,4

1,4

Charge d'intérêt à court terme*****

0,0

-0,5

-0,6

-0,5

-0,5

-0,5

Rémunération des opérateurs

0,5**

0,6**

0,6

0,6

0,6

0,6

* Hypothèses retenues par la commission des finances et explicitées ci-après, quasiment identiques à celles du Gouvernement. ** Résultats identiques aux chiffres indiqués par le Gouvernement. *** Sans augmentation de la dette résultant des charges d'intérêts (que l'on suppose gagée). **** Le montant de 15,9 milliards d'euros retenu ici est l'estimation faite par la commission des finances à partir des justifications au premier euro du présent projet de loi (le Gouvernement retient un montant de 15,5 milliards d'euros). ***** On considère que la charge d'intérêt n'apparaît qu'à compter de 2011 (les montants des coupons échus et des coupons pleins s'annulant l'année d'émission).

Sources : présent projet de loi, calculs de la commission des finances

1. Une augmentation de la dette de l'Etat de 5 milliards d'euros en 2010

En 2010, la dette de l'Etat serait accrue de seulement 5 milliards d'euros.  En effet, les 35 milliards d'euros d'émissions rendus nécessaires par l'emprunt national seraient compensés par le dépôt de 30 milliards d'euros sur le compte du Trésor par les opérateurs.

Certes, du point de vue du budget de l'Etat, la totalité des 35 milliards d'euros ont vocation à être décaissés dès 201041(*), ce qui aggrave d'autant son déficit au sens de la comptabilité budgétaire. Par ailleurs, si le Gouvernement communique sur le fait que les remboursements des banques seront de l'ordre de 13 milliards d'euros42(*), on ne voit pas la pertinence de cette approche, qui conduit à additionner deux phénomènes indépendants. En fait, il faut distinguer deux sujets :

- l'augmentation de 13 milliards d'euros des prévisions d'émissions par rapport aux prévisions de la loi de finances pour 2010, résultant essentiellement des 35 milliards d'euros de l'emprunt national, et de deux phénomènes tendant à réduire le montant des émissions : 13 milliards d'euros de remboursements des banques, qui auraient dû venir en déduction de la dette de l'Etat, mais aussi 9 milliards d'euros de rachats de titres ;

- le supplément d'émissions suscité par l'emprunt national, par rapport à une situation où celui-ci n'existerait pas : ce supplément est bien de 35 milliards d'euros, les deux phénomènes précités en étant indépendants.

La dette à moyen-long terme est donc accrue de 35 milliards d'euros par l'emprunt national.

Cependant, la dette à court terme de l'Etat sera fortement réduite. En effet, selon l'exposé des motifs de l'article 5 du présent projet de loi, « la variation des dépôts des correspondants atteindrait (...) 30 milliards d'euros de plus qu'en loi de finances, du fait de l'obligation de dépôt imposée aux gestionnaires des fonds versés pour le financement des dépenses d'avenir ». Cela implique que les décaissements des opérateurs liés à l'emprunt national sont évalués à 5 milliards d'euros en 2010 (comme ceci a été confirmé par le Gouvernement).

L'Etat ne bénéficie pourtant pas de 30 milliards d'euros de trésorerie gratuite, parce qu'il doit rémunérer les dépôts des opérateurs correspondant aux crédits non consomptibles, qui en représentent plus de la moitié. Ainsi, la justification au premier euro du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » évalue le coût de « la rémunération des fonds soumis à obligation de dépôt sur le compte du Trésor et conservés en vue de produire intérêt » à 500 millions d'euros. Selon l'Agence France Trésor, ce chiffre de 500 millions d'euros en 2010 correspond au montant des crédits non consomptibles tel qu'estimé par le Gouvernement, de 15,5 milliards d'euros, multiplié par un taux d'intérêt de 4 %, appliqué pendant trois trimestres (le montant exact étant de 465 millions d'euros). Selon les mêmes hypothèses, on calcule qu'en année pleine, le coût est de 620 millions d'euros.

2. Un impact sur la dette de l'Etat qui atteindrait 10 milliards d'euros en 2011 et près de 20 milliards d'euros à compter de 2014

Comme le montre le tableau de la page 60 du présent rapport, l'impact de l'emprunt national sur la dette de l'Etat augmenterait rapidement.

Si en 2010 il serait de seulement 5 milliards d'euros, correspondant à l'écart entre les 35 milliards d'euros d'émissions à moyen et long termes supplémentaires, et les 30 milliards d'euros correspondant à la réduction des émissions à court terme, cette situation ne serait pas durable.

En effet, les dépôts sur le compte du Trésor diminueront alors que les opérateurs réaliseront des décaissements. Ainsi, il résulte des hypothèses retenues par la commission des finances que dès 2013 les dépôts sur le compte du Trésor se réduiront quasiment aux dotations non consomptibles, de l'ordre de 16 milliards d'euros. La dette aura alors été accrue d'environ 35-16=19 milliards d'euros.

3. Des charges financières intégralement gagées, pour éviter l'effet boule de neige

En revanche, il n'y aurait pas d'effet boule de neige. Autrement dit, le supplément de dette ne s'autoalimenterait pas par son impact sur la charge d'intérêts, mais se stabiliserait à près de 20 milliards d'euros.

Tout d'abord, en 2010 les charges d'intérêt, qui du fait des spécificités des modalités d'émission ne concerneront que la rémunération des

dépôts des opérateurs43(*), soit 500 millions d'euros, seront gagées par une réduction à due concurrence des dépenses de fonctionnement de l'Etat. Les dépenses de l'Etat ne seront donc pas accrues en 2010 par l'emprunt national.

Ensuite, les années suivantes, la charge d'intérêts au sens large, c'est-à-dire y compris la rémunération des dépôts des opérateurs, n'aura pas d'impact sur les dépenses de l'Etat puisqu'elle sera de fait incluse dans la norme de croissance des dépenses. Elle sera donc nécessairement « gagée », par des réductions de crédits demeurant à définir.

Les économies qu'il conviendra de dégager seront significatives.

L'exposé des motifs du présent projet de loi évalue le supplément de charge d'intérêts à 1,2 milliard d'euros en 2011 (près de 500 millions d'euros en 2010). Selon les indications du Gouvernement, ce montant inclut la rémunération des dépôts des opérateurs. Il résulte en fait des trois phénomènes suivants :

- une augmentation de la charge d'intérêts à moyen et long termes de 1,1 milliard d'euros ;

- une diminution de la charge d'intérêts à court terme de 0,5 milliard d'euros, résultant des dépôts des opérateurs sur le compte du Trésor ;

- une rémunération des opérateurs de 0,6 milliard d'euros.

Comme le montre le tableau de la page 60 du présent rapport, cette somme atteindrait 1,6 milliard d'euros à compter de 2014.

Dans la perspective de la préparation de la prochaine loi de programmation des finances publiques, il faut remarquer que le principe du « gage » des charges financières liées à l'emprunt national s'apparente à un outil supplémentaire pour contrôler l'évolution des dépenses de fonctionnement de l'Etat.

D. UNE GOUVERNANCE PROMETTEUSE, MAIS À PRÉCISER

Selon le rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, il convient de mettre en place « une gouvernance exemplaire » afin de « garantir la bonne utilisation des fonds mobilisés » dans le cadre de l'emprunt national.

La gouvernance de l'emprunt national est précisée par l'article 4 du projet de loi, dont la lecture doit être conjuguée avec l'exposé des motifs du présent projet de loi et le décret du 22 janvier 2010 relatif au commissariat général à l'investissement.

La gestion des fonds de l'emprunt national est déléguée à des organismes gestionnaires qui, sur la base d'appel à projets compétitifs, alloueront les crédits. Leur travail est encadré par le commissaire général à l'investissement dont la mission est de veiller aussi bien à la préparation du processus de contractualisation entre l'Etat et les gestionnaires, qu'à l'harmonisation des procédures de sélection des projets. La gestion « étanche » des fonds de l'emprunt national par rapport au reste du budget devrait permettre au commissaire, ainsi qu'au comité de surveillance des investissements d'avenir, d'assurer un suivi de la réalisation des investissements ainsi qu'une évaluation de la rentabilité des projets financés.

L'information du Parlement, dont quatre membres devraient participer au comité de surveillance, serait faite a posteriori par un document budgétaire spécifique compte tenu de la disparition des programmes créés par le présent projet de loi de finances rectificative dès 2011.

Votre rapporteur général ne dispose pas, à ce stade, de l'ensemble des informations qui lui seraient nécessaires pour juger de tous les aspects de cette opération d'investissement complexe (multitude des projets à financer, diversité des moyens d'intervention enjeux sur les finances publiques...). Plusieurs propositions sont ainsi avancées pour renforcer l'information des parlementaires et garantir que les procédures qui seront suivies respectent au mieux les principes d'une bonne gouvernance.

Il importe de préciser que les développements suivants pourraient ne pas concerner les fonds de l'emprunt national affectés à l'opération « Campus » (1,3 milliard d'euros) compte tenu de l'antériorité du projet par rapport à l'emprunt et de la nature des fonds mobilisés qui ne sont pas exclusivement ceux de l'emprunt.

1. Des fonds dont la gestion est déléguée à des opérateurs dans le cadre d'un processus contractuel

La gestion des fonds de l'emprunt national serait confiée à des organismes gestionnaires. A la lecture du projet de loi de finances, douze entités peuvent être identifiées, sachant que les modalités de délégation des fonds alloués à l'opération de rénovation immobilière des campus universitaires n'ont pas encore été précisées : l'Agence nationale de la recherche (ANR), le Centre national d'études spatiales (CNES), le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA), l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), l'Agence de développement et de maîtrise de l'énergie (ADEME), le Fonds stratégique d'investissement (FSI), OSEO, le Fonds national pour la société numérique(FSN), l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

S'agissant de la CdC, il convient de noter que cette entité ne sera pas un organisme gestionnaire à proprement parler mais qu'elle sera amenée à gérer des fonds pour le compte d'un ou plusieurs établissements gestionnaires.

Cette première « strate d'opérateurs » serait doublée dans le cas de la mission « Recherche et enseignement supérieur », d'une seconde « strate » de gestionnaires qui, après appels à projets organisés par l'Agence nationale de la recherche, percevraient une part importante des fonds de l'emprunt : ainsi, l'ANR, qui devrait se voir allouer 17,6 milliards d'euros au titre de l'emprunt national, a vocation à reverser 11,7 milliards d'euros à d'autres entités. L'importance de ce reversement souligne l'attention qui doit être portée aussi bien à la contractualisation entre l'Etat et les organismes gestionnaires, qu'entre les organismes gestionnaires et leurs éventuels bénéficiaires.

a) La transmission des projets de conventions aux commissions compétentes des assemblées parlementaires

Les conventions devraient préciser un certain nombre de détails techniques qui ne sont pas à ce jour arbitrés. Compte de l'importance des sommes en jeu et de la nécessité de garantir le bon déroulement des opérations d'investissement, il serait opportun que les commissions compétentes des assemblées puissent avoir communication des projets de conventions avant leur signature.

Cette transmission représente un enjeu certain. En effet, la débudgétisation des fonds de l'emprunt national, délégués en une seule fois aux opérateurs en 2010, requiert en amont une vigilance particulière, renforcée par un avis des commissions chargées des finances. Par cet avis, elles seraient en mesure de vérifier que les documents contractuels précisent de manière satisfaisante le régime de délégation des fonds aux gestionnaires et les conditions de conservation, les modalités de versement des fonds aux porteurs de projet, le suivi comptable des fonds, l'évaluation des investissements financés, ainsi que l'intéressement au retour financier.

b) Le contenu des conventions

Le processus contractuel est au coeur de la gouvernance de l'emprunt national, la convention entre l'Etat et les organismes gestionnaires étant appelée à définir les modalités pratiques de l'affectation des fonds de l'emprunt et de leur suivi.

Une convention de gestion devrait être signée avec chacun des gestionnaires de crédits pour chaque action qu'il met en oeuvre. Pour les opérateurs qui disposent déjà d'un contrat pluriannuel de performance et/ou de moyens réglant leurs relations avec l'État, une convention de gestion spécifique (ou une annexe spécifique au contrat) s'ajoutera au contrat existant pour encadrer la gestion des crédits ouverts au titre des investissements d'avenir.

Il n'existe pas à ce jour de convention-type. Les catégories obligatoires communes à ces conventions sont mentionnées à l'article 4 du projet de loi. Il s'agit :

- des objectifs à atteindre et des indicateurs mesurant les résultats obtenus ;

- des modalités d'instruction des dossiers, conformément à un cahier des charges approuvé par arrêté du Premier ministre ;

- de la création d'un ou plusieurs comptes particuliers et des modalités d'un suivi comptable propre ainsi que des conditions d'information préalable de l'État sur les paiements envisagés ;

- le cas échéant, des conditions dans lesquelles les fonds non consomptibles versés sont, pour un montant déterminé, conservés pour produire intérêt ;

- des modalités selon lesquelles l'État contrôle l'utilisation des fonds et décide en dernier lieu de leur attribution.

Afin de s'assurer d'une part, des bonnes conditions de gestion des fonds délégués aux opérateurs, et d'autre part, de la préservation des intérêts budgétaires et patrimoniaux de l'Etat, votre rapporteur général estime que le contenu obligatoire des conventions nécessite d'être précisé dans la loi, tout comme il considère que la durée des conventions doit être encadrée afin de permettre un réexamen périodique de la contractualisation.

2. Un commissariat général à l'investissement qui assure la cohérence de la politique d'investissement de l'Etat, sous le contrôle du comité de surveillance des investissements d'avenir

Afin d'assurer la cohérence de la politique d'investissement de l'Etat, il a été décidé de nommer un commissaire général à l'investissement, actuellement M. René Ricol.

Aux termes du décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010, le commissaire général à l'investissement est assisté d'un adjoint qui est, comme lui, nommé par décret. Il est entouré de services administratifs de taille limitée, dont l'effectif exact reste à déterminer. Il peut s'appuyer sur l'expertise des services des différents ministères et des organismes chargés de la gestion des crédits. Ses frais de fonctionnement devraient être portés par le programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ».

Les principales missions du commissaire général sont les suivantes : « 1° Il prépare les décisions du Gouvernement relatives aux contrats passés entre l'Etat et les organismes chargés de la gestion des fonds consacrés aux investissements d'avenir ;

2° Il coordonne la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets et vérifie leur cohérence avec l'action du Gouvernement en matière d'investissement d'avenir et de réforme des politiques publiques ;

3° Il coordonne l'instruction des projets d'investissement et formule des avis et propositions ;

4° Il veille à l'évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité ;

5° Il dresse un bilan annuel de l'exécution du programme. »

Il est en outre assisté d'un comité de surveillance des investissements d'avenir, présidé par MM. Juppé et Rocard, dont la mission est d'établir un rapport annuel sur l'exécution du programme d'investissements et son évaluation. Ce comité de surveillance est, selon le décret précité, composé de quatre parlementaires désignés par les présidents des assemblées et de six personnalités qualifiées désignées par le Premier Ministre.

Le partage des compétences entre les deux pôles de gouvernance institutionnelle mériterait cependant d'être clarifié, afin d'éviter tout conflit d'intérêt entre instruction et sélection des dossiers d'une part, et évaluation des projets financés d'autre part.

3. Des modalités de sélection dont la transparence pourrait être accrue

Les « dépenses d'avenir » financées par l'emprunt national seront précisément identifiées à l'issue des appels à projets qui seront conduits par les organismes gestionnaires sur les priorités identifiées et présentées dans le projet de loi grâce à douze nouveaux programmes budgétaires.

L'élaboration des cahiers des charges des appels à projets devrait être, selon le décret, supervisée par le commissaire général à l'investissement. Il convient de noter que le commissaire général à l'investissement est chargé d'assurer la cohérence des appels à projets avec l'action du gouvernement en matière d'investissement d'avenir et de réforme des politiques publiques.

La conduite des appels à projets est matériellement réalisée par les organismes gestionnaires. A ce titre, il convient de se féliciter de l'expertise de ces derniers en la matière, notamment en ce qui concerne l'ANR qui aura à attribuer 17,6 milliards d'euros.

La sélection des projets devrait, dans la majorité des cas, correspondre à une décision de l'Etat, après avis du commissaire général à l'investissement sur les conclusions des jurys constitués pour chaque appel à projet. Il convient de souligner que le commissaire général à l'investissement pourra, le cas échant, donner son appréciation aux porteurs de projets avant l'examen des projets par les jurys.

Votre rapporteur général est favorable à ce que les décisions soient prises formellement par l'Etat, en l'espèce par le Premier ministre après avis du commissaire général à l'investissement, compte tenu de l'importance des sommes en jeu et de la nécessité d'assurer une certaine cohérence de la politique d'investissement de l'Etat. Néanmoins, afin d'éviter toute contestation inutile sur le mode de sélection qui doit identifier les investissements qualitatifs pour l'avenir, il serait opportun que l'ensemble du processus décisionnel soit transparent, et prévoir, à ce titre, la publication des recommandations du comité de sélection de l'organisme gestionnaire, la publication de l'avis du commissaire général à l'investissement, ainsi que la motivation de la décision finale lorsque celle-ci diffère des recommandations du comité de sélection.

4. Un suivi budgétaire limité qui ne doit pas empêcher la neutralité budgétaire de l'emprunt

Le projet de loi ouvre au titre de l'emprunt national 35 milliards d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur six missions. Ces crédits budgétaires ayant vocation d'ici la fin de l'année à être entièrement délégués aux organismes gestionnaires et donc à être intégrés dans leur budget, les programmes n'existeront plus dans la prochaine loi de finances initiale pour 2011.

A partir de 2011, seule la mission « Engagements financiers de l'Etat » témoignera, d'un point de vue budgétaire, de l'existence l'emprunt national. En effet, il conviendra d'ouvrir chaque année un montant de crédits, en AE et CP, correspondant à la rémunération des dotations non consomptibles d'une part, et à la charge de la dette de l'emprunt d'autre part.

A ce titre, votre rapporteur général souligne qu'il est favorable à la neutralité budgétaire, les coûts de l'emprunt national devant ainsi être compensés chaque année par une réduction à due concurrence des dépenses de fonctionnement de l'Etat. En sens inverse, les financements issus de l'emprunt national n'ont pas vocation à justifier des réductions de crédit budgétaires au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer la compensation des coûts de l'emprunt. Le respect de cet effet additionnel a été mis en avant par le rapport de MM. Juppé et Rocard.

Afin d'assurer l'information du Parlement, le projet de loi prévoit que le Gouvernement dépose chaque année, jusqu'en 2020, une annexe générale au projet de loi de finances présentant les investissements financés par les crédits ouverts sur les programmes créés par le présent projet de loi. Sur proposition de la commission des finances, l'Assemblée nationale a précisé le contenu de ce document et défini une date de dépôt pertinente, c'est-à-dire cinq jours au moins avant la discussion en séance publique de la première des missions concernées par l'emprunt national.

5. Un suivi comptable facilité par l'ouverture au profit de chaque gestionnaire d'un compte spécifique au Trésor

a) Le suivi comptable des organismes gestionnaires

L'article 4 du projet de loi prévoit que « les fonds sont obligatoirement déposés chez un comptable du Trésor ». Actuellement, selon l'article 118 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, « sauf autorisation donnée par le ministre des finances, il ne peut être ouvert qu'un seul compte au Trésor par correspondant. » Compte tenu de la nécessité de garantir l'étanchéité de la gestion des fonds de l'emprunt national non seulement par rapport au budget de l'Etat mais aussi par rapport à celui des opérateurs gestionnaires, ces derniers seront autorisés à posséder au moins deux comptes au Trésor.

Les modalités d'un suivi comptable propre ainsi que de l'information préalable de l'Etat sur les paiements envisagés devraient être précisées dans la convention signée entre l'Etat et les opérateurs gestionnaires. Selon les informations recueillies, ce suivi n'est pas encore finalisé.

En tout état de cause si l'article 4 prévoit actuellement une information préalable de l'Etat sur les paiements envisagés, il convient également de prévoir, compte tenu de l'importance des sommes engagées et les caractéristiques de certains crédits une information trimestrielle du Parlement concernant les mouvements enregistrés sur les comptes des organismes gestionnaires.

S'agissant de l'engagement des dépenses, les responsables de programmes seront désignés ordonnateurs des dépenses pour les nouveaux programmes créés dans le cadre de la loi de finances rectificative. Au sein des opérateurs et autres organismes gestionnaires des crédits, sous réserve des règles particulières de gouvernance et des dispositifs arrêtés dans le cadre des conventions avec l'État, les ordonnateurs seront en pratique les responsables administratifs de ces organismes.

b) Le suivi comptable des bénéficiaires des dotations non consomptibles autres que les opérateurs gestionnaires

Comme pour les organismes gestionnaires, le projet de loi prévoit une obligation de dépôt au Trésor des fonds attribués par l'Agence nationale de la recherche à leurs bénéficiaires, quels qu'ils soient, lorsque ces fonds ne sont pas consomptibles.

Compte tenu de l'importance des sommes non consomptibles allouées à des entités non identifiées comme organismes gestionnaires, votre rapporteur général souligne que le suivi comptable qui sera imposé aux principaux gestionnaires doit également l'être aux gestionnaires de second rang.

6. L'évaluation du programme d'investissements, un enjeu essentiel

Le suivi de la réalisation du programme d'investissements, tout comme l'évaluation de la rentabilité de ces derniers, constitue une priorité compte tenu des enjeux de croissance économique et des sommes mobilisées.

Si le présent projet de loi propose de mettre en place un dispositif de suivi particulier des fonds de l'emprunt national, les fonds de l'emprunt national pourront, comme les crédits budgétaires, faire l'objet de missions de contrôle sur pièce et sur place de la part des rapporteurs spéciaux des commissions des finances des assemblées.

a) Les indicateurs associés aux programmes d'investissements

Respectant l'architecture « lolfienne », les nouveaux programmes créés par le présent projet de loi proposent les indicateurs de suivi et d'évaluation des investissements financés par l'emprunt national. Ces indicateurs, qui n'apparaîtront pas dans les annexes budgétaires traditionnelles relatives aux missions de l'Etat, seront présentés à partir de 2011 dans un document budgétaire spécifique (« un jaune ») qui permettra au Parlement de juger de l'impact de l'emprunt national.

Votre rapporteur général salue l'effort qui a été fait afin de respecter les principes de la LOLF ; il souhaiterait toutefois savoir si ces indicateurs sont réservés à l'information parlementaire ou s'ils constituent également une feuille de route pour les organismes gestionnaires.

b) L'articulation entre le commissaire général à l'investissement et le comité de surveillance 

Aux termes du décret du 22 janvier 2010 précité, le Commissaire général à l'investissement « veille à l'évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité » et « dresse un bilan annuel de l'exécution du programme ». Parallèlement, le comité de surveillance « établit un rapport annuel faisant apparaître l'exécution du programme d'investissements et les résultats de leur évaluation ». Pour ce faire, le Commissaire transmet toutes les informations utiles au comité.

Compte tenu du rôle du Commissaire général à l'investissement dans l'instruction des dossiers, votre rapporteur général s'interroge sur l'opportunité de confier formellement le suivi et l'évaluation des investissements au commissaire général à l'investissement, soit l'instance qui a participé à la sélection de ces investissements. Le comité de surveillance ne devrait-il pas être l'organe responsable de cette évaluation ? Selon les termes du décret, le comité de surveillance a pour seule fonction l'établissement d'un rapport annuel transmis au Premier ministre et au Parlement. Ne devrait-il pas bénéficier de la possibilité d'adresser des recommandations au commissaire qu'il surveille ?

c) L'évaluation, un outil vertueux

Le suivi et l'évaluation des projets financés doivent pouvoir servir trois objectifs :

- premièrement, s'assurer de la mise en place d'une dynamique vertueuse entre financement et avancement des projets. A ce titre, votre rapporteur général est favorable à ce que les financements soient alloués de manière progressive afin de favoriser l'atteinte des objectifs. Il convient de remarquer que, d'ores et déjà, les projets financés sur base compétitive comme à l'ANR connaissent un versement échelonné des sommes au regard notamment de l'avancement des projets et de la qualité de gestion. Le dispositif de période probatoire proposé pour les « campus d'excellence », qui lie notamment progrès et financement, recueille l'approbation de votre rapporteur général qui estime que ce principe pourrait être généralisé ;

- deuxièmement, permettre une réallocation des moyens en cas de constat d'un dysfonctionnement manifeste ou de performance insuffisante. Le projet de loi indique dans l'exposé des motifs cette possibilité de redéploiement44(*) sans que celle-ci ne soit à proprement parler traduite. Toutefois, on peut déduire que cette faculté de redéploiement découle de la disposition selon laquelle, aux termes de l'article 4 du projet de loi, « l'Etat contrôle les fonds et décide en dernier lieu de leur attribution ». Votre rapporteur général considère que cette procédure mériterait d'être clarifiée notamment s'agissant de l'information du Parlement sur ces éventuels redéploiements : l'autorisation parlementaire étant donnée au regard d'une ventilation de l'emprunt national par programme et actions, toute décision de redéploiement conséquent des fonds devrait être portée à la connaissance des commissions des finances du Parlement ;

- troisièmement, permettre une appréciation de l'impact socio-économique de l'emprunt national au regard de son impact sur les finances publiques. Si l'évaluation ex ante parait délicate, il conviendrait néanmoins d'assurer une évaluation de la rentabilité financière ou socio-économique ex post. Votre rapporteur général est toutefois conscient de la difficulté de cet exercice qui ne consiste pas, compte tenu de l'hétérogénéité du programme d'investissements, à simplement enregistrer des recettes. Le « retour sur investissement » ne sera ni immédiat ni aisément identifiable. Votre rapporteur général souhaite qu'une attention particulière soit accordée à cet aspect.

E. LES DÉPENSES FINANCÉES PAR L'EMPRUNT NATIONAL

1. Environ 25 milliards d'euros destinés à financer des subventions et 10 milliards d'euros devant financer des prises de participations, avances remboursables et prêts

Le présent projet de loi est difficilement lisible, du fait - comme dans le cas du rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard - de l'absence de tableau synthétique ventilant les différentes dépenses selon leur nature (dotations consomptibles, dotations non consomptibles, prêts...). Une telle ventilation est pourtant indispensable : sans elle, il n'est pas possible de déterminer quand les sommes concernées seront effectivement décaissées par les administrations publiques45(*), ni d'évaluer l'impact économique de l'emprunt national46(*).

La commission des finances s'est donc efforcée, à titre indicatif, d'élaborer un tel document, en fonction des informations figurant dans le texte.

Les dépenses ainsi ventilées sont synthétisées par le tableau ci-après.

Ventilation indicative, par la commission des finances, des dépenses en fonction de leur nature

(en milliards d'euros)

Priorité

Mission

Programme

Opérateur

Montant

Prises de participations, avances remboursables, prêts*

Subventions*

Prises de participations

Avances remboursables

Prêts

Crédits non consomptibles

Crédits consomptibles

Campus d'excellence

Recherche et enseignement supérieur

Pôles d'excellence

Agence nationale de la recherche (ANR)

7,7

     

7,7

 

Opération Campus

A déterminer

1,3

     

1,3

 

Opération du plateau de Saclay

Agence nationale de la recherche (ANR)

1

       

1,0

Egalité des chances

Enseignement scolaire

Internats d'excellence et égalité des chances

Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU)

0,2

       

0,5

A déterminer

0,3

Formation professionnelle

Travail et emploi

Investissements dans la formation en alternance

Caisse des dépôts et consignations (CdC)

0,5

0,2

 

0,2

 

0,2

Laboratoires d'excellence

Recherche et enseignement supérieur

Pôles d'excellence

Agence nationale de la recherche (ANR)

1

     

0,9

0,1

Valorisation de la recherche publique

3,5

     

2,5

1,0

Equipements de recherche

Projets thématiques d'excellence

1

     

0,6

0,4

Santé et biotechnologies

Pôles d'excellence

0,85

     

0,7

0,2

Santé et biotechnologies

Projets thématiques d'excellence

1,55

     

1,1

0,5

Croissance des PME

Économie

Croissance des petites et moyennes entreprises

OSEO, FSI, CDC

1,5

1,1

0,2

   

0,3

Croissance des PME

CCF Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Prêts aux petites et moyennes entreprises

OSEO

1

   

1,0

   

Automobile, transports terrestre et maritime

Écologie, développement et aménagement durables

Véhicule du futur

Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

1

0,2

0,3

0,2

 

0,3

Etats généraux de l'industrie

Économie

Croissance des petites et moyennes entreprises

OSEO, FSI, CDC

1

0,1

0,2

0,5

 

0,2

Espace

Recherche et enseignement supérieur

Projets thématiques d'excellence

Centre national d'études spatiales (CNES)

0,5

0,3

     

0,3

Aéronautique

Recherche dans le domaine de l'aéronautique

ONERA

1,5

 

1,0

   

0,5

Transports et urbanisme durables

Écologie, développement et aménagement durables

Transport et urbanisme durables

Caisse des dépôts et consignations (CDC)

1

     

0,4

0,6

Energies renouvelables et décarbonées

Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie

Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

1,6

 

1,1

   

0,5

 

Recherche et enseignement supérieur

Instituts thématiques d'excellence en matière d'énergies décarbonées

Agence nationale de la recherche (ANR)

1

     

0,8

0,3

Nucléaire de demain

Nucléaire de demain

Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (ANDRA) et Commissariat à l'énergie atomique (CEA)

1

0,3

 

0,3

 

0,3

Rénovation thermique des logements privés

Ville et logement

Rénovation thermique des logements

Agence nationale de l'habitat (ANAH)

0,5

       

0,5

Développement des usages et contenus innovants

Économie

Développement de l'économie numérique

Fonds national pour la société numérique (FSN)

2,5

1,1**

0,3**

0,4**

 

0,7**

Equipement de la France en très haut débit

2

0,1

 

1,0

 

0,9

TOTAL

     

35

3,3

3,0

3,6

15,9

9,1

* La ventilation entre les différents types de dépense (dotations consomptibles ou non, prêts...), indicative, a été faite en fonction des éléments figurant dans les justifications au premier euro du présent projet de loi, parfois assez vagues.

** Le présent projet de loi ne donnant aucune indication chiffrée sur la répartition de ces dépenses, on retient ici les montants transmis par le Gouvernement.

Sources : présent projet de loi, calculs de la commission des finances

Ainsi, en chiffres arrondis, sur les 35 milliards d'euros de l'emprunt national, environ 10 milliards d'euros financeraient des prises de participations, des avances remboursables et des prêts, et 25 milliards d'euros financeraient des subventions (dont seulement 10 milliards d'euros correspondant à des crédits consomptibles).

Les montants globaux tels qu'évalués par la commission des finances ne correspondent pas exactement à ceux figurant dans les justifications au premier euro du présent projet de loi. Ces dernières ne présentant pas de telle ventilation pour les différentes « priorités », il n'est pas possible de les utiliser pour déterminer la nature de cette divergence. Il ressort toutefois de l'analyse du tableau utilisé par le Gouvernement pour réaliser ses calculs, transmis à la commission des finances, que celui-ci n'est pas compatible avec certaines des justifications au premier euro du présent projet de loi47(*).

Cela montre l'imprécision des justifications au premier euro, et l'impossibilité de déterminer dès à présent avec précision l'usage qui sera fait des crédits financés par l'emprunt national.

Les incertitudes au sujet de la ventilation des dépenses par nature : comparaison des montants figurant dans l'exposé des motifs et de ceux calculés par la commission des finances

(en milliards d'euros)

 

Montants globaux figurant dans l'exposé des motifs du présent projet de loi

Montants calculés par la commission des finances en fonction des informations figurant dans les justifications au premier euro

Prises de participation

3,6

3,3

Avances remboursables

2,9

3,0

Prêts

2,9

3,6

Subventions financées par des crédits non consomptibles

15,5

15,9

Subventions financées par des crédits consomptibles

10,1

9,1

Total

35,0

35,0

Prises de participations, avances remboursables, prêts

9,4

9,9

Subventions

25,6

25,1

Sources : présent projet de loi, calculs de la commission des finances

2. La répartition temporelle des décaissements : environ 4 milliards d'euros par an de 2010 à 2014, et 0,6 milliard d'euros par an ensuite ?

Il est possible, à partir de la répartition des dépenses entre catégories, de se faire une idée des sommes en jeu et de leur répartition temporelle, du point de vue non du seul Etat (ce qui sous l'angle économique n'a guère d'importance), mais de l'ensemble des administrations publiques.

Les principaux ordres de grandeur, purement indicatifs, sont indiqués par le graphique ci-après.

Par convention, on suppose ici que les subventions correspondant à des crédits consomptibles et les prêts, avances remboursables et dotations en capital sont attribués en 5 ans48(*), avec un supplément d'1 milliard d'euros en 2010 dans le second cas (le Gouvernement estimant que la priorité « Croissance des PME » connaîtra une « bosse » de dépenses en 2010). On arrive alors bien, comme le Gouvernement, à des dépenses totales de l'ordre de 5 milliards d'euros en 2010.

Ces dépenses comprendraient des subventions de l'ordre de 2,5 milliards d'euros de 2010 à 2014, et de 0,6 milliard d'euros chacune des années suivantes. En effet, après avoir dépensé les 10 milliards d'euros (environ) de crédits consomptibles, les opérateurs ne pourront plus verser que les intérêts des crédits non consomptibles (fixés ici, par convention, à un taux de 4 % par an).

3. Des modifications significatives par rapport aux propositions de MM. Juppé et Rocard

Comme on l'a indiqué, le présent projet de loi de finances reprend les grandes lignes des préconisations du rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard.

Le tableau ci-après compare la ventilation des moyens proposés. Les rubriques retenues ici correspondent à une nomenclature simplifiée, afin de faciliter la comparaison (les nomenclatures des deux projets ne sont en effet pas les mêmes). Comme le présent projet de loi, le rapport de MM. Juppé et Rocard ne comprend pas de tableau synthétique récapitulant la ventilation des dépenses par nature (dotations consomptibles, dotations non consomptibles, prêts...). Cette répartition a donc dû être réalisée par la commission des finances, à titre purement indicatif, en fonction des éléments (souvent assez vagues) figurant dans le texte.

Les dépenses proposées par MM. Juppé et Rocard et par le présent projet de loi : une tentative de comparaison

(en milliards d'euros)

 

Commission chargée de mener une réflexion sur les investissements porteurs d'avenir

Présent projet de loi

Ecart

Subventions

Prêts, avances remboursables, dotations en capital

Total

Subventions

Prêts, avances remboursables, dotations en capital

Total

Subventions

Prêts, avances remboursables, dotations en capital

Total

Consomptibles

Non consomptibles (ou consomptibles sur 10 ans)

Consomptibles

Non consomptibles

Consomptibles

Non consomptibles (ou consomptibles sur 10 ans)

Université (hors Saclay)

0,0

9,0

 

9,0

0,0

9,0

 

9,0

       

Egalité des chances

0,5

0,1

 

0,5

0,5

   

0,5

0,1

-0,1

   

Formation professionnelle

       

0,2

 

0,3

0,5

0,2

 

0,3

0,5

Recherche publique (y compris Saclay)

4,0

2,5

 

6,5

2,5

4,0

 

6,5

-1,5

1,5

   

Santé et biotechnologies

0,5

1,5

 

2,0

0,6

1,8

 

2,4

0,1

0,3

 

0,4

Financement des PME

   

2,0

2,0

0,5

 

3,0

3,5

0,5

 

1,0

1,5

Automobile

 

1,0

 

1,0

0,3

 

0,7

1,0

0,3

-1,0

0,7

 

Espace et aéronautique

   

2,0

2,0

0,8

 

1,3

2,0

0,8

 

-0,8

 

Transports urbains

2,5

   

2,5

0,6

0,4

 

1,0

-1,9

0,4

 

-1,5

Energies renouvelables

1,0

1,5

 

2,5

0,8

0,8

1,1

2,6

-0,2

-0,8

1,1

0,1

Nucléaire

1,0

   

1,0

0,3

 

0,7

1,0

-0,7

 

0,7

 

Rénovation thermique des logements

 

2,0

 

2,0

0,5

   

0,5

0,5

-2,0

 

-1,5

Numérique : contenus innovants

   

2,0

2,0

0,7

 

1,8

2,5

0,7

 

-0,2

0,5

Numérique : très haut débit

1,0

 

1,0

2,0

0,9

 

1,1

2,0

-0,1

 

0,1

 

TOTAL

10,5

17,6

7,0

35,0

9,1

15,9

9,9

35,0

-1,3

-1,6

2,9

 

NB : la ventilation entre les différents types de dépense (dotations consomptibles ou non, prêts), indicative, a été faite en fonction des éléments figurant dans le texte (parfois assez vague) du rapport de MM. Juppé et Rocard et du présent projet de loi. Par ailleurs, la nature exacte des dépenses concernées peut varier.

Sources : Alain Juppé, Michel Rocard, « Investir pour l'avenir, Priorités stratégiques d'investissement et emprunt national », rapport au président de la République, 19 novembre 2009 ; présent projet de loi ; calculs de la commission des finances

Il ressort du tableau ci-avant que le présent projet de loi apporte certaines modifications aux propositions du rapport de MM. Juppé et Rocard.

a) La réduction des moyens prévus pour les transports urbains et la rénovation thermique des logements

Tel est tout d'abord le cas en ce qui concerne la répartition des dépenses par domaine. De ce point de vue, les principales modifications apportées par le présent projet de loi ont consisté :

- à réduire de 3 milliards d'euros les moyens prévus pour les transports urbains et la rénovation thermique des logements, dont l'impact sur la croissance potentielle n'est pas évident (1,5 milliard d'euros dans chaque cas) ;

- à augmenter à due concurrence les moyens prévus pour le financement des PME (1,5 milliard d'euros), la santé et les biotechnologies (0,4 milliard d'euros), les contenus numériques innovants (0,5 milliard d'euros), la formation professionnelle (0,5 milliard d'euros) et les énergies renouvelables (0,1 milliard d'euros).

b) L'augmentation de la part des dotations en capital, prêts et avances remboursables

Le présent projet de loi augmente en outre la part des dotations en capital, prêts et avances remboursables dans les dépenses totales. Compte tenu des imprécisions des deux textes, les chiffres ci-après doivent être considérés de manière purement indicative. Il semble cependant que le présent projet de loi accroisse ces dépenses de 3 milliards d'euros. Ainsi, en particulier :

- alors que le rapport de MM. Juppé et Rocard proposait de financer le nucléaire (1 milliard d'euros) exclusivement par « dotations consomptibles », c'est-à-dire par subventions, le présent projet de loi de finances indique que l'opérateur le financera par « subventions, prêts, prises de participation » : si l'on suppose que chacun de ces modes de financement correspond à un tiers du financement total, cela augmente le montant des dépenses autres que des subventions de 0,7 milliard d'euros ;

- alors que le rapport de MM. Juppé et Rocard proposait de financer les « technologies énergétiques décarbonées et l'économie du recyclage » (1,5 milliard d'euros) par une « dotation consomptible à hauteur de 10 % par an », impliquant là encore le recours à des subventions, le présent projet de loi prévoit que cette somme de 1,5 milliard d'euros, correspondant ici à un programme dénommé « Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte », se répartira entre « subventions (un tiers) et avances remboursables (deux tiers) » ;

- alors que le rapport de MM. Juppé et Rocard proposait de financer l'automobile (1 milliard d'euros) par une « dotation consomptible à hauteur de 10 % par an pour le cofinancement de démonstrateurs et de plateformes expérimentales avec engagement de retour financier en cas de succès commercial », ce qui semblait correspondre à des subventions, le présent projet de loi propose de financer le « véhicule du futur » par « un tiers de subventions, un tiers d'avances remboursables et un tiers de prêts à l'industrialisation ou interventions en capital » ;

- l'augmentation (1,5 milliard d'euros) par rapport aux propositions de MM. Juppé et Rocard des moyens consacrés au financement des PME vient notamment du fait que l'emprunt national doit financer des mesures déjà décidées dans le cadre des états généraux de l'industrie (1 milliard d'euros), dont environ 0,8 milliard d'euros de prêts et avances remboursables49(*).

4. La priorité donnée à la recherche

Contrairement à ce que le niveau élevé des dotations non consomptibles prévues pour l'université (9 milliards d'euros) pourrait laisser attendre, le présent projet de loi donne la priorité non à l'université, mais à la recherche.

En effet, ces dotations correspondent à des dépenses annuelles de l'ordre de seulement 400 millions d'euros. En revanche, dans le cas de la recherche (publique ou privée), les moyens prévus (en incluant les dotations en capital, prêts et avances remboursables) sont de l'ordre 2,5 milliards d'euros par an de 2010 à 2014, comme le montre le graphique ci-après.

II. UN IMPACT ÉCONOMIQUE LIMITÉ

Les considérations développées ci-dessus permettent de se faire une idée de ce que serait l'impact du « grand emprunt » sur le PIB et sur les finances publiques.

A. A COURT TERME, UN SOUTIEN « KEYNÉSIEN » DU PIB DE L'ORDRE DE 0,1 POINT EN 2010-2011

Tout d'abord, comme cela résulte du graphique figurant en page 78 du présent rapport, l'emprunt national aura essentiellement pour effet, d'un point de vue économique :

- en 2010-2014, de susciter de l'ordre de 20 milliards d'euros de dépenses publiques supplémentaires (soit environ 4 milliards d'euros par an), à peu près également réparties entre subventions d'une part, prêts, avances remboursables et dotations en capital d'autre part ;

- les années suivantes, d'accroître les subventions de quelques centaines de millions d'euros par an, sous réserve de la possibilité assez forte que ces dépenses soient compensées par une réduction de crédits budgétaires « classiques »50(*).

L'augmentation des dépenses annuelles de 4 milliards d'euros (soit 0,2 point de PIB) en 2010-2014 aura pour effet d'accroître temporairement le PIB. Le multiplicateur keynésien ne devrait pas être particulièrement élevé. En effet, bien que les dépenses concernées soient présentées comme de l'investissement, du point de vue des administrations publiques il s'agira en grande partie de dépenses d'intervention. On peut donc retenir l'hypothèse d'un multiplicateur keynésien de 0,551(*), ce qui signifie qu'un euro de dépenses publiques supplémentaires accroît temporairement le PIB de 0,5 euro. On peut donc estimer, en première analyse, que l'impact sur le PIB sera de l'ordre de 0,1 point en 2010-201152(*), ce qui est négligeable. Par ailleurs, cet impact conjoncturel sur le PIB ne serait, par définition, pas durable, le PIB rejoignant ensuite progressivement son niveau potentiel.

B. UN IMPACT PEU SIGNIFICATIF SUR LA CROISSANCE POTENTIELLE

1. Des dépenses d'un montant raisonnable

Comme votre rapporteur général a récemment eu l'occasion de le souligner dans le rapport général53(*) sur le projet de loi de finances pour 2010, contrairement aux apparences, les sommes en jeu sont modestes.

Comme on l'a indiqué ci-avant, l'emprunt national aura essentiellement pour effet de susciter de l'ordre de 20 milliards d'euros (soit 1 point de PIB) de dépenses publiques supplémentaires en 2010-2014 (soit environ 4 milliards d'euros - 0,2 point de PIB - par an), à peu près également réparties entre subventions d'une part, prêts, avances remboursables et dotations en capital d'autre part.

Pour fixer un ordre de grandeur, la France consacre environ 1,3 point de PIB par an à ses universités, contre 2 points de PIB pour les pays scandinaves. Même s'il était entièrement concentré sur les universités, l'emprunt national serait donc loin de combler l'écart, d'autant plus qu'à compter de 2015 l'augmentation annuelle des moyens deviendra très modeste.

De même, les sommes en jeu sont très faibles par rapport aux dépenses de recherche et développement (R&D). Selon les dernières données d'Eurostat, les dépenses de R&D ont été en 2006 de 1,84 point de PIB dans l'Union européenne, et 2,09 points de PIB en France, mais plus de 3 points de PIB en Suède, en Finlande et au Japon (au demeurant en croissance quasiment nulle depuis le début des années 90).

Les dépenses de R&D en 2006

(en points de PIB)

 

Dépenses

UE-27

1,84

Suède

3,73

Finlande

3,45

Allemagne

2,53

Autriche

2,49

Danemark

2,43

France

2,09

Belgique

1,83

Royaume-Uni

1,78

Pays-Bas

1,67

Slovénie

1,59

République tchèque

1,54

Luxembourg

1,47

Irlande

1,32

Espagne

1,2

Estonie

1,14

Italie

1,09*

Hongrie

1

Portugal

0,83

Lituanie

0,8

Lettonie

0,7

Grèce

0,57

Pologne

0,56

Malte

0,54

Slovaquie

0,49

Bulgarie

0,48

Roumanie

0,45

Chypre

0,42

Autres Etats

 

Turquie

0,58

Croatie

0,87

Russie

1,07*

Chine

1,34*

Norvège

1,52

Etats-Unis

2,61

Islande

2,77*

Suisse

2,9**

Japon

3,32*

* 2005. ** 2004.

Source : Eurostat, « Science, technology and innovation in Europe », septembre 2009

Ainsi, du point de vue du progrès technique et de l'augmentation de la croissance potentielle, le crédit d'impôt recherche (CIR), qui présente l'intérêt de constituer un effort continu, représente vraisemblablement un enjeu plus important que le « grand emprunt ». Son coût annuel en « régime de croisière », qui devrait être de l'ordre de 4 milliards d'euros (soit 0,2 point de PIB), est équivalent aux dépenses financées annuellement par l'emprunt national en 2010-2014. De ce point de vue, il conviendra de suivre avec intérêt les travaux de notre collègue Christian Gaudin sur le CIR.

2. Des dépenses peu concentrées

Les dépenses proposées par le présent projet de loi sont non seulement modestes, mais aussi éparpillées entre un grand nombre de domaines, dont témoigne la distinction de 20 « priorités » retenue par le présent projet de loi.

Ce relatif « saupoudrage » s'explique par diverses contraintes.

a) Une volonté d'éviter les échecs spectaculaires de la politique industrielle des « Trente Glorieuses »

Tout d'abord, on conçoit que le Gouvernement ait souhaité éviter de reproduire les échecs spectaculaires de la politique industrielle des « Trente Glorieuses ».

Le tableau ci-après montre en effet que les principaux programmes de la période 1962-1989 ont coûté environ 18 milliards d'euros. Sur ce montant, 13 milliards d'euros, soit plus de 70 %, ont financé des impasses (Concorde, Plan Calcul, Minitel).

b) Un fort éparpillement

Dans ces conditions, l'emprunt national a vocation à financer un grand nombre de « petites » contributions des administrations publiques, dans un grand nombre de secteurs.

En termes de présentation, on peut s'interroger sur la distinction de 20 « priorités », qui recouvrent au total l'ensemble des secteurs innovants : à force de multiplier les priorités, on n'en retient aucune.

Même si l'on globalise quelque peu ces « priorités », conformément au tableau ci-après, on a du mal à échapper à l'impression d'un certain « émiettement ».

Les dépenses financées par l'emprunt national

(en milliards d'euros)

 

Subventions*

Prêts, avances remboursables, dotations en capital*

Total

 

Crédits consomptibles

Crédits non consomptibles

Universités

0,0

9,0

 

9,0

Egalité des chances

0,5

   

0,5

Formation professionnelle

0,2

 

0,3

0,5

Recherche publique

2,5

4,0

 

6,5

Santé et biotechnologies

0,6

1,8

 

2,4

Financement des PME

0,5

 

3,0

3,5

Automobile

0,3

 

0,7

1,0

Espace et aéronautique

0,8

 

1,3

2,0

Transports urbains

0,6

0,4

 

1,0

Energies renouvelables

0,8

0,8

1,1

2,6

Nucléaire

0,3

0,0

0,7

1,0

Rénovation thermique des logements

0,5

   

0,5

Numérique : contenus innovants

0,7

 

1,8

2,5

Numérique : très haut débit

0,9

 

1,1

2,0

TOTAL

9,1

15,9

9,9

35,0

* La ventilation entre les différents types de dépense (dotations consomptibles ou non, prêts...), indicative, a été faite en fonction des éléments figurant dans les justifications au premier euro du présent projet de loi, parfois assez vagues.

Sources : présent projet de loi, calculs de la commission des finances

3. Une nécessaire compatibilité avec le droit communautaire et les règles de l'OMC

La tendance au « saupoudrage » s'explique également probablement par le fait que les « dépenses d'avenir » doivent être compatibles avec le droit communautaire et les règles de l'OMC.

On peut rappeler à cet égard le précédent de l'Agence de l'innovation industrielle (AII), établissement public créé en 2005 sur les recommandations d'un rapport de M. Jean-Louis Beffa54(*) et qui, dans l'incapacité juridique de mener les actions souhaitées, a finalement dû être intégré à OSEO en 2007.

En effet, la Commission européenne a encadré l'action de l'AII de fortes contraintes en passant systématiquement les projet au crible afin de déterminer si le financement de l'agence ne constituait pas une aide d'Etat indue. Il en a résulté une dénaturation du concept même de l'AII, laquelle devait assurer le plus rapidement possible un financement complémentaire d'amorçage pour des projets innovants, les retards engendrés par les procédures de la Commission pénalisant gravement lesdits projets à l'aune de la concurrence internationale.

Ainsi, dans son commentaire de l'article du projet de loi de finances pour 2008 attribuant le reliquat de la dotation de l'Etat versée à l'AII à OSEO, votre rapporteur général écrivait : « Cette position de l'Union européenne était tout à fait prévisible. On ne s'étonnera que davantage de la décision prise il y a deux ans, sur la base d'un rapport remis au Président de la République d'alors par un haut responsable apparemment resté fidèle aux conceptions traditionnelles des grands corps d'ingénieurs de l'Etat et peu conscient des contraintes européennes ».

Emprunt national et Agence de l'innovation industrielle

En réponse à une question de votre commission sur la différence entre les projets relevant de financements au titre de l'emprunt national et ceux qui entraient dans le champ des attributions de l'Agence de l'innovation industrielle (AII), le Gouvernement a fourni les informations suivantes :

« L'Agence de l'innovation industrielle (AII) a été créée en 2005, avec pour mission de promouvoir l'innovation industrielle en participant au financement de programmes de R&D collaboratifs et ambitieux, pilotés par une ou plusieurs grandes entreprises. Son action se poursuit par le biais du dispositif ISI (Innovation stratégique industrielle) d'OSEO Innovation et a été recentrée autour des entreprises de taille intermédiaire depuis 2008.

« Par son ampleur et sa logique, l'emprunt national suit, en matière industrielle, une approche différente de l'AII.

« Ainsi, la plupart des dispositifs prévus dans ce cadre ont un caractère sectoriel : en matière industrielle, les crédits mobilisables sont concentrés sur un nombre restreint de secteurs, tels que les véhicules du futur, l'espace, l'aéronautique, les énergies renouvelables ou le nucléaire de demain. L'objectif de concentration des financements sur les projets d'excellence est proche de celui que poursuivait l'AII, mais la logique de ciblage a priori sur des domaines considérés comme stratégiques diffère de l'approche retenue par l'Agence.

« Par ailleurs, les crédits issus de l'emprunt national pourront financer, dans le domaine industriel, des projets innovants qui n'auraient pas nécessairement été éligibles aux financements de l'AII : tel est le cas du soutien aux projets structurants des pôles de compétitivité.  L'objet principal  de l'emprunt national dans ce domaine est en effet de renforcer et de pérenniser la dynamique locale d'innovation apparue au sein des pôles de compétitivité, dimension essentielle de la politique française de soutien à l'innovation, qui n'était pas prise en compte par l'AII. »

4. Des dépenses dont l'impact sur la croissance potentielle est parfois difficile à estimer

Par ailleurs, indépendamment des faibles sommes en jeu, certaines dépenses financées par l'emprunt national pourraient, de par le secteur concerné, n'avoir aucun impact sur la croissance potentielle.

Certes, ces dépenses semblent représenter seulement 4 milliards d'euros sur la totalité des 35 milliards d'euros du grand emprunt (soit 11 % du total). Cependant, si l'on raisonne sur les seules subventions financées par des crédits consomptibles (correspondant au seul supplément de dépenses à moyen terme, et donc « certain », le supplément global de dépenses à long terme étant largement théorique), les dépenses probablement sans impact sur la croissance potentielle sont de l'ordre de 2,5 milliards d'euros (sur 9,1 milliards d'euros), soit 27 % du total.

Ces dépenses concernent (cette liste n'étant bien entendu pas exhaustive) :

- le programme « Internats d'excellence et égalité des chances », à caractère purement social, et dont la gestion a d'ailleurs été confiée à l'Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU)55(*) ;

- le programme « Transport et urbanisme durables », qui consiste en « soutien ciblé sur une dizaine de grands projets » dans les domaines des transports, du logement et de l'énergie56(*) ;

- le programme « Rénovation thermique des logements », qui consiste en des aides aux ménages propriétaires occupants à faibles revenus ;

- la priorité « Equipement de la France en très haut débit » : dans la mesure où il s'agit d'équiper non les grandes agglomérations, où se concentre la croissance, mais les zones rurales, ces dépenses relèvent de la simple politique d'aménagement du territoire57(*).

Ces dépenses sont légitimes et utiles, mais on peut se demander s'il y a lieu de les financer par l'emprunt national, si celui-ci a pour objet d'augmenter la croissance potentielle.

C'est d'ailleurs pour cette raison que, comme on l'a indiqué ci-avant, par rapport aux propositions de MM. Juppé et Rocard, le présent projet de loi réduit de 3 milliards d'euros les moyens prévus pour les transports urbains et la rénovation thermique des logements (1,5 milliard d'euros dans chaque cas).

Les dépenses financées par l'emprunt national : classement selon l'impact sur la croissance potentielle

(en milliards d'euros)

Priorité

Programme

Montant

Prises de participations, avances remboursables, prêts*

Subventions*

Prises de participations

Avances remboursables

Prêts

Crédits non consomptibles

Crédits consomptibles

Probable impact sur la croissance potentielle

 

31,0

2,2

2,8

2,2

15,6

6,1

Campus d'excellence

Pôles d'excellence

7,7

     

7,7

 

Opération Campus

1,3

     

1,3

 

Opération du plateau de Saclay

1

       

1,0

Formation professionnelle

Investissements dans la formation en alternance

0,5

0,2

 

0,2

 

0,2

Laboratoires d'excellence

Pôles d'excellence

1

     

0,9

0,1

Valorisation de la recherche publique

3,5

     

2,5

1,0

Equipements de recherche

Projets thématiques d'excellence

1

     

0,6

0,4

Santé et biotechnologies

Pôles d'excellence

0,85

     

0,7

0,2

Santé et biotechnologies

Projets thématiques d'excellence

1,55

     

1,1

0,5

Croissance des PME

Croissance des petites et moyennes entreprises

1,5

1,1

0,2

0,0

0,0

0,3

Croissance des PME

Prêts aux petites et moyennes entreprises

1

   

1,0

   

Automobile, transports terrestre et maritime

Véhicule du futur

1

0,2

0,3

0,2

 

0,3

Etats généraux de l'industrie

Croissance des petites et moyennes entreprises

1

0,1

0,2

0,5

 

0,2

Espace

Projets thématiques d'excellence

0,5

0,3

     

0,3

Aéronautique

Recherche dans le domaine de l'aéronautique

1,5

 

1,0

   

0,5

Energies renouvelables et décarbonées

Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie

1,6

 

1,1

   

0,5

 

Instituts thématiques d'excellence en matière d'énergies décarbonées

1

     

0,8

0,3

Nucléaire de demain

Nucléaire de demain

1

0,3

 

0,3

 

0,3

Développement des usages et contenus innovants

Développement de l'économie numérique

2,5

1,1**

0,3**

0,4**

 

0,7**

Impact plus incertain sur la croissance potentielle

 

4,0

0,1

0

1,0

0,4

2,5

Egalité des chances

Internats d'excellence et égalité des chances

0,5

       

0,5

Transports et urbanisme durables

Transport et urbanisme durables

1

     

0,4

0,6

Rénovation thermique des logements privés

Rénovation thermique des logements

0,5

       

0,5

Equipement de la France en très haut débit

Développement de l'économie numérique

2

0,1

 

1,0

 

0,9

TOTAL

 

35

3,3

3,0

3,6

15,9

9,1

* La ventilation entre les différents types de dépense (dotations consomptibles ou non, prêts...), indicative, a été faite en fonction des éléments figurant dans les justifications au premier euro du présent projet de loi, parfois assez vague.

** Le présent projet de loi ne donnant aucune indication chiffrée sur la répartition de ces dépenses, on retient ici les montants transmis par le Gouvernement.

Sources : présent projet de loi, calculs de la commission des finances

5. L'affirmation selon laquelle l'emprunt national augmenterait la croissance de 0,3 point par an pendant 10 ans n'est pas crédible

Compte tenu des considérations qui précèdent, l'impact de l'emprunt national sur la croissance potentielle, c'est-à-dire sur la croissance de long terme de l'économie française, sera probablement peu significatif.

a) L'exposé des motifs du présent projet de loi n'indique pas d'estimation de l'impact de l'emprunt national

L'exposé des motifs du présent projet de loi ne se réfère pas spécifiquement à l'emprunt national, mais aux réformes préconisées par un récent rapport58(*) du Conseil d'analyse économique (CAE). Il indique en effet qu' « un rapport du Conseil d'analyse économique sur les leviers de la croissance, publié en 2007, suggère qu'en augmentant nos dépenses d'enseignement supérieur au niveau des pays scandinaves, et en accroissant leur efficacité, la croissance annuelle française pourrait être augmentée en moyenne de 0,4 % sur une période de 15 ans ».

Le problème est que si ce rapport dit bien cela, c'est dans un cas de figure où les dépenses d'enseignement supérieur, de 1,3 point de PIB en 200659(*), passeraient à 2 points de PIB chaque année, ce qui représenterait une augmentation pérenne de 0,7 point de PIB, soit 15 milliards d'euros, ce dont on est loin.

Avant l'emprunt national, il était prévu d'augmenter de 2007 à 2012 les dépenses d'enseignement supérieur et de recherche de 9 milliards d'euros (au rythme de 1,8 milliard d'euros par an), mais même en incluant le crédit d'impôt recherche, l'augmentation effective observée jusqu'à présent est environ deux fois plus faible60(*), de sorte que l'augmentation au bout de 5 ans serait de l'ordre de seulement 0,25 point de PIB (soit 5 milliards d'euros), ce qui correspond à une augmentation de la croissance potentielle de l'ordre de seulement 0,1 point.

En outre, même si l'on prend en compte la totalité des moyens prévus par le présent projet de loi de finances rectificative (qui ne concerne pas uniquement l'enseignement supérieur), après le léger « pic » de 2010-2014, le supplément de dépenses - en supposant qu'il ne soit pas neutralisé d'ici quelques années par la diminution à due concurrence de crédits budgétaires - serait de l'ordre de seulement quelques centaines de millions d'euros par an, ce qui est économiquement négligeable.

Ce que dit le rapport du Conseil d'analyse économique auquel se réfère l'exposé des motifs du présent projet de loi

Le rapport du Conseil d'analyse économique (CAE)61(*) s'appuie sur des calculs économétriques élaborés mais le raisonnement général peut être résumé de manière relativement simple.

En chiffres arrondis, la croissance potentielle à attendre d'ici 2030 à politiques inchangées est de l'ordre de 2 %, se répartissant entre 0,8 % provenant de l'augmentation du capital (c'est-à-dire de l'investissement) et 1,2 % provenant de l'augmentation de la productivité globale des facteurs (c'est-à-dire de la façon dont on utilise le travail et le capital) 62(*). Le facteur travail, c'est-à-dire l'augmentation du nombre d'heures de travail, aurait quant à lui une contribution nulle, en raison du ralentissement démographique.

Dans ces conditions, le CAE propose une stratégie en trois volets.

Le premier volet, qui ferait sentir immédiatement ses effets, consiste à augmenter le facteur travail, c'est-à-dire, concrètement, à augmenter le taux d'emploi. L'impact sur la croissance, qui se calcule de manière simple63(*), pourrait être de l'ordre de 0,5 point par an pendant 15 ans, mais bien entendu la croissance retrouverait son niveau normal une fois que le taux d'emploi cesserait d'augmenter.

Les deux autres volets, qui ne feraient sentir leurs effets que plus tardivement, et présentent l'intérêt de ne pas être limités dans le temps, sont la libéralisation des marchés de biens et du travail, et la réforme de l'enseignement supérieur, qui ont un impact sur la productivité globale des facteurs. Selon le CAE, le coût initial pour les finances publiques serait le même pour les deux volets (par exemple, dans le cas de la libéralisation du marché du travail, il faudrait accroître l'indemnisation du chômage).

Ainsi, dans le cas de ces deux derniers volets, le CAE estime qu' « à l'horizon 2020, la France pourrait augmenter d'un demi-point le rythme de sa croissance potentielle en investissant trois quarts de point de PIB supplémentaire dans l'enseignement supérieur et en flexibilisant les marchés des biens et du travail et des produits, les cibles retenues par hypothèse dans ces deux domaines étant la situation des pays scandinaves ». Plus précisément, « la croissance potentielle spontanée de l'économie française est d'environ 2,1 % sur la sous-période 2008-2012, 2 % sur la sous-période 2012- 2017 et 1,9 % au-delà, soit 2 % en moyenne au cours des quinze prochaines années (...). Un programme de réformes aboutissant à rattraper les pays

scandinaves comme cela vient d'être indiqué permettrait de la porter à 2,7 % sur 2008-2012, 2,8 % sur 2012-2017 et sur 2018-2022 et 2,6 % au-delà ».

L'impact (évalué de manière économétrique) de ces deux facteurs, selon différents scénarios, est synthétisé par le tableau ci-après.

La manière d'augmenter la croissance potentielle, selon le Conseil d'analyse économique

Source : Philippe Aghion, Gilbert Cette, Elie Cohen et Jean Pisani-Ferry, « Les leviers de la croissance française », Conseil d'analyse économique, 19 décembre 2007

Les groupes de pays indiqués par le tableau représentent ceux dont on suppose que la France se rapprocherait pour les politiques concernées. Par exemple, dans le cas de la réforme de l'enseignement supérieur - consistant à accroître l'autonomie des universités ainsi que leurs moyens -, le « coût financier brut » correspondant à un rapprochement des pays scandinaves (qui consacrent 2 points de PIB à l'enseignement supérieur, contre 1,3 point pour la France) est de 0,7 point de PIB. Si cet écart était comblé, au bout de 15 ans la croissance du PIB serait accrue de 0,4 point chaque année. Si la France se rapprochait des pays anglo-saxons et portait le coût de l'enseignement supérieur à 2,8 points de PIB (ce qui correspond à l'augmentation de 1,5 point indiquée dans le tableau), l'augmentation de la croissance serait même de 0,5 point chaque année.

Si le renforcement de l'autonomie des universités est actuellement en cours et sera vraisemblablement pleinement effectif d'ici quelques années, les moyens financiers envisagés par le CAE sont sans commune mesure avec ceux résultant de l'emprunt national. En effet, une augmentation des dépenses d'enseignement supérieur de 0,7 point de PIB correspond à environ 15 milliards d'euros. Evidemment, ces dépenses devraient être reconduites chaque année : il ne s'agit pas de consacrer 15 milliards d'euros à l'enseignement supérieur une année donnée, puis d'arrêter. A titre de comparaison, l'emprunt national doit financer des « dotations non consomptibles » qui ne doivent accroître les ressources de l'enseignement supérieur que de quelques centaines de millions d'euros par an.

b) L'impact sur la croissance potentielle semble devoir être inférieur à 0,1 point

Selon le dossier de presse, « les dépenses financées par l'emprunt national augmenteraient la croissance de près de + 0,3 % de PIB par an sur la décennie ». L'origine de ce chiffre, qui ne figure pas dans le présent projet de loi, n'est pas explicitée.

En réponse à une question de votre rapporteur général, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a indiqué par une lettre en date du 28 janvier que cet impact se répartirait entre un tiers pour le soutien à la R&D, un tiers pour l'enseignement supérieur et les campus d'excellence et un tiers pour le soutien des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC), de l'industrie et des PME. Les modalités de calcul ne sont cependant pas explicitées.

Dans tous les cas, les ordres de grandeur retenus sont optimistes.

En ce qui concerne les dépenses de R&D, on peut transposer le raisonnement fait par le Gouvernement lors de l'évaluation de l'impact de la réforme du CIR en 2008. Le Gouvernement indiquait alors que l'augmentation du crédit d'impôt consécutive à la réforme, de l'ordre de 2,3 milliards d'euros, accroîtrait à moyen terme les dépenses de R&D du double de ce montant, soit 4,6 milliards d'euros par an, et majorerait la croissance du PIB de 0,05 % par an pendant 10 ans. Dans ces conditions, on voit mal comment une augmentation des dépenses publiques en faveur de la R&D de l'ordre de 1,5 milliard d'euros par an en moyenne de 2010 à 2019 pourrait avoir un impact deux fois plus élevé.

Dans le cas des universités, l'augmentation des moyens sera de l'ordre de quelques centaines de millions d'euros par an. On ne voit pas comment une somme aussi faible pourrait accroître la croissance potentielle de 0,1 point. Peut-être le Gouvernement prend-il en compte l'augmentation des moyens de l'enseignement supérieur décidée antérieurement à l'emprunt national, qui comme on l'a indiqué ci-avant devrait être de l'ordre de 5 milliards d'euros d'ici 2012 (contre 10 milliards d'euros annoncés) et augmenter la croissance potentielle d'environ 0,1 point ?

Dans le cas des autres dépenses, elles ont déjà été prises en compte dans le raisonnement ci-avant, ou ne devraient pas avoir d'impact sur la croissance potentielle.

Au total, l'emprunt national semble devoir augmenter la croissance potentielle de moins de 0,1 point par an au cours des dix prochaines années.

Une estimation de l'impact de l'emprunt national sur la croissance potentielle, selon les principaux travaux disponibles

 

Impact sur la croissance potentielle d'une augmentation pérenne des dépenses publiques de 1 Md €

Montant annuel moyen 2010-2020 (dépenses publiques)

Impact

 

En points de croissance

En milliards d'euros

En points de croissance

Universités, R&D, financement des entreprises

0,02*

2,0**

0,04

Autres dépenses

0,00

0,5

~0,00

Total

 

2,5***

~0,05

* Le Conseil d'analyse économique64(*) considère que porter de manière pérenne les dépenses relatives à l'enseignement supérieur de 1,3 point de PIB à 2 points de PIB (ce qui représente une augmentation de 15 milliards d'euros) augmenterait la croissance potentielle de 0,3 point au bout de 10 ans. Dans le cas des dépenses de R&D (auxquelles on assimile, par convention, les mesures relatives au financement des entreprises), on utilise ici les estimations du Gouvernement relatives au CIR. Selon le Gouvernement65(*), l'augmentation de 2,3 milliards d'euros du coût annuel du CIR consécutif à la réforme de 2008 augmentera les dépenses de R&D de près de 5 milliards d'euros (effet de levier de 2), et la croissance potentielle de 0,05 point de PIB en moyenne sur 10 ans. On suppose ici que l'effet est le même.

** On suppose que les prises de participation, prêts et avances remboursables sont aussi efficaces que des subventions, et que le 0,6 milliard d'euros de dépenses annuelles à partir de 2015 ne se traduit pas par une diminution des crédits budgétaires.

*** Après le « plateau » de 2010-2014 (dépenses de 4 milliards d'euros par an), les dépenses diminuent à 0,6 milliard d'euros par an, ce qui représente un montant moyen de près de 2,5 milliards d'euros par an sur une période de 10 ans.

Sources : sources indiquées, calculs de la commission des finances

6. Un supplément de croissance trop faible pour permettre l'autofinancement de l'emprunt national

Selon le dossier de presse du Gouvernement, « grâce au surcroît de croissance et donc de recettes à long terme, l'emprunt national s'autofinancera à l'horizon d'environ 11 ans ».

Compte tenu du faible impact à attendre sur la croissance, un tel autofinancement est peu vraisemblable.

Comme on l'a indiqué ci-avant, si les « investissements d'avenir » auront un faible impact sur les finances publiques, c'est notamment en raison de leur financement :

- en 2010, la charge d'intérêts stricto sensu sera nulle, et la rémunération de 500 millions d'euros des dépôts des opérateurs au Trésor compensée à due concurrence par une réduction des dépenses de fonctionnement ;

- les années suivantes, la charge d'intérêts et la rémunération des dépôts des opérateurs au Trésor seront incluses dans la norme de dépenses de l'Etat, et donc financées de fait par des économies à due concurrence.

7. La nécessité de favoriser les projets qui s'autofinancent

Il n'en est pas moins nécessaire, selon votre rapporteur général, de privilégier les projets qui s'autofinancent.

Comme on l'a indiqué ci-avant, cette part a été accrue par rapport aux propositions du rapport précité de MM. Alain Juppé et Michel Rocard. Ainsi, les moyens prévus pour les prêts, les avances remboursables et les dotations en capital, correspondant aux projets les plus susceptibles de s'autofinancer, sont passés de 7 milliards d'euros à près de 10 milliards d'euros, soit près de 30 % des dépenses totales, comme le montre le tableau ci-après.

Le recours aux prêts, avances remboursables et dotations en capital

(en milliards d'euros)

 

Commission chargée de mener une réflexion sur les investissements porteurs d'avenir

Présent projet de loi

Ecart

 

Subventions

Prêts, avances remboursables, dotations en capital

Total

Subventions

Prêts, avances remboursables, dotations en capital

Total

Subventions

Prêts, avances remboursables, dotations en capital

Total

 

Consomptible

Non consomptible (ou consomptible sur 10 ans)

Consomptible

Non consomptible (ou consomptible sur 10 ans)

Consomptible

Non consomptible (ou consomptible sur 10 ans)

Priorités financées au moins partiellement par des prêts, avances remboursables ou dotations en capital

3

2,5

7

12,5

4,5

0,8

10

15,1

1,5

-1,8

2,9

2,6

Formation professionnelle

0,0

0,0

 

0,0

0,2

 

0,3

0,5

0,2

0,0

0,3

0,5

Financement des PME

0,0

0,0

2,0

2,0

0,5

 

3,0

3,5

0,5

0,0

1,0

1,5

Automobile

0,0

1,0

 

1,0

0,3

 

0,7

1,0

0,3

-1,0

0,7

0,0

Espace et aéronautique

0,0

0,0

2,0

2,0

0,8

 

1,3

2,0

0,8

0,0

-0,8

0,0

Energies renouvelables

1,0

1,5

 

2,5

0,8

0,8

1,1

2,6

-0,2

-0,8

1,1

0,1

Nucléaire

1,0

0,0

 

1,0

0,3

0,0

0,7

1,0

-0,7

0,0

0,7

0,0

Numérique : contenus innovants

0,0

0,0

2,0

2,0

0,7

 

1,8

2,5

0,7

0,0

-0,2

0,5

Numérique : très haut débit

1,0

0,0

1,0

2,0

0,9

 

1,1

2,0

-0,1

0,0

0,1

0,0

Autres priorités

7,5

15,1

0

22,5

4,6

15,1

-0,1

19,9

-2,8

0,2

0

-2,6

TOTAL

10,5

17,6

7,0

35,0

9,1

15,9

9,9

35,0

-1,3

-1,6

2,9

0,0

NB : la ventilation entre les différents types de dépense (dotations consomptibles ou non, prêts), indicative, a été faite en fonction des éléments figurant dans le texte (parfois assez vague) du rapport de MM. Juppé et Rocard et du présent projet de loi. Par ailleurs, la nature exacte des dépenses concernées peut varier.

Sources : Alain Juppé, Michel Rocard, « Investir pour l'avenir, Priorités stratégiques d'investissement et emprunt national », rapport au président de la République, 19 novembre 2009 ; présent projet de loi ; calculs de la commission des finances

Votre rapporteur général considère que les « retours » financiers de ces projets doivent être clairement identifiés par les documents budgétaires, et être affectés au désendettement de l'Etat.

Ainsi, si la totalité de ces 10 milliards d'euros étaient affectés au désendettement de l'Etat, l'impact de l'emprunt national sur la dette publique (de près de 20 milliards d'euros) serait réduit de moitié.

C. UN FAIBLE IMPACT SUR LE DÉFICIT ET LA DETTE PUBLICS

1. Un faible impact sur le déficit public

L'emprunt national accroît considérablement le déficit de l'Etat au sens de la comptabilité budgétaire. En effet, les 35 milliards d'euros de transferts aux opérateurs, qui doivent être réalisés dès 2010, l'augmenteront d'autant.

En revanche, au niveau de l'ensemble des administrations publiques, l'impact sur le déficit est très faible. Tout d'abord, comme on l'a indiqué ci-avant, il ressort notamment des hypothèses du Gouvernement que les décaissements des opérateurs seraient de l'ordre de 5 milliards d'euros en 2010 et 4 milliards d'euros par an de 2011 à 2014, puis de 0,6 milliard d'euros par an. Ensuite, le déficit des administrations publiques est évalué selon les concepts de la comptabilité nationale, utilisée pour l'application du traité de Maastricht, qui ne prennent pas en compte les dotations en capital, les prêts et les dépenses assimilées66(*).

Selon Gouvernement « l'incidence sur les déficits publics devrait ainsi être comprise entre 2 et 2,5 milliards d'euros en 2010 et les années suivantes ». Cette estimation est compatible avec les hypothèses retenues par la commission des finances, comme le montre le graphique ci-après.

2. Un faible impact sur la dette publique

L'impact de l'emprunt national sur la dette publique sera également modeste, comme cela a été indiqué page 60 du présent rapport. En effet, les fonds disponibles seront déposés par les opérateurs sur le compte du Trésor, réduisant d'autant les émissions à court terme de l'Etat. Ainsi, si les décaissements des opérateurs sont de 5 milliards d'euros en 2010, la dette ne sera accrue que de 5 milliards d'euros en 2010. Les années suivantes, la dette augmentera alors que les opérateurs dépenseront les dotations consomptibles, de l'ordre de 19 milliards d'euros. Comme les charges d'intérêt de l'emprunt national seront gagées par des économies à due concurrence, il n'y aura pas d'effet « boule de neige ». L'impact de l'emprunt national sur la dette de l'Etat sera donc de l'ordre d'environ 1 point de PIB.

TROISIÈME PARTIE : LES « INVESTISSEMENTS D'AVENIR »

I. MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR »

La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) devrait bénéficier d'une ouverture de crédits, en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), à hauteur de 21,9 milliards d'euros dont 15,44 milliards d'euros ne pourront pas être directement utilisés par les différents bénéficiaires : seuls les revenus issus du dépôt de cette somme au Trésor pourront être utilisés en vue de financer des projets.

A. LA MIRES, PREMIÈRE MISSION BÉNÉFICIAIRE ET PREMIÈRE MISSION CONTRIBUTRICE

1. 62,5 % des fonds de l'emprunt national

En allouant 62,5 % des fonds de l'emprunt à la mission « Recherche et enseignement supérieur », le présent projet de loi de finances rectificative réaffirme la priorité donnée à cette politique publique. L'ouverture de crédits à hauteur de 21,9 milliards représente un quasi doublement des crédits de la mission qui, dans la loi de finances pour 2010, s'élèvent à 25,35 milliards d'euros en AE et 24,76 milliards d'euros en CP.

La gestion des fonds sera confiée à hauteur de 17,6 milliards d'euros à l'ANR. La somme restante, soit 4,3 milliards d'euros, sera déléguée à hauteur de 3 milliards d'euros à d'autres organismes gestionnaires (CNES, CEA, ONERA, ANDRA) et à hauteur de 1, 3 milliard d'euros à l'opération « Campus », dont les modalités de financement restent à ce jour peu précises. Cinq programmes retracent les priorités retenues en matière de recherche et d'enseignement supérieur : les instituts thématiques d'excellence, les projets thématiques d'excellence, les pôles d'excellence, la recherche aéronautique et la recherche nucléaire.

Il convient de noter que les fonds de l'emprunt national viennent compléter le financement de deux opérations majeures qui lui étaient antérieures :

1) d'une part, l'opération « Campus » de rénovation immobilière des sites universitaires. Sur les 5 milliards d'euros alloués à cette opération, 1,3 milliard d'euros correspondront à des fonds de l'emprunt national ;

2) d'autre part, le projet du plateau de Saclay. Selon les informations communiquées à votre commission des finances, le plan de financement de ce projet comprend 66 opérations pour un investissement total de 4,1 milliards d'euros. Cet investissement se décompose ainsi :

- 478 millions d'euros de financements acquis (ministères, organismes, contrats de plans Etat-régions et collectivités) ;

- 491 millions d'euros de financements escomptés (retours sur cessions foncières et mécénat) ;

- 896 millions d'euros de financements attendus du secteur privé ;

- 2.228,7 millions d'euros de financements publics attendus dont 400 millions d'euros d'équivalent investissement au titre de l'opération « Campus », 400 millions d'euros de la part des collectivités locales, un milliard d'euros de l'emprunt national et le solde correspondant à d'autres actions de l'emprunt et à des mutualisations supplémentaires.

Les fonds consomptibles alloués à la MIRES s'élèvent à 6,45 milliards d'euros (soit 29,4 % du total) :

- 3,45 milliards d'euros seront attribués par l'ANR, dont un milliard d'euros d'ores et déjà fléchés vers le financement du projet du plateau de Saclay ;

- 1,5 milliard d'euros par l'ONERA,

- un milliard d'euros par le CEA et l'ANDRA,

- 0,5 milliard d'euros par le CNES.

Les dotations en capital non consomptible devraient représenter 15,44 milliards d'euros, soit la quasi totalité des fonds non consomptibles de l'emprunt. Les revenus du dépôt de ces dotations au Trésor pourraient s'élever en 2010 à 462 millions d'euros (616 millions d'euros en année pleine) dont 231 millions d'euros pour les seuls campus d'excellence (318 millions d'euros en année pleine).

Le tableau ci-après résume les principaux équilibres de l'emprunt national en matière de recherche et d'enseignement supérieur.

Ventilation des fonds de l'emprunt national

Programmes et actions

Existant / nouveau

Statut

Fonds (milliards d'euros)

Organisme gestionnaire

Intervention organisme gestionnaire

Opérateurs de second rang

Consomptibilité

Consomptibilité montant

(en milliards)

Capital rémunéré

Instituts thématiques d'excellence en matière d'énergies décarbonées

nouveau

inconnu

1

ANR

dotation en capital partiellement consomptible

5 à 10 Instituts de recherche

25%

0,25

0,75

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Projets thématiques d'excellence

 

 

3,05

 

 

 

 

 

 

1) Equipements de taille intermédiaire

 

 

1

ANR

dotation en capital partiellement consomptible

fonds ANR

40%

0,4

0,6

2) Sciences du vivant (suivi de cohortes, plateformes biotechnologiques)

 

 

1,55

ANR

dotation en capital partiellement consomptible

ANR

100 % de 0,2 et 33 % de 1,35

0,542

1

3) Leadership spatial

 

 

0,5

CNES

subvention ou intervention en capital

 

 

0,5

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Pôles d'excellence

 

 

15,35

 

 

 

 

 

 

1) Campus d'excellence

nouveau

inconnu

7,7

ANR

versement intérêts (2011-2013) puis dotation en capital non consomptible

Campus ou structures adossées

0%

0

7,7

2) Opération Campus

 

 

1,3

?

 

inconnu

0%

0

1,3

3) Projet du plateau de Saclay

 

 

1

ANR

 

EP de Saclay - fondation de coopération scientifique du plateau de Saclay

100%

1

0

4) Valorisation

 

 

3,5

ANR

 

 

 

 

 

Sociétés de valorisation

nouveau

inconnu

1

ANR

dotation majoritairement non consomptible

universités et filiales des organismes de recherche

 

0,49

0,51

Instituts Carnot

existant

Label

0,5

ANR

dotation non consomptible

fonds ANR

 

0

0,5

Campus d'innovation technologique

nouveau

inconnu

2

ANR

dotation partiellement consomptible

Instituts de recherche

25%

0,5

1,5

5) Laboratoires d'excellence

 

 

1

ANR

dotation en capital partiellement consomptible

fonds ANR

10%

0,1

0,9

6) Instituts hospitalo-universiatires

nouveau

 

0,85

ANR

dotation en capital partiellement consomptible

fonds ANR

20%

0,17

0,68

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Recherche aéronautique

 

 

1,5

ONERA

Subventions et avances

 

 

1,5

 

Recherche nucléaire

 

 

1

CEA / ANDRA

Subventions, prêts, prises de participation

 

 

1

 

Total

 

 

21,9

 

 

 

 

6,452

15,44

Dotation ANR

 

 

17,6

 

 

 

 

2,452

15,44

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances rectificatives pour 2010

I. 2. 18,7 % des annulations de crédits

La mission « Recherche et enseignement supérieur » fait l'objet, dans le présent projet de loi de finances rectificative, d'annulations de crédits à hauteur de 125,3 millions d'euros, en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP). Cette somme, qui ne représente que 0,5 % des crédits de la mission en 2010, correspond toutefois à 18 % de l'augmentation des crédits budgétaires votée en loi de finances initiale pour 2010 sur cette mission.

a) D'importantes annulations imputées sur les subventions des opérateurs

Ce montant représente 18,7 % du total des annulations de crédits proposées par le projet de loi. La MIRES est ainsi la mission qui bénéficie le plus de l'emprunt national (21,9 milliards d'euros de crédits ouverts à ce titre) et celle qui contribue le plus à gager le coût de l'emprunt.

Les annulations portent à hauteur de :

- 74,8 millions d'euros, soit 60 % du total, sur des crédits hors mise en réserve ;

- 50,4 millions d'euros sur des crédits mis en réserve.

Sur les 125,3 millions d'euros annulés, 86,7 millions d'euros au moins sont imputés sur les subventions des opérateurs dont 73,4 millions d'euros hors réserve de précaution.

Il convient de noter que parmi les opérateurs enregistrant une annulation de crédits hors réserve se trouvent certains des organismes gestionnaires des fonds de l'emprunt national : l'ANR (40 millions d'euros), le Centre national d'études spatiales (CNES) et le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'Agence de développement et de maîtrise de l'énergie (ADEME) et OSEO.

S'agissant de l'ANR, votre rapporteur général remarque que les annulations de crédits ne pourront porter que sur les crédits d'intervention de l'agence, les crédits de fonctionnement de cette dernière n'étant que de 10 millions d'euros. Or, ce poste de dépenses ne peut pas être diminué au moment où l'agence est appelée à être un des principaux organismes gestionnaires du grand emprunt puisqu'elle devrait se voir déléguée 17,6 milliards d'euros.

b) La répartition des annulations

Les annulations de crédits en AE et en CP sont réparties à hauteur de :

- 40 millions d'euros sur le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ». Les annulations sont intégralement opérées sur la subvention pour charges de service public de l'ANR hors réserve ;

- 24,4 millions d'euros sur le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement durables ». Les annulations sont imputées à hauteur de 19 millions d'euros sur les crédits hors mise en réserve de l'ADEME, du CEA et de l'aéronautique civil, leur répartition précise étant encore en cours d'arbitrage ;

27,6 millions d'euros sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », et plus précisément sur les crédits mis en réserve destinés à l'immobilier ;

16,1 millions d'euros sur le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ». 12,6 millions d'euros sont annulés sur les crédits hors réserve d'OSEO, de Cap'tronic, du Fonds unique d'investissement (FUI) et du Fonds compétitivité entreprises (FCE), votre rapporteur général n'ayant pu obtenir leur répartition précise. En revanche, les écoles de ce programme ainsi que le dispositif « Jeune entreprise innovante » ne sont pas concernés par les annulations de crédits ;

- 12,4 millions d'euros sur le programme 193 « Recherche spatiale ». Les annulations portent sur la part mise en réserve de la subvention pour charge de service public du CNES ;

- 2,7 millions d'euros sur le programme 191 « Recherche duale ». Les annulations sont imputés à hauteur de 1,87 million d'euros sur les crédits hors réserve alloués au CNES (1,52 million d'euros) et au CEA (0,35 million d'euros), qui sont les deux opérateurs de ce programme ;

- 1,3 million d'euros sur le programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique ». Le dégel des crédits mis en réserve ayant déjà été opéré sur ce programme, les annulations porteront donc nécessairement sur des crédits non mis en réserve. La ventilation des annulations n'est toutefois pas encore arrêtée à ce stade.

0,7 million d'euros sur le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricole », les annulations sont entièrement imputées sur la réserve de précaution.

B. LA RECHERCHE, PRIORITÉ DES PRIORITÉS

Compte tenu du nombre et de la complexité des projets proposés par l'emprunt national en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur, ainsi que du caractère non stabilisé d'un certain nombre d'éléments, votre rapporteur général se propose de présenter ses principales remarques dans le cadre de la présente partie. Pour l'avenir, nos collègues Philippe Adnot et Christian Gaudin, rapporteurs spéciaux de la mission, auront certainement à coeur d'examiner de près la mise en oeuvre du programme d'investissements assigné à cette mission.

A titre liminaire, votre rapporteur général souhaiterait mettre en garde contre un usage excessif du mot « excellence » qui qualifie la quasi-totalité des investissements financés notamment dans le cadre de cette mission : instituts thématiques d'excellence, projets thématiques d'excellence, pôles d'excellence, campus d'excellence, laboratoire d'excellence.... Or selon le mot de Talleyrand « Tout ce qui est excessif est insignifiant ». La recherche systématique de l'excellence est une ambition légitime dont la crédibilité dépendra avant tout des résultats obtenus, l'excellence d'un organisme se définissant par comparaison avec d'autres organismes.

A la lecture du projet de loi de finances rectificative et notamment des justifications au premier euro, les fonds de l'emprunt national ont majoritairement vocation à financer la recherche, que celle-ci soit réalisée dans des organismes de recherche publics ou dans des laboratoires universitaires :

- les instituts thématiques d'excellence (un milliard d'euros),

- les projets thématiques d'excellence (3,05 milliards d'euros),

- les laboratoires d'excellence (un milliard d'euros),

- la recherche nucléaire et aéronautique (2,5 milliards d'euros),

- la valorisation de la recherche (3,5 milliards d'euros).

En outre, le projet du plateau de Saclay, doté d'un milliard d'euros, apparaît avant tout comme un projet scientifique puisqu'il s'agit « de constituer le plus important campus scientifique et technologique européen », et que la dotation sera versée notamment sur présentation des projets scientifiques.

Quant aux « Campus d'excellence », comptabilisés au titre de l'enseignement supérieur, il convient de souligner que les financements affectés à ces projets devraient comprendre une forte dimension recherche, la majorité des indicateurs proposés pour le programme « Pôles d'excellence » concernent l'activité de recherche. Ainsi, la visibilité internationale sera notamment évaluée par la part de la France dans la production mondiale de publications scientifiques ou par le nombre d'établissements d'enseignement classés dans le classement de Shanghaï qui repose avant tout sur des critères d'excellence scientifique.

Votre rapporteur général souligne que la priorité donnée à la recherche lui apparaît légitime, car elle constitue par définition l'investissement d'avenir. Toutefois, il convient de veiller à ce que cet investissement dans la recherche, qui bénéficie, de facto, aux universités compte tenu du nombre de laboratoires qui s'y trouvent, ne remette pas en cause la nécessité d'accroître l'effort de la nation sur la formation des étudiants notamment en premier cycle. A ce titre, il est regrettable que les indicateurs proposés pour le programme « Pôles d'excellence » ne tiennent pas compte de la qualité de l'insertion professionnelle. Or rappelons que l'un des défis majeurs de l'université française, qui accueille aujourd'hui 63 % des étudiants, est de réussir un saut qualitatif dans sa mission de formation afin d'améliorer l'employabilité de ses étudiants.

1. La concentration impérative des moyens

Les premières réactions relatives à la ventilation de l'emprunt national ont notamment concerné la mise en place d'un système de recherche et d'enseignement supérieur à deux vitesses compte tenu de la volonté de financer l'émergence de pôles d'excellence. Cette critique est d'autant plus vivace que d'aucuns souhaitent que le sous-investissement de l'Etat ces dernières décennies, notamment sur les sites universitaires, soit compensé de manière homogène.

La concentration des moyens sur les meilleures entités semble néanmoins nécessaire si l'objectif premier est bien de réaliser, grâce à un investissement particulier, un saut qualitatif en matière de recherche et de transfert technologique. Ainsi, compte tenu des critères de sélection et du caractère ouvert des appels à projets, il fort probable que le campus de Saclay, qui bénéficie d'ores et déjà d'un financement identifié, puisse également recevoir des financements au titre des campus d'excellence, les projets thématiques d'excellence, les campus d'innovation technologique...

Il convient toutefois de relativiser l'importance des sommes affectés compte tenu la forte proportion de dotations non consomptibles allouées à l'ANR. Ainsi la totalité des fonds alloués aux Campus d'excellence, soit 7,7 milliards d'euros correspond à des fonds non consomptibles. Les revenus issus des 7,7 milliards d'euros, pourraient s'élever à 308 millions d'euros annuels ce qui, répartit entre dix campus, constitue une dotation supplémentaire annuelle d'environ 30 millions d'euros, dotation qui devra elle-même être répartie entre les différentes entités des campus ceux-ci étant des « groupements d'établissements associant universités, écoles et organismes de recherche ». Compte tenu du montant des ressources complémentaires, la concentration est nécessaire, sinon cela consisterait à saupoudrer le territoire avec des sommes qui ne pourraient pas être à l'origine des effets de leviers attendus.

Dans ces conditions, afin d'être pleinement acceptée, la concentration des moyens doit être opérée selon une logique d'excellence et sur la base d'une procédure de sélection objective et transparente (cf. infra).

2. Une sélection et une évaluation nécessairement rigoureuses

a) Les modalités de sélection des bénéficiaires de l'emprunt national

(1) Des appels à projets quasi généralisés

Selon les informations recueillies par votre rapporteur général auprès des responsables de l'ANR, l'ensemble des 17,6 milliards d'euros versés par cette agence le seront sur la base d'appels à projets.

En particulier, tel doit être le cas des sommes destinées à financer des structures comme, par exemple, les campus d'excellence, les laboratoires d'excellence ou les instituts hospitalo-universitaires

Il s'agit là d'un bon principe, qui doit aboutir, en pratique, à renforcer la proportion des financements sur projets au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Une telle orientation s'inscrit dans le droit fil des orientations exprimées à plusieurs reprises, et de manière forte, par le Président de la République. Votre commission a toujours soutenu cette démarche, qui est la règle dans certains des plus grands pays de recherche, comme les Etats-Unis, mais également au sein de l'Union européenne au travers des programmes-cadres de recherche et de développement technologique (PCRD).

Votre rapporteur général considère toutefois qu'il s'agira, dans l'application du présent projet de loi de finances, d'être cohérent avec les principes affichés.

A cet égard, certaines lignes de crédits ouvertes par ce projet de loi peuvent susciter quelques interrogations. Ainsi, les « laboratoires d'excellence », qui devraient bénéficier d'un milliard d'euros de crédits (dont 10 % à titre consomptible), devraient, par définition, ne pas se situer sur un « campus d'excellence ». Votre rapporteur général considère, certes, que des équipes de recherche très performantes peuvent développer des projets prometteurs en dehors des principaux campus. Néanmoins, il insiste sur la nécessité d'appliquer des critères de sélection très rigoureux. A défaut, le risque est de basculer d'une logique d'investissements forts et ciblés sur l'avenir à une logique de d'aménagement du territoire, comme cela a pu parfois se produire lors de la création des pôles de compétitivité.

Votre rapporteur général a reçu des éléments rassurants de ce point de vue en réponse au questionnaire qu'il a adressé à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Les orientations envisagées pour définir les « laboratoires d'excellence »

« Les laboratoires d'excellence seront évalués par un jury international, qui pourra s'appuyer, pour l'évaluation de l'existant, sur les éléments produits par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES).

Les laboratoires d'excellence pourront recouvrir plusieurs réalités :

- un laboratoire de taille et de reconnaissance significatives, évalué A+, et présentant un projet qui, tout en s'appuyant sur ses axes reconnus, affiche une évolution innovante de ses recherches, par exemple dans une démarche pluridisciplinaire ;

- un regroupement ou réseau d'unités de recherche, évaluées chacune A+ ou A, relevant d'au moins deux établissements différents, dont 1'établissement d'enseignement supérieur et de recherche, et regroupant, sur un projet scientifique commun, un nombre significatif de chercheurs. Des regroupements existants ou qui se constitueraient à cette occasion seraient éligibles ;

- dans une logique différente, des lieux d'accueil de chercheurs ou de projets en résidence sur des durées de quelques mois à quelques années, autour d'une infrastructure à forte visibilité (bibliothèques ou autres) et d'un projet commun.

Ils devront développer un projet scientifique et pédagogique ambitieux innovant et crédible. Concernant la dimension pédagogique, dans le cas où l'entité porteuse n'aurait pas capacité à diplômer, il sera nécessaire de démontrer un partenariat fort avec une entité pédagogique, démontrant la capacité à mettre en oeuvre ce volet du projet.

Dans ce cadre, les relations avec la sphère économique et sociale seront un élément d'appréciation des projets. Une diversification des sources de financement sera recherchée. »

Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

De manière générale, les projets retenus devront s'appuyer sur une évaluation solide de leur rentabilité socio-économique, laquelle devrait, en outre, figurer au sein du cahier des charges liant l'Etat (ou l'ANR) avec la structure bénéficiaire de financements publics au titre de l'emprunt national.

Il convient, bien entendu, de ne pas dépenser « à tout prix » les sommes annoncées mais de ne financer que de réels projets d'avenir, objectivement analysés comme tels.

(2) Une architecture de la prise de décision qui reste à éclaircir

Un part non négligeable du succès de l'opération dépendra, bien entendu, de la pertinence de la sélection des bénéficiaires des crédits ouverts par le présent projet de loi. Dès lors, comme votre rapporteur général le souligne dans son commentaire de l'article 4 de ce texte, il importe que la procédure de sélection soit à la fois claire et optimale.

Dans cette optique, même si, au vu des enjeux, la décision ultime doit appartenir au Premier ministre, il est opportun de s'appuyer sur une agence telle que l'ANR, qui dispose d'une réelle expertise en la matière67(*).

Cependant, la question du partage entre cette agence et l'Etat (et donc son « bras armé », le commissariat général à l'investissement) demeure. Selon les éléments transmis par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche à votre rapporteur général, ce partage des rôles pourrait différer d'une action à l'autre.

Toutefois, de manière générale, il devrait revenir à l'Etat de définir le cahier des charges, sur la proposition du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, validée par le commissaire général à l'investissement. Ensuite, pourraient être distinguées :

- les actions dans lesquelles le ministère devrait être le pilote, en associant l'ANR dès l'établissement du cahier des charges (laboratoires et équipements d'excellence, valorisation de la recherche, projets thématiques) ;

- les actions dans lesquelles l'ANR ne devrait pas être associée en amont (campus d'excellence, instituts de recherche technologique, instituts hospitalo-universitaires, sociétés d'accélération du transfert de technologie) ;

- et les actions proches de celles que l'ANR pratique déjà dans le cadre de ses activités courantes, pour lesquelles cette agence pourrait avoir une initiative plus grande sur la préparation des cahiers des charges et la nomination de comités de sélection (instituts Carnot, équipements d'excellence et certains projets thématiques).

Dans tous les cas, l'ANR aura pour tâche d'organiser les appels d'offres et de faire fonctionner les jurys. Ceux-ci remettront leur évaluation des projets à l'Etat, qui prendra les décisions. Cette procédure permettra à l'ANR de disposer d'une vue d'ensemble en tant qu'opérateur unique, ce qui évitera les doublons. Une convention en cours de préparation définira précisément pour chaque action les rôles respectifs de l'Etat et de l'ANR dans le pilotage, la mise en oeuvre et le suivi des actions.

Sur cette base, la répartition des rôles pourrait être schématisée par le tableau suivant :

Répartition prévisionnelle des responsabilités dans les appels à projets de l'emprunt national

Actions

Pilote (chargé de l'établissement du cahier des charges et de la mise en place du jury)

Gestionnaire du processus d'appel à projet

Prise de décision

Campus d'excellence

MESR + Haut conseil pour la science et la technologie

ANR

Etat

Laboratoires d'excellence

MESR

ANR

Etat

Fonds national de valorisation

MESR + ministère chargé de l'économie

ANR

Etat

Instituts Carnot

MESR + ministère chargé de l'économie

ANR

Etat

Instituts de recherche technologique

MESR + ministère chargé de l'économie

ANR

Etat

Instituts hospitalo-universitaires

MESR + ministère chargé de la santé

ANR

Etat

Equipements d'excellence

MESR

ANR

Etat

Actions thématiques

MESR + alliances réunissant plusieurs opérateurs de recherche autour d'une thématique

ANR

Etat

Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche

Par ailleurs, dans le domaine des recherches aéronautiques, un opérateur spécifique sera sollicité en lieu et place de l'ANR : l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (ONERA). Celui-ci bénéficiera de 1,5 milliard d'euros de crédits. Il devra soutenir, au moyen de subventions et d'avances remboursables, la mise au point de démonstrateurs technologiques aéronautiques ainsi que d'aéronefs du futur.

D'un point de vue pratique, un contrat liant l'Etat à l'ONERA, signé après avis du commissaire général à l'investissement, mais en amont de la sélection des projets, indiquera les modalités d'utilisation de ces fonds. Il régira, en particulier, le processus et les critères de sélection des projets, la forme des financements, les modalités de suivi et d'utilisation des fonds ainsi que les modalités d'évaluation des projets. Les projets retenus seront également approuvés par le Premier ministre, après avis du commissariat général aux investissements.

Votre rapporteur général prend acte de ce dispositif, qui tient compte de la spécificité de ce secteur et de la technicité de l'ONERA. Cependant, le partage des rôles avec les avances remboursables du secteur aéronautique figurant déjà dans le programme 190 de la MIRES mériterait d'être mieux précisé.

(3) L'exception des dotations directes à certains opérateurs

Le principe général de sélection des bénéficiaires des crédits ouverts par le grand emprunt admet cependant quelques exceptions, puisque des sommes devraient être allouées directement à des opérateurs pour leur permettre de mener des actions ciblées.

Seraient ainsi concernés :

- le Centre national d'études spatiales (CNES), à hauteur de 500 millions d'euros. Ces crédits du CNES devrait financer la préparation du futur lanceur Ariane 6 et le programme « microcarb » de mesure du CO2 depuis l'espace. Ces programmes d'avenir pourraient, dans une étape ultérieure de leur développement, être traités en coopération avec nos partenaires au sein de l'Agence spatiale européenne (ASE) ;

- le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), pour 900 millions d'euros, et l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (ANDRA), à hauteur de 100 millions d'euros. Ces opérateurs pourront ainsi mener des travaux sur les réacteurs nucléaires de 4ème génération, sur le comportement des matériaux sous forte irradiation et sur le traitement et le stockage des déchets. Il semble donc s'agir avant tout de « sécuriser » le financement de travaux qu'auraient dû mener ces opérateurs en tout état de cause. Sans contester le caractère d'avenir de ces recherches, votre rapporteur général remarque qu'il s'agit ici d'une débudgétisation pure et simple, contraire à la logique du grand emprunt.

b) L'évaluation et son utilisation

Enfin, au vu des principes directeurs de l'emprunt national, la question de l'évaluation apparaît particulièrement sensible dans le domaine de la recherche.

Cette question est abordée plus loin dans le présent rapport, au sein du commentaire de l'article 4. Néanmoins, certains éléments de caractère « infra législatif » méritent d'être davantage précisés dans cette introduction.

Tout d'abord, les conventions signées entre les bailleurs de fonds (essentiellement l'ANR) et les bénéficiaires devront systématiquement comporter des objectifs et des indicateurs précis et centrés sur le retour économique des projets. C'est cette matière qui permettra au commissariat général et à l'Etat de disposer de la meilleure vision de la réussite ou de l'échec de chaque projet.

Ensuite, comme l'a justement souligné M. René Ricol, commisssaire général à l'investissement, devant votre commission des finances68(*), les conventions devront également prévoir l'intéressement financier de l'Etat à la réussite des projets. En effet, dès lors que la puissance publique assume une partie conséquente du risque financier de l'échec, elle doit avoir sa part en cas de succès.

Enfin, il s'agira d'être précis, au stade même des conventions, quant aux conséquences financières des évaluations de chaque projet. Dans la logique de l'emprunt national, il ne saurait être question de pérenniser le financement de projets qui n'auraient pas rencontré le succès. Le financement par tranches desdits projets ainsi que le versement différé des dotations non consomptibles aux bénéficiaires finaux sont des garde-fous adaptés.

3. La question de la cohérence et de la lisibilité du paysage français de l'enseignement supérieur et de la recherche

a) Les nouvelles structures promues par les investissements d'avenir : un facteur supplémentaire de complexité ?

Le projet de loi de finances rectificatives annonce, dans le cadre de la présentation des investissements financés par l'emprunt national, la création d'une série de nouvelles structures ou de nouvelles appellations : instituts thématiques d'excellence, campus d'excellence, campus d'innovation technologique, instituts hospitalo-universitaires... Cette énumération vient s'ajouter aux récents « campus prometteurs », et « campus innovants » labellisés dans le prolongement de l'opération « Campus » de rénovation immobilière.

Ces dernières créations enrichissent elles-mêmes une liste déjà bien longue de structures créées il a y moins de cinq ans, au fil des différentes réformes relatives à la recherche ou à l'enseignement supérieur. Rappelons que la loi du 18 avril 2006 de programme pour la recherche a notamment créé les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), les réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA), les centres thématiques de recherche et de soins (CTRS), les établissements publics de coopération scientifique (EPCS) et les fondations de coopération scientifique (FCS). En 2007, la loi relative aux libertés et responsabilités des universités a donné la possibilité de créer des fondations universitaire ou partenariales ; en 2008, la loi de modernisation pour l'économie a mis en place les fonds de dotation....

Le statut juridique des nouvelles « appellations » proposées dans le projet de loi de finances rectificative n'est pas encore à ce jour pleinement stabilisé. Les incertitudes juridiques les plus importantes portent sur les points suivants :

- quelles structures bénéficieront des dotations en capital non consomptible allouées aux campus d'excellence ou aux campus d'innovation technologique ?

- quelles structures percevront les dotations en capital non consomptible dans le cadre de l'opération de rénovation immobilière dénommée « opération Campus » ?

Quoi qu'il en soit, et même si ces appellations prennent juridiquement une forme connue ou ne constitueront qu'un nouveau verbiage, le paysage de l'enseignement supérieur et de la recherche devient particulièrement délicat à retracer. Dans ces conditions, votre rapporteur général souhaite que l'évaluation des projets financés par l'emprunt national en matière d'enseignement supérieur et de recherche puisse apprécier la cohérence de l'ensemble des structures qui composent le paysage français de la recherche et de l'enseignement supérieur. Le programme d'investissements d'avenir doit être un facteur de clarification et non un facteur de complexité supplémentaire. Certains indicateurs, comme les parts respectives des établissements, des étudiants, et des chercheurs concernés par une logique de regroupement ou le pourcentage des étudiants concernés par la délivrance d'un diplôme unique, montrent que cette orientation devrait être suivie.

b) L'enjeu de la structuration du paysage de la valorisation de la recherche

Depuis 1999, plusieurs organisations de valorisation de la recherche publique ont été proposées par le législateur et notamment la création des services d'activités industrielles et commerciales (SAIC) ou des sociétés privées. La structuration de la valorisation se fait difficilement compte de la faible professionnalisation des universités en la matière. La création des PRES a encouragé, sur le principe, le regroupement des services de valorisation, notamment universitaires, mais il reste extrêmement difficile d'identifier des structures pleinement compétentes.

La création de quelques sociétés de transfert technologique dans le cadre du grand emprunt constitue donc encore une réponse de structure à un problème qui est avant tout culturel en France : hormis le cas d'organismes de recherche dont le coeur d'activité est proche de la recherche appliquée comme le CEA, la valorisation des activités de recherche n'est pas culturellement ancrée dans les laboratoires de recherche. Toute nouvelle structure ne sera donc efficace que si elle parvient à développer une action pro-active permettant de vérifier régulièrement dans les laboratoires les projets potentiellement porteurs, et à mettre en place une politique de propriété intellectuelle offensive. Ces sociétés devront également être en lien avec le fonds d'amorçage qui devrait être créé par OSEO dans le cadre de l'emprunt national et doté de 400 millions d'euros.

II. MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

500 millions d'euros  sont ouverts, sur la mission « Enseignement scolaire », par le présent projet de loi de finances rectificative. Ces crédits, inscrits sur un nouveau programme dénommé «  Internats d'excellence et égalité des chances », se répartissent en deux actions :

d'une part, la création, l'extension et la revitalisation d'internats d'excellence (200 millions d'euros) ;

d'autre part, le développement de la culture scientifique et l'égalité des chances, notamment dans les quartiers de la politique de la ville (300 millions d'euros).

A. LES INTERNATS D'EXCELLENCE, L'AMPLIFICATION D'UNE POLITIQUE LANCÉE EN 2007

1. Un objectif de 20.000 places

Mesure essentielle du plan « Espoir Banlieues » lancé en 2007, les internats d'excellence offrent à des collégiens, des lycéens et à des élèves du niveau post-bac, de milieu modeste, un hébergement ainsi qu'un accompagnement spécifique, afin d'augmenter leur chance de réussite scolaire. L'internat d'excellence se distingue notamment des autres internats par l'exigence de qualité du projet qui définit les prises en charge pédagogiques innovantes et les modalités d'accompagnement renforcé des élèves. Une aide aux devoirs et des études surveillées sont notamment systématiquement organisées. En outre, des actions hors temps scolaire, définies selon des dominantes (international, arts et culture, sport, etc.), sont mises en place.

L'objectif du Plan « Espoir Banlieues » est d'ouvrir 4.500 places en internats d'excellence d'ici la fin 2012. En 2009-2010, 2.744 places sont labellisées « internats d'excellence », 1.785 élèves sont accueillis, soit un taux de remplissage de 65 %.

Sur ces 1.785 élèves, seuls 120 sont accueillis dans un établissement spécifique, l'internat de Sourdun qui a ouvert ses portes à la rentrée scolaire 2010, accueillant 120 élèves de 4e, 3e et 2de69(*). Les autres élèves sont accueillis au sein d'internat existants, mais dont les places ont été labellisées « internat d'excellence ». Le tableau ci-dessous indique la répartition académique des places actuellement disponibles.

Répartition géographique des places labellisées « internat d'excellence »

 

2009-2010

 

Places labellisés

« internat d'excellence »

Internes

Aix-Marseille

88

50

Amiens

163

130

Besançon

143

117

Bordeaux

49

49

Caen

42

15

Clermont-Ferrand

78

93

Corse

0

0

Créteil

251

159

Dijon

80

65

Grenoble

112

54

Guadeloupe

0

0

Guyane

0

0

La Réunion

0

0

Lille

130

12

Limoges

55

80

Lyon

55

12

Martinique

73

70

Montpellier

156

57

Nancy-Metz

61

45

Nantes

87

49

Nice

75

70

Orléans-Tours

136

55

Paris

103

103

Poitiers

100

33

Reims

102

45

Rennes

99

59

Rouen

99

56

Strasbourg

41

41

Toulouse

172

138

Versailles

194

128

Métro + DOM

2.744

1.785

Source : enquête DGESCO

En s'appuyant sur l'exemple de Sourdun, l'ouverture d'environ 10 internats d'excellence a été décidée, échelonnée sur les rentrées scolaires 2010 et 2011. A ce stade, plus de treize projets sont en cours. En plus de ces projets immobiliers lourds (construction, agrandissement...), il est prévu de revitaliser de un à quatre internats dans chaque académie, qui deviendraient également des internats d'excellence. L'objectif est de parvenir à 20.000 places d'internats d'excellence.

2. La ventilation des crédits de l'emprunt national

Conformément aux préconisations du rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, le présent projet de loi prévoit d'attribuer 200 millions d'euros sous forme de subventions à l'Agence de la rénovation urbaine (ANRU) afin de financer le développement des internats d'excellence.

a) Un schéma de financement qui n'associe pas à ce jour de financements privés

Les fonds de l'emprunt national devraient servir à financer l'investissement immobilier relatif aux internats d'excellence. Cet investissement serait segmenté en trois types d'opérations :

la création d'internats d'excellence à hauteur de 140 millions d'euros. Il est prévu de financer, d'une part, la création et le premier équipement, pour 130 millions d'euros, de neuf établissements internats d'excellence à la charge de l'Etat, et d'autre part, la seconde tranche de réhabilitation des bâtiments du lycée-collège d'Etat de Sourdun (10 millions d'euros). Ce dispositif permettrait ainsi d'accueillir 5.000 élèves dans ces nouveaux internats ;

- l'extension d'internats d'excellence à hauteur de 40 millions d'euros, afin d'accueillir 1.200 élèves supplémentaires répartis sur cinq établissements. Le coût de cette opération est évalué sur la base d'un ratio moyen de construction de 13,5 m² SHON/élève et d'un coût de 2 500 € /m² SHON (travaux et 1er équipement) ;

la revitalisation d'internats d'excellence à hauteur de 20 millions d'euros. Les travaux de réhabilitation, rénovation, mise aux normes et premier équipement dans des internats existants permettraient d'accueillir 1.800 élèves supplémentaires en « Internat d'excellence ». Le coût de cette opération est évalué sur la base d'un besoin moyen de construction de 13,5 m² SHON/élève et d'un coût de 800 € /m² SHON (travaux et 1er équipement).

A ce jour, l'ensemble des opérations d'investissement immobilier devrait être financé par le nouveau programme « Internats d'excellence et égalité des chances ». La faisabilité d'une fondation permettant d'associer des partenaires privés au fonctionnement de ces structures est, selon les informations indiquées par le ministère de l'éducation nationale, à l'étude.

Au total selon les prévisions actuelles, la réalisation du programme d'investissements immobiliers devrait permettre d'ouvrir 8.000 places supplémentaires en internat d'excellence. Selon le ministère, « l'objectif immédiat est d'offrir 10.000 places en internat supplémentaires à la rentrée 2010 et d'en avoir ouvert 20.000 en 2012 ».

b) La prise en charge des dépenses de fonctionnement, une question non résolue

Le ministère de l'éducation nationale n'a pas été en mesure d'indiquer à votre commission le montant des dépenses de fonctionnement supplémentaires induites par la création de nouveaux internats d'excellence : « La réponse diffère selon les projets d'internats : les partenariats avec les collectivités locales, voire avec d'autres partenaires, et les conditions de développement de la structure (création ex nihilo, revitalisation d'un internat existant, structure adossée à un EPLE, structure dédiée à l'internat) ont une incidence forte sur le coût de fonctionnement de l'internat restant à la charge de l'Etat. Globalement, le surcoût d'une place d'internat d'excellence par rapport à une autre place d'internat est constitué par la qualité du projet éducatif lié à l'internat d'excellence. » 

Des précisions pourront être apportées lorsque les projets seront définitivement sélectionnés. En effet, l'exposé des motifs du projet de loi indique que lorsque l'emprunt national finance des investissements nouveaux, sans prendre en charge les dépenses de fonctionnement associées, les porteurs de projets doivent apporter des assurances sur le financement dans la durée de ces dépenses.

3. L'ANRU, gestionnaire des fonds de l'emprunt

La loi du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine qui a créé l'ANRU prévoit dans son article 10 que l'agence intervient dans les quartiers classés en zone urbaine sensible. Toutefois, à titre exceptionnel, cette intervention peut être élargie à d'autres secteurs au regard de leurs caractéristiques économiques et sociales.

Le mode habituel d'intervention de l'ANRU est l'octroi de concours financiers à des collectivités territoriales, à des établissements publics de coopération intercommunale ainsi qu'à des organismes publics et privés qui conduisent des opérations de rénovation urbaine.

Le dispositif prévu pour les internats d'excellence comportera, selon les informations communiquées, deux niveaux :

une convention « cadre » signée par le Premier ministre, après avis du commissariat général aux investissements, avec l'ANRU qui définira le processus et les critères de sélection des projets, les modalités de suivi et d'utilisation des fonds et les modalités d'évaluation des projets ;

une convention passée par l'ANRU avec les « porteurs de projet », à savoir les collectivités territoriales concernées par la création ou l'extension d'internats d'excellence. Cette convention portera principalement sur la conduite du projet, son calendrier, la mise en place des financements par l'ANRU et les autres financeurs potentiels ainsi que les modalités de suivi de réalisation du projet. Au regard des situations locales, les rectorats pourront intervenir en délégation de maîtrise d'ouvrage pour la réalisation des opérations de construction, extension ou réhabilitation des internats d'excellence.

Un comité stratégique, auquel devraient participer le ministère de l'éducation nationale, le ministère de la ville, l'ANRU, l'Acsé et la direction du budget, identifiera les projets éligibles et en assurera le suivi.

B. LE DÉVELOPPEMENT DE LA CULTURE SCIENTIFIQUE ET DE L'EGALITÉ DES CHANCES : DES CRÉDITS NON JUSTIFIÉS

Selon le projet de loi de finances rectificative, 300 millions d'euros attribués sous forme de subventions sont fléchés sur une action en faveur du « Développement de la culture scientifique et égalité des chances, notamment dans les quartiers de la politique de la ville ». Votre rapporteur général n'est pas en mesure de se prononcer sur cette ouverture de crédits pour plusieurs raisons.

Premièrement, l'emploi de ces fonds n'est pas précisé. La justification au premier euro  de cette action est la suivante : « Cette action vise à financer diverses actions ministérielles ou interministérielles favorisant la mixité sociale et l'égalité des chances et à développer l'accès à la culture scientifique, en particulier pour les jeunes de condition sociale modeste ».

La généralité de cette rédaction laisse votre rapporteur général dubitatif, et ce d'autant plus que les précisions demandées au ministère de l'éducation nationale ne permettent ni de clarifier les intentions en la matière ni de justifier en quoi ces dépenses doivent être financées par l'emprunt national : « Les dépenses devraient concerner des actions en vue du développement de ressources pédagogiques adaptées, ou d'outils d'aide à l'orientation par exemple pour répondre aux objectifs d'égalité des chances, de développement de la culture scientifique et d'accès aux formations scientifiques. »

Deuxièmement, l'imprécision sur le fond se double d'une imprécision sur la forme puisque les modalités d'attribution de ces crédits ne sont pas déterminées. En effet, selon les réponses du ministère de l'éducation nationale au questionnaire de votre commission, il n'est pas prévu que les 300 millions d'euros soient gérés par l'ANRU. Il est noté, à juste titre, que les dispositifs qui seront financés dans ce cadre sont d'une nature différente des projets relatifs aux internats d'excellence. Le ministère de l'éducation nationale n'a toutefois pas été en mesure d'indiquer précisément les modalités de gestion de ces crédits : « tant les projets retenus que les critères d'attribution des subventions feront l'objet d'arbitrages interministériels en cours de gestion ».

Troisièmement, cette action n'est pas évaluée, les indicateurs proposés au titre du nouveau programme « internats d'excellence et égalité des chances » créé au sein de la mission « Enseignement scolaire » concernent exclusivement la politique relative aux internats  d'excellence.

Dans ces conditions, votre rapporteur général vous propose un amendement de suppression de ces crédits.

C. DES ANNULATIONS DE CRÉDITS PEU SIGNIFICATIVES

La mission « Enseignement scolaire » » fait l'objet, dans le présent projet de loi de finances rectificative, d'annulations de crédits à hauteur de 14,7 millions d'euros, en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP).

Les annulations de crédits portent à hauteur de 11,5 millions d'euros sur des crédits non mis en réserve.

Les annulations de crédits en AE et en CP sont réparties comme suit :

- 0,5 million d'euros sur le programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés » ;

- 2,5 millions d'euros sur le programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » ;

- 5,5 millions d'euros sur le programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » ;

- 1 million d'euros sur le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » ;

- 5,2 millions d'euros sur le programme 230 « Vie de l'élève ».

Le programme 143 « Enseignement technique agricole » n'est pas concerné par les annulations de crédits.

Les annulations représentant moins de 0,0003 % des crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2010, elles n'appellent pas de remarques particulières.

III. MISSION « ECOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »

3,6 milliards d'euros sont ouverts, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », par le présent projet de loi de finances rectificative. Ces crédits se répartissent en trois programmes, respectivement consacrés aux énergies décarbonées, au transport et à l'urbanisme durables et au véhicule du futur.

A. LES CRÉDITS OUVERTS ET L'INGÉNIERIE MISE EN oeUVRE

1. Des financements complémentaires pour des actions déjà engagées

L'analyse des crédits ouverts sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » suscite une impression générale de « déjà-vu ». En effet, ces crédits ont, pour la plupart, le caractère de financements complémentaires au service d'objectifs et d'actions existants. Au demeurant, la justification au premier euro du projet de loi de finances rectificative indique clairement que les chantiers ouverts dans le cadre de l'emprunt national s'inscrivent « dans la continuité » de programmes en cours, qu'il s'agit souvent de « poursuivre » ou d'« accélérer ».

Il en va ainsi, en particulier, des 1,35 milliard d'euros de crédits destinés à la recherche dans les domaines des énergies renouvelables et de la chimie verte et des 250 millions d'euros mobilisés pour le tri et la valorisation des déchets, la dépollution et l'éco-conception des produits. Ces crédits viennent notamment compléter l'affectation à l'ADEME de ressources fiscales substantielles issues de la taxe générale sur les activités polluantes, soit 511 millions d'euros en 2010, et abondent des actions dans des domaines déjà largement explorés par cet opérateur, dans le prolongement du Grenelle de l'environnement.

De même, les crédits dévolus à la « Ville de demain » (un milliard d'euros) s'inscrivent pour partie dans le prolongement de l'expérimentation Eco-cités, qui promeut l'élaboration de programmes urbains intégrés dans un certain nombre de collectivités sélectionnées, en matière de transports en commun, de développement des énergies renouvelables, d'implantation d'infrastructures numériques à très haut débit, de réseaux ou d'infrastructures de charge de véhicules électriques.

Selon le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), il est « naturel que certains des thèmes issus du Grenelle se retrouvent dans les priorités retenues » pour l'emprunt national. Cette ressemblance « thématique » n'emporte pas pour autant que les financements proposés soient redondants avec les crédits existants, dont ils apparaissent davantage complémentaires.

Les crédits ouverts au sein de la mission « Ecologie » appellent enfin deux séries de remarques relatives aux modes d'intervention retenus et à la « traçabilité » des crédits votés.

2. Les modes d'intervention et la question de leur conformité au droit communautaire

Le tableau qui suit retrace les principaux types d'interventions mis en oeuvre dans le cadre de la mission. A l'instar des autres dépenses résultant du l'emprunt national, le souci est ici manifeste de privilégier les financements non consomptibles, tels que les prêts, avances ou interventions en capital (cf. tableau).

Synthèse des actions et interventions prévues

Programme et crédits

Opérateur et actions

Types d'interventions

Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte

1,6 milliard d'euros

ADEME

Energies renouvelables et chimie verte

Tri et valorisation des déchets, dépollution, éco-conception de produits

1/3 de subventions

2/3 d'avances remboursables

Transport et urbanisme durables

1 milliard d'euros

Caisse des dépôts et consignations

Ville de demain (programmes urbains intégrés)

60 % de subventions

40 % de financements non consomptibles : mécanisme de prêts bonifiés

Véhicule du futur

1 milliard d'euros

ADEME

Recherche dans les domaines de la construction automobile, ferroviaire et navale

1/3 de subventions

1/3 d'avances remboursables

1/3 de prêts à l'industrialisation ou d'interventions en capital

Source : commission des finances

Votre rapporteur général relève en particulier la mise en place d'un mécanisme de prêts bonifiés de la Caisse des dépôts et consignations aux collectivités territoriales engagées dans la réalisation de programmes urbains intégrés. D'un montant global de 400 millions d'euros, ces prêts seront consentis à des taux différenciés (0 %, 1 % ou 2 %) selon l'« ambition environnementale » des projets financés. D'après le MEEDDM, l'attribution des prêts pourra notamment s'appuyer sur les critères suivants :

1) effet de levier de l'intervention de l'Etat sur les investissements directs des collectivités locales ;

2) nombre de tonnes de CO2 annuelles évitées par rapport à un scénario de référence sur le périmètre opérationnel du projet ;

3) nombre de logements construits au-delà du « point mort », c'est-à-dire assurant la croissance de la population, et part de logements construits présentant des performances énergétiques et écologiques optimales ;

4) nombre d'emplois créés, et notamment d'emplois directs et indirects issus de la « croissance verte » ;

5) part des logements créés à moins de 400 mètres d'un moyen de transport en commun sur le périmètre opérationnel du projet, afin d'évaluer les efforts mis à freiner l'extension urbaine et à densifier les zones d'accès aux transports en commun.

Si la priorité donnée aux financements non consomptibles doit être saluée, l'expérience accumulée70(*) en matière de prêts bonifiés ou d'avances remboursable enseigne que la conformité au droit communautaire de tels dispositifs doit être scrupuleusement évaluée, préalablement à leur mise en place. La recherche est, de fait, un domaine dans lequel les aides d'Etat sont admises avec une certaine « souplesse », ainsi qu'en témoignent les nombreuses aides déjà notifiées par la France et acceptées par la Commission71(*).

Interrogés sur ce point, les services du MEEDDM indiquent, en outre, que plusieurs régimes en vigueur devraient permettre de mettre en oeuvre les aides prévues sans notification préalable à la Commission. Il en va notamment ainsi des aides octroyées par l'ADEME aux projets de recherche, et en particulier des projets aidés au titre du fonds démonstrateur, qui s'inscrivent dans le cadre d'un régime72(*) déjà notifié par l'ADEME et approuvé par la Commission européenne le 31 janvier 2008.

Par ailleurs, les projets qui ne seraient pas directement assimilables à des opérations de recherche et développement pourraient relever de la réglementation communautaire relative à la protection de l'environnement73(*).

B. LA DÉLICATE ARTICULATION DES DÉPENSES COURANTES ET DES DÉPENSES D'AVENIR

1. Les dépenses d'avenir entre risques d'éviction et d'inflation de la dépense courante

L'on ne saurait reprocher aux priorités de l'emprunt national une certaine continuité avec des projets existants, qui témoignent de la cohérence des actions menées et du caractère judicieux des arbitrages précédemment opérés, notamment à la suite du Grenelle de l'environnement. Il conviendra néanmoins de demeurer attentif à ce que les financements issus de l'emprunt ne provoquent ni effet d'éviction, ni effet d'inflation sur la dépense courante.

L'effet d'éviction pourrait prendre deux formes. La première consisterait à ce que les crédits de l'emprunt se substituent aux crédits « de droit commun » pour financer des dépenses inéluctables ou déjà programmées. Interrogé sur ce point, le MEEDDM rappelle que « le principe des investissements d'avenir a été clairement posé : les dépenses engagées ne viennent pas en substitution des actions classiques des ministères ou des opérateurs ». Votre rapporteur général prend acte de cet impératif catégorique, tout en relevant que sa stricte observance sera probablement malaisée à contrôler, compte tenu de l'imbrication des ressources consacrées aux mêmes priorités (cf. infra).

Un second effet d'éviction, plus indirect ou « accidentel », résulte des annulations de crédits venant gager les intérêts de l'emprunt. Ces annulations s'élèveront, en 2010, à 113,3 millions d'euros sur le périmètre de la mission « Ecologie », soit 1,12 % de ses crédits de paiement. Comme l'indique le tableau qui suit, 24,5 millions d'euros ont été annulés au sein de la réserve de précaution et 88,8 millions d'euros hors de cette réserve.

Les annulations de crédits sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables »

(CP en euros)

Source : commission des finances, d'après le MEEDDM

Les taux d'annulations, tels qu'ils ressortent du tableau qui précède, sont porteurs de deux enseignements :

1) ainsi que l'on pouvait s'y attendre, les programmes les plus « épargnés » par les annulations sont ceux qui sont comportent une part importante de dépenses incompressibles. Il en va ainsi des programmes porteurs de subventions pour charges de service public des opérateurs Météo-France et Institut géographique national, exonérés d'annulations, ou des crédits - hors réserve de précaution - du programme 205 « Sécurité et affaires maritimes », en raison de l'importance des dépenses obligatoires liées aux dispositifs de cessation d'activité des gens de mer et aux dispositifs de soutien à la flotte de commerce portées par ce programme. Ont également fait l'objet d'un traitement préférentiel les programmes 174 « Energie et après-mines », largement consacré aux dépenses de gestion économique et sociale résultant de l'arrêt de l'exploitation minière, et le programme 217, comportant la quasi-totalité des dépenses de personnel du ministère ;

2) à l'inverse, les programmes les plus touchés sont notamment ceux sur lesquels se concentrent les crédits d'investissement ou de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, tels que le programme 181 « Prévention des risques », le programme 203 « Infrastructures et services de transport », ou le programme 113 « Urbanisme, paysage, eau et biodiversité ».

En première analyse, votre rapporteur général relève donc une forme de paradoxe, qui veut que le financement des intérêts de l'emprunt national soit prioritairement gagé sur les dépenses courantes qu'on aurait pu qualifier « d'avenir », alors que les dépenses incompressibles (dépenses de personnel, loyers, subventions de fonctionnement aux opérateurs, dépenses à caractère social) sont relativement préservées des annulations.

Les financements de l'emprunt national ne doivent enfin pas conduire à l'inflation des dépenses courantes, qui pourrait notamment résulter de la mise en oeuvre d'une ingénierie complexe ou de l'émergence d'une technostructure nouvelle chargée de mettre en oeuvre les priorités définies. A cet égard, votre rapporteur général salue le choix du Gouvernement de confier à des opérateurs existants la mise en oeuvre des chantiers ouverts dans le domaine du développement durable, au premier rang desquels l'ADEME. Ces opérateurs auront néanmoins à « absorber » et à diffuser des montants considérables de ressources, dont la gestion ne se fera vraisemblablement pas à moyens administratifs et humains constants.

A titre d'exemple, l'ADEME, qui s'est vu confier le rôle d'opérateur principal de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, a vu son budget d'intervention passer de 250 millions d'euros en 2008 à 560 millions d'euros en 2009 et à 830 millions d'euros en 2010. Or, afin de mettre en oeuvre ces interventions, l'agence a d'ores et déjà bénéficié de renforts en personnels de l'ordre de 50 emplois supplémentaires et 45 mises à disposition en provenance du ministère.

Dans ces conditions, on imagine mal comment l'opérateur pourra s'acquitter des missions nouvelles qui lui incomberont, consécutivement à la réalisation de l'emprunt national, à effectifs et moyens constants. Interrogé sur ce point, le MEEDDM indique d'ailleurs sans ambiguïté que « compte tenu des volumes financiers en jeu (...), il est prévisible que ces nouvelles missions appelleront des moyens renforcés en termes de personnel. Des discussions interministérielles sont en cours sur ce point ».

2. Une « traçabilité » à garantir

Au titre de l'articulation entre dépenses courantes et dépenses d'avenir, votre rapporteur général souligne enfin la volonté, manifestée par le Gouvernement, de rendre traçables les crédits de l'emprunt national. Déjà exprimée dans le cadre du Plan de relance, cette volonté traduit la préoccupation d'éviter toute « porosité » entre les financements issus de l'emprunt et les crédits de droit commun.

Cette préoccupation légitime aboutit à la création de programmes dédiés au sein de la mission, dotés d'objectifs et d'indicateurs propres et justifiés au premier euro. Ces programmes n'auront toutefois qu'une utilité très provisoire, puisque l'intégralité des crédits en matière de développement durable a vocation à être transférée, dès 2010, aux opérateurs chargés de mettre en oeuvre les actions retenues.

Le transfert aux opérateurs n'ira pas sans poser quelques problèmes de suivi de la dépense, et ce nonobstant l'existence de conventions de gestion avec l'Etat ou d'un « jaune » budgétaire supplémentaire. Les politiques de l'environnement sont, en effet, fréquemment mises en oeuvre par des opérateurs de l'Etat et financées par une combinaison de crédits budgétaires, de ressources affectées ou de fonds « extrabudgétaires ». Or l'expérience de votre commission des finances enseigne qu'il est extrêmement complexe d'effectuer un suivi rigoureux des politiques mises en oeuvre par les opérateurs, et ce pour deux raisons principales :

1) la qualité de l'information budgétaire contenue dans le projet annuel de performances « Ecologie, développement et aménagement durable », et notamment dans sa partie consacrée aux opérateurs, est encore largement insuffisante pour bénéficier d'une analyse détaillée et consolidée des moyens mis en oeuvre pour tel ou tel type d'action ;

2) les objectifs assignés aux opérateurs sont souvent mal articulés avec les objectifs contenus dans les programmes de la mission, rendant l'évaluation globale de la performance singulièrement malaisée.

Sur ce second point, votre rapporteur général a interrogé les services du MEEDDM sur l'opportunité de modifier le contrat de performance de l'ADEME pour y intégrer les nouveaux objectifs et indicateurs résultant de l'emprunt national. Il lui a été indiqué, en réponse, que « l'examen de l'opportunité de procéder à un avenant au contrat d'objectifs des opérateurs sera(it) effectué au cas par cas le moment venu. Le plus important en terme de priorité est actuellement la stabilisation rapide et opérationnelle de la gouvernance du Grand emprunt par les opérateurs concernés par ces investissements : rédaction de conventions de gestion intégrant les objectifs et indicateurs des nouveaux programmes, dispositifs de contractualisation spécifique, installation de comités de pilotage et de suivi des engagements ».

Au vu de cette réponse dilatoire, il y a donc lieu de redouter que l'emprunt national ne se traduise par une complexification supplémentaire des sources et des dispositifs de financement de politiques environnementale déjà passablement démembrées, sources et dispositifs dont le suivi consolidé impliquera pour le Parlement un fastidieux exercice de mise en cohérence d'un nombre toujours plus important d'informations éparses (« bleus » et « jaunes » budgétaires, contrats de performance et comptes des opérateurs, conventions de gestion avec l'Etat...).

3. Un financement public qui doit accompagner les investissements privés sans s'y substituer

Si le grand emprunt doit financer des dépenses d'avenir et donner une impulsion, susceptibles de contribuer à la croissance de long terme du pays, il ne saurait pour autant se traduire par des effets de substitution et d'aubaine au bénéfice d'acteurs économiques privés qui auraient de toute façon, en l'absence de ce dispositif, engagé des investissements nécessaires au renouvellement de leur modèle économique. Il importe donc de veiller à ce que l'emprunt finance des dépenses conformes à la vocation réelle de l'Etat. Cette problématique est notamment présente dans le programme « Véhicules du futur » auquel les crédits de la mission contribuent à hauteur d'un milliard d'euros74(*), dont 750 millions d'euros pour les véhicules routiers (particuliers et utilitaires) et 250 millions d'euros pour le transport ferroviaire (TGV fret) et maritime (« navire du futur »).

Les explications fournies par le ministère sont relativement lapidaires. Néanmoins s'agissant du transport routier, des démonstrateurs de recherche et pré-industriels, comme pour les autres programmes, viendront prendre le relais de démonstrateurs de l'ADEME en cours d'expérimentation. Ils concerneront par exemple les dispositifs de charge des véhicules électriques, des « solutions innovantes de mobilité urbaine » et l'expérimentation de flottes de véhicules électriques ou hybrides. A cet égard, ces projets s'inscrivent assez largement dans la continuité du « plan national pour le développement des véhicules hybrides et électriques rechargeables », présenté le 1er octobre 2009 et structuré en quatorze actions.

Dans le cadre du « Pacte automobile », 250 millions d'euros de prêts bonifiés ont déjà été ouverts par l'Etat pour favoriser l'industrialisation des véhicules décarbonés. De même, la commission sur le grand emprunt avait été saisie d'une proposition de co-investissement à hauteur de 900 millions d'euros sur les 1,5 milliard d'euros nécessaires pour le développement des infrastructures de charge sur les voies publiques75(*). L'enveloppe prévue au titre du grand emprunt se révèle largement inférieure, avec 150 millions d'euros pour ces infrastructures.

Ces orientations interviennent dans un contexte où tous les grands constructeurs automobiles76(*) opèrent un repositionnement stratégique et consacrent désormais d'importants investissements à la création ou à l'élargissement d'une offre, d'ici un à trois ans, de modèles voire de gammes de véhicules électriques et hybrides. Cette stratégie est motivée par des contraintes normatives (normes européennes de pollution ou « malus » automobile par exemple), mais aussi par l'intérêt commercial des constructeurs qui, compte tenu de l'évolution des comportements et perceptions des automobilistes, ne peuvent espérer améliorer leur image de marque et leurs ventes sans proposer à moyen terme une offre crédible de véhicules à émissions faibles ou nulles.

Ces projets fortement médiatisés se heurtent encore à d'importantes difficultés techniques et commerciales, au premier rang desquelles l'autonomie, le poids et la rapidité de recharge des batteries, qui éloignent la perspective d'une distribution à grande échelle. L'Etat peut cependant soutenir les recherches et la compétitivité des constructeurs français en centrant son effort financier sur des investissements transversaux et qui peuvent être plus difficilement assumés dans un contexte concurrentiel, donc sur les infrastructures de recharge plutôt que sur les motorisations.

De ce point de vue, on ne peut aujourd'hui garantir que les investissements envisagés pour les véhicules routiers du futur soient parfaitement complémentaires de ceux des constructeurs automobiles ni cohérents avec ce qui doit relever de la puissance publique. Le plan de développement des véhicules hybrides et électriques, qui structure les futurs investissements, a néanmoins mis l'accent sur des actions qui se révèlent conformes à la vocation des acteurs publics :

- l'implication des structures publiques (dont la Caisse des dépôts et consignations, la Poste, le Commissariat à l'énergie atomique - CEA, le Fonds stratégique d'investissement - FSI77(*) et ERDF) et de grandes entreprises privées, notamment pour la constitution d'une flotte de 100.000 véhicules d'ici 2015 ;

- des dispositions juridiques de nature à permettre le développement des infrastructures au domicile et au travail (intégration dans les futures constructions d'immeubles avec parking, création d'un « droit à la prise ») ;

- l'extension des infrastructures publiques de charge (normalisation d'une prise européenne unique, soutien aux communes, déploiement opérationnel des bornes).

Le financement d'un démonstrateur et d'expérimentations pour le futur TGV dédié au fret est également conforme à la priorité du Gouvernement et de la SNCF tendant à la modernisation et au « sauvetage » du fret ferroviaire, qui s'est concrétisée par l'Engagement national pour le fret ferroviaire présenté le 16 septembre 2009. Les 150 millions d'euros consacrés à ce projet ne constituent cependant qu'une infime partie de l'enveloppe de 7 milliards d'euros annoncée pour 2010-2020, et dont les modalités précises de financement n'ont pas été explicitées.

4. Les infrastructures de transport : des projets d'avenir délibérément écartés

Le présent projet de loi de finances confirme, sans l'expliquer, le choix de la commission présidée par MM. Alain Juppé et Michel Rocard de ne pas affecter de crédits provenant de l'emprunt national au financement d'infrastructures de transport et de se limiter, dans ce domaine, aux énergies décarbonées, transport et urbanisme durables, véhicule du futur.

Pourtant, si l'objectif de l'emprunt national est de financer des projets susceptibles d'améliorer la croissance potentielle, l'exclusion des infrastructures de transport, avant d'être actée, mériterait d'être débattue. En effet, ces infrastructures présentent, dans certains cas, une rentabilité socio-économique avérée et sans doute supérieure à celle de certains des projets financés au titre des différentes priorités de l'emprunt national.

Afin de permettre ce débat, votre rapporteur général vous propose un amendement tendant à réaffecter 300 millions d'euros au financement du canal à grand gabarit Seine Nord Europe, d'une longueur de 106 km, qui a été déclaré d'utilité publique le 12 septembre 2008 et doit faire l'objet d'un contrat de partenariat public-privé78(*) (PPP). Comme cela est fréquemment le cas avec des projets de cette envergure, les estimations sur son coût final, et donc sur sa rentabilité, sont variables. Voies navigables de France fait cependant état d'un taux de rentabilité socio-économique compris entre 6,2 % et 8 %, et d'un coût d'investissement total hors taxes de 3,17 milliards d'euros en PPP.

IV. MISSION « ECONOMIE » ET COMPTES SPÉCIAUX « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT » ET « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

A. LES CRÉDITS OUVERTS DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

1. Une augmentation substantielle de crédits sur des actions nouvelles

La mission « Economie » bénéficie dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative de 7 milliards d'euros d'ouverture nette de crédits répartis entre deux nouveaux programmes :

- « Croissance des petites et moyennes entreprises » à hauteur de 2,5 milliards d'euros

- et « Développement de l'économie numérique » pour 4,5 milliards d'euros.

A titre d'illustration de l'ampleur des investissements ainsi consentis, il convient de rappeler que la mission « Economie » est dotée, dans son ensemble, de 1,9 milliard d'euros, dont 1,1 milliard d'euros sont dédiés au programme « Développement des entreprises et de l'emploi », qui a un objet proche de celui des deux nouveaux programmes.

Les crédits ouverts font plus que décupler les dotations de la loi de finances initiale pour 2010 qui pourraient être rattachées à des dépenses d'investissement dites d'avenir et portent sur des actions et projets essentiellement nouveaux, à l'exception du soutien à OSEO, ainsi que l'illustrent les tableaux ci-dessous.

Action « Financement des entreprises innovantes »

(en millions d'euros)

Fonds dédié au financement de l'amorçage des entreprises innovantes

400

Projet nouveau

Financement de l'activité du groupe OSEO

500

Renforcement de l'action d'OSEO

Renforcement des pôles de compétitivité

500

Renforcement de la politique des pôles au moyen du financement d'objets nouveaux

Etats Généraux de l'Industrie

1.000

A préciser après les conclusions des EGI

Action «Financement de l'économie sociale et solidaire »

(en millions d'euros)

Fonds de financement de l'économie sociale et solidaire

100

Projet nouveau

Action « Développement des réseaux à très haut débit »

(en millions d'euros)

Prêts attribués par le fonds national pour la société numérique (FSN) en zones moyennement denses

1.000

Projet nouveau

Subventions attribuées par le FSN en zones peu denses

750

Projet nouveau

Subventions et prises de participation pour le déploiement d'une solution technique qui apportera le très haut débit d'ici 5 ans à 750 000 foyers en zone rurale

250

Projet nouveau

Action « Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants »

(en millions d'euros)

Numérisation des contenus

750

Projet nouveau

Développement du cloud computing (informatique en nuage).

1.750

 

Prises de participation et/ou prêts dans une société privée à capitaux mixtes publics-privés chargée de concevoir, construire et exploiter une infrastructure de cloud computing.

 

Subventions et avances remboursables dans des appels à projets de R&D dédiés aux thématiques de l'informatique en nuage et du calcul intensif.

 

Développement des technologies de base du numérique.

Projets nouveau

Développement des nouveaux usages numériques.

 

Réseaux électriques intelligents (smart grids)

 

« e-santé »

 

Sécurité et résilience des réseaux

 

Systèmes de transport intelligents

 

Ville numérique

 

« e-éducation »

 

Source : Gouvernement, en réponse au questionnaire de votre commission des finances

La répartition de ces crédits s'inscrit par ailleurs dans les préconisations de la commission Juppé-Rocard, notamment pour ce qui concerne le programme « Croissance des PME » :

- la création d'un fonds national d'amorçage et d'un fonds de financement de l'économie sociale et solidaire était explicitement proposée, avec les mêmes montants ;

- le financement de l'activité d'OSEO était suggéré pour des interventions en capital et en refinancement de même niveau que ce qui est ici proposé ;

- le renforcement des pôles de compétitivité constituait un axe du rapport Juppé - Rocard sans qu'il ait été proposé de leur affecter explicitement une partie de l'emprunt national ;

- l'affectation de 1 milliard d'euros aux états généraux de l'industrie est présentée par le Gouvernement comme une synthèse des travaux menés par MM. Juppé et Rocard, dans la perspective de la réunion de ceux-ci par le Président de la République.

S'agissant du numérique, la création d'un programme « Développement de l'économie numérique » s'inscrit également dans la continuité des préconisations du rapport Juppé-Rocard (7ème axe, actions 16 et 17).

2. Un pilotage interministériel dont le rattachement à la mission « Economie » est discutable

D'emblée, il convient de souligner que ces programmes ne sont pas pilotés par le seul ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, faisant ainsi exception au mode de gouvernance actuel de la mission « Economie ». En effet, si la gestion du programme « Croissance des PME », qui regroupe principalement l'action « Financement des entreprises innovantes » (2,4 milliards d'euros) et, de façon plus anecdotique, l'action « Financement de l'économie sociale et solidaire » (100 millions d'euros), est confiée au directeur général de la compétitivité, de l'industrie et des services, celle du programme « Développement de l'économie numérique » sera exercée par le secrétaire général du Gouvernement.

De fait, ce dernier présente un fort caractère interministériel pour lequel la proximité avec les services du Premier ministre ainsi qu'avec le secrétariat d'Etat chargée de la prospective et du développement de l'économie numérique présente une logique fonctionnelle. Parmi les 4,5 milliards d'euros consacrés à ce programme, il est d'ailleurs permis de s'interroger sur la pertinence du rattachement de certains projets à la mission « Economie ». Si l'action « Développement des réseaux à très haut débit », dotée de 2 milliards d'euros, correspond effectivement à la présentation stratégique de la mission en matière de développement et de régulation des télécommunications, en revanche, l'action « Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants », dotée de 2,5 milliards d'euros, contient des projets qui pourraient relever d'autres missions telles que :

- la culture pour ce qui concerne la numérisation des contenus (750 millions d'euros) ;

- la recherche et l'enseignement supérieur pour les appels à projets en R&D en matière de développement du « Cloud computing » (informatique en nuage), des technologies de base du numérique (nanoélectronique, réseaux intelligents) ;

- ou l'écologie, le développement et l'aménagement durables pour les investissements prévus dans le domaine des systèmes de transports intelligents dans le cadre de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

La profusion des projets et la diversité des domaines d'intervention prévus dépassent donc largement le périmètre de la mission « Economie ». C'est la raison pour laquelle l'exposé des motifs du présent projet de loi de finances rectificative est présenté par « secteurs » qui ne recouvrent pas strictement des missions budgétaires. Dans la même logique, il a été indiqué à votre rapporteur général que d'autres ministères pourraient être associés à la gouvernance stratégique du Fonds national pour la société numérique (FSN), notamment ceux chargés de la culture, de l'enseignement supérieur et de la recherche, de la santé et de la défense.

3. Une gestion des crédits, entièrement confiée à des opérateurs, qui pose la question de la gouvernance des fonds

La mise en oeuvre des quatre actions précitées est confiée à quatre opérateurs dont les dotations sont inégales :

- le Fonds stratégique d'investissement (CDC entreprises) à hauteur de 400 millions d'euros ;

- OSEO (1,8 milliard d'euros) ;

- la Caisse des dépôts et consignations (300 millions d'euros)

- et un nouveau fonds national pour la société numérique (FSN), doté de 4,5 milliards d'euros gérés par la CDC, soit l'intégralité des ouvertures de crédits prévues dans le cadre du programme « Développement de l'économie numérique ».

De manière générale, les opérateurs organiseront des appels à projets sur la base de cahiers des charges élaborés par les services de l'Etat. Ces documents, approuvés par le Premier ministre, régiront le processus et les critères de sélection des projets, la forme des financements apportés et les modalités de suivi de l'utilisation de ces fonds.

Modalités d'intervention des opérateurs

Action

Opérateur

Type d'intervention

Modalités

Financement des entreprises innovantes / Fonds d'amorçage

FSI

Prise de participation dans des fonds

Définie dans le cadre du règlement du FCPR et de la convention conclue entre le fonds national et le fonds bénéficiaire

Financement des entreprises innovantes / Financement de l'activité d'OSEO

OSEO

Prêts, garanties, subvention, avances remboursables

Modalités classiques d'intervention d'OSEO

Financement des entreprises innovantes / Renforcement des pôles de compétitivité

OSEO

Subventions et avances remboursables

Sélection après appels à projets sur la base d'un cahier des charges arrêté par le Premier Ministre

CDC

Subvention et prise de participation

Sélection après appels à projets sur la base d'un cahier des charges arrêté par le Premier Ministre

Financement des entreprises innovantes / Etats Généraux de l'Industrie

OSEO

Doit être précisément défini dans le cadre des conclusions des états généraux de l'industrie.

Financement de l'économie sociale et solidaire

CDC

Prise de participations

 

Source : Gouvernement, en réponse au questionnaire de votre commission des finances

Il est également permis de s'interroger sur les modalités d'interventions qui seront retenues. Ainsi, on pourrait estimer que l'action du FSI ne se cantonne pas aux seules prises de participation dans des fonds, mais procède également d'investissements directs.

Face à l'hétérogénéité des opérations à mener et à la multiplication des opérateurs, le commissaire général à l'investissement a exprimé, lors de son audition par votre commission des finances le 3 février 201079(*), sa « plus grande vigilance » dans l'exercice de sa mission, considérant que s'il fallait « mettre de l'ordre dans tout cela », le rôle de ses services serait d'intervenir à titre d'experts extérieurs pour « challenger » les projets et pour favoriser le développement d'écosystèmes.

Pour l'ensemble des programmes, l'avis du commissaire général à l'investissement sera présenté au Premier ministre qui, en amont de la sélection des projets, signera les contrats de gestion avec les opérateurs, puis, en dernier ressort, approuvera les projets retenus.

Au regard de cette chaîne de gouvernance et de la recherche d'effets de levier auprès des investisseurs privés, le tempo des engagements de crédits au regard des effets recherchés prend une importance particulière. Certes, d'un point de vue budgétaire, l'ensemble des crédits ont vocation à être « décaissés » par l'Etat et versés aux opérateurs en 2010. Mais, hormis l'indication d'un délai de cinq ans pour doter 750.000 nouveaux foyers du haut-débit en zone rurale, aucun objectif calendaire n'accompagne la justification des crédits.

4. Une justification des crédits insuffisante, un fléchage des actions non contraignant et des critères d'éligibilité trop généraux

Plusieurs actions présentent une justification des crédits trop générale quant à leur affectation. Quelle est la destination des crédits consacrés au financement des entreprises innovantes (notamment pour l'amorçage des entreprises, le renforcement des pôles de compétitivité), du développement des réseaux à très haut débit (quels sont les acteurs privés qui bénéficient des financements) et du soutien aux usages, services et contenus numériques innovants ?

D'une manière générale, si le fléchage des crédits est relativement clair au sein du programme « Croissance des petites et moyennes entreprises », celui-ci demeure purement indicatif :

- fonds dédié au financement de l'amorçage des entreprises innovantes (400 millions d'euros) ;

- financement de l'activité d'OSEO par un renforcement de ses fonds propres (500 millions d'euros) ;

-  renforcement des pôles de compétitivité (500 millions d'euros dont 200 millions dédiés aux « plateformes mutualisées d'innovation » et 300 millions aux projets de R&D) ;

- états généraux de l'industrie (1 milliard d'euros dont la destination reste à définir par ces états généraux) ;

- financement des organismes de l'économie sociale - coopératives, mutuelles et associations - (100 millions d'euros).

La répartition par catégorie de financement varie selon les projets ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Catégories de financements proposés

(en millions d'euros)

 

Investissement direct

Prêts

Garantie

Avances remboursables

Action 1 : financement des entreprises innovantes

1.765

300

 

335

Fonds d'amorçage des entreprises innovantes

400 (1)

     

Renforcement des fonds propres d'OSEO

500 (1)

     

Renforcement des pôles de compétitivité

250 (2)

+

100 (1)

   

150

Etats généraux de l'industrie

515

300

 

185

Action 2 : financement de l'économie sociale et solidaire

100

     

(1) Prise de participation

(2) Subvention

Source : Gouvernement, en réponse au questionnaire de votre commission des finances

S'agissant du développement des réseaux à très haut débit, doté de 2 milliards d'euros, trois axes de financement sont décrits :

- 1 milliard d'euros de prêts du FSN dans les zones moyennement denses ;

- 750 millions d'euros de subventions attribuées par le FSN pour les zones peu denses ;

- et 250 millions d'euros de subventions et de prises de participation dans des partenariats public/privé pour déployer le très haut débit d'ici cinq ans pour 750.000 foyers en zone rurale.

Enfin, hormis 750 millions d'euros fléchés vers la numérisation des contenus, aucune répartition des crédits n'est présentée pour les projets de l'action « Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants » : développement de l'informatique en nuage, et des nouveaux usages numériques. Il peut apparaître paradoxal qu'avant même la fixation des montants alloués, il soit fait mention de la répartition des types de financement proposés par le FSN sous forme d'avances remboursables (« environ » 10 %), de prêts (« environ » 10 %), de subventions (« environ » 20 %) et de prises de participations (« environ » 60 %).

Types de financements proposés par le FSN

 

Investissement direct

Prêts

Garantie

Avances remboursables

Action 1 : développement des réseaux à très haut débit

1 milliard d'euros

(subventions)

1 milliard d'euros

   

Action 2 : Soutien aux usages, services et contenus numériques innovants

Répartition fine à déterminer. L'annexe au projet de loi de finances rectificative répartit le montant prévu pour cette action (2,5 milliards d'euros) suivant une autre clé de répartition

Cloud computing

Très majoritaire

 

ou subvention

Numérisation des contenus

75 %

 

25 % (ou subvention)

Développement des technologies de base

75 %

   

25 %

Développement des usages numériques

Env. 80 %

(dont 60 % de prise de participation)

Env. 10 %

 

Env. 10 %

Source : Gouvernement, en réponse au questionnaire de votre commission des finances

Il convient de souligner que l'accumulation des qualificatifs « innovant », « intelligent » ou « numérique » ne saurait tenir lieu de critères d'éligibilité. A cet égard, votre rapporteur général salue la franchise et le réalisme dont fait preuve le commissaire général à l'investissement lorsqu'il déclare devant votre commission des finances : « on découvre les sujets ».

En tout état de cause, l'autorisation d'ouvertures de crédits ici demandée au Parlement le cantonne, au sens le plus strict, à la lettre de l'article 34 de la LOLF : la loi de finances fixe, pour le budget général, par mission, le montant des autorisations d'engagement et des crédits de paiement. En l'espèce, la loi de règlement pour 2010 prendra toute son importance comme « moment de vérité budgétaire ». Dans cette perspective, votre rapporteur général vous propose de modifier l'article 4 du présent projet de loi, relatif à la gouvernance de l'emprunt national, afin, notamment, de renforcer le rôle et l'information du Parlement. En outre, il salue l'état d'esprit du commissaire général à l'investissement, lorsqu'il propose que les projets des opérateurs soient présentés devant les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale.

5. La question sans réponse de la durée et de l'intensité du retour sur investissement attendu

S'agissant d'investissement d'avenir, il semble légitime de s'interroger sur la durée du retour sur investissement (emploi, croissance, balance commerciale), ainsi que sur l'intensité des effets de levier attendus. Même s'il convient, à l'instar des agences de notations entendues par votre commission des finances80(*), de se montrer prudent sur les éventuels effets de l'emprunt national en considérant que celui-ci n'impacte pas, ou peu, le potentiel de croissance, l'absence de définition d'objectifs quantifiables pourrait laisser supposer que tout retour sur investissement, mis à part l'emploi, serait hypothétique.

A ce stade, le Gouvernement reconnaît qu'il est prématuré d'exprimer des projections. Néanmoins, conformément à l'objectif d'un investissement public-privé global de près de 60 milliards d'euros affiché par le commissaire général à l'investissement, il est prévu qu'un co-investissement soit le plus souvent possible recherché. Ainsi, par exemple, le fonds d'amorçage public devra participer à des levées de fonds d'amorçage avec d'autres investisseurs. De même, les subventions accordées ne financent jamais la totalité des projets soutenus, le solde devant être pris en charge par les porteurs de projets au titre de l'effet de levier recherché auprès des investisseurs privés.

B. LES COMPTES SPÉCIAUX « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT » ET « PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS »

Conformément au principe d'équilibre des recettes et des dépenses applicable à la gestion des comptes spéciaux, au sens de la LOLF, des dépenses issues de missions du budget général sont affectées aux recettes d'un compte dont l'objet est d'assurer la lisibilité de dépenses publiques qui, en l'absence de regroupement comptable, seraient éparpillées entre plusieurs missions.

Ainsi, le présent projet de loi prévoit deux séries d'ouvertures de crédits :

- sur le compte spécial « Participations financières de l'Etat » à hauteur de 2,3 milliards d'euros en provenance du programme « Pôle d'excellence » (1,3 milliard d'euros81(*)) et du programme « Croissance des petites et moyennes entreprises » (1 milliard d'euros82(*)) ;

- sur le compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » pour 1 milliard d'euros.

Sans que soit précisée la provenance de ces fonds, ce milliard d'euros serait prêté à OSEO afin de permettre le refinancement de l'ensemble des activités du groupe. Ce prêt doit permettre d'assurer la distribution des contrats de développement participatifs (CDP), prêts de long terme sans garantie, aux petites et moyennes entreprises (PME) et aux entreprises de taille intermédiaire (ETI) désireuses de renforcer leurs fonds propres. Les modalités de l'emprunt, d'une durée d'au moins dix ans, ne sont pas définies. OSEO prévoit de l'ordre de 800 contrats de développement participatifs.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, à l'article premier du présent projet de loi de finances rectificative, tendant à affecter la taxe exceptionnelle sur les bonus au renforcement des fonds propres d'OSEO à concurrence de 360 millions d'euros.

Dans la mesure où 500 millions d'euros d'ouvertures de crédits étaient déjà affectés à cet objet dans le cadre de la mission « Economie », le Gouvernement à réduit d'autant, soit 360 millions d'euros, les crédits de l'action correspondante dans le programme « Croissance des petites et moyennes entreprises ». Ainsi, cette réfaction ramène le montant total des ouvertures de crédits de la mission « Economie » de 7 milliards d'euros à 6,64 milliards d'euros, et celui du projet de financement de l'activité du groupe OSEO de 500 millions à 140 millions d'euros.

En conséquence, la même réduction d'ouverture de crédit a été pratiquée sur le compte spécial « Participations financières de l'Etat » pour la partie dédiés à OSEO.

Il convient donc au final de se féliciter des recettes nouvelles qu'apporte dorénavant la nouvelle taxe sur les bonus, qui contribue ainsi à améliorer le solde budgétaire.

V. MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI »

500 millions d'euros sont ouverts sur la mission « Travail et emploi » dans le cadre d'un nouveau programme consacré à l'investissement dans la formation en alternance :

- 250 millions d'euros sont destinés à améliorer l'hébergement des travailleurs en alternance, par la création de 18.000 places ;

- et 250 millions pour moderniser l'appareil de formation proprement dit par le financement d'une cinquantaine de projets à hauteur de 5 millions d'euros environ par opération.

A. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS

1. Un investissement de l'Etat sur des actions nouvelles et ciblées...

Il convient en premier lieu de souligner que les crédits ainsi ouverts viennent abonder des actions nouvelles. En effet, si la mission « Travail et emploi » consacre 2,7 milliards d'euros en matière de formation professionnelle et d'apprentissage au travers du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », les investissements proposés dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative constituent un accroissement de 18,5 % de ces crédits sur des opérations très étroitement ciblées, distinctes des dispositifs existants83(*) qui sont principalement destinés :

- à compenser les exonérations de charges associées aux contrats en alternance (1 milliard d'euros) ;

- à compenser aux régions le coût financier des compétences qui leur ont été transférées en matière de formation professionnelle et d'apprentissage (1,7 milliard d'euros).

Dans ce cadre, l'emprunt national contribue, certes, à l'objectif général de revalorisation et de développement de la voie de la formation en alternance à moyen terme84(*), mais il apporte à plus long terme des moyens pour la création ou l'extension de centres de formation et d'équipements pédagogiques.

Si l'intervention de l'Etat dans une matière aujourd'hui dévolue aux régions85(*) est justifiée en matière d'investissements, il convient de relever que les budgets des centres de formation en apprentissage restent cependant très largement assurés par les conseils régionaux, la taxe d'apprentissage, le fonds social européen, les organismes privés et les réseaux consulaires. Il conviendra donc de s'assurer que les crédits engagés dans le cadre de l'emprunt national n'auront pas pour effet de réduire d'autant des financements qui auraient été apportés par d'autres acteurs.

2. Des critères d'éligibilité qui visent à limiter les effets d'éviction

Outre l'avis nécessaire du commissaire général à l'investissement dans l'approbation des projets par le Premier ministre, il est prévu que l'apport de l'Etat sera limité à 50 % de l'enveloppe des opérations pour la création ou l'extension de centre de formation et à 70 % pour les créations de places d'hébergement. Il s'agit ainsi de favoriser la construction de partenariats entre financeurs (branches professionnels, conseils régionaux...) et de maximiser l'effet de levier, aujourd'hui inexistant, de l'utilisation des fonds publics. En rendant nécessaire le portage collectif de projet, ces critères d'éligibilités auront également pour but de minimiser les effets d'éviction de crédits qui auraient été d'ores et déjà budgétés par d'autres financeurs que l'Etat.

D'une manière générale, la sélection des projets devrait notamment être effectuée en fonction des critères suivants :

- le développement de formations relatives aux métiers d'avenir ou dont les besoins ne sont pas pourvus dans les entreprises (il s'agit de renforcer l'alternance dans des secteurs peu couverts par la formation professionnelle actuelle comme les services à la personne ou les services aux entreprises) ;

- le caractère prioritaire des zones géographiques, notamment dans des territoires défavorisés ou délaissés (les quartiers difficiles et les zones rurales) ;

- la recherche de mutualisation des moyens entre les différents financeurs publics ou privés pour valoriser les pôles d'excellence nationaux ou régionaux permettant de rationaliser les coûts de structure.

B. LES CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE DES CRÉDITS

1. Des difficultés à définir précisément des objectifs quantitatifs et des délais de réalisation

Hormis la prévision de construction de 18.000 places d'hébergement, la question de la fixation d'objectifs quantitatifs et de délais de réalisation dans la construction ou l'extension de centres de formation s'avère plus difficile à cerner dans la justification des crédits apportées par le Gouvernement. A cet égard, les services du secrétariat d'Etat chargé de l'emploi ont convenu que le nombre de places effectivement financées in fine ne peut être déterminé avec précision dans la mesure où le nombre de places et la taille de l'établissement ou de l'extension créée dépendent également de nombreux paramètres, notamment du prix du foncier. Selon les informations recueillies par votre rapporteur général, la cible de 20.000 à 30.000 places de formation ouvertes grâce à l'investissement est envisageable.

S'agissant des délais de réalisation, la programmation des actions vise des engagements en 2010 pour des réalisations, s'agissant d'investissements souvent lourds, pouvant s'échelonner sur plusieurs années.

2. L'articulation de ce programme avec le fonds d'investissement social (FISO) créé dans le cadre du plan de relance

Le FISO contribue au développement général de la politique en faveur de l'alternance puisqu'une partie des crédits a été consacrée de manière conjoncturelle à soutenir les contrats d'apprentissage et de professionnalisation pendant la période de crise 2009. Il s'agit également du financement des aides à l'embauche (prime au contrat de professionnalisation de 1.000 à 2.000 euros, zéro charge apprentis, prime au recrutement du premier apprenti ou d'un apprenti supplémentaire).

Les crédits de l'emprunt national sont complémentaires puisqu'ils ont pour objet de financer des dépenses d'investissement, dans une perspective de long terme.

VI. MISSION « VILLE ET LOGEMENT »

500 millions d'euros sont ouverts, sur la mission « ville et logement », par le présent projet de loi de finances rectificative. Ces crédits sont inscrits sur un nouveau programme « Rénovation thermique des logements » dont la responsabilité est confiée au directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

Cette dotation correspond à une partie du financement d'un nouvel outil : « l'aide de solidarité écologique », créé pour soutenir la rénovation thermique des logements privés.

A. UN NOUVEL INSTRUMENT DE LUTTE CONTRE LA PRÉCARITÉ ÉNERGÉTIQUE

Le 26 janvier 2010, le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer a présenté un nouvel outil de lutte contre la précarité énergétique, sous la forme d'un produit complémentaire à destination des propriétaires modestes, cumulable avec le crédit d'impôt et l'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ).

1. Des besoins réels

La précarité énergétique résulte de la combinaison de trois facteurs principaux :

- des ménages vulnérables de par la faiblesse de leurs revenus ;

- la mauvaise qualité thermique des logements occupés ;

- le coût de l'énergie.

La part des dépenses d'énergie dans le logement est passée de 10 % à 15 % pour les ménages les plus modestes. Selon l'INSEE, 3.400.000 ménages (soit 13 % des ménages) consacrent plus de 10 % de leurs ressources à payer leurs factures de chauffage. Il s'agit de ménages défavorisés, mais aussi de ménages modestes :

- 87 % d'entre eux sont logés dans le parc privé ;

- 70 % d'entre eux appartiennent au premier quartile de niveau de vie ;

- 62 % sont propriétaires ;

- 55 % d'entre eux ont plus de 60 ans ;

- plus d'un million de ces propriétaires résident en maison individuelle.

Pour ces ménages, la précarité énergétique a des conséquences sociales (impayés, endettement progressif, isolement social) et sanitaires (maladies respiratoires, surmortalité hivernale). Elle a aussi pour effet de renforcer la dégradation des logements.

Il était donc justifié que cette action figurât au premier rang des engagements déclinés par le Grenelle 1 : « Le programme d'économies d'énergie dans le secteur du logement comprendra des actions ciblées de lutte contre la précarité énergétique »86(*).

Dans cette optique, une mission a été confiée, en septembre 2009, à M. Philippe Pelletier, président du comité stratégique du Plan Bâtiment Grenelle, en vue de formuler des propositions concrètes. Le groupe de travail ainsi constitué, associant l'agence nationale de l'habitat (ANAH) et la Fondation Abbé Pierre, a rendu son rapport le 6 janvier 2010.

2. Un ciblage en direction du monde rural

Le groupe de travail a préconisé de cibler l'effort sur 300.000 à 500.000 propriétaires occupants modestes (soit le 1er décile de revenu) en situation de forte précarité énergétique, notamment en milieu rural. Ces ménages sont en effet les moins à même de bénéficier des dispositifs incitatifs mis en place grâce au Grenelle - Environnement, qu'il s'agisse de l'éco-prêt à taux zéro, du crédit d'impôt « développement durable » ou de l'éco-subvention de l'Anah, et ils ont besoin d'un accompagnement spécifique pour l'élaboration d'un projet global de rénovation du logement.

Ce que les ministres en charge ont appelé l'« Engagement national contre la précarité énergétique » constitue ainsi une véritable opportunité pour améliorer les conditions d'habitat dans les territoires ruraux.

Plus de 50 % des réhabilitations visées par l'engagement national contre la précarité énergétique auront lieu en milieu rural, entraînant un doublement du nombre de propriétaires occupants aidés dans ces territoires, qui passeront de 20.000 en 2009 à 40.000 par an dès 2011.

Ce ciblage rural est confirmé par l'analyse par mission des dispositions du projet de loi de finances rectificative. Elle indique, en effet, au titre des objectifs de performance, que la part de propriétaires occupants en milieu rural parmi les bénéficiaires des subventions accordées par le fonds d'aide à la rénovation thermique des logements privés devra atteindre 45 % en 2010, 50 % en 2013 et 60 % en 2017.

3. Une aide importante pour les bénéficiaires

Les conditions d'éligibilité des travaux grâce à « l'aide de solidarité écologique » garantissent leur compatibilité avec les exigences de la définition des dépenses d'avenir. Ainsi, les opérations de rénovation devront chacune conduire à des économies d'énergie d'au moins 25 %, avec pour objectif global une réduction des consommations énergétiques d'au moins 30 %.

Dans ce cadre strict, l'ensemble du dispositif d'aide, qui inclut l'aide de solidarité écologique, l'éco-prêt à taux zéro et le crédit d'impôt « développement durable »87(*) permettra de financer directement, pour des opérations de l'ordre de 10 000 euros88(*), les deux tiers du montant des travaux, le « reste à charge » étant couvert par les économies d'énergie résultant du gain de performance énergétique obtenu.

Le montant spécifique de l'aide de solidarité écologique telle qu'envisagée par le ministère de l'écologie est détaillé par le tableau suivant :

Montant de l'Aide de Solidarité Ecologique

Bénéficiaire

Montant de l'Aide de Solidarité Ecologique

(part Etat)

Montant cible de l'Aide de Solidarité Ecologique (total)

1er décile de revenu des propriétaires occupants

1.500 euros

+ 25 % du coût des travaux

3.000 euros

+ 25 % du coût des travaux

Autres propriétaires modestes (éligibles aux aides de l'ANAH)

500 euros

+ 20 % du coût des travaux

1.000 euros

+ 20 % du coût des travaux

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

B. UNE ARTICULATION ASSEZ COMPLEXE

1. Un apport partiel pour un financement diversifié

Le projet de loi de finances rectificative prévoit que les crédits du programme seront versés à un fonds d'aide à la rénovation thermique des logements privés géré par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) devenu l'opérateur unique de l'Etat en charge des interventions sur le parc privé depuis la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

D'autres contributeurs devraient toutefois participer au financement du fonds. Selon les informations données par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, les fournisseurs d'énergie y contribueront à hauteur de 150 millions d'euros, par l'intermédiaire des certificats d'économies d'énergie.

S'ajouteront également les participations attendues de l'ANAH et de l'ADEME, établissements publics sous tutelle du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, à hauteur de 600 millions d'euros, prélevées sur leurs programmes.

Au total, l'engagement financier de l'Etat atteindrait un montant de 1,25 milliard d'euros.

2. Des règles de gestion encore mal définies

Un certain nombre d'indications ont été fournies par les ministères de l'économie et celui de l'écologie sur la procédure d'attribution des aides qui reste cependant encore assez floue.

Selon l'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative, il est prévu que le fonds d'aide à la rénovation thermique des logements privés se décline au niveau local par la création de « fonds gérés au niveau départemental, avec un comité de pilotage associant l'ensemble des acteurs (État, Département, ANAH, ADEME, CAF, le cas échéant communes et EPCI, etc.). En outre, « une procédure de contractualisation des objectifs et des moyens entre le niveau national et local conditionnerait les financements et ferait l'objet d'une évaluation régulière » afin de « s'assurer du bon emploi de fonds et de frais de gestion adaptés ».

Dans le même temps, le système d'attribution des aides, tel qu'il est décrit, reste centralisé et confié à l'ANAH sous le contrôle du commissariat général aux investissements. S'agissant de subventions à des particuliers, il paraît toutefois plus certain que les attributions devront être décidées au niveau local :

« En amont de la sélection des projets, le contrat avec l'ANAH, indiquant les modalités d'utilisation des fonds, sera signé par le Premier ministre, après avis du commissaire général à l'investissement.

Pour la mise en oeuvre des orientations fixées par cette loi de finances rectificative, ce contrat régira le processus et les critères de sélection des projets, la forme des financements, les modalités de suivi et d'utilisation des fonds (comité de pilotage...) et les modalités d'évaluation des projets.

Les projets retenus seront approuvés par le Premier ministre, après avis du commissariat général aux investissements»

Selon le ministère de l'écologie, la procédure de contractualisation des objectifs et des moyens doit aboutir à la conclusion « au niveau départemental de « Contrats locaux d'engagement contre la précarité énergétique » : cette contractualisation avec les acteurs locaux permettra de mobiliser les différentes sources de financements et de mettre en place un accompagnement individualisé : repérage des situations à traiter, diagnostic énergétique et financier, montage du projet de rénovation thermique, mise en oeuvre des travaux ».

La conclusion de ces contrats, mais aussi l'apport d'un financement complémentaire des collectivités territoriales, sont les deux conditions obligatoires posées à l'octroi de la part fixe de l'aide versée par l'Etat.

La mise en place des aides resterait également conditionnée par « la définition d'un cadre d'action dans la loi « Grenelle 2 », qui sera prochainement examinée par l'Assemblée nationale ». A cet égard, le Gouvernement a indiqué qu'il proposerait, lors de l'examen à l'Assemblée nationale du projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit « Grenelle 2 », d'intégrer dans la loi la définition suivante de la précarité énergétique : « Est en précarité énergétique une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d'énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'habitat ».

Sur chacun de ces points : participation obligatoire des collectivités territoriales, faculté de moduler la cible des aides en fonction des particularités locales, risque de retards dans la mise en place du fait de dispositions législatives et réglementaires à mettre en oeuvre, le Gouvernement devra apporter les précisions indispensables.

C. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS SUR LES PROGRAMMES EXISTANT DE LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT »

La création d'un nouveau programme dans la mission « Ville et logement » s'accompagne d'annulations de crédits pour un montant global de 22 961 596 euros, en autorisations d'engagement et crédits de paiement.

Ces annulations concernent deux programmes de la mission.

Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » subit une baisse de 9 629 380 euros et le programme « Politique de la ville » une diminution de 13 332 216 euros.

Ces montants représentent 1,9 % des crédits ouverts en autorisations d'engagement et crédits de paiement.

Ils se répartissent entre crédits actuellement mis en réserve et crédits hors réserve, selon la clef générale appliquée par le projet de loi de finances pour l'ensemble des missions et programmes, soit 25 % pour les crédits mis en réserve et 75 % pour les crédits hors réserve.

Selon les informations fournies par les ministères gestionnaires, l'imputation exacte des conséquences des réductions de crédits hors réserve est en cours de définition.

Echappent à ces annulations les deux autres programmes de la mission, « Aide à l'accès au logement » et « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », le premier étant un programme de dépenses obligatoires (aides personnelles au logement) et le second ayant déjà fait l'objet d'une mesure de levée de réserve.

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE - CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE 1ER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES
RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE 1er A (nouveau) - (Article 220 terdecies du code général des impôts) Abaissement du seuil d'éligibilité des coûts de développement au crédit d'impôt en faveur des entreprises de création de jeux vidéo

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, abaisse de 150.000 à 100.000 euros le seuil à partir duquel les coûts de développement exposés par les entreprises de création de jeux vidéo sont éligibles au crédit d'impôt.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DROIT EXISTANT

Codifié à l'article 220 terdecies du code général des impôts, le crédit d'impôt sur les sociétés bénéficie aux entreprises au titre de leurs dépenses de création de jeux vidéos agréés89(*). En application de cet article, est considéré comme jeu vidéo « tout logiciel de loisir mis à la disposition du public sur un support physique ou en ligne intégrant des éléments de création artistique et technologique, proposant à un ou plusieurs utilisateurs une série d'interactions s'appuyant sur une trame scénarisée ou des situations simulées et se traduisant sous forme d'images animées, sonorisées ou non ».

Plusieurs conditions sont posées à l'octroi du crédit d'impôt. Les jeux vidéos doivent représenter un coût de développement supérieur ou égal à 150.000 euros, être destinés à une commercialisation effective auprès du public, être réalisés principalement avec le concours d'auteurs et de collaborateurs français, ressortissants de la Communauté européenne ou de l'Espace économique européen, et enfin contribuer au développement de la création française et européenne en matière de jeux vidéo ainsi qu'à sa diversité « en se distinguant notamment par la qualité, l'originalité ou le caractère innovant du concept et le niveau des dépenses artistiques »90(*).

Le taux du crédit d'impôt est de 20 % et les dépenses éligibles sont les suivantes :

1) les dotations aux amortissements des immobilisations créées ou acquises à l'état neuf et affectées directement à la création du jeu vidéo91(*) ;

2) les rémunérations versées aux auteurs ayant participé à la création du jeu vidéo et les charges sociales afférentes ;

3) les dépenses de personnel relatives aux salariés de l'entreprise affectés directement à la création du jeu vidéo et les charges sociales afférentes ;

4) les autres dépenses de fonctionnement, pour leur quote-part affectée à l'activité de création du jeu vidéo92(*) ;

5) les dépenses exposées pour la création d'un jeu vidéo confiées à d'autres entreprises ou organismes, dans la limite d'un million d'euros par exercice.

Le crédit d'impôt est enfin plafonné, pour chaque entreprise, à 3 millions d'euros par exercice. Selon l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2010, ce crédit d'impôt, créé en 2007, représente une perte de recettes annuelle de 4 millions d'euros et son application n'est pas bornée dans le temps.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été adopté à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale et de notre collègue député Patrice Martin-Lalande, contre l'avis du Gouvernement. Il a pour objet d'abaisser de 150.000 à 100.000 euros le seuil des dépenses de développement éligibles au crédit d'impôt.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général rappelle que le même amendement avait été adopté par l'Assemblée nationale dans le cadre de l'examen du troisième projet de loi de finances rectificative pour 2009. Les arguments avancés par nos collègues députés pour justifier l'abaissement du seuil étaient que la crise économique avait conduit les studios de création à s'orienter vers des produits de dimensions plus modestes, requérant des budgets inférieurs au seuil d'éligibilité, et que se développaient les productions dématérialisées, donc moins coûteuses et par conséquent non éligibles à l'avantage fiscal.

Ces raisonnements n'avaient pas été jugés recevables par votre rapporteur général, qui avait considéré que « les dispositifs d'encouragement fiscal n'ont pas systématiquement vocation à être recalibrés en fonction des aléas de la conjoncture économique » et que « si l'on assistait au développement de produits dématérialisés et moins coûteux, c'était bel et bien que ces produits n'avaient pas besoin d'avantage fiscal pour prospérer ».

Par conséquent, et à l'initiative de votre commission des finances, le Sénat avait supprimé cette disposition93(*), choix qu'avait confirmé la commission mixte paritaire.

De nouvelles motivations sont aujourd'hui formulées à l'appui de l'abaissement du seuil d'éligibilité au crédit d'impôt, parmi lesquelles la nécessité de rétablir l'égalité de traitement entre jeux vidéo sur support physique et jeux vidéo sur support dématérialisés. Ces derniers, moins coûteux à développer, seraient en effet injustement pénalisés à l'égard des jeux vidéo sur support physique car privés du bénéfice de l'avantage fiscal. L'enjeu d'une telle mesure serait également de renforcer la compétitivité des producteurs français, pénalisés par un euro fort et l'existence de certaines incitations fiscales chez nos concurrents, en particulier au Canada.

Ces éléments n'emportent pas davantage l'adhésion que les précédents. Il y a, en premier lieu, quelque paradoxe à considérer que les jeux vidéo dématérialisés sont pénalisés parce qu'ils sont moins chers à produire et qu'un tel avantage compétitif se retourne en handicap au prétexte qu'il prive les sociétés d'accès à un avantage fiscal. Dans ces conditions, le rétablissement d'une égalité de traitement entre production dématérialisée et production physique de jeux vidéo pourrait tout aussi bien passer par la suppression pure et simple du crédit d'impôt que par son extension.

Au surplus, et dans un contexte de convocation d'une conférence des déficits et d'audit généralisé des dépenses fiscales, on ne saurait adhérer au raisonnement qui voudrait que le calibrage d'un avantage fiscal soit systématiquement adapté à la baisse des coûts de production constatée au sein d'une filière, alors même que cet avantage avait été conçu pour remédier partiellement au caractère élevé de ces coûts.

Il semble, enfin, illusoire de penser que le creusement d'une niche fiscale puisse être érigé en solution ultime des problèmes de compétitivité d'un secteur économique.

Votre rapporteur général maintient donc que le présent crédit d'impôt doit demeurer concentré sur le développement de produits requérant des budgets significatifs, et ce dans l'attente d'une évaluation circonstanciée de l'opportunité de son maintien.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 1er B (nouveau) - (Art. 885-0 V bis A du code général des impôts) Extension de la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des dons aux sommes versées à certaines associations reconnues d'utilité publique

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, a pour objet d'étendre la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) au titre des dons aux sommes versées aux associations reconnues d'utilité publique ayant pour objet le financement et l'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 885-0 V bis A du code général des impôts94(*), les redevables de l'ISF peuvent imputer sur cet impôt, dans la limite de 50.000 euros, 75 % du montant des dons en numéraire et dons en pleine propriété de titres de sociétés admis aux négociations sur un marché réglementé français ou étranger effectués au profit :

des établissements de recherche ou d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique publics ou privés, d'intérêt général, à but non lucratif ;

des fondations reconnues d'utilité publique ;

de certaines structures d'insertion de personnes rencontrant des difficultés particulières95(*) ;

de l'Agence nationale de la recherche (ANR) ;

et des fondations universitaires ainsi que des fondations partenariales mentionnées respectivement aux articles L. 719-12 et L. 719-13 du code de l'éducation.

Il est précisé que la fraction du versement ayant bénéficié de la réduction d'ISF ne peut donner lieu à un autre avantage fiscal au titre d'un autre impôt. Il s'agit, en particulier, d'éviter le cumul de cet avantage avec la réduction d'impôt sur le revenu codifiée à l'article 200 du code général des impôts.

Le redevable peut bénéficier de cette réduction d'ISF et de celle pour souscription au capital de PME au titre de la même année, sous réserve que le montant imputé sur l'ISF résultant des deux avantages n'excède pas 50.000 euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, soutenu par la commission des finances mais avec l'avis défavorable du Gouvernement, vise à étendre le bénéfice de la réduction d'ISF visée à l'article 885-0 V bis A du code général des impôts aux dons effectués en faveur des associations reconnues d'utilité publique ayant pour objet le financement et l'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises.

A cette fin, le I du présent article propose de compléter, au sein de l'article 885-0 V bis A précité, l'énumération des structures aidées par cet avantage fiscal par un 9° visant lesdites associations. L'établissement de la liste des associations concernées serait renvoyé à un décret.

Aux termes du II du présent article, ces dispositions s'appliqueraient aux dons réalisés à compter du 20 juin 2009.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article reprend les termes de l'article 11 quater du projet de loi de finances pour 2010, introduit par l'Assemblée nationale puis supprimé par le Sénat à l'initiative de votre commission des finances, cette suppression ayant été maintenue par la commission mixte paritaire.

La situation n'ayant pas évolué de manière significative au cours des deux derniers mois, votre rapporteur général rappelle les éléments qui l'ont conduit à préconiser la suppression de ce dispositif en loi de finances96(*).

Certes, les associations de financement et d'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises accomplissent une oeuvre utile. Même si le champ de cette catégorie d'associations n'est pas actuellement précisé et est renvoyé à un décret, l'auteur de l'amendement indique clairement, dans son exposé des motifs, qu'il ne vise que trois associations : « ADIE », « France Avenir » et « Réseau Entreprendre ». Ces structures accompagnent la création d'entreprise (au travers d'expertises des dossiers en amont, de mise à disposition des créateurs de chefs d'entreprise bénévoles, ou encore de systèmes de prêts d'honneur).

Cependant, votre rapporteur général tient à souligner que :

les dons aux associations visées au présent article sont déjà encouragés par la réduction d'impôt sur le revenu visée à l'article 200 du code général des impôts précité ;

le législateur a, en conscience, choisi, lors de l'examen de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA), d'écarter les associations reconnues d'utilité publique du champ de la réduction d'ISF. Il s'agissait, en effet, de cibler ce dispositif sur quelques domaines très précis. Ouvrir ce champ risque de conduire, à l'avenir, à des demandes multiples d'associations diverses qu'il risque d'être difficile d'écarter au vu de ce précédent. Ainsi, par exemple, comment « classer » les mérites respectifs du financement et de l'accompagnement de la création et de la reprise d'entreprises par rapport à la lutte contre le cancer ou d'autres maladies graves, ou encore l'aide alimentaire ou sociale aux personnes en difficulté ?

- légiférer en matière fiscale au bénéfice de trois associations précises pourrait apparaître discutable ;

- enfin, le parallèle avec l'objectif de la réduction d'ISF au titre des investissements dans les PME97(*) ne peut être suivi jusqu'au bout, les associations visées n'investissant pas au capital des sociétés mais les aidant sous d'autres formes, notamment en leur octroyant des prêts. Dès lors, le raisonnement qui s'applique est le même que celui qui a constamment conduit, jusqu'à présent, le législateur à repousser l'inclusion des quasi fonds propres parmi les sommes pouvant être imputées sur l'ISF des investisseurs.

C'est pourquoi il est plus raisonnable d'en rester à la liste actuelle des structures éligibles à la réduction d'ISF précitée.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 1er- Faire contribuer les banques au fonds de garantie des dépôts tout en modifiant leur pratique en matière de bonus

Commentaire : le présent article introduit une taxe exceptionnelle acquittée par les établissements de crédit ainsi que les entreprises d'investissement et assise sur la part variable des rémunérations octroyées au titre de l'année 2009 à certains de leurs salariés, professionnels des marchés financiers. Initialement, le produit de cette taxe devait être prioritairement affecté au Fonds de garantie des dépôts à hauteur de 270 millions d'euros, et le solde à l'Etat.

I. L'ANNÉE 2009 A MARQUÉ UNE PRISE DE CONSCIENCE GLOBALE SUR LA QUESTION DES RÉMUNÉRATIONS VARIABLES ENCORE PEU SUIVIE D'EFFETS

A. RÉINTRODUIRE LA RESPONSABILITÉ ET LE PRIX DU RISQUE : DES CONSTATS PARTAGÉS ET DES PRINCIPES COMMUNS...

« Les systèmes de rémunération et d'incitation à l'intérieur des établissements financiers ont contribué à la prise de risques excessifs en rétribuant l'expansion à court terme du volume d'opérations (risquées) plutôt que la rentabilité à long terme des investissements ». Le rapport Larosière sur la supervision financière en Europe98(*) dresse un constat partagé par le G 20 et de nombreux experts.

Ainsi, le Conseil de stabilité financière (CSF) indique que près de 80 % des professionnels de marché pensent que les pratiques de rémunération ont joué un rôle dans la prise de risque qui a conduit à la crise financière actuelle. En revanche, peu, voire aucun d'entre eux, estiment qu'il s'agit de la seule cause de la crise.

Le Conseil ajoute que, jusqu'au déclenchement de la crise, le lien entre risque et politique de rémunération n'était pas établi, hormis par quelques institutions dont les travaux, d'ailleurs décevants, étaient restés ignorés (cf. infra). Les deux domaines étaient perçus séparément, sans lien effectif, y compris par les superviseurs.

Le premier sommet du G 20, à Washington, le 25 novembre 2008, marque une prise de conscience, puisqu'il invite à formuler « des recommandations dans le domaine des pratiques de rémunération en ce qui concerne les incitations à la prise de risque et à l'innovation ».

Les travaux conduits par le CSF, sous l'égide du G 20, ont donc pour objectif d'aborder concomitamment la question des rémunérations et celle des risques.

Pour ce faire, le CSF a élaboré des « Principes pour de saines pratiques de rémunération », au nombre de neuf, que le G 20 réuni à Londres, le 2 avril 2009, a approuvés.

Les neuf principes du CSF pour de saines pratiques de rémunération (2 avril 2009)

I. Une gouvernance efficace des pratiques de rémunération

1. Les conseils d'administration doivent prendre une part effective dans la conception et la mise en oeuvre des politiques de rémunération.

2. Les conseils d'administration doivent contrôler les rémunérations de sorte qu'elles soient conformes aux principes qu'ils ont définis.

3. Les équipes en charge du contrôle des risques doivent être indépendantes et disposer d'une autorité suffisante. Leur rémunération doit être sans lien avec les secteurs dont elles ont la charge et proportionnée au rôle fondamental qu'elles jouent dans l'entreprise.

II. Un alignement effectif des rémunérations sur une prise de risque prudente

4. Les rémunérations doivent prendre en compte tous les types de risques.

5. Les rémunérations doivent être alignées sur les résultats, positifs ou négatifs, de l'entreprise.

6. L'échéancier de versement des rémunérations doit être corrélé avec l'horizon temporel des risques.

7. Le composition des rémunérations entre numéraire, actions et d'autres types d'instruments doit être conforme avec la prise de risque.

III. Une supervision efficace et un engagement de toutes les parties prenantes

8. La supervision des pratiques de rémunération doit être minutieuse et régulière. Les carences identifiées doivent faire l'objet d'un traitement rapide de la part du superviseur.

9. Les institutions financières doivent, en temps opportun, rendre publiques des informations claires et complètes sur leurs pratiques de rémunération.

Les principes du CSF ont été complétés par 15 normes d'application publiées le 25 septembre 2009.

Sur la base des réponses à un questionnaire adressé aux membres du CSF, celui-ci proposera, d'ici mars 2010, de nouvelles mesures en vue de mieux encadrer les pratiques de rémunérations.

Ces principes visent à ce que les structures de rémunération soient « compatibles avec les objectifs à long terme des entreprises et une prise de risque raisonnable ». Dans sa déclaration finale, le G 20 de Londres rappelle que « les versements ne doivent pas être finalisés sur des périodes brèves lorsque les risques se réalisent sur des périodes longues ».

Le rôle des superviseurs est réaffirmé et étendu à la surveillance des politiques de rémunérations. Le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire est invité à intégrer les principes du CSF dans ses recommandations sur la gestion des risques. Sur ce dernier point, le CSF rejoint une recommandation du rapport Larosière :

« Les autorités de surveillance devraient contrôler le caractère approprié des politiques de rémunérations des établissements financiers, exiger des changements lorsqu'une politique de rémunérations incite à une prise de risque excessive et, si c'est nécessaire et qu'aucune mesure corrective n'est prise, imposer des exigences de fonds propres supplémentaires sur la base du pilier 2 de Bâle 2 ».

En matière de rémunérations, il convient de noter que c'est essentiellement leur structure, plus que leur niveau, qui a encouragé une prise de risque trop élevée. Les instances internationales et les groupes de travail de divers horizons ont ainsi retenu les règles suivantes :

- une évaluation des primes dans un cadre pluriannuel de sorte que le paiement de celles-ci soient réparti sur plusieurs années ;

- les primes doivent correspondre aux performances réelles et ne pas être garanties a priori ;

- le paiement doit se faire principalement sous forme d'actions ou de titres similaires ;

- les politiques de rémunérations doivent être transparentes à l'égard des actionnaires ;

- les comités de rémunération doivent tenir une place centrale dans la définition et la mise en oeuvre des politiques de rémunération et, de ce fait, être indépendants.

Le G 20 réuni à Pittsburgh, les 24 et 25 septembre 2009, a réaffirmé son attachement aux normes établies par le CSF et aux réformes visant à établir des pratiques de rémunération en lien avec la stabilité financière.

Déclaration des dirigeants lors du somment du G 20 de Pittsburgh

Extrait relatif aux politiques de rémunération

« Les rémunérations excessives dans le secteur financier ont à la fois reflété et favorisé une prise de risque excessive. La réforme des politiques et des pratiques de rémunération est un élément essentiel de notre volonté d'accroître la stabilité financière. Nous souscrivons entièrement aux normes de mise en oeuvre du Conseil de stabilité financière visant à assujettir les rémunérations à la création de valeur à long terme, à une prise de risque qui ne soit pas excessive, notamment :

« (i) en évitant les bonus garantis sur plusieurs années ;

« (ii) en demandant qu'une partie significative des rémunérations variables soit étalée dans le temps, liée aux performances, soumise à un dispositif de malus et versée sous forme d'action ou de titres similaires, et sous la condition que cela crée des incitations alignées sur la création de valeur à long terme et l'horizon de temps du risque ;

« (iii) en veillant à ce que la rémunération des cadres dirigeants et des autres employés ayant un impact matériel sur l'exposition de l'établissement aux risques soit alignée sur les performances et les risques ;

« (iv) en rendant transparentes les politiques et les structures de rémunérations des établissements par le biais d'obligations de publication ;

« (v) en limitant la rémunération variable à un pourcentage des revenus nets totaux lorsque celle-ci n'est pas compatible avec le maintien d'une base de fonds propres solides ;

« et (vi) en veillant à ce que les comités de rémunération agissent en toute indépendance.

« Les superviseurs doivent être chargés d'examiner les politiques et les structures de rémunération des établissements en ayant à l'esprit les risques institutionnels et systémiques et, si cela est nécessaire pour désamorcer des risques supplémentaires, d'appliquer des mesures correctives, telles que des exigences accrues en matière de fonds propres, aux établissements qui ne mettent pas en oeuvre des politiques et des pratiques saines en matière de rémunérations. Ces superviseurs doivent pouvoir modifier les structures de rémunération dans le cas d'établissements défaillants ou qui nécessitent une intervention exceptionnelle des pouvoirs publics.

« Nous demandons aux établissements de mettre en oeuvre immédiatement ces pratiques de rémunération saines. Nous chargeons le CSF d'assurer le suivi de la mise en oeuvre des normes du CSF et de proposer d'ici mars 2010 les mesures supplémentaires qui seraient nécessaires. »

B. ... MAIS DES TRADUCTIONS LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES INÉGALEMENT ABOUTIES

1. Un corpus cohérent mais critiquable

Les principales limites du cadre exposé ci-dessus proviennent du CSF lui-même, conscient du fait que la traduction concrète de ses principes soulève de nombreux obstacles pratiques. Ainsi, il relève, dans le commentaire sur les principes, qu'un « changement effectif ne pourra avoir lieu que sous le regard des régulateurs et des superviseurs, qui doivent mener une action coordonnée au niveau mondial ».

Plus encore, il remarque que certaines institutions, dès les années 1990, avaient étudié la possibilité de rémunérer leurs agents en fonction des risques qu'ils faisaient courir à l'entreprise. Or ces tentatives sont restées vaines, principalement du fait de la grande difficulté à définir, à matérialiser et à circonscrire la notion de risque. En effet, la maîtrise du risque constitue l'enjeu cardinal de la finance, qui recherche constamment une optimisation du couple rendement/risque.

D'aucuns99(*) ont fait remarquer que la contribution du CSF était « incomplète, théorique et quasiment inapplicable à la lettre ». Elle serait incomplète, d'abord, parce que le CSF, s'il insiste sur la nécessité d'aligner les intérêts des professionnels des marchés sur ceux des établissements, n'approfondit pas la notion « d'alignement d'intérêts ». Théorique, ensuite, parce que, comme cela est précisé ci-dessus, « la mesure du risque est la notion la plus complexe et la plus subtile de la finance ». Inapplicable à la lettre, enfin, parce que « tout doit être justifié sur des bases quantitatives d'appréciation du risque plus ou moins fiables voire contestables et sur des appréciations personnelles circonstanciées. Le tout passant entre les mains de la direction générale, du contrôle des risques, du comité ad hoc et du conseil d'administration ».

Votre rapporteur général adhère à ces analyses sans pour autant remettre en cause l'utile travail effectué par le CSF. A ses yeux, la principale limite rencontrée par ses recommandations provient de leur caractère non contraignant et, par conséquent, de leur traduction inégale selon les pays concernés. Tous les Etats font face à un problème classique conceptualisé par la théorie des jeux. S'ils agissent tous ensemble, ils seront globalement gagnants. En revanche, celui qui prend seul l'initiative a la certitude d'être perdant car l'arbitrage réglementaire se fera en sa défaveur.

Les ministres des finances, réunis à Saint Andrews le 7 novembre 2009, ont d'ailleurs rappelé, dans leur communiqué final, la nécessité d'une action concertée : « pour assurer que les politiques et les pratiques de rémunération appuient la stabilité financière et sont alignées avec la création de valeur à long terme, nous nous engageons à intégrer de toute urgence les standards du CSF dans nos cadres nationaux ».

2. L'Union européenne : une approche strictement prudentielle

Votre rapporteur général avait déjà eu l'occasion d'étudier les principaux axes de la politique européenne de supervision à l'occasion de l'examen d'une proposition de résolution européenne sur la proposition de directive relative aux exigences de fonds propres et à la surveillance prudentielle des politiques de rémunération100(*).

La Commission européenne a publié, dès le 30 avril 2009, une recommandation sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers. Pour autant, sur le plan législatif, elle s'en tient pour l'instant à une approche strictement prudentielle, conformément aux orientations du rapport Larosière.

En effet, la modification des directives « fonds propres » permet d'inclure les politiques de rémunération des établissements financiers dans le champ de la surveillance prudentielle. Les corrections proposées visent à :

- imposer aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement l'obligation d'adopter des politiques et pratiques de rémunération compatibles avec une gestion saine et efficace des risques ;

- faire entrer les politiques de rémunération dans le champ de la surveillance prudentielle afin que les autorités de surveillance puissent exiger de l'entreprise concernée qu'elle prenne des mesures pour remédier à tout problème qu'elles détecteraient ;

- faire en sorte que les autorités de surveillance puissent imposer des sanctions financières ou non financières, par exemple des sanctions disciplinaires, aux entreprises qui ne se conforment pas à leurs obligations.

Il convient de noter que le dispositif est limité à la rémunération du personnel dont les activités professionnelles ont une incidence matérielle sur le profil de risque de l'entreprise, en particulier les opérateurs des salles de marché.

Les mesures correctives que peuvent imposer les autorités de surveillance sont à la fois d'ordre qualitatif - exiger une modification de la structure de rémunération - et quantitatif - exiger que l'entreprise détienne des fonds propres supplémentaires par rapport aux risques auxquels elle est exposée du fait d'une politique de rémunérations inadéquate.

Cette proposition de directive n'a, pour l'instant, pas encore été adoptée.

3. Le projet britannique : une taxe exceptionnelle sur les salaires en complément des réformes de la supervision

A l'occasion de la présentation de son pré-rapport budgétaire, l'équivalent de notre débat d'orientation budgétaire, le 9 décembre 2009, le gouvernement britannique a annoncé son intention de mettre en place une taxe sur les salaires versés par les banques (« bank payroll tax ») et plus précisément sur les rémunérations variables.

L'objectif de cette nouvelle taxe est d'encourager les banques à bien considérer l'état de leurs fonds propres et de leur exposition aux risques avant de distribuer des bonus. Elle n'a qu'une vocation temporaire : « sur le long terme, les pratiques de rémunérations seront amenées à évoluer sous l'impulsion des réformes de la gouvernance d'entreprise et de la régulation », en particulier avec le « Financial Services Bill », en cours d'examen devant le Parlement britannique.

Afin de respecter les engagements contractuels, elle n'est pas rétroactive. Elle frappera les rémunérations versées entre le 9 décembre 2009, date de son annonce, et le 5 avril 2010, date de la fin de l'année fiscale britannique.

A cette date, entrera en vigueur la réforme de l'impôt sur le revenu annoncée en 2009. Elle comprend la création d'un nouveau taux marginal d'imposition de 50 % pour les revenus excédant 150.000 livres. Les dividendes excédents cette somme seront, quant à eux, imposés au nouveau taux marginal de 42,5 %.

Bien que déconnectés de la question des rémunérations des professionnels de marché, les effets de ces changements pourraient néanmoins se révéler plus tangibles, notamment en termes de compétitivité de la place de Londres, que la taxe sur les banques.

« Bank payroll tax »

Le projet britannique de taxe sur les banques

Une note détaillée sur cette taxe, jointe au pré-rapport budgétaire, explicite ses contours précis.

La taxe s'applique strictement au secteur bancaire. Ses redevables sont les banques et les sociétés de construction, qui s'apparentent aux banques mutualistes en France, ainsi que leurs divisions d'investissement et de trading. Les filiales britanniques d'une banque étrangère ou d'une société de trading à l'intérieur d'un établissement bancaire sont également visées.

Par conséquent, les entreprises d'investissement ou de trading indépendantes d'une structure bancaire seront exonérées de la taxe.

La taxe ne sera pas déductible du résultat des redevables en vue du calcul de l'impôt sur les bénéfices.

La note précise que sont seules prises en compte les rémunérations des employés exerçant un emploi bancaire relevant directement ou indirectement d'une « activité régulée », c'est-à-dire faisant l'objet d'une supervision de la part de la Financial Services Authority (FSA). Le projet français retient, pour sa part, la notion « d'activités susceptibles d'avoir une incidence significative sur l'exposition aux risques ».

L'ensemble des rémunérations variables supérieures à 25.000 livres (soit environ 28.500 euros) seront imposées au taux fixe de 50 %. L'employé doit au demeurant être résident fiscal au Royaume-Uni ou y avoir exercé son activité pendant l'année fiscale 2009-2010.

Le dispositif britannique se différencie du texte français en prévoyant des mécanismes tendant à ce « que les banques ne puissent attribuer des bonus et, dans le même temps, éviter la nouvelle taxe » :

- les bonus accordés par le biais d'un intermédiaire, tel qu'une société écran, seront pris en compte ;

- les accords visant à reporter au-delà du 5 avril 2010 le versement d'une rémunération variable qui entrerait dans l'assiette taxable seront également pris en compte ;

- enfin, tout équivalent d'une rémunération variable, tel que, par exemple, l'octroi d'un prêt à des conditions favorables, sera considéré comme un bonus.

Selon les chiffres officiels, le produit de la taxe serait de 550 millions de livres (environ 628 millions d'euros), mais d'autres estimations l'évaluent à plusieurs milliards de livres, pour autant que ses effets attendus soient effectifs. In fine, le rendement de la taxe dépendra surtout des arbitrages des banques de la place londonienne qu'il apparaît difficile de prédire. En effet, celles-ci pourraient préférer octroyer de substantielles rémunérations variables, en vue de fidéliser leurs équipes, plutôt que de renforcer leurs fonds propres.

Au regard des chiffres français (362 millions d'euros), l'estimation britannique se révèle cependant très prudente. Traditionnellement, les bonus de la City sont plus élevés qu'en France. Par ailleurs, le nombre d'employés concernés pourrait être bien supérieur (2.500 en France contre 50.000 au Royaume-Uni). Dans ces conditions, il semble peu probable que le produit de la taxe britannique ne soit que deux fois supérieur à celui de la taxe française.

4. Le projet américain : d'une régulation a minima à une logique punitive

Le 10 juin 2009, le secrétaire au Trésor, M. Tim Geithner, a annoncé le dépôt de deux projets de loi très minimalistes sur la question des rémunérations.

Le premier tend à permettre aux assemblées générales des actionnaires de se prononcer, à titre consultatif, sur les rémunérations (« say-on-pay » legislation). L'autorité de surveillance, la Securities and Exchange Commission (SEC), aurait le pouvoir d'imposer un tel vote pour toutes les sociétés cotées. Le second vise à donner davantage d'indépendance aux comités des rémunérations à l'instar des comités d'audit depuis la loi Sarbanes-Oxley de 2002.

Les deux projets de loi n'ont, pour l'instant, pas été adoptés par le Congrès. Le Président de la commission des services financiers à la Chambre des représentants, M. Barney Frank, a indiqué, le 13 janvier 2010, que le champ de la législation « say-on-pay » pourrait être élargi.

Une action plus énergique a, par ailleurs, été conduite par M. Kenneth Feinberg nommé, le 10 juin 2009, superviseur des rémunérations pour les entreprises soutenues par l'Etat américain101(*), plus communément appelé « tsar des rémunérations » (« pay czar »). Son mandat est restreint aux sept entreprises les plus aidées au niveau fédéral (AIG, Citigroup, Bank of America, Chrysler, General Motors, GMAC et Chrysler Financial). Sa mission consiste à auditer les rémunérations des cinq premiers cadres dirigeants ainsi que celles des vingt employés les plus rétribués dans chacune de ces entreprises.

Il a publié, le 22 octobre 2009, ses premières recommandations qui, d'un point de vue théorique, s'inspirent des principes dégagés par le CSF. Il a également identifié des entreprises - et des individus - pour lesquelles les politiques de rémunérations doivent se transformer en profondeur.

Plus récemment, le 14 janvier 2010, en réaction aux attributions de bonus « obscènes » dans les établissements de Wall Street, le Président Obama a annoncé son intention de créer une « taxe de responsabilité sur la crise financière »102(*) dont le produit doit permettre de rembourser les pertes du programme de soutien aux banques.

Selon le Trésor américain, le programme fédéral de soutien aux banques, intitulé TARP (Troubled Asset Relief Program), connaîtra une perte nette de 117 milliards de dollars (pour 700 milliards de dollars engagés initialement et 364 milliards de dollars effectivement dépensés).

La « taxe de responsabilité » a pour but de récupérer l'intégralité de ces 117 milliards de dollars sur les 12 prochaines années. A première vue, la taxe apparaît paradoxale puisque les pertes du programme TARP proviennent pour l'essentiel des plans de soutien à l'assureur AIG, aux spécialistes du crédit hypothécaire, Freddie Mac et Fannie Mae, et à l'industrie automobile.

L'administration américaine considère toutefois que la responsabilité principale de la crise incombe aux banques. Elles sont surtout redevenues solvables, comme l'atteste la distribution de bonus élevés.

En l'état actuel, le projet vise à imposer, au taux de 0,15 %, les dettes, hors capital Tier One et hors les fonds couverts par la garantie fédérale des dépôts (Federal Deposit Insurance Corporation). L'assiette exacte sera arrêtée ou, tout du moins, contrôlée par le régulateur bancaire.

Il convient de souligner que la taxe porte sur la partie du bilan qui comprend les instruments financiers les plus risqués. Dans un sens, elle pourrait s'apparenter à une « taxe systémique ». Le poids de la taxe sera d'autant plus lourd que la banque sera exposée à la dette. Les promoteurs de la réforme font ainsi valoir qu'elle incite les banques à revoir leurs pratiques en termes de gestion des risques.

Environ 50 établissements, dont 15 filiales de groupes étrangers seraient concernés. Les fonds mutuels, les hedge funds, les spécialistes du crédit hypothécaire ainsi que les constructeurs automobiles seront exonérés.

Il revient désormais au Congrès américain de concrétiser l'annonce du Président Obama.

5. La France : une transposition exemplaire des préconisations du Conseil de stabilité financière

La France s'est révélée tout particulièrement en pointe sur la traduction des règles du Conseil de stabilité financière. En effet, dès le 4 février 2009, un groupe de travail mis en place à l'initiative de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a remis ses conclusions sur la rémunération des professionnels des marchés financiers103(*). Les principes professionnels ainsi dégagés ont ensuite été précisés le 25 août 2009.

A cette occasion, la profession s'est engagée à préciser les règles de gouvernance applicable aux rémunérations, à renforcer la transparence, à étaler le versement des rémunérations variables et à mettre en place un système de « bonus-malus ». M. Michel Camdessus, ancien président de la Société de financement de l'économie française (SFEF), a alors été nommé en tant que contrôleur des rémunérations dans les banques, sur le modèle du « tsar des rémunérations » américain (cf. supra).

L'ensemble de ces principes ont été juridiquement formalisés par l'arrêté du 3 novembre 2009 relatif aux rémunérations des personnels dont les activités sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'exposition aux risques des établissements de crédit et entreprises d'investissement, lui-même décliné en normes professionnelles. L'arrêté établit des règles relatives aux rémunérations variables (cf. encadré ci-dessous) et aux procédures de la politique de rémunération des professionnels des marchés financiers, y compris en termes de transparence.

Nouvel article 31-4 du règlement n° 97-02 relatif au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement tel qu'il résulte de l'arrêté du 3 novembre 2009

« Art. 31-4. - Au titre de la maîtrise des risques, les entreprises assujetties veillent, concernant les salariés, professionnels des marchés financiers, dont les activités sont susceptibles d'avoir une incidence significative sur leur exposition aux risques :

« 1° A ce qu'une part significative de la rémunération soit variable et versée sur la base de critères et indicateurs permettant de mesurer les performances individuelles ou collectives ainsi que celles de l'entreprise ;

« 2° A ce que la rémunération variable ne soit pas garantie au-delà d'un an ;

« 3° A ce qu'une fraction importante de cette rémunération variable soit versée sous condition de résultat et différée sur plusieurs années, avec un rythme de versement qui ne doit pas être plus rapide qu'un pro rata temporis ;

« 4° A ce qu'une part importante de la rémunération variable prenne la forme d'actions, d'instruments adossés à des actions, d'instruments indexés de manière à favoriser l'alignement sur la création de valeur à long terme, ou, pour les sociétés non cotées, d'autres instruments équivalents. Elles veillent à ce que l'attribution des actions ou des instruments adossés à des actions soit subordonnée à l'existence d'une période d'acquisition ou d'une durée de détention minimale ;

« 5° A ce que, en cas de pertes de l'activité considérée, la part de la rémunération différée susceptible d'être versée aux salariés concernés sous condition des résultats de l'exercice où les pertes sont constatées soit substantiellement réduite ou ne soit pas versée.

« Les entreprises assujetties interdisent à leurs salariés de recourir à des stratégies individuelles de couverture ou d'assurance en matière de rémunération ou de responsabilité qui limiteraient la portée des dispositions d'alignement sur les risques contenues dans leurs dispositifs de rémunération.

« Les entreprises assujetties s'assurent que les rémunérations des membres de leur organe exécutif sont attribuées et versées en respectant les principes définis ci-dessus. »

Désormais, les établissements financiers ont l'obligation de « vérifier l'adéquation entre la politique de rémunération et les objectifs de maîtrise des risques ». En particulier, le montant total des bonus ne doit pas entraver le renforcement des fonds propres et doit être significativement réduit en cas de pertes.

L'Autorité de contrôle prudentiel104(*) (précédemment la Commission bancaire) a compétence pour vérifier la mise en oeuvre de cette obligation105(*). La Commission bancaire a ainsi conduit une mission de contrôle dans sept établissements en septembre 2009. Elle peut appliquer toute l'échelle des sanctions prévues par le code monétaire et financier, y compris les sanctions pécuniaires.

Il importe enfin de noter que l'arrêté fait référence à la notion de « personnels dont les activités sont susceptibles d'avoir une incidence sur l'exposition aux risques », que reprend le présent article, sans pour autant la définir, si ce n'est par la négative. Ainsi, les dispositions de l'arrêté ne visent pas les fonctions de support ou de contrôle.

C. LE RENFORCEMENT DE LA GARANTIE DES DÉPÔTS : UNE OBLIGATION COMMUNAUTAIRE

La grande crise de 1929 a incité les Etats-Unis à créer la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) qui a pour mission d'assurer la garantie des dépôts des particuliers et d'éviter ainsi les phénomènes de « ruée vers les guichets » qui peuvent se déclencher lors des crises bancaires. Encore récemment, l'annonce de la faillite de la banque anglaise Northern Rock a causé une quasi-panique bancaire.

La France n'a pas connu de tels dispositifs jusqu'en 1994 et l'adoption d'une directive européenne relative aux systèmes de garanties des dépôts106(*). L'article 10 de la loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a transposé cette directive et a posé l'obligation, pour tout établissement de crédit agréé, d'adhérer à « un système de garantie destiné à indemniser les déposants en cas d'indisponibilité de leurs dépôts ou autres fonds remboursables ».

L'article 65 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière (aujourd'hui codifié aux articles L. 312-4 et suivants du code monétaire et financier) a ensuite institué le Fonds de garantie des dépôts, personne morale de droit privé sui generis qui gère trois grands mécanismes de garanties (espèces, titres et cautions, cf. infra).

L'exposé des motifs du présent projet de loi mentionne la « mission de service public de stabilisation du système financier » assurée par le Fonds de garantie des dépôts (FGD). En effet, malgré son caractère privé affirmé, la loi, ses principales modalités de fonctionnement sont déterminées par la puissance publique et, à ce titre, il apparaît comme un organisme semi-public (décisions relavant de la juridiction administrative, contrôle de l'inspection générale des finances, agrément du président du directoire par le ministre de l'économie, etc.).

Aux termes de l'article L. 312-7 du code monétaire et financier, « les établissements adhérant au fonds de garantie lui procurent les ressources financières nécessaires à l'accomplissement de ses missions, dans des conditions fixées par le ministre de l'économie ». Ainsi, le montant global de chaque cotisation annuelle, pour la période 2007-2010, est de 80 millions d'euros. Le FGD dispose actuellement d'une dotation de 1,61 milliard d'euros. A sa création, en 1999, le Fonds disposait de 500 millions d'euros.

Tous les dépôts ne sont pas assurés. Par exemple, ceux des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement pour leur compte propre, ceux des entreprises d'assurance, des fonds de pension, des organismes de placement collectif, etc., sont expressément exclus du champ d'intervention du FGD.

Concrètement, le mécanisme d'indemnisation, dont le but est d'assurer la confiance dans le secteur financier, vise principalement les dépôts des particuliers. La garantie joue pour les « dépôts espèces », mais aussi pour les titres, sous réserve de certaines exclusions, ainsi que pour certains engagements de caution exigés par un texte législatif ou réglementaire pris par un établissement de crédit au profit de personnes physiques ou morales de droit privé.

L'existence d'un système de garantie des dépôts constitue une obligation communautaire107(*). A l'occasion de la récente crise, l'Union européenne a constaté que le niveau d'indemnisation apparaissait hétérogène selon l'Etat-membre concerné. La directive du 11 mars 2009108(*) a procédé à plusieurs ajustements permettant une harmonisation européenne plus complète.

En particulier, elle a fixé le niveau de garantie pour l'ensemble des dépôts d'un déposant dans un même établissement à 100.000 euros, ce qui constitue un alignement sur les seuils les plus élevés de l'Union européenne.

Avant l'entrée en vigueur de la directive du 11 mars 2009 précitée, le niveau d'indemnisation des dépôts s'élevait, pour la France, à 70.000 euros. La transposition de la directive ne nécessite que la modification de dispositions réglementaires.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article instaure une « taxe exceptionnelle » acquittée par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement et assise sur la part variable des rémunérations octroyées au titre de l'année 2009 à certains de leurs salariés, professionnels des marchés financiers. Le produit de cette taxe était, dans le texte du Gouvernement, prioritairement affecté au fonds de garantie des dépôts à hauteur de 270 millions d'euros, et le solde à l'Etat.

A. LE CHAMP DES ENTREPRISES ASSUJETTIES

1. Une taxe due par les établissements de crédit et entreprises d'investissement employeurs

Aux termes du I du présent article, les personnes redevables de la taxe ne sont pas les personnes physiques bénéficiaires des « bonus » mais les personnes morales qui les emploient. Le champ des établissements financiers assujettis repose sur un critère relatif au statut juridique, lui-même fonction de la nature de l'activité. Il dispose ainsi que la taxe est due par les personnes morales mentionnées aux articles L. 511-1 et L. 531-4 du code monétaire et financier, soit les établissements de crédit et les entreprises d'investissement.

Les établissements de crédit sont définis par l'article L. 511-1 comme les personnes morales qui effectuent à titre de profession habituelle des opérations de banque au sens de l'article L. 311-1 du même code. Ils peuvent aussi effectuer des opérations connexes à leurs activités, exposées par l'article L. 311-2. Les établissements de droit français sont agréés par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement109(*) (CECEI). En revanche, les établissements agréés dans un autre Etat membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE), qui exercent en France par voie de liberté d'établissement (présence d'une succursale) ou de liberté de prestation de services (sans succursale), bénéficient du « passeport » européen et n'ont donc pas à être agréés par le CECEI.

On dénombrait, au 31 novembre 2009, 1.249 établissements de crédit en France, dont 638 agréés en France, 70 succursales d'établissements de crédit de l'EEE, 28 établissements agréés pour exercer leur activité à Monaco, 505 établissements exerçant en libre prestation de services, un établissement dont l'agrément était en cours de retrait et 7 en cours de liquidation.

Les entreprises d'investissement sont les personnes morales, autres que les établissements de crédit, qui fournissent à titre de profession habituelle des services d'investissement, définis par l'article L. 321-1 du même code. Ils sont également agréés par le CECEI, à l'exception des sociétés de gestion de portefeuille qui sont agréées par l'Autorité des marchés financiers (AMF). Les services d'investissement portent sur des instruments financiers et comprennent110(*) :

- la réception et la transmission d'ordres pour le compte de tiers ;

- l'exécution d'ordres pour le compte de tiers ;

- la négociation pour compte propre ;

- la gestion de portefeuille pour le compte de tiers ;

- le conseil en investissement ;

- la prise ferme ;

- le placement garanti ou non garanti ;

- l'exploitation d'un système multilatéral de négociation (en anglais « multilateral trading facility » - MTF), c'est-à-dire d'une place de marché concurrente des bourses « traditionnelles » réglementées, dont la directive sur les marchés d'instruments financiers 2004/39/CE du 21 avril 2004 a permis l'important essor depuis 2008111(*).

Les entreprises d'investissement constituent, avec les établissements de crédit habilités à proposer des services d'investissement, la catégorie des prestataires de services d'investissement (PSI). Selon les statistiques du CECEI, 3.263 PSI étaient habilités à exercer en France au 31 novembre 2009, parmi lesquels 98 entreprises d'investissement de droit français agréées par le CECEI, 53 succursales d'entreprises d'investissement de l'EEE, et 1.898 entreprises d'investissement de l'EEE exerçant en libre prestation de services.

La prise en compte des établissements de crédit et des entreprises d'investissement est cohérente avec leur régime juridique, qui leur est en partie commun. Ces deux catégories d'établissements financiers relèvent en effet de la supervision bancaire puisqu'ils sont agréés par le CECEI et sont contrôlés par la Commission bancaire. De même, la réglementation prudentielle en matière de contrôle interne, dont le texte central est le règlement 97-02112(*) du Comité de la réglementation bancaire et financière et qui intègre les nouvelles règles d'encadrement des rémunérations, s'applique à ce seul périmètre d'entreprises.

En revanche, les établissements de crédit adhèrent au mécanisme de garantie des dépôts, en application de l'article L. 312-4 du code monétaire et financier, précité, et éventuellement au mécanisme de garantie des cautions, et les PSI, aux termes de l'article L. 322-1 du même code, adhèrent au mécanisme de garantie des titres.

Une condition territoriale est également prévue et renvoie aux règles de territorialité de l'impôt sur les sociétés. Les personnes morales doivent ainsi exploiter une entreprise en France au sens du I de l'article 209 du code général des impôts, ce qui inclut également les entreprises dont l'imposition des bénéfices est attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions, en particulier des établissements stables et filiales de groupes étrangers.

Les filiales de banques françaises établies à l'étranger, en particulier dans les places financières de Londres et New York, ne sont donc pas concernées puisque leurs bénéfices ne sont pas imposables en France, mais les succursales d'organismes de pays tiers établies en France sont contrôlées par la Commission bancaire, adhèrent au Fonds de garantie des dépôts et sont bien intégrées dans le champ de la taxe.

2. Un périmètre limité aux professionnels qui interviennent directement sur les marchés

Les entreprises d'investissement intégrées dans le champ des établissements financiers redevables de la taxe représentent une gamme variée de sociétés en contact avec les marchés financiers. Le premier alinéa du II du présent article précise néanmoins le champ ratione personae et dispose que la taxe est assise sur les rémunérations variables attribuées par les établissements de crédit et les entreprises d'investissement à ceux de leurs salariés, professionnels des marchés financiers, dont les activités sont susceptibles d'avoir une incidence significative sur l'exposition aux risques de l'entreprise.

Cette rédaction reprend celle du champ des opérateurs de marché visés par l'arrêté du 3 novembre 2009113(*) précité, relatif à l'encadrement des « bonus », qui a modifié le règlement n° 97-02 du 21 février 1997 relatif au contrôle interne des établissements de crédit et des entreprises d'investissement. Le critère d' « incidence significative sur l'exposition aux risques » a été conçu pour cibler les opérateurs de marché qui interviennent quotidiennement et directement sur les marchés pour le compte de la société qui les emploie et non pour le compte de clients tiers, soit les traders qui exercent dans les banques de financement et d'investissement (BFI).

Les fonctions de comptabilité et de contrôle des risques, soit le « back office » et le « middle office », ne sont pas concernées par l'arrêté du 3 novembre 2009, ni donc a fortiori par la nouvelle taxe. De même, ne sont pas soumises à la taxe les rémunérations des salariés de filiales non redevables de la taxe détachés en France ni les rémunérations des mandataires sociaux non salariés.

En cumulant les conditions relatives aux personnes physiques et morales, le périmètre des établissements financiers relevant du présent article devient de facto plus réduit. Sont ainsi exclues :

1) les sociétés de conseil en investissement, qui emploient des conseillers en investissements financiers (soumis à un régime spécifique d' « auto-régulation encadrée ») n'intervenant pas sur les marchés ;

2) les sociétés qui exploitent un système multilatéral de négociations, ainsi que celles qui assurent la réception, la transmission et l'exécution d'ordres pour le compte de tiers ;

3) les sociétés de pur « courtage », soit les anciennes sociétés de bourse, qui par définition réalisent des opérations dans le cadre d'une intermédiation entre des investisseurs et le marché, et qui ne supportent donc pas directement le risque associé à l'opération de marché ;

4) les sociétés de gestion de portefeuille, qui se consacrent exclusivement à la gestion d'actifs pour le compte de tiers. Ces sociétés gèrent, et le cas échéant commercialisent, une grande variété de fonds. Ces fonds peuvent être des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM114(*)) « classiques », c'est-à-dire investis dans des actions cotées, obligations ou actifs monétaires, mais aussi des véhicules investis dans des classes d'actifs plus risquées, plus rémunératrices pour les gérants et généralement réservées à des investisseurs institutionnels ou avertis. On trouve ainsi dans cette seconde catégorie :

- les fonds communs de placement à risque (FCPR) positionnés sur des titres non cotés et représentatifs du segment du capital-investissement, qui inclut en particulier le capital-risque et le rachat avec effet de levier (« leveraged buy-out » - LBO) ;

- des OPCVM à règles d'investissement allégées et à effet de levier ainsi que des OPCVM contractuels, soit les « hedge funds à la française » ;

- des « fonds de fonds » qui détiennent des parts d'organismes relevant des deux premières catégories.

En revanche, relèvent du champ de la taxe les entreprises d'investissement, indépendantes ou filiales d'établissements de crédit, qui réalisent des activités de négociation pour compte propre et dont le bilan supporte donc directement le risque associé aux activités de marché.

De même, les structures spécialisées dans l'analyse financière, la conservation d'instruments financiers ou le conseil en fusions et acquisitions ne sont logiquement pas soumises à la taxe, a fortiori s'il s'agit de leur activité principale. Ces activités sont en effet des services connexes aux services d'investissement115(*), dont la prestation est libre et qui ne permettent pas, à elles seules, de prétendre à la qualité d'entreprise d'investissement.

B. L'ASSIETTE, LE TAUX ET LE SEUIL DE LA CONTRIBUTION

1. Une assiette extensive et neutre au regard de l'année de versement

Ainsi qu'il a été précisé supra, l'assiette de la taxe est constituée des « bonus » attribués aux salariés qui interviennent sur les marchés financiers, soit essentiellement les traders. Les bonus concernés sont ceux attribués au titre de l'année 2009, qui sont donc déterminés en fonction des résultats financiers et des performances enregistrés en 2009 sur les opérations de marché réalisées et « débouclées ».

La population concernée est relativement restreinte, de l'ordre de 3.000 personnes. A titre indicatif, les bonus versés par les BFI françaises, tant en France qu'à l'étranger, se sont élevés à environ 3,5 milliards d'euros en 2006, 3,6 milliards d'euros en 2007 et 2 milliards d'euros en 2008. Le montant des bonus versés en France par les succursales de banques étrangères est beaucoup plus faible, de l'ordre de 67 millions d'euros en 2007 et 30 millions d'euros en 2008. Dans la mesure où la majorité des opérateurs de marché des BFI françaises sont localisés hors de France, le montant de l'assiette taxable en France sera bien moindre que celui des bonus versés par les banques françaises. Dans l'étude d'impact du présent article, le Gouvernement évalue ainsi l'assiette à 725 millions d'euros au titre de 2009116(*).

Le deuxième alinéa du II du présent article précise les caractéristiques des éléments de rémunération constitutifs de l'assiette. Selon une rédaction analogue à celle de l'article 155 B du code général des impôts sur le régime des « impatriés », il est fait référence à la part variable de « l'ensemble des éléments de rémunération », soit les sommes et avantages, y compris en nature, accordés en contrepartie du service rendu par le salarié.

De même, le montant brut de la part variable est pris en compte, et inclut donc la part salariale des cotisations et contributions sociales. Enfin cette part variable est celle attribuée en fonction des performances individuelles et collectives, conformément aux nouvelles normes professionnelles établies par la Fédération bancaire française (FBF) et l'Association des marchés financiers (AMAFI) et aux prescriptions de l'arrêté du 3 novembre 2009 précité117(*).

Les sommes versées au titre de la participation et de l'intéressement aux résultats de l'entreprise, en application du livre III de la troisième partie du code du travail, sont en revanche exclues de l'assiette. Cette exclusion est légitime, s'agissant de dispositifs qui ne bénéficient pas spécifiquement aux traders et sont adossés aux résultats globaux de l'entreprise, et non à une structure de revenus qui participe du modèle économique actuel des banques.

Le quatrième alinéa du II prévoit des dispositions particulières pour la valorisation de l'assiette des bonus accordés sous forme de titres consentis à des conditions préférentielles, tels que les « stock-options » et actions gratuites, qui sont compris dans l'assiette. Il convient en effet de rappeler que dans un objectif d'alignement des intérêts des attributaires et de l'entreprise, l'arrêté du 3 novembre 2009 dispose qu'une part « importante » de la rémunération variable doit être versée en titres118(*).

Il est ainsi prévu que ces options, titres et actions soient valorisés à la « juste valeur » comptable au jour de leur attribution, telle qu'elle résulte des normes comptables internationales IAS / IFRS119(*) (International Accounting Standards International Financial Reporting Standards), et plus particulièrement de la norme IAS 39. Lorsque les titres concernés sont cotés, la juste valeur repose sur le cours de bourse (valorisation dite « mark-to-market »), et dans le cas contraire sur des modélisations et formules mathématiques (en particulier les options).

2. Une assiette qui inclut les rémunérations conditionnelles, sans possibilité de restitution

Le troisième alinéa du II dispose que les éléments de rémunération constitutifs de l'assiette sont pris en compte quelle que soit l'année de leur versement ou celle au cours de laquelle leur acquisition est définitive. Cette disposition est cohérente avec les modalités concrètes de calcul et de versement des bonus comme avec les nouvelles règles d'étalement et de conditionnalité :

- les résultats de l'activité de négociation pour compte propre ne sont définitivement connus que début 2010, de même que le montant des bonus correspondants ;

- compte tenu de la réglementation fixée par l'arrêté du 3 novembre 2009 précité, une part importante des bonus doit faire l'objet d'un versement étalé sur plusieurs années (trois en général) et peut, conformément à la clause de « malus » ou « clawback » (retenue ou restitution), être réduit ou ne pas être versé en cas de résultats négatifs ultérieurs120(*). Environ la moitié des bonus dus au titre de 2009 sera ainsi versée début 2010, et la fraction restante de 2011 à 2013, le montant attribué étant fonction des résultats constatés.

Le V du présent article prévoit cependant que si le montant de la part variable de la rémunération finalement versée ou acquise aux salariés est inférieur au montant compris dans l'assiette, aucune restitution n'est opérée. Il en résulte donc une discordance entre l'assiette théorique de la taxe et l'assiette réelle, qui correspond à la rémunération réellement versée sur le moyen terme.

3. Un taux élevé et un seuil relativement bas

Le taux comme le seuil d'entrée de la taxe se veulent proches de l'architecture de la taxe sur les bonus annoncée par le gouvernement britannique en décembre 2009, afin de neutraliser d'éventuels effets défavorables à la compétitivité de la place financière de Paris. Leur niveau doit également permettre de dégager un produit suffisant pour couvrir le nouvel abondement du fonds de garantie des dépôts (cf. infra).

Aux termes du dernier alinéa du II et du III du présent article, le taux est ainsi fixé à 50 %, comme cela est prévu au Royaume-Uni, et la fraction imposable des rémunérations variables est celle qui excède le seuil de 27.500 euros, ce qui correspond plus ou moins, selon le taux de change, au seuil de 25.000 livres sterling du dispositif britannique. Le montant moyen des bonus versés en 2009 aux opérateurs qui exercent en France n'est pas connu, mais il est très vraisemblable que la grande majorité des bonus individuels dépassera la « franchise » de 27.500 euros.

C. L'AFFECTATION DU PRODUIT ET LES MODALITÉS DE RECOUVREMENT

1. L'affectation de la majorité du produit au fonds de garantie des dépôts

Le I du présent article dispose, dans le texte du Gouvernement, que la taxe est affectée dans la limite de 270 millions d'euros au Fonds de garantie des dépôts (FGD) institué à l'article L. 312-4 du code monétaire et financier (cf. supra). Rappelons que ce fonds n'est ni une société, ni une association, ni un groupement d'intérêt économique, mais un organisme de droit privé sui generis dont les statuts, les missions et la gouvernance sont fixés par la loi, mais aussi largement précisés par son règlement intérieur, homologué par le ministre chargé de l'économie.

Le plafond de 270 millions d'euros correspond au montant estimé de l'augmentation de la dotation du FGD nécessaire pour couvrir les dépôts éligibles jusqu'au nouveau seuil de 100.000 euros (cf. supra). La dotation du FGD fin 2008 était en effet de 1,61 milliard d'euros et se révèle donc inférieure à la dotation requise pour couvrir l'ensemble des dépôts éligibles (1,88 milliard d'euros).

L'intention première du Gouvernement, avec la mise en place de cette taxe, était donc bien d'établir un lien direct entre le niveau de risque des activités des banques et le renforcement de la sécurité des déposants. Le financement du FGD par les établissements cotisants étant actuellement fonction de leurs encours de dépôts éligibles, le respect de l'objectif de contribution des activités de négociation pour compte propre à la nouvelle dotation du FGD impliquait de mettre en place une taxe ciblée sur ces seules activités.

2. Une recette fiscalement neutre pour l'Etat

Compte tenu de l'évaluation de l'assiette mentionnée plus haut, le rendement de la taxe est estimé, dans l'étude d'impact du présent article, à 362 millions d'euros. En l'absence de disposition particulière, le solde du produit qui n'était pas affecté au FGD revenait à l'Etat, soit 92 millions d'euros.

En l'absence de disposition contraire, la nouvelle taxe sera déductible du bénéfice net imposé à l'impôt sur les sociétés (IS), conformément au principe de droit commun d'intégration des impôts et taxes dans les charges déductibles (à l'exception des pénalités et amendes), de même que les rémunérations constitutives de l'assiette sont des charges déductibles. En l'espèce, le coût pour l'Etat de la déductibilité de l'IS de la taxe sur les bonus était neutralisé par son produit.

3. Les règles afférentes à l'exigibilité, au paiement, au recouvrement et au contrôle

Le IV du présent article précise les règles d'exigibilité de la taxe, qui sera due au premier jour du mois suivant l'entrée en vigueur de la présente loi pour les rémunérations déjà attribuées à cette date, et au premier jour du mois suivant la décision d'attribution pour les autres rémunérations.

La taxe sera déclarée et liquidée par les entreprises redevables dans les vingt-cinq jours de son exigibilité, sur une déclaration dont le modèle sera fixé par l'administration. Elle sera acquittée lors du dépôt de ladite déclaration.

Enfin le V prévoit que la taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. De même, les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les mêmes règles.

III. LES MODIFICATION ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement affectant le produit de la taxe exceptionnelle, dans la limite de 360 millions d'euros, à OSEO « au titre de sa mission de service public de financement de l'innovation et des petites et moyennes entreprises ».

Ces crédits viennent en substitution d'une partie de la dotation ouverte sur le programme « Croissance des petites et moyennes entreprises » de la mission « Economie », dont les crédits sont par conséquents minorés de 360 millions d'euros121(*). Au total, le budget de l'Etat versera, en 2010, une dotation de 500 millions d'euros à OSEO.

Extrait des débats de l'Assemblée nationale - 3 février 2010

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie. Il existait une confusion qui nous a amenés à dissocier la taxation sur la rémunération variable des opérateurs de marché et l'augmentation du fonds de garantie des dépôts. Je proposerai dans le cadre d'un amendement gouvernemental une affectation spécifique à un fonds de dotation permettant le financement des petites et moyennes entreprises par le canal d'OSEO. Cela me paraît approprié pour souligner le caractère exceptionnel de la taxation : nous avons connu une année exceptionnelle, des concours exceptionnels, une taxation exceptionnelle qui vient en dotation exceptionnelle sur un secteur d'activité qui a besoin de financement et auquel on sait qu'OSEO a apporté un soutien absolument indéfectible.

Bien que le rendement de la taxe soit estimé à 360 millions d'euros, celle-ci demeure déductible au titre de l'impôt sur les sociétés. La nouvelle affectation de son produit permet donc une amélioration du solde budgétaire de l'ordre de 270 millions d'euros.

L'abondement du Fonds de garantie des dépôts n'est plus mentionné. Néanmoins si sa dotation devait être jugée insuffisante, les établissements adhérents seraient amenés à rehausser leur cotisation, temporairement ou de manière pérenne, conformément aux dispositions du code monétaire et financier (cf. supra).

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA NÉCESSAIRE ÉVOLUTION DU MODÈLE ÉCONOMIQUE DES BANQUES REPOSE AVANT TOUT SUR LA NOUVELLE RÉGLEMENTATION DES FONDS PROPRES

Votre rapporteur général approuve les principes structurants de cette nouvelle taxe : celle-ci doit être exceptionnelle et non pas pérenne, et elle ne saurait en soi, quel que soit son niveau, suffire à modifier substantiellement les comportements salariaux des banques d'investissement et surtout le modèle économique des banques « universelles », aujourd'hui trop dépendant des revenus tirés de l'activité de négociation pour compte propre.

Ce modèle économique a en effet contribué à relever à des niveaux non soutenables sur le long terme les normes tacites de rentabilité sur fonds propres des banques exigées des investisseurs, et partant, à accroître leur exposition aux activités les plus porteuses de risques (risques de marché et de crédit, mais aussi risque opérationnel), le rendement étant une fonction croissante du risque. Le cas de la City, où certaines grandes banques d'investissement prévoient d'augmenter la part fixe (jusqu'à parfois les doubler) pour atténuer ou annuler les effets de la taxe projetée par le gouvernement britannique, illustre cependant le fait qu'une taxe peut créer ses propres effets de contournement.

Un des principaux enseignements de la crise réside bien dans la distorsion de la structure de revenus des banques, qui les a en partie conduites à s'éloigner de leur vocation. Le retour à un fonctionnement bancaire plus conforme à l'impératif de financement de l'économie ne peut être réellement traité que par un réexamen prioritaire des exigences en capital réglementaire, dont le G 20 a donné l'impulsion et que le Comité de Bâle devrait finaliser d'ici la fin de l'année 2010. De nouvelles pondérations seront établies en fonction des risques réels des activités de marché et de crédit, et conduiront par exemple à relever le niveau des fonds propres « de base » (Tier One) et de la couverture en capital des activités de négociation pour compte propre.

Le futur cadre de « Bâle III », ainsi qu'il est désormais désigné, devrait exercer sur les banques un impact financier autrement plus significatif que les taxes sur les bonus. Selon une récente étude du Crédit Suisse, les propositions de réforme soumises à consultation mi-décembre 2009 par le Comité de Bâle représenteraient ainsi un coût total en capital de 303 milliards d'euros, dont 139 milliards d'euros pour les grandes banques européennes. D'après ces simulations, le Crédit agricole et BNP Paribas seraient les banques qui présenteraient aujourd'hui les plus fortes carences en fonds propres.

B. L'OBJECTIF DE « MORALISATION » N'EST PAS ABSENT DU PRÉSENT DISPOSITIF

Dans un contexte marqué par des réformes complexes, de multiples initiatives nationales (ainsi qu'en témoignent les mesures récemment annoncées par le président Barack Obama) et certaines hésitations entre une logique « punitive » et une démarche plus « curative », le message du Gouvernement français sur la nouvelle taxe a pu apparaître quelque peu « brouillé ». Avant les modifications introduites par l'Assemblée nationale, son objectif prioritaire initial, ainsi qu'il apparaissait dans l'exposé des motifs de l'article et dans certaines déclarations de Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, était bien de renforcer le financement du fonds de garantie122(*), mais la volonté d'infléchir également la culture salariale des établissements concernés n'était pas absente, comme en témoigne l'intitulé même du présent article, et permettait incidemment de conforter sa recevabilité médiatique.

Il reste que, dans le dispositif originellement proposé par le Gouvernement, cette taxe ne représentait pas un effort financier supplémentaire pour les banques, puisque le relèvement du plafond du FGD devait d'une façon ou d'une autre être financé, et se révélait neutre pour les finances de l'Etat par compensation entre le produit et la déductibilité de l'IS, à la différence du dispositif britannique qui ne permet pas cette déductibilité. De la même façon, votre rapporteur général avait pu estimer que le caractère novateur et pénalisant de la contribution pour frais de contrôle, introduite par l'article 6 de la loi de finances pour 2010123(*), devait être fortement relativisé, puisque cette contribution constituait avant tout un alignement justifié sur le régime de financement d'autres autorités de supervision françaises ou étrangères.

On ne saurait donc considérer que les banques françaises subissent un traitement fiscal particulièrement discriminatoire. De fait, la présent taxe est sans commune mesure et ne répond pas au même objectif124(*) que la « taxe de responsabilité pour la crise financière » présentée le 21 janvier 2010 par Barack Obama125(*) (cf. supra). De même, l'argument de la compétitivité ne doit pas être négligé - il est d'ailleurs invoqué avec raison par le Gouvernement. Votre rapporteur général juge que les pouvoirs publics comme les acteurs privés ne doivent pas « abdiquer » devant l'incontestable attraction qu'exerce la place de Londres qui, au-delà de l'environnement réglementaire, bénéficie avant tout de forts effets d'agglomération avec la présence des acteurs et compétences de tous les segments de la chaîne de valeur financière.

Il est en effet nécessaire de maintenir sur notre territoire des traders, car ils sont source de recettes fiscales, mais surtout parce que leur sort et leur localisation peuvent exercer un effet d'entraînement sur ceux d'autres activités, telles que la gestion d'actifs ou le courtage.

C. UNE NOUVELLE AFFECTATION PERTINENTE DE LA TAXE

Comme l'a très justement souligné Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le dispositif proposé initialement avait conduit à la « confusion » puisque les banques auraient acquitté un impôt venant en substitution d'une obligation légale à laquelle elles auraient dû, dans tous les cas, se conformer. La nouvelle affectation à OSEO apparaît donc tout à fait opportune. Elle permet de réduire le déficit budgétaire, en 2010, d'au moins 270 millions d'euros tout en contribuant au soutien des petites et moyennes entreprises, dont il est notable qu'elles ont particulièrement souffert de la crise économique.

D. UN CHAMP D'APPLICATION QUI PEUT ÊTRE ÉLARGI

Concernant le champ des établissements financiers redevables, votre rapporteur général considère qu'il est logique d'exclure les activités pour compte de tiers, dans la mesure où les risques y afférents sont essentiellement supportés par le client investisseur et n'exercent pas le même impact systémique que la négociation pour compte propre. Ces exclusions ne sont certes pas explicitement prévues dans la rédaction du présent article, mais elles se déduisent sans ambiguïté du second critère afférent à la nature des rémunérations qui constituent l'assiette.

En revanche, l'assiette de la taxe devrait pouvoir être élargie aux « bonus » perçus non seulement par les opérateurs des salles de marché, mais encore par leurs responsables hiérarchiques. Ce sont en effet ces responsables qui établissent les orientations stratégiques sur le modèle de revenus de la banque, fixent les limites d'exposition aux marchés des traders, et contrôlent le respect, par les salles de marché, de la doctrine d'investissement de l'établissement. Il importe donc de soumettre à la taxe l'ensemble des maillons de la chaîne décisionnelle et de contrôle, et non pas les seuls opérateurs, dont l'autonomie est réelle mais non absolue.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 - (Art. 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005) - Ajustement des affectations du droit de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article tend à modifier la clef de répartition du produit du droit de consommation sur les tabacs afin de compenser intégralement les exonérations de charges sociales dues au titre de l'embauche de travailleurs occasionnels ou de demandeurs d'emploi (TO-DE) dans le secteur agricole, dispositif par ailleurs profondément réformé par l'article 8 du présent projet de loi.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre du dispositif « TO-DE », les exonérations de charges sociales ne sont que partiellement compensées par l'affectation directe d'une fraction du produit du droit de consommation sur les tabacs. Ces modalités apparaissent critiquables à deux titres. D'une part, elles ne sont pas intégralement compensées, faisant ainsi peser une charge sur la sécurité sociale. D'autre part, l'affectation directe d'une ressource fiscale n'est pas conforme au droit commun.

A. LE PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS EST AFFECTÉ EN FONCTION D'UNE CLEF DE RÉPARTITION

Le droit de consommation sur les tabacs manufacturés est régi par les dispositions de l'article 575 du code général des impôts. En 2010, son produit devrait s'élever à près de 10 milliards d'euros.

Depuis la loi de finances pour 2008, l'intégralité de cette somme est reversée à des organismes de protection sociale, au sens large. Le budget général ne bénéficie donc plus d'aucune recette de cette accise.

La clef de répartition est fixée par la loi et elle est habituellement revue chaque année lors de l'examen de la loi de finances ou de la loi de financement de la sécurité sociale. Elle a beaucoup fluctué au cours des dernières années tant en termes d'organismes bénéficiaires que de pourcentage du produit qui leur est alloué.

Elle est établie par les dispositions de l'article 61 de loi de finances pour 2005 modifié, en dernier lieu, par l'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 qui prévoit que « les sommes à percevoir à compter du 1er janvier 2010, au titre du droit de consommation sur les tabacs mentionnés à l'article 575 du code général des impôts », sont réparties dans les conditions retracées dans le tableau suivant.

Répartition du droit de consommation sur les tabacs

 

Organisme bénéficiaire

Objet

Pourcentage

Montant prévisionnel des recettes en 2010

(en millions d'euros)

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)

Participation au financement des dépenses de maladie, d'invalidité et de maternité des personnes non salariées des professions agricoles

(2° de l'article L. 722-8 du code rural)

18,68 %

1 861

Caisse centrale de la mutualité sociale agricole - Retraite complémentaire obligatoire (CCMSA - RCO)

Participation au financement du régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire des personnes non salariées des professions agricoles

(art. L. 732-58 du code rural)

1,89 %

188

Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS)

Financement des dépenses d'assurance maladie

38,81 %

3 866

Fonds national d'aide au logement (FNAL)

Financement de l'aide personnalisée au logement, de la prime de déménagement, du conseil national de l'habitat et de l'allocation de logement prévue à l'article L. 831-1 du code de la sécurité sociale

(art. L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation)

1,48 %

147

Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA)

Participation au financement de l'allocation de cessation anticipée d'activité

(art. 41 de la loi n° 98-1194 de financement de la sécurité sociale pour 1999)

0,31 %

31

Fonds de solidarité

Participation au financement de la prime de retour à l'emploi, de l'allocation de solidarité spécifique et de l'allocation équivalent retraite

(art. L. 5423-24 du code du travail)

1,25 %

125

Caisses et régimes de sécurité sociale

Compensation des allègements généraux de cotisations sociales

(art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale)

36,28 %

3 614

Caisses et régimes de sécurité sociale

Compensation des exonérations de cotisation sociales sur les heures supplémentaires

(art. L. 241-17 et L. 241-18 du code de la sécurité sociale)

1,30 %

129

Source : commission des finances d'après les annexes au projet de loi de finances rectificative pour 2010

100,00 %

9 961

B. LES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES DANS LE CADRE DE L'EMBAUCHE DE TRAVAILLEURS OCCASIONNELS OU DE DEMANDEURS D'EMPLOI DANS LE SECTEUR AGRICOLE NE SONT PAS AUJOURD'HUI ENTIÈREMENT COMPENSÉES

L'article L. 741-16 du code rural dispose que « lorsqu'ils embauchent [...] des travailleurs occasionnels ou des demandeurs d'emploi, les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole ou de travaux agricoles ou forestiers [...] versent des cotisations d'assurances sociales calculées en application de taux réduits ».

L'article 8 du présent projet de loi réforme en profondeur le dispositif « travailleurs occasionnels - demandeurs d'emploi » (TO-DE) dans le secteur agricole. Le présent article en est, pour partie, le « pendant » financier.

Jusqu'à présent, les exonérations prévues dans le cadre du dispositif « TO-DE » sont partiellement compensées par le budget de l'Etat (mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales »), pour 27 millions d'euros, et par l'affectation directe d'une fraction du droit de consommation sur les tabacs, pour 190 millions d'euros. Enfin, près de 101 millions d'euros ne sont pas compensés à la sécurité sociale.

Il importe, à ce stade, de souligner le caractère obscur du financement du dispositif « TO-DE ». En effet, l'affectation d'une partie du droit de consommation sur les tabacs (190 millions d'euros mentionnés ci-dessus) n'est pas explicitée par une disposition législative. Cette somme est incorporée à la totalité de la fiscalité affectée à la sécurité sociale en vue de compenser les allègements généraux.

Conformément aux dispositions de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, « seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base ». Dès lors, étant donné que la présente réforme est opérée dans une loi de finances, les exonérations visées doivent être intégralement compensées.

C. L'AFFECTATION DIRECTE DE FISCALITÉ À LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR COMPENSER LES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES N'EST PAS CONFORME AU DROIT COMMUN

L'affectation directe d'une ressource fiscale à la sécurité sociale en vue de compenser des exonérations de charges sociales n'est pas conforme à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale qui dispose que « toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application ». L'article L. 131-8 du même code établit les exceptions à ce principe. Or la compensation des exonérations de cotisations sociales pour le dispositif « TO-DE » n'en fait pas partie.

Par le présent article, le Gouvernement entend ainsi revenir « à des modalités de compensation de droit commun, c'est-à-dire exclusivement par des crédits budgétaires, pour la totalité du dispositif ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE AFFECTATION DE 2,92 % DU PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS AU BUDGET GÉNÉRAL

A. L'AFFECTATION DE 2,92 % DU PRODUIT DU DROIT DE CONSOMMATION SUR LES TABACS AU BUDGET GÉNÉRAL

Le troisième et le quatrième alinéas du présent article prévoient l'affectation de 2,92 % du produit du droit de consommation sur les tabacs, soit 291 millions d'euros, au budget général. Une ouverture de crédits correspondante, sur la mission « Agriculture », est inscrite dans la seconde partie du présent projet de loi, qui prend également en compte l'extension du dispositif par l'article 8.

Désormais, conformément à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, la compensation serait intégralement financée par le budget général.

L'affectation de 2,92 % du produit du droit de consommation sur les tabacs est gagée, à due concurrence, par une diminution, de 36,28 % à 33,36 %, de la part qui revient au financement de la compensation des allègements généraux, selon les modalités prévues à l'alinéa 2 du présent article.

Tableau récapitulatif de l'affectation du produit du droit de consommation sur les tabacs

(en millions d'euros)

 

LFSS pour 2010

PLFR pour 2010

 

Pourcentage

Montant prévisionnel

Pourcentage

Montant prévisionnel

CCMSA

18,68 %

1 861

18,68 %

1 861

CCMSA-RCO

1,89 %

188

1,89 %

188

CNAM - TS

38,81 %

3 866

38,81 %

3 866

FNAL

1,48 %

147

1,48 %

147

FCAATA

0,31 %

31

0,31 %

31

Fonds de solidarité

1,25 %

125

1,25 %

125

Allègements généraux

36,28 %

3 614

33,36 %

3 323

Heures supplémentaires

1,3 %

129

1,3 %

129

Budget général

0,00 %

0

2,92 %

291

Total

100,00 %

9 961

100,00 %

9 961

Source : commission des finances, d'après les annexes au projet de loi de finances rectificative pour 2010

B. UN TRANSFERT DE FISCALITÉ PERMIS PAR UN EXCÉDENT DE LA COMPENSATION DES ALLÈGEMENTS GÉNÉRAUX EN 2010

1. Une compensation excédentaire des allègements généraux en 2010

Les allègements généraux de charges sociales sont prévus par l'article 9 de la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi (codifié à l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale).

La perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale est compensée par l'affectation d'un « panier » de recettes fiscales (art. L. 131-8 du code de la sécurité sociale), dont une partie du droit de consommation sur les tabacs.

En 2010, ce « panier » devrait atteindre environ 23,3 milliards d'euros tandis que le coût des allégements généraux devrait s'élever à 22,1 milliards d'euros, soit un excédent prévisionnel estimé à près de 1,2 milliard d'euros.

La crise économique actuelle a entraîné un recul de la masse salariale qui conduit également à une baisse du coût des allégements généraux, ces derniers étant, en effet, concentrés sur les bas salaires, c'est-à-dire les catégories d'emplois les plus durement touchées par la dégradation du marché du travail.

La diminution du coût des allégements généraux n'est pas accompagnée par une diminution des recettes car celles-ci se révèlent moins sensibles à la conjoncture, comme, par exemple, le droit à la consommation sur les tabacs qui constitue une taxe comportementale.

Par conséquent, l'Etat dispose d'une marge de manoeuvre lui permettant de réaffecter une partie des recettes fiscales destinées à financer la compensation des allègements généraux126(*).

2. Une partie de cet excédent permet de financer la part aujourd'hui non compensée du dispositif « TO-DE »

Avant réforme, 190 millions d'euros sont compensés à la sécurité sociale par l'affectation d'une partie du produit du droit de consommation sur les tabacs. Comme indiqué précédemment, cette somme n'est pourtant pas clairement identifiée par une disposition législative. Actuellement, elle est « prélevée » sur la part du droit de consommation sur les tabacs affectée à la compensation des allégements généraux, soit 3 614 millions d'euros.

Pour cette raison, l'attribution d'une part du produit de l'accise au budget général se fait par diminution de celle accordée aux allégements généraux.

Le transfert de recettes fiscales va cependant plus loin que la compensation existante aujourd'hui puisqu'elle porte sur 291 millions d'euros et non sur 190 millions d'euros. La différence correspond à la part aujourd'hui non compensée au titre du dispositif « TO-DE », soit 101 millions d'euros. Cette adjonction est permise grâce à un excédent de recettes affectées à la compensation des allègements généraux en 2010.

Modalités de compensation du dispositif « travailleurs occasionnels - demandeurs d'emploi dans le secteur agricole », avant et après réforme

(en millions d'euros)

 

Avant réforme

Après réforme

Crédits budgétaires

27

486

crédits existants : 27

transfert de fiscalité sur les tabacs : 291

restrictions budgétaires : 168

Droits tabacs

190

-

Non compensé

101

-

Total

318

486

Source : direction du budget

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article sont intimement liées à celles de l'article 8 du présent projet de loi. Les règles de présentation des projets de lois de finances obligent à séparer les deux mesures entre la première et la seconde partie. Il s'agit, néanmoins, de la même réforme dont l'objet et les modalités sont présentées dans le commentaire de l'article 8.

Il faut tout d'abord se féliciter que la réforme permette une clarification bienvenue d'un dispositif jusqu'à présent opaque en ce qui concerne ses modalités de financement. Par ailleurs, en 2010, elle n'a pas de conséquence sur les comptes de l'Etat, ni sur ceux de la sécurité sociale.

Le transfert de fiscalité de la compensation des allègements généraux vers le dispositif « TO-DE » pose néanmoins un problème de principe. En effet, il n'existe pas d'obligation légale, pour l'Etat, de compenser intégralement le coût des allègements généraux. Concrètement, si le panier de recettes fiscales affecté à leur compensation se révèle insuffisant, il en résulte une charge pour la sécurité sociale.

Dans le cadre du présent article, il serait regrettable que la charge nouvelle pour l'Etat - la compensation intégrale du dispositif « TO-DE » - soit, in fine, gagée par une diminution de la compensation des allègements généraux. L'équilibre des comptes sociaux n'en serait pas amélioré.

Au final, la réforme du dispositif « TO-DE » se caractérise par la création de charges publiques pérennes financées par des ressources conjoncturelles strictement limitées à 2010.

Par conséquent, pour la commission des finances, la bonne solution, en vue de dégager des marges de manoeuvre budgétaires, serait de réduire progressivement les allègements généraux de charges sociales et, corrélativement, leur compensation par l'affectation d'un panier de recettes fiscales.

Votre rapporteur général vous propose donc de réduire le coût des allègements généraux de 300 millions d'euros en abaissant le seuil de sortie du dispositif de 1,6 à 1,58 SMIC. Le déficit budgétaire en serait diminué d'autant par la ré-affectation d'une partie du produit du droit de consommation sur les tabacs, initialement destinée à compenser les allègements généraux, vers le budget général.

La fraction du droit de consommation sur les tabacs affectée à la compensation des allègements généraux serait ainsi réduite à 30,35 % tandis celle revenant au budget augmenterait à 5,93 %.

L'impact de la mesure proposée apparaît volontairement limité. En effet, une étude rigoureuse du dispositif des allègements généraux doit être conduite en vue de déterminer son efficacité tant au regard de son incitation à employer des personnes non qualifiées qu'en termes de compétitivité des entreprises. En l'absence d'une telle évaluation, il est apparu préférable de s'en tenir à une modification prudente, dont les conséquences budgétaires apparaissent, néanmoins, tangibles.

Ces dispositions entreraient en vigueur au 1er janvier 2011 afin de faire coïncider la création de recettes permanentes nouvelles avec le besoin de financement sur le dispositif « TO-DE ».

Par ailleurs, du point de vue rédactionnel, une coordination est nécessaire entre l'alinéa 2 du présent article et le II de l'article L. 131-8 du code de la sécurité sociale, qui définit le panier de recettes fiscales mentionné précédemment. En particulier, son 10° dispose qu'une « fraction égale à 37,95 % du droit de consommation sur les tabacs » est affectée à ce panier. Votre commission vous propose un amendement tendant à remplacer le pourcentage de 37,95 %127(*) par celui de 33,36 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 2 - (Article 265 du code des douanes) - Ajustement du tarif de taxe intérieure de consommation applicable à l'aquazole

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'ajuster le tarif de taxe intérieure de consommation applicable aux émulsions d'eau dans le gazole, afin de tirer les conséquences de la censure, par le Conseil constitutionnel, du dispositif de contribution carbone introduit par la loi de finances pour 2010

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE TAXATION NULLE SUR LA PART NON FOSSILE DE L'AQUAZOLE

Selon le tableau B du 1 de l'article 265 du code des douanes, les émulsions d'eau dans le gazole reprises à l'indice 53 (EEG ou « aquazole ») bénéficient d'une tarification privilégiée au titre de la taxe intérieure de consommation.

Cette tarification privilégiée est autorisée par l'article 5 de la directive n° 2003/96/CE du 27 octobre 2003, restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques, qui dispose que des taux de taxation différenciés peuvent être appliqués pour les « transports publics locaux de passagers ». L'aquazole est en effet presque exclusivement utilisé dans les flottes de bus de certaines collectivités territoriales. La direction générale des douanes et des droits indirects faisait état d'une consommation de 221.107 hectolitres consommés en 2007, soit un produit de 6,7 millions d'euros de taxe intérieure de consommation.

Pour mémoire, et à l'initiative de nos collègues députés, la loi de finances rectificative pour 2008 avait fixé à 26,27 euros par hectolitre le tarif de taxe intérieure de consommation applicable à l'aquazole, afin d'appliquer une taxation nulle aux 13 % d'eau contenus dans cette substance128(*). Une telle réduction était elle-même autorisée par l'article 16 de la directive n° 2003/96/CE précitée, qui dispose que les Etats membres peuvent appliquer un taux de taxation réduit « aux produits imposables (...) quand ils contiennent de l'eau ».

B. UN NOUVEL AJUSTEMENT DU TARIF À LA FIN DE L'ANNÉE 2009

Un nouvel ajustement du tarif de taxe intérieure de consommation applicable à l'aquazole est intervenu dans le cadre de l'article 76 de la troisième loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-1674 du 30 décembre 2009). Cet ajustement résultait d'une double opération :

1) il convenait tout d'abord de tenir compte de la revalorisation des minima communautaires de taxation fixés par la directive n° 2003/96/CE. Ce minimum étant désormais fixé à 33 euros par hectolitre pour le gazole, le plancher de taxation de l'aquazole devait être porté à 28,71 euros (soit 87 % de 33 euros, correspondant à la seule part fossile de l'aquazole) ;

2) il s'agissait ensuite d'opérer une coordination avec la loi de finances pour 2010, l'aquazole ayant été « omis » de la liste des carburants bénéficiant d'une contribution carbone nulle lorsqu'ils étaient utilisés dans le cadre du transport en commun de voyageurs. Le tarif de contribution carbone applicable au gazole étant de 4,52 euros par hectolitre, il s'établissait à 3,93 euros pour l'aquazole (soit 87 % de 4,52 euros). Il convenait donc de diminuer de 3,93 euros le tarif de taxe intérieure de consommation sur l'aquazole pour annuler l'effet de la contribution carbone sur cette substance.

Au total, le nouveau tarif de taxe intérieure applicable à l'aquazole a donc été fixé à : 28,71 euros (nouveau tarif consécutif à la hausse des minima communautaires) - 3,93 euros (effet de l'annulation de la contribution carbone) = 24,78 euros par hectolitre.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Sur le fondement de sa non-conformité au principe d'égalité devant les charges publiques, la contribution carbone et l'ensemble des dispositifs dont elle était assortie ont été censurés par le Conseil constitutionnel.

Cette censure a donc porté :

1) dans le cadre de la loi de finances pour 2010129(*), sur l'article 7, créant la contribution carbone, ainsi que sur les articles 9 et 10, qui instituaient respectivement un crédit d'impôt restituant forfaitairement la contribution aux ménages et un mécanisme de remboursement partiel au bénéfice des exploitants agricoles ;

2) dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009130(*), sur l'article 82, qui prévoyait une compensation de contribution carbone au bénéfice des biocarburants.

Pour des raisons qu'il n'appartient pas à votre commission des finances d'interpréter, le Conseil n'a toutefois pas censuré d'office l'article 76 de la loi de finances rectificative pour 2009, alors même qu'il prévoyait une compensation de contribution carbone au profit de l'aquazole.

Dans l'attente d'une nouvelle version de la contribution carbone, votre rapporteur général vous propose donc de réviser le tarif de taxe intérieure de consommation relatif à l'aquazole qui, en l'état, compense de manière indue une fiscalité inexistante. Le nouveau tarif serait ainsi porté à 28,71 euros par hectolitre, soit un niveau conforme au minimum communautaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 3 - Ratification d'un décret relatif à la rémunération de services rendus par l'Etat

Commentaire : le présent article autorise la perception de la rémunération pour services rendus instituée par le décret n° 2009-1648 du 23 décembre 2009, relatif à la création d'une redevance océanique de navigation aérienne.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 4 de la loi organique relative aux lois de finances131(*) (LOLF) dispose que « la rémunération de services rendus par l'Etat peut être établie et perçue sur la base de décrets en Conseil d'Etat pris sur le rapport du ministre chargé des finances et du ministre intéressé. Ces décrets deviennent caducs en l'absence d'une ratification dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée ».

Le présent article propose donc de ratifier le décret n° 2009-1648 du 23 décembre 2009, relatif à la création d'une redevance océanique de navigation aérienne, en autorisant la perception de cette redevance au-delà de l'entrée en vigueur de la présente loi de finances rectificative.

Ce décret, entré en vigueur le 1er janvier 2010 et pris sur le rapport du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer et du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, insère un article R. 134-7 dans le chapitre IV (relatif aux redevances) du titre III (sur la circulation des aéronefs) du livre Ier (intitulé « Dispositions générales ») de la partie réglementaire du code de l'aviation civile.

L'article R. 134-7 institue une redevance océanique, qui complète le dispositif de financement des services de navigation aérienne outre-mer et rémunère « l'usage des installations et services mis en oeuvre par l'Etat outre-mer pour la sécurité de la circulation aérienne en route et la rapidité de ses mouvements, y compris les services de radiocommunication et de météorologie ». Cette redevance est due par l'exploitant de l'aéronef ou, s'il est inconnu, par son propriétaire.

Son montant est déterminé par l'application d'un taux unitaire à la masse maximum au décollage de l'aéronef et à la distance parcourue dans les espaces aériens relevant des services de navigation aérienne français. Le taux unitaire normal de la redevance océanique est fixé chaque année par arrêté conjoint du ministre chargé de l'aviation civile et du ministre chargé du budget sur la base du coût des services rendus et des objectifs de couverture de ces coûts. Des taux unitaires réduits peuvent également être fixés pour tenir compte des conditions économiques de la desserte aérienne des collectivités concernées.

Les modalités de recouvrement et de paiement de la redevance océanique sont les mêmes que celles de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne.

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve les dispositions du présent article, conformes aux principes de la LOLF et qui contribuent à une meilleure valorisation économique des services de navigation aérienne. Ainsi que l'a relevé notre collègue Yvon Collin, rapporteur spécial du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA), dans sa contribution au rapport budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2010132(*), l'instauration de cette « redevance océanique » doit permettre, par la facturation des services rendus aux survols dans les espaces aériens gérés par la France outre-mer, de faire contribuer des usagers qui bénéficiaient jusqu'à présent gratuitement des services de navigation aérienne.

Cette redevance, dont le produit est estimé à 45 millions d'euros en 2010, permettra ainsi d'améliorer le taux de couverture de ces services, qui s'établirait à environ 40 % au lieu de 31,2 % en 2008 et un taux sans doute inférieur en 2009 du fait de la crise du transport aérien. Pour autant, la facture des compagnies qui desservent l'outre-mer ne devrait pas être alourdie, puisque la création de cette redevance doit s'accompagner d'une diminution de près de 20 % du taux unitaire de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA) outre-mer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4 - Modalités d'attribution et de gestion des fonds consacrés au financement des investissements d'avenir et information du Parlement sur ces investissements

Commentaire : le présent article précise les modalités d'attribution et de gestion des fonds consacrés au financement des investissements d'avenir et l'information du Parlement sur ces investissements.

I. L'EMPRUNT NATIONAL, UNE OPÉRATION HORS DU COMMUN

Le programme d'investissements d'avenir financés par les crédits ouverts par le présent projet de loi de finances rectificative constitue une opération originale aussi bien sur le plan opérationnel que sur le plan institutionnel.

A. UNE GOUVERNANCE INSTITUTIONNELLE AD HOC

Sur le plan institutionnel, le décret n° 2010-80 du 22 janvier 2010 relatif au commissaire général à l'investissement a précisé l'organisation administrative de l'Etat s'agissant de l'emprunt national. Est ainsi placé, sous l'autorité du Premier Ministre, un commissaire général à l'investissement chargé de veiller à la cohérence de la politique d'investissement de l'Etat. Il est assisté d'un adjoint. MM. René Ricol et Jean-Luc Tavernier ont été nommés respectivement commissaire général à l'investissement et commissaire général adjoint par deux décrets en date du 28 janvier 2010.

Aux termes du décret du 22 janvier, les principales missions du commissaire général sont les suivantes : 

« 1° Il prépare les décisions du Gouvernement relatives aux contrats passés entre l'Etat et les organismes chargés de la gestion des fonds consacrés aux investissements d'avenir ;

2° Il coordonne la préparation des cahiers des charges accompagnant les appels à projets et vérifie leur cohérence avec l'action du Gouvernement en matière d'investissement d'avenir et de réforme des politiques publiques ;

3° Il coordonne l'instruction des projets d'investissement et formule des avis et propositions ;

4° Il veille à l'évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité ;

5° Il dresse un bilan annuel de l'exécution du programme. »

Le décret a également créé un comité de surveillance des investissements d'avenir placé sous la présidence conjointe de MM. Alain Juppé et Michel Rocard. Ce comité comprend, outre les deux présidents, deux députés et deux sénateurs désignés par les présidents des assemblées ainsi que six personnalités qualifiées désignées par arrêté du Premier ministre.

Le comité de surveillance est chargé d'établir un rapport annuel sur l'exécution du programme d'investissements et les résultats de leur évaluation ; ce rapport est remis au Premier Ministre et à chaque assemblée. Pour réaliser sa mission, le comité de surveillance bénéficie des informations transmises par le commissaire général et peut consulter toute personne dont il juge utile de recueillir l'avis.

Selon les réponses du ministère du budget au questionnaire de votre commission des finances, le choix d'une gouvernance institutionnelle spécifique n'a pas pour objectif « de mettre en place un circuit parallèle à celui des tutelles ministérielles, mais d'assurer une coordination spécifique, compte tenu du montant tout à fait exceptionnel des crédits versés aux opérateurs. »

B. DES MODES OPÉRATIONNELS DÉROGATOIRES

Le financement du programme d'investissements d'avenir transite par des canaux dérogatoires au droit commun budgétaire et comptable. Trois éléments méritent d'être soulignés.

Tout d'abord, l'allocation des fonds de l'emprunt national s'appuiera dans sa quasi totalité sur des mécanismes de financement compétitifs, c'est-à-dire des processus d'appels à projets où les acteurs concourent pour des financements au sein de programmes prédéfinis et selon des critères qualitatifs précisés.

Ensuite, près de 45 % des fonds seront attribués sous la forme de dotations en capital non consomptible dont seuls les revenus du dépôt de cette somme au Trésor permettront de financer les projets choisis. Ce mécanisme permet, en ne procédant à aucune dépense au sens de Maastricht, de mettre en place un financement pérenne de certaines actions et de certains organismes indépendamment de la procédure budgétaire habituelle.

Enfin, l'ensemble des fonds de l'emprunt national sera sanctuarisé par un mécanisme de délégation des fonds dans les comptes d'un nombre restreints d'organismes gestionnaires, supprimant ainsi la visibilité budgétaire de l'emprunt national et dérogeant aux mécanismes de contrôle traditionnels.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article précise d'une part, les modalités d'attribution et de gestion des fonds consacrés au financement des investissements d'avenir, et d'autre part, les conditions d'information du Parlement sur ces investissements.

A. LA DÉLÉGATION DES CRÉDITS À DES ORGANISMES GESTIONNAIRES JURIDIQUEMENT DISTINCTS DE L'ETAT

Le I du présent article ouvre la possibilité de confier la gestion des fonds, versés à partir des programmes créés par le projet de loi de finances, à un certain nombre d'organismes gestionnaires dont la liste nominative sera fixée par un décret. Peuvent ainsi se voir confier la gestion des fonds de l'emprunt national les entités suivantes :

- l'Agence nationale de la recherche (ANR) qui est explicitement mentionnée ;

- les établissements publics de l'Etat ;

- les sociétés dans lesquelles l'Etat détient directement ou indirectement une majorité du capital ou des droits de vote.

La Caisse des dépôts et consignations (CDC) peut également se voir confier des fonds dans la mesure où elle agit pour le compte de l'Etat ou des établissements et sociétés ci-dessus mentionnés.

La lecture du projet de loi de finances permet à ce stade d'identifier, hors CDC, onze organismes gestionnaires ainsi répartis :

- neuf établissements publics, parmi lesquels deux établissements publics administratifs (l'ANR et l'Agence nationale de l'habitat) et sept établissements publics industriels et commerciaux (le Centre national d'études spatiales, le Commissariat à l'énergie atomique, l'Agence nationale de rénovation urbaine, l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs, l'Office national d'études et de recherches aérospatiales, OSEO) ;

- le Fonds stratégique d'investissement (FSI), dont le capital est détenu à 49 % par l'Etat et à 51% par la CDC ;

- une entité dont la nature juridique n'est encore définie, le Fonds national pour la société numérique, dont la gestion devrait être confiée à la CDC.

Mission budgétaire

Gestionnaire des fonds

Écologie, développement et aménagement durables

ADEME - 2.600 millions d'euros

CDC - 1.000 millions d'euros

Économie

OSEO - 2.800 millions d'euros

FSI - 400 millions d'euros

CDC - 300 millions d'euros

Fonds national pour la société numérique - 4.500 millions d'euros

Enseignement scolaire

ANRU - 200 millions d'euros

Recherche et enseignement supérieur

ANR - 17.600 millions d'euros

CNES - 500 millions d'euros

ONERA - 1.500 millions d'euros

CEA / ANDRA - 1.000 millions d'euros

Travail et emploi

CDC - 500 millions d'euros

Ville et logement

ANAH - 500 millions d'euros

TOTAL

33.400 millions d'euros

Source : commission des finances, à partir du projet de loi de finances rectificative

En l'état actuel des informations disponibles, 1 600 millions d'euros ne sont pas délégués à des organismes gestionnaires. Il s'agit d'une part, à hauteur de 1 300 millions d'euros, des fonds affectés à l'opération Campus de rénovation immobilière des grands sites universitaires (programme « Pôles d'excellence » de la mission « Recherche et enseignement supérieur »), et d'autre part, à hauteur de 300 millions d'euros, des fonds alloués au développement de la culture scientifique et l'égalité des chances (programme « Internats d'excellence et égalité des chances » de la mission « Enseignement scolaire »).

B. LES MODALITÉS DE GESTION ET D'UTILISATION DES FONDS ONT VOCATION À ÊTRE CONTRACTUALISÉES ENTRE LES ORGANISMES GESTIONNAIRES ET L'ETAT

1. Le principe du conventionnement

Le II du présent article pose le principe d'un conventionnement entre l'Etat et les organismes gestionnaires des crédits ouverts par le présent projet de loi. La signature de la convention précède tout versement de fonds.

Aux termes de l'article 4, les catégories obligatoires communes à ces conventions sont :

- les objectifs à atteindre et des indicateurs mesurant les résultats obtenus ;

- les modalités d'instruction des dossiers, conformément à un cahier des charges approuvé par arrêté du Premier ministre ;

- la création d'un ou plusieurs comptes particuliers et des modalités d'un suivi comptable propre ainsi que des conditions d'information préalable de l'État sur les paiements envisagés ;

- le cas échéant, des conditions dans lesquelles les fonds non consomptibles versés sont, pour un montant déterminé, conservés pour produire intérêt ;

- les modalités selon lesquelles l'État contrôle l'utilisation des fonds et décide en dernier lieu de leur attribution.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur général, une convention de gestion devrait être signée avec chacun des gestionnaires de crédits pour chaque action qu'il met en oeuvre. Pour les opérateurs qui disposent déjà d'un contrat pluriannuel de performance et/ou de moyens réglant leurs relations avec l'État, une convention de gestion spécifique (ou une annexe spécifique au contrat) s'ajoutera au contrat existant pour encadrer la gestion des crédits ouverts au titre des investissements d'avenir.

Il convient de noter qu'à défaut de convention, le projet de loi prévoit que les modalités de gestion et d'utilisation des fonds sont fixées par décret.

2. L'obligation de dépôt des fonds au Trésor et les modalités de rémunération de certains dépôts

Le dernier alinéa du II du présent article indique que les fonds sont obligatoirement déposés chez un comptable du Trésor, y compris ceux gérés par la Caisse des dépôts et des consignations et ceux attribués par l'Agence nationale de la recherche à certains de ses bénéficiaires.

Il est également précisé, sans que la référence aux dotations en capital non consomptible soit explicite, que certains fonds ouvrent droit à une rémunération dont les modalités et le taux sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et du budget.

C. UNE INFORMATION A POSTERIORI DU PARLEMENT

Le III du présent article précise les conditions dans lesquelles le Parlement sera informé chaque année jusqu'en 2020, à l'occasion de l'examen de la loi de finances initiale, de la réalisation du programme d'investissements présentement proposé. Les missions budgétaires n'ayant plus vocation à retracer, dès le PLF 2011, les fonds de l'emprunt national qui auront été versés aux opérateurs gestionnaires, il est proposé de communiquer au Parlement un rapport relatif aux investissements financés par les crédits ouverts par le projet de loi sous forme d'une annexe générale aux projets de lois de finances (« un jaune budgétaire »).

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, trois amendements rédactionnels proposés par sa commission des finances. Elle a également adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement quatre modifications de fond :

- un amendement de notre collègue député Michel Bouvard, tendant à à prévoir l'avis de la commission de surveillance de la CDC sur les concours que celle-ci apporterait à la mise en oeuvre des investissements d'avenir ;

- un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, qui complète le II du présent article afin de prévoir que les conventions prévues entre l'Etat et les organismes gestionnaires sont transmises avant leur signature aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat ;

- du même auteur, un amendement introduisant un nouvel alinéa afin de préciser que le Gouvernement présente, en annexe générale au projet de loi de finances de l'année, un rapport décrivant les conséquences de l'emprunt national et de son emploi sur les finances publiques. Il précise en particulier pour les administrations publiques l'impact sur les dépenses publiques, les recettes publiques, le déficit public et la dette publique ;

- du même auteur, un amendement qui précise les dispositions de l'article relatives au dépôt par le Gouvernement, sous forme d'une annexe au projet de loi de finances, d'un rapport relatif aux investissements financés par l'emprunt national. Ainsi ce rapport, qui devrait être déposé sur le bureau des assemblées et distribué au moins cinq jours francs avant l'examen par l'Assemblée nationale des crédits de la première des missions concernées, présenterait notamment de manière détaillée et justifiée la politique d'investissement, les dépenses, les cofinancements, l'atteinte des objectifs, les retours sur investissement, l'action des gestionnaires.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A titre liminaire, votre rapporteur général souhaite souligner, que bien qu'il comprenne les urgences opérationnelles qui ont conduit le Gouvernement à publier dès le 22 janvier 2010 le décret d'attribution du commissaire général à l'investissement, il déplore que les questions de gouvernance n'aient pas plus été débattues avec le Parlement. On ne peut que regretter que la représentation nationale ne dispose pas, à ce jour, de l'ensemble des informations qui lui seraient nécessaires pour juger de tous les aspects de cette opération d'investissement complexe. Dans cette optique, les modifications apportées par l'Assemblée nationale, qui tendent à mieux associer et à mieux informer le Parlement133(*), sont bienvenues.

A. LA MISE EN oeUVRE DE L'EMPRUNT NATIONAL : UN PROCESSUS DE CONTRACTUALISATION QUI NÉCESSITE D'ÊTRE ÉTENDU ET MIEUX ENCADRÉ

1. Compte tenu de la débudgétisation des crédits qu'il régit, le conventionnement entre l'Etat et les organismes gestionnaires nécessite un encadrement plus strict

a) Instaurer une procédure d'avis des commissions chargées des finances des Assemblées parlementaires

Votre rapporteur général estime que les conventions entre l'Etat et les organismes gestionnaires doivent être, préalablement à leur signature, soumises pour avis aux commissions chargées des finances des deux assemblées. En effet, la débudgétisation des fonds de l'emprunt national requiert une vigilance particulière en amont. Par cet avis, les commissions des finances seraient en mesure de vérifier que les documents contractuels précisent de manière satisfaisante le régime de délégation des fonds aux gestionnaires et les conditions de conservation, les modalités de versement des fonds aux porteurs de projet, le suivi comptable des fonds, l'évaluation des investissements financés, l'intéressement au retour financier.

Ces conventions pourront également être transmises pour information aux autres commissions compétentes des assemblées.

D'autre part, afin de garantir la qualité du processus de conventionnement, il est nécessaire de renforcer le contenu des conventions qui ne sauraient être conclues pour une durée indéterminée.

b) Poser le principe de conventions à durée déterminée

La rédaction actuelle du présent article ne précise pas la durée des conventions conclues entre l'Etat et les organismes gestionnaires. Compte tenu de l'hétérogénéité des projets d'investissements, il est délicat de fixer une durée unique. Toutefois, votre rapporteur général vous propose d'indiquer que les conventions ne peuvent pas être signées pour une durée supérieure à 10 ans, y compris lorsque les projets s'inscrivent sur le long terme comme les « Campus d'excellence ». En effet, deux motivations particulières expliquent ce choix :

- d'une part, la logique de l'emprunt national, qui doit servir à financer un programme d'investissement, c'est-à-dire un programme qui à un moment donné doit être clos. Le présent article proposant que le Parlement soit tenu informé jusqu'en 2020 des investissements financés par l'emprunt national, il apparaît cohérent de fixer l'échéance maximale des conventions à la même date ;

- d'autre part, les conditions de rémunération par le Trésor de certains fonds, alloués sous forme de dotations à caractère non consomptible, ne peuvent pas être fixées sans clause de rendez-vous régulière. L'Etat ne peut pas s'engager à rémunérer sans condition de durée des fonds relativement importants (15,9 milliards d'euros).

c) Renforcer le contenu obligatoire des conventions

Afin de pouvoir structurer l'avis des commissions chargées des finances des assemblées parlementaires sur les conventions, votre rapporteur général vous propose de préciser le contenu obligatoire de celles-ci. Cet exercice permet parallèlement d'indiquer les points essentiels de la gestion future de ces fonds, qui comme cela l'a déjà été dit, sont sanctuarisés hors du budget de l'Etat.

(1) Une procédure de sélection transparente

S'agissant du processus d'instruction et de sélection des dossiers, votre rapporteur général souhaite en garantir la transparence. Les « dépenses d'avenir » financées par l'emprunt national seront précisément identifiées à l'issue des appels à projets qui seront conduits par les organismes gestionnaires sur les priorités identifiées.

L'élaboration des cahiers des charges des appels à projets devrait être, selon le décret du 22 janvier 2010, supervisée par le commissaire général à l'investissement, la conduite matérielle des appels à projets relevant, quant à elle, des organismes gestionnaires.

Aux termes du décret précité, et au regard des éléments d'information indiqués par M. René Ricol devant votre commission, l'instruction et la sélection des projets d'investissement peuvent se décomposer en quatre phases :

- élaboration des réponses aux appels à projets par les porteurs de projets. Durant cette phase, le commissaire général à l'investissement pourra adresser des remarques ou formuler des avis quant à la présentation des projets aux jurys compétents ;

- évaluation et sélection par les comités et les jurys compétents des appels à projets ;

- avis et propositions du commissaire général à l'investissement ;

- décisions du Premier ministre.

Votre rapporteur général approuve le fait que les décisions soient, dans la majorité des cas, prises par l'Etat, en l'espèce par le Premier ministre après avis du commissaire général à l'investissement, compte tenu de l'importance des sommes en jeu et de la nécessité d'assurer la cohérence de la politique d'investissement de l'Etat. Néanmoins, afin d'éviter toute contestation inutile sur le mode de sélection qui doit identifier les investissements qualitatifs pour l'avenir, il serait opportun que l'ensemble du processus décisionnel soit transparent, en prévoyant la publication des recommandations du comité de sélection de l'organisme gestionnaire, la publication de l'avis du commissaire général à l'investissement ainsi que la motivation de la décision finale lorsque celle-ci diffère des recommandations du comité de sélection. Cette transparence doit être toutefois assurée dans le respect du secret des affaires et des autres secrets protégés par la loi.

(2) Les modalités de versement des fonds

Selon votre rapporteur général, les modalités de versement des fonds par les gestionnaires devraient être développées dans les conventions. En effet, il partage l'idée du commissaire général à l'investissement selon laquelle les projets doivent être financés, autant que possible, par tranche et après évaluation régulière de leur état d'avancement, afin d'optimiser les chances de succès.

(3) La question de la rentabilité socio-économique des investissements et de l'intéressement financier de l'Etat au succès des projets

L'évaluation de la rentabilité socio-économique des investissements, tout comme l'identification du retour sur investissement constituent des enjeux majeurs. A ce titre, les conventions entre l'Etat et les gestionnaires doivent précisément détailler les procédures d'évaluation et notamment l'organisation du « reporting » afin que les informations puissent être disponibles auprès des personnes chargées de l'évaluation de l'emprunt national. Pour que les informations puissent être agrégées au niveau national, il importe que les indicateurs comme les procédures d'évaluations soient, autant que possible, partagés par l'ensemble des organismes gestionnaires. A ce titre, votre rapporteur général souhaite que les conventions permettent de garantir cet aspect. Les modalités d'intéressement financier de l'Etat au succès des projets doivent également être obligatoirement traitées au sein de ces conventions.

(4) La question des dotations à caractère non consomptible

45,4 % des fonds de l'emprunt national seront attribués sous forme de dotation en capital non consomptible à des organismes qui ne pourront utiliser que le revenu procuré par le dépôt de cette somme au Trésor. Le financement relativement pérenne d'organismes via ce dispositif constitue un nouveau mode opératoire pour l'Etat, qui n'est pas sans susciter des interrogations.

Notion économique mise en avant dans le rapport de MM. Alain Juppé et Michel Rocard, la dotation en capital non consomptible est d'un point de vue juridique et comptable encore mal définie. En particulier, la question du sort des dotations en capital non consomptible à l'issue du programme d'investissement reste ouverte.

Votre rapporteur général estime pour sa part que ce mode de financement doit pouvoir être réversible, ce qui inclut non seulement la révision du montant de la rémunération du dépôt des dotations mais aussi le reversement de ces dotations à l'Etat. En effet, même si certains projets ont une logique de long terme, il reste nécessaire de se poser la question du « dénouement » de l'emprunt. Il convient donc de statuer sur le sort des dotations non consomptibles, ou à tout le moins de prévoir que ces dotations ne sont versées que pour un montant et une durée déterminés. Les dotations en capital non consomptible représenteraient alors, sur le principe, des apports temporaires de fonds de l'Etat à différents gestionnaires.

2. Les organismes gestionnaires sont dans certaines hypothèses doublés d'une seconde strate de gestionnaires qu'il convient d'encadrer

La mission « Recherche et enseignement supérieur » connaît une situation particulière, puisque une seconde « strate » de gestionnaires percevraient une part importante des fonds de l'emprunt après appels à projets organisés par l'Agence nationale de la recherche : ainsi, l'ANR, qui devrait se voir allouer 17,6 milliards d'euros au titre de l'emprunt national, a vocation à reverser 11,7 milliards d'euros à d'autres gestionnaires dont on ne connaît pas encore nécessairement la structure juridique précise.

L'importance de ce reversement souligne l'attention qui doit être portée aussi bien à la contractualisation entre l'Etat et les organismes gestionnaires, qu'entre les organismes gestionnaires et leurs éventuels bénéficiaires. Compte tenu des ces éléments, votre rapporteur général vous propose de poser le principe d'un conventionnement entre l'ANR et ses adjudicataires lorsqu'ils sont appelés à gérer les fonds de l'emprunt. Cette convention devrait remplir les mêmes conditions que la convention entre l'Etat et l'ANR.

B. LE SUIVI ET L'ÉVALUATION DE L'EMPRUNT NATIONAL

1. Un suivi budgétaire restreint, qui doit être compensé par un suivi comptable strict, afin de permettre le contrôle des fonds notamment par le Parlement

Le projet de loi ouvre au titre de l'emprunt national 35 milliards d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement sur 6 missions. Ces crédits budgétaires ayant vocation d'ici la fin de l'année 2010 à être entièrement délégués aux organismes gestionnaires, et donc à être intégrés dans leur budget, les programmes n'existeront plus dans la prochaine loi de finances initiale pour 2011.

A partir de 2011, seule la mission « Engagements financiers de l'Etat » témoignera, du point de vue budgétaire, de l'existence de l'emprunt national. En effet, il conviendra d'ouvrir chaque année un montant de crédits en AE et CP correspondant à la rémunération des dotations non consomptibles d'une part, et à la charge de la dette de l'emprunt d'autre part.

Cette débudgétisation nécessite donc, pour être contrôlée, un suivi comptable strict afin de garantir l'étanchéité de gestion des fonds par rapport au budget de l'Etat, mais aussi par rapport à celui des opérateurs. La solution consiste, pour chaque gestionnaire, à déposer les sommes dont il bénéficie sur un compte particulier. Les fonds de l'emprunt étant nécessairement déposés au Trésor, cette exigence nécessite une décision du ministre des finances afin que plusieurs comptes puissent être ouverts au profit d'un seul correspondant. En effet, actuellement, selon l'article 118 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, « sauf autorisation donnée par le ministre des finances, il ne peut être ouvert qu'un seul compte au Trésor par correspondant. »

Votre rapporteur général souhaite que la situation de ces comptes et leurs mouvements soient portés trimestriellement à la connaissance des commissions chargées des finances des deux assemblées. L'information régulière du Parlement sera à même de faciliter le contrôle de celui-ci, en particulier les travaux des rapporteurs spéciaux des commissions des finances. Les fonds de l'emprunt national sont en effet couverts par l'article 57 de la LOLF, qui précise que « les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ».

2. Exécution du programme d'investissements et évaluation des projets financés : renforcer le rôle du comité de surveillance

Aux termes du décret du 22 janvier 2010 précité, le commissaire général à l'investissement « veille à l'évaluation, a priori et a posteriori, des investissements, et notamment de leur rentabilité » et « dresse un bilan annuel de l'exécution du programme ». Si la portée exacte du mot « veille » peu prêter à discussion, le fait de confier formellement au commissaire général à l'investissement un rôle dans l'évaluation du programme d'investissement, alors même qu'il est appelé à jouer un rôle déterminant dans la procédure de sélection des projets, n'est pas satisfaisant.

Lors de son audition devant votre commission des finances, M. René Ricol, commissaire général à l'investissement, a en effet expliqué le rôle du commissariat général à l'investissement dans la procédure de sélection. Celui-ci aurait vocation à intervenir tout au long de la procédure de sélection et notamment avant la soumission des projets aux jurys constituées des procédures d'appels à projets : « Il doit suivre les projets suffisamment en amont pour ne pas avoir à se prononcer sur des projets déjà bouclés  », « la valeur ajoutée  du commissariat général est de jouer un rôle d' expert indépendant, obligeant les principaux intervenants à se poser les bonnes questions, en particulier en ce qui concerne les retours sur investissement  de l'Etat. »

Compte tenu de cette participation active et justifiée dans les procédures de sélection, votre rapporteur général souhaite que la répartition des compétences entre le commissaire général à l'investissement et le comité de surveillance soit clarifiée :

le commissaire général à l'investissement, placé sous l'autorité du Premier ministre, devrait être chargé de la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir financé par les crédits ouverts par la présente loi de finances rectificatives ;

le comité de surveillance des investissements d'avenir, qui comprend notamment le président et le rapporteur général des commissions des finances des deux assemblées, devrait être chargé de l'évaluation des investissements et du bilan annuel de l'exécution du programme. Ce bilan pourrait conduire, le cas échéant et notamment en cas de performance insuffisante, à des recommandations de redéploiements de fonds. Afin de remplir sa mission, le comité, dont les réunions devraient au moins être trimestrielles dans un premier temps, s'appuierait en tant que de besoin sur le commissaire général à l'investissement et sur les organismes chargés de la gestion des fonds consacrés aux investissements d'avenir. Outre la rédaction d'un rapport annuel, il devrait pouvoir adresser, à tout moment utile, des recommandations au commissaire général à l'investissement.

Un tel renforcement du comité de surveillance, instance à laquelle participe le Parlement, permettrait de mieux associer la représentation nationale à la gouvernance de l'emprunt national.

3. La question des éventuels redéploiements de crédits

Pour être efficace, l'évaluation doit servir d'appui à la décision. A cet égard, votre rapporteur général se félicite que le projet de loi de finances indique dans son exposé des motifs que le bilan annuel de l'exécution du programme d'investissements d'avenir pourra conduire, le cas échéant, à un redéploiement des crédits en cas de performance insuffisante.

Lors de son audition devant votre commission, M. René Ricol a également insisté à plusieurs reprises sur ce point, notamment pour souligner la nécessité de verser les fonds par tranches. Il convient toutefois de noter que cette idée n'est pas à proprement parler traduite dans le présent article si ce n'est par la disposition qui mentionne que « L'Etat contrôle les fonds et décide en dernier lieu de leur attribution ».

Votre rapporteur général considère que cette procédure mériterait d'être clarifiée, s'agissant notamment de l'information du Parlement sur ces éventuels redéploiements sur la base des principes suivants :

- d'une part, selon la répartition des compétences ci-dessus préconisée entre le commissaire général à l'investissement et le comité de surveillance des investissements d'avenir, les décisions de redéploiement devraient être formellement proposées au Premier ministre par le comité de surveillance ;

- d'autre part, l'autorisation parlementaire étant donnée au regard d'une ventilation de l'emprunt national par programme et par action, toute décision de redéploiement conséquent des fonds entre les actions du programme d'investissement devrait être portée préalablement à la connaissance des commissions des finances du Parlement. Elle pourrait également être portée à la connaissance des autres commissions compétentes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 4 bis (nouveau) (Art. L. 332-1 à L. 332-3, L. 332-5 et L. 332-6 du code de la recherche) - Changement de dénomination du Commissariat à l'énergie atomique

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de refléter au sein de la partie législative du code de la recherche la nouvelle dénomination que doit prendre le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), à savoir celle de Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA2).

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DISPOSITIONS STATUTAIRES

Le commissariat à l'énergie atomique (CEA) est un organisme public de recherche. Il est défini comme « établissement à caractère scientifique, technique et industriel, doté de la personnalité morale ainsi que de l'autonomie administrative et financière » et relève de la classification des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC). Il est placé sous la tutelle des ministères en charge de la recherche, de l'énergie, de la défense, de l'industrie et des finances.

Le statut du CEA est fixé par l'ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004 relative à la partie législative du code de la recherche, qui a abrogé et remplacé son ordonnance constitutive (n° 45-2563 du 18 octobre 1945). Ces dispositions sont désormais codifiées au sein de la section 1 du chapitre II du titre III du livre III du code de la recherche, précisément intitulée « Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ».

Aux termes de l'article L. 332-2 du code de la recherche, le CEA « a notamment pour mission de poursuivre les recherches scientifiques et techniques nécessaires, de participer à la protection des personnes et des biens contre les effets de l'énergie atomique, d'exercer des activités de recherche, de production, de stockage, de transport, de transformation et de commerce de matières premières nucléaires. Il peut également, dans des conditions fixées par voie réglementaire, prolonger certaines de ces activités de recherche et de développement dans des domaines non nucléaires » en vue de l'utilisation de l'énergie nucléaire dans les domaines de la science, de l'industrie et de la défense.

L'article L. 332-5 du même code précise que les sommes nécessaires à l'accomplissement de la mission du CEA sont inscrites chaque année au budget de l'Etat. Celui-ci est, en outre, habilité à recevoir toutes subventions publiques ainsi que tous dons ou legs en argent ou en nature.

B. UNE ACTIVITÉ À LA QUALITÉ RECONNUE

Le CEA est unanimement reconnu comme l'un des acteurs phares de la recherche française, ce qu'ont souligné à plusieurs reprises, par exemple, nos collègues Philippe Adnot et Christian Gaudin, rapporteurs spéciaux de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». En particulier, le CEA se distingue, dans son domaine d'origine et dans quelques autres, par une remarquable capacité à partir de la recherche la plus fondamentale pour aboutir aux applications les plus concrètes.

Sur le périmètre de l'ensemble des activités du CEA, le budget de l'année 2009 faisait apparaître un équilibre à 3.894,1 millions d'euros de recettes et de dépenses. Son budget civil s'établissait à 2.305,1 millions d'euros134(*) et son budget militaire à 1.589 millions d'euros.

L'effectif physique engagé du CEA prévu fin 2009 s'établit à 15.756 agents au total : 11.276 pour les unités civiles et 4.480 pour les unités défense.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, vise à refléter la nouvelle dénomination que doit prendre le CEA, à savoir celle de Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA2) au sein de la partie législative du code de la recherche et dans les autres dispositions législatives en vigueur.

A cette fin, il propose de compléter la dénomination de cet établissement public :

- dans l'intitulé de la section 1 du chapitre II du titre III du livre III du code de la recherche (I du présent article) ;

- au sein des articles L. 332-1, L. 332-2, L. 332-3, L. 332-5 et
L. 332-6 du code de la recherche (II du présent article) ;

- et, plus généralement, « dans toutes les dispositions législatives en vigueur » (III du présent article).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN CHANGEMENT DE NOM DÉJÀ ANNONCÉ

Annoncé par le Président de la République, à Saclay, le 14 décembre 2009, à l'occasion de la présentation des priorités financées par l'emprunt national, le nouveau nom de Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives vise à traduire le respect de « l'engagement du Gouvernement d'une parité absolue des efforts de recherche entre le nucléaire et les énergies renouvelables », selon les propres mots du chef de l'Etat.

En pratique, cette nouvelle dénomination permet également de mieux refléter les périmètres de recherches du CEA depuis plusieurs années dans le domaine des énergies décarbonnées ou peu carbonnées. En effet, outre le nucléaire, le Commissariat est très actif dans les activités du solaire, de la production d'hydrogène, des piles à combustible, du stockage de l'électricité pour l'habitat et le transport, ou encore de la transformation de la biomasse en biocarburants.

Il s'agit là de secteurs particulièrement prometteurs et complémentaires, alors que le monde va devoir apprendre à se passer d'une consommation de masse d'énergies fossiles dans les décennies à venir.

B. UN CAVALIER BUDGÉTAIRE

Toutefois, sur la forme, votre rapporteur général relève que le dispositif proposé :

- ne concerne ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l'Etat ;

- n'a pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l'Etat ;

- n'a pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d'approuver des conventions financières ;

- n'est pas relatif au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.

Dès lors, il n'entre pas dans le domaine des lois de finances résultant du chapitre II du titre III de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 (LOLF) et il gagnerait donc à s'insérer dans un autre véhicule législatif.

Un tel report ne devrait pas empêcher de modifier dès à présent la dénomination du CEA135(*), les coordinations avec la partie législative du code de la recherche pouvant intervenir plus tard.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 5 - Equilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget 2010 des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

Le déficit inscrit dans le projet de loi de finances initiale pour 2010 s'établissait à 117,4 milliards d'euros. Le présent projet de loi de finances rectificative, pour des raisons présentées dans l'exposé général du présent rapport, proposait dans sa rédaction initiale de le porter à 149,2 milliards d'euros, soit une augmentation de 27 %.

A l'issue de l'examen du texte par l'Assemblée nationale :

- le déficit prévisionnel pour 2010 est réduit de 270 millions d'euros et ramené à 149 milliards d'euros.

Cette amélioration résulte des modifications apportées à l'article premier par nos collègues députés. L'affectation à l'établissement public OSEO de l'intégralité du produit de la « taxe sur les bonus », soit 360 millions d'euros, conduit à réduire de 90 millions d'euros les recettes de l'Etat (soit le montant de la fraction du produit de cette taxe qui devait alimenter le budget général). Toutefois, cette affectation permet également de réduire de 360 millions d'euros les dépenses de l'Etat, en l'espèce le montant de l'augmentation de capital qu'il doit consentir à cet opérateur ;

- le besoin de financement de l'Etat est, en conséquence, réduit de 0,27 milliard d'euros, pour s'établir à 236,1 milliards d'euros. Cette réduction se traduit, dans le tableau de financement, par une diminution à due concurrence de la variation prévue des bons du Trésor à taux fixe, qui passe de 1,4 milliard d'euros à 1,2 milliard d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

SECONDE PARTIE - MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE 1ER - AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2010 CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 6 - Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article propose, au titre des missions du budget général pour 2010, des ouvertures et annulations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, conformément à l'état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

I. LES OUVERTURES DE CRÉDITS

Le présent article propose, après examen par l'Assemblée nationale, d'ouvrir au titre des missions du budget général pour 2010, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, un montant supplémentaire de 34 584 832 039 euros.

Ce montant est inférieur de 360 millions d'euros au moment initialement prévu par le présent article. Cette évolution tire les conséquences de la réduction, à l'état B, de 360 millions d'euros des crédits inscrits sur le programme « Croissance des petites et moyennes entreprises » de la mission « Economie », en raison de l'affectation à l'établissement public OSEO, conformément aux modifications apportées aux dispositions de l'article premier par nos collègues députés, du produit de la « taxe sur les bonus ».

Le commentaire des ouvertures de crédits proposées par le présent projet de loi de finances rectificative est présenté dans l'exposé général. Sur cette base, votre commission vous propose d'apporter les modifications suivantes aux ouvertures de crédits proposées à l'état B du présent projet de loi de finances rectificative :

- sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », votre commission vous propose de redéployer 300 millions d'euros du nouveau programme « Démonstrateurs et plates formes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte » vers le nouveau programme « Transport et urbanisme durables ». Ce mouvement permet d'apporter les ressources nécessaires au financement d'un projet d'infrastructure présentant à la fois un caractère écologique et une rentabilité socio-économique, en l'espèce le canal Seine-Nord136(*).

Ce redéploiement est rendu possible par l'ampleur des moyens supplémentaires dont est dotée l'ADEME, tant au titre de l'emprunt national que de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, et par les incertitudes quant à la capacité de cette agence à « absorber » de tels montants ;

- sur la mission « Enseignement scolaire », il vous est proposé de supprimer 300 millions d'euros en principe dévolus au financement d'une action « Egalité des chances » dont le contenu n'est pas précisé, dont le gestionnaire n'est pas identifié et pour laquelle aucun indicateur n'a été préparé.

II. LES ANNULATIONS DE CRÉDITS

Le présent article propose d'annuler 1 848 042 029 euros au titre des autorisations d'engagements comme des crédits de paiement, dont 1 179 832 039 au titre des remboursements et dégrèvements et 668 209 990 au titre des autres missions du budget général.

L'Assemblée nationale n'a pas modifié ces montants.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7 - Comptes spéciaux : ouvertures de crédits

Commentaire : le présent article propose, au titre des comptes spéciaux pour 2010, des ouvertures d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, conformément à l'état C annexé au présent projet de loi de finances rectificative.

Le présent article propose d'ouvrir, au titre des comptes spéciaux pour 2010, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement supplémentaires s'élevant à 2 940 000 000 euros.

Le montant initialement inscrit par le Gouvernement a été réduit de 360 millions d'euros à l'Assemblée nationale, en raison de l'affectation du produit de la « taxe sur les bonus » à l'établissement public OSEO, qui conduit à réduire d'autant le montant de la subvention devant être versée, à partir des crédits de la mission « Economie », au compte d'affectation spéciale des participations financières de l'Etat », au titre de l'augmentation du capital de cet établissement.

Le détail des ouvertures de crédits sur les comptes d'affectation spéciale est présenté dans la troisième partie de l'exposé général.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II - DISPOSITIONS PERMANENTES

ARTICLE 8 - (Art. L. 725-24, L. 741-5, L. 741-16, L. 741-16-1 [nouveau],L. 751-10 et L. 751-18 du code rural) - Exonération des cotisations patronales dues pour l'emploi des travailleurs occasionnels agricoles

Commentaire : le présent article vise à définir un nouveau régime d'exonérations pour les charges sociales dues au titre de l'emploi des travailleurs occasionnels ou des demandeurs d'emploi (TO-DE) dans le secteur agricole, afin de lutter contre le recours au travail clandestin et de soutenir l'emploi.

I. LES RÉGIMES D'EXONÉRATION EN VIGUEUR S'AGISSANT DES COTISATIONS SOCIALES DES TRAVAILLEURS OCCASIONNELS AGRICOLES VISENT PRINCIPALEMENT L'AMÉLIORATION DE L'EMPLOI ET LA LUTTE CONTRE LE TRAVAIL ILLÉGAL

A. LES DIFFÉRENTS ALLÈGEMENTS EN FAVEUR DES TO-DE DANS LE SECTEUR AGRICOLE

Après un premier dispositif en faveur de l'emploi des travailleurs occasionnels, fixé par arrêté en 1985137(*) et qui consistait à réduire l'assiette des cotisations sociales, le dispositif d'allègement des cotisations « travailleurs occasionnels - demandeurs d'emploi » (TO-DE)138(*), dans sa forme actuelle, a été créé par l'article 62 de la loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture puis modifié par l'article 113 de la loi n° 94-1162 de finances pour 1995, l'article 8 de la loi n° 2001-1246 de financement de la sécurité sociale pour 2002 et l'article 27 de la loi n° 2006-11 d'orientation agricole du 5 janvier 2006.

Dans le secteur agricole, les employeurs ont donc, aujourd'hui, la possibilité de recourir à deux types de mesures d'allègements des cotisations patronales dues au titre de l'embauche de TO-DE.

Il s'agit, d'une part de la réduction dégressive de droit commun des cotisations patronales de sécurité sociale, appelée également « réduction Fillon » et, d'autre part, du régime spécifique destiné aux travailleurs agricoles et défini par deux articles du code rural. Ceux-ci prévoient que les cotisations patronales d'assurances sociales139(*), ainsi que les cotisations dues au titre des allocations familiales se voient appliquées des taux réduits pour le calcul de leurs montants.

En effet, l'article L. 741-16 du code rural dispose que « lorsqu'ils embauchent [...] des travailleurs occasionnels ou des demandeurs d'emploi, les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole ou de travaux agricoles ou forestiers ainsi que les groupements d'employeurs composés de personnes physiques ou de sociétés civiles agricoles exerçant ces mêmes activités versent des cotisations d'assurances sociales calculées en application de taux réduits ».

Par ailleurs, aux termes de l'article L. 741-5 du code rural « les gains et rémunérations versés au cours d'un mois civil aux travailleurs occasionnels définis à l'article L. 741-16 sont exonérés de cotisations d'allocations familiales lorsqu'ils sont inférieurs ou égaux à 169 fois le salaire minimum de croissance majoré de 50 %. Pour les gains et rémunérations supérieurs à ce montant et inférieurs ou égaux à 169 fois le salaire minimum de croissance majoré de 60 %, le montant de la cotisation d'allocations familiales est réduit de moitié ». En d'autres termes, les rémunérations des TO-DE bénéficient d'une exonération totale des cotisations de prestations familiales pour les rémunérations inférieures ou égales à 1,5 SMIC et de taux réduits de moitié entre 1,5 et 1,6 SMIC.

Il convient d'observer qu'en-dehors du cas spécifique des allocations familiales, le dispositif de taux réduits de cotisations patronales pour les assurances sociales agricoles est soumis à une condition de durée annuelle maximale de 119 jours par salarié et que les taux, fixés par décret, sont différenciés en fonction des filières.

Ainsi, les taux applicables sont réduits de 58 % dans le cas général mais le pourcentage est plus élevé dans certains secteurs agricoles. Ils s'élèvent en effet à 75 % dans la filière vitivinicole et à 90 % pour ce qui concerne la filière fruits et légumes, le tabac ou, encore, l'apiculture.

Le coût total de ces mesures est estimé à 318 millions d'euros, mais la dépense budgétaire n'est que de 27 millions d'euros dans la mesure où la Mutualité sociale agricole (MSA) assure elle-même la prise en charge de la différence140(*).

B. UN DOUBLE OBJECTIF DE SOUTIEN À L'EMPLOI ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL CLANDESTIN

Ces mesures visent à soutenir l'emploi au sein des filières agricoles et s'inscrivent dans le contexte plus général d'une stratégie macroéconomique d'abaissement du coût du travail ciblée sur les bas salaires, en vue de soutenir l'emploi peu qualifié. L'enjeu est considérable dans le secteur agricole, surtout pour les TO-DE : d'après les données de la MSA, ces derniers représenteraient au moins 865.000 actifs.

De plus, les pouvoirs publics entendent réduire les cas de recours au travail dissimulé en incitant les employeurs à déclarer leurs salariés. Le recours à une main d'oeuvre non déclarée dans le secteur agricole, surtout pour les activités saisonnières, semble en effet étendu et croissant.

L'annexe « évaluations préalables » du présent projet de loi montre ainsi que le nombre d'infractions verbalisées dans le secteur agricole n'a cessé d'augmenter ces dernières années (+ 6,5 % en 2007 par exemple). Et le travail clandestin continue d'être l'infraction la plus répandue dans l'agriculture : il y représente 88 % des infractions constatées en 2008 (contre 75 % en 2007). La viticulture, le maraîchage, la sylviculture et l'élevage sont les secteurs les plus verbalisés. Les petites exploitations sont les plus touchées (59 % des entreprises verbalisées sont composées de moins de 10 salariés) mais les grandes exploitations ne sont pas non plus épargnées par ce phénomène.

Une telle situation conduit, en outre, à des distorsions de concurrence dont profitent certains employeurs et provoque des atteintes aux droits sociaux des travailleurs agricoles : en effet, le travail dissimulé représente, d'une part, un préjudice pour les exploitants agricoles respectueux de la légalité, au risque parfois de compromettre l'existence de leur activité, et constitue, d'autre part, un facteur de dégradation des conditions de travail de l'ensemble des salariés agricoles.

II. DANS LE CONTEXTE DU PLAN EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DE L'AGRICULTURE, LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE UNE NOUVELLE MESURE D'ALLÈGEMENT DU COÛT DU TRAVAIL DANS LE SECTEUR AGRICOLE

En raison de la crise généralisée du monde agricole, les agriculteurs, exploitants ou salariés, ont subi une baisse de leurs revenus. D'après les comptes nationaux de l'agriculture, le recul des rémunérations des agriculteurs, de l'ordre de 20 % en 2008, s'est confirmé en 2009 avec une chute de l'ordre de 30 %141(*).

Face à cette situation, les pouvoirs publics se sont mobilisés en veillant tout particulièrement à l'adoption de mesures de soutien financier destinées aux agriculteurs.

Dans son discours prononcé à Poligny, le 27 octobre 2009, le Président de la République a ainsi annoncé un plan exceptionnel en faveur de l'agriculture142(*). Ce plan ambitieux prévoyait notamment une exonération de la totalité des charges patronales dues par les employeurs à la MSA pour l'emploi les travailleurs saisonniers.

A cette fin, le présent article procède à une réécriture des articles L. 741-5 et L. 741-16 du code rural. Il introduit, en outre, au sein de celui-ci, un nouvel article L. 741-16-1.

Initialement prévu pour s'insérer dans le projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, ce dispositif a été intégré au présent projet de loi de finances rectificative dans la mesure où son impact budgétaire sur l'exercice 2010 est avéré et qu'il implique l'adoption de nouvelles dispositions fiscales modifiant les conditions générales de l'équilibre financier143(*). Il faut s'en féliciter.

Il convient de souligner que l'article 2 du présent projet de loi précise les modalités de compensation financière du dispositif proposé par le présent article. En effet, alors que celui-ci réforme le dispositif d'allègements de charges sociales des TO-DE dans le secteur agricole, l'article 2 fixe les modalités de compensation du coût de ces mesures par un ajustement des affectations du droit de consommation sur les tabacs144(*).

A. UN NOUVEAU RÉGIME D'EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES

La mesure proposée par le présent article consiste principalement à transformer le régime en vigueur d'application de taux réduits de cotisations d'assurances sociales en une exonération de charges dues au titre de l'embauche de TO-DE.

Cette exonération sera déterminée selon un barème dégressif fixé par décret en fonction du salaire, de telle sorte que l'exonération soit totale jusqu'à 2,5 SMIC et devienne nulle pour une rémunération égale ou supérieure à 3 SMIC145(*).

Le coût de cette nouvelle mesure est estimé à 87 millions d'euros par an.

Ce nouveau régime d'exonération en faveur des TO-DE devrait inciter les employeurs à recourir au dispositif idoine pour les travailleurs agricoles plutôt qu'à la réduction dégressive de droit commun des cotisations patronales de sécurité sociale (ou « réduction Fillon »). Celle-ci, plus avantageuse sous un niveau de rémunération de 1,1 SMIC, limitait le recours au dispositif TO-DE aux cas de rémunérations plus élevées. En effet, l'absence de plafonds des taux réduits rendait le régime spécifique destiné aux travailleurs agricoles plus attractif s'agissant de niveaux de revenus supérieurs.

Puisqu'il supprime les réductions de cotisations sociales selon des taux différenciés par type de production agricole, le dispositif proposé présente également l'intérêt de simplifier le calcul des cotisations dues par les employeurs, de faciliter les contrôles administratifs et, enfin, de réduire le travail de traitement des dossiers de demandes d'exonérations par la MSA.

Par ailleurs, le présent article procède à quelques aménagements particuliers :

- il prévoit les rares cas de cumuls d'exonérations autorisés146(*) ;

- il offre une définition plus générale des employeurs visés147(*) et limite les différences de régime en fonction du type d'employeur, de manière à prévenir les risques de contrariété au droit communautaire, en particulier au régime des aides d'Etat. Les groupements d'employeurs, qui bénéficient aujourd'hui d'un cadre spécifique privilégié148(*), seront désormais soumis à un traitement équivalent, sauf dans le cas des demandeurs d'emploi (cf. infra) ;

- enfin, le champ du dispositif TO-DE dans le secteur agricole est modifié, notamment sous l'effet d'une nouvelle définition de la notion de « travailleurs occasionnels ». Désormais le dispositif TO-DE du secteur agricole devrait utiliser la définition de droit commun du travailleur occasionnel. Le présent article mentionne en effet les « salariés dont le contrat de travail relève du 3° de l'article L. 1242-2 du code du travail ». Or celui-ci retient dans le champ des travailleurs occasionnels « les emplois à caractère saisonnier ou pour lesquels il est d'usage constant de ne pas recourir au contrat de travail à durée indéterminée ».

Une telle définition devrait donc, d'après les informations transmises par le ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche, conduire à un ciblage plus fin du dispositif TO-DE : les seuls salariés en contrat à durée indéterminée (CDI) qui resteraient éligibles devraient désormais être des demandeurs d'emploi recrutés par des groupements d'employeurs.

Aujourd'hui, le dispositif est, en effet, ouvert aux salariés en contrat à durée déterminée (CDD), mais également à tous les salariés en CDI ou contrat de travail intermittent (CTI), dès lors qu'ils sont employés par un groupement d'employeurs, sans que la qualité de demandeur d'emploi ne soit alors exigée149(*).

Le tableau suivant permet de comparer les publics concernés par type de contrat de travail, selon le régime existant et d'après le dispositif proposé.

Champ du dispositif avant et après réforme

 

Avant réforme

Après réforme

Travailleurs occasionnels

Tout CDD

CDI dans un groupement d'employeurs

CDD saisonniers ou d'usage
(article L. 1242-2 du code du travail)

Demandeurs d'emploi

Tout CDD, CDI ou CTI

Tout CDD

CDI ou CTI dans un groupement d'employeurs

Source : ministère de l'Alimentation, de l'agriculture et de la pêche

Ce cadre plus restrictif conduirait ainsi à exclure du futur dispositif TO-DE du secteur agricole :

- les salariés non demandeurs d'emploi recrutés en CDI et CTI ;

- les salariés demandeurs d'emploi recrutés en CDI et CTI par un employeur autre qu'un groupement d'employeurs ;

- les salariés en CDD dont les contrats ne relèvent pas du 3° de l'article L. 1242-2 du code du travail, qui vise les CDD saisonniers ou d'usage150(*).

B. UN MÉCANISME DE PRISE EN CHARGE PAR LA MSA DES COTISATIONS CONVENTIONNELLES

En outre, le Gouvernement entend, par le présent article, substituer la MSA aux employeurs pour ce qui concerne le paiement des cotisations patronales conventionnelles des TO-DE, à l'exception des cotisations d'assurance chômage et des cotisations à l'association pour la gestion du régime d'assurance de garantie des créances des salariés (AGS). La majorité des cotisations conventionnelles est donc visée et le présent article énumère les sept catégories de cotisations concernées151(*).

A cette fin, un nouvel article L. 741-16-1 serait inséré dans le code rural.

Votre rapporteur général souligne que cette prise en charge des cotisations conventionnelles ne pourra se faire que dans les mêmes limites de niveau de rémunération que celles retenues pour les cotisations légales de sécurité sociale, le barème dégressif trouvant également ici à s'appliquer.

Le coût de cette nouvelle prise en charge de cotisations devrait être de 81 millions d'euros, ce qui porte donc la charge induite par le présent article à 168 millions d'euros au total.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des finances et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a apporté trois modifications de forme au présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans le contexte de crise grave traversée par les agriculteurs français, votre rapporteur général approuve les mesures proposées par le présent projet de loi de finances rectificative concernant l'exonération patronale de charges sociales pour l'emploi de TO - DE dans le secteur agricole.

Ces dispositions devraient être de nature à soutenir les filières agricoles en difficulté par un accroissement du niveau de l'emploi, grâce à la baisse du coût du travail.

Votre rapporteur général se félicite également de la contribution favorable du présent dispositif en matière d'incitation des employeurs à déclarer leurs salariés : comme l'indique l'exposé des motifs du présent projet de loi, « en réduisant le coût de l'emploi des travailleurs occasionnels, cette mesure cherche à lutter contre le travail clandestin », ce qui s'appliquera notamment aux étrangers en situation irrégulière.

Cependant, eu égard à l'impact budgétaire du dispositif, certaines réserves doivent être émises.

D'après le Gouvernement, le coût annuel de la mesure devrait être de 168 millions d'euros, dont 87 millions d'euros au titre des exonérations supplémentaires de cotisations légales et 81 millions d'euros au titre des nouvelles exonérations de cotisations conventionnelles. L'efficacité du dispositif proposé reste incertaine et l'étude d'impact fournie reste, de ce point de vue, nettement insuffisante152(*).

Votre rapporteur général souhaite donc réitérer ici son souhait d'une limitation de ces dispositifs et rappeler l'objectif général de réduction du coût des mesures d'allègements de charges qui reste poursuivi par la commission des finances153(*).

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9 (nouveau) - (Art. 1723 quater du code général des impôts) - Recouvrement des taxes d'urbanisme

Commentaire : Le présent article a pour objet d'accélérer le recouvrement des différentes taxes d'urbanisme en relevant le seuil de paiement en plusieurs fractions et en réduisant le délai entre le fait générateur et l'échéance.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis de sagesse du Gouvernement, un dispositif tendant à sécuriser et améliorer le recouvrement des différentes taxes d'urbanisme, dont le modèle est calé sur celui de la taxe locale d'équipement (TLE). Cette mesure reprend une proposition d'un audit publié en 2006 dans le cadre du programme d'audits de modernisation, lancé en octobre 2005 par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat.

Elle prévoit ainsi de modifier l'article 1723 quater du code général des impôts, qui détermine les règles de versement de la TLE, afin de réduire le délai entre le fait générateur et l'échéance, en les ramenant à 12 mois pour la première fraction et 24 mois pour la seconde. Le raccourcissement de ces délais aurait pour effet, selon l'auteur de l'amendement qui s'appuie sur les estimations de l'audit, de réduire les oublis et les risques liés aux changements d'adresse ou de propriété. Les collectivités bénéficiaires y gagneraient en trésorerie et sans doute - mais dans une moindre mesure - en taux de recouvrement.

Article 1723 quater du code général des impôts.

« I. La taxe locale d'équipement visée à l'article 1585 A est due par le bénéficiaire de l'autorisation de construire.

« Elle doit être versée au comptable du Trésor de la situation des biens en deux fractions égales ou en un versement unique lorsque le montant dû n'excède pas 305 euros.

« Le premier versement ou le versement unique est exigible à l'expiration d'un délai de dix-huit mois à compter de la date de délivrance du permis de construire ou de la date à laquelle l'autorisation de construire est réputée avoir été tacitement accordée. Le second versement est exigible à l'expiration d'un délai de trente-six mois à compter de la même date.

« Toutefois, la taxe due pour la construction, par tranches, de logements destinés à l'habitation principale, dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat, doit être versée au comptable du Trésor en trois versements échelonnés de dix-huit mois en dix-huit mois à compter de la date de délivrance du permis de construire ou de la date à laquelle l'autorisation de construire est réputée avoir été tacitement accordée.

« Les deux premiers versements sont calculés en fonction de la surface hors oeuvre nette autorisée par le permis de construire au titre de la première tranche, le dernier versement en fonction de celle autorisée au titre de la seconde tranche.

« En cas de modification apportée au permis de construire ou à l'autorisation tacite de construire, le complément de taxe éventuellement exigible doit être acquitté dans le délai d'un an à compter de la modification.... »

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme on l'a vu plus haut, la gestion de la taxe locale d'équipement et des taxes attachées avait fait l'objet, en avril 2006, d'un audit de modernisation pour examiner les différentes formes de modernisation susceptibles de les rendre plus efficientes.

L'analyse de l'existant faisait état notamment de l'éloignement des échéances de paiement (de 18 à 36 mois après délivrance du permis) et d'un taux de recouvrement médiocre (70 % pour les taxes locales d'équipement contre 92 % pour la taxe d'habitation et la taxe foncière), qui entraine une incertitude sur les perspectives de recettes pour les collectivités et la saisine fréquente des assemblées délibérantes pour des remises de pénalités.

Le rapport final de cet audit, réalisé par une équipe conjointe d'inspections : Inspection générale des finances (IGF), Inspection générale de l'Administration (IGA), Conseil général des Ponts et Chaussées (CGPC), présentait douze recommandations visant à rationaliser les procédures existantes.

Les recommandations de l'audit

Modifications législatives et réglementaires :

- amélioration de l'identification du redevable ;

- simplification de l'assiette ;

- information plus en amont du redevable ;

- augmentation du seuil de paiement en une seule fraction ;

- avance dans le temps des échéances de paiement ;

- adaptation des calendriers respectifs de la liquidation et du recouvrement (envoi des avis de taxation à une périodicité régulière et à une date proche de chaque échéance) ;

- versement aux communes bénéficiaires des sommes liquidées et produit du recouvrement, principal et majorations, acquis à l'État ;

- assimilation de la procédure de recouvrement à celle valant pour les impôts sur rôles (règles de prise en charge, de dégrèvements, d'application des pénalités, traitement des admissions en non-valeur, etc.) ;

- mise en place d'une nouvelle interface, obligatoire, entre les logiciels utilisés par les communes et les DDE d'une part, et le Trésor public d'autre part, adaptée à la réforme en cours du permis de construire, comportant tous les éléments nécessaires au recouvrement des impôts sur rôles et répondant aux normes techniques des applications informatiques du recouvrement des impôts sur rôles.

Outils et méthodes

- adaptation de l'interface commun DDE- communes- DGCP pour la bonne information des DDE et le transfert par les DDE et communes vers la Trésorerie générale des informations nécessaires pour les avis d'imposition ;

- adaptation des outils informatiques (Equipement, communes, TG) ;

- modifications des imprimés de demande d'autorisation d'urbanisme et arrêtés d'autorisation d'urbanisme.

Source : Mission d'audit de modernisation

Compte tenu du fait qu'aucune de ces propositions n'avait été mise en oeuvre, la loi de finances rectificative pour 2008154(*) avait prévu, à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, que le Gouvernement remette au Parlement avant le 1er octobre 2009, un rapport sur la taxe locale d'équipement et les taxes d'urbanisme, précisant l'état du recouvrement de celles-ci, les difficultés constatées et les pistes de réforme envisageables.

Force est de constater qu'aucun progrès n'a été enregistré depuis le vote de cette disposition, le rapport demandé n'ayant même pas été remis au Parlement.

Le dispositif de réduction des délais voté par l'Assemblée nationale reprend, pour sa part, une proposition formulée et expertisée en 2006 et permettrait de répondre à une difficulté rencontrée souvent par les communes, notamment lorsque des sociétés civiles immobilières (SCI) sont liquidées après la fin du chantier mais avant le recouvrement de la taxe.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9 - (Article 200 quater du code général des impôts) - Clarifications relatives au crédit d'impôt « Développement durable »

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'apporter deux clarifications rédactionnelles au régime du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable

I. UN CRÉDIT D'IMPÔT PROGRESSIVEMENT « RECENTRÉ »

Codifié à l'article 200 quater du code général des impôts, le crédit d'impôt sur le revenu pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie - dit crédit d'impôt « Développement durable » - constitue un encouragement, pour les ménages, à l'acquisition de matériels et à la réalisation de travaux améliorant les performances énergétiques du logement et recourant aux énergies renouvelables.

Ce dispositif, efficace mais dont le coût pour les finances publiques devrait atteindre 2 milliards d'euros en 2010, a fait l'objet de deux séries d'aménagements en 2008 et 2009, afin d'en recentrer l'application.

A. LES AJUSTEMENTS OPÉRÉS EN LOI DE FINANCES POUR 2009

L'article 109 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) a, en premier lieu :

1) prorogé l'application du crédit d'impôt de 2009 à 2012 ;

2) élargi son bénéfice aux logements loués, aux frais de main-d'oeuvre liés à la pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques (planchers, murs, toitures) et à la réalisation de diagnostics de performance énergétique ;

3) exclu du bénéfice du crédit d'impôt les chaudières à basse température, qui constituent désormais l'entrée de gamme du marché et dont la performance énergétique n'est plus jugée suffisante pour bénéficier d'une incitation fiscale, ainsi que les pompes à chaleur air-air, afin d'orienter la demande en faveur des appareils de chauffage les plus performants du marché ;

4) réduit de 50 % à 40 % en 2009 et à 25 % à compter de 2010155(*) le taux du crédit d'impôt applicable aux pompes à chaleur et aux chaudières et équipements de chauffage ou de production d'eau chaude indépendants fonctionnant au bois ou au moyen d'autres biomasses.

B. LA POURSUITE DU RECALIBRAGE PAR LA TROISIÈME LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2009

A l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, l'article 58 de la troisième loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-1674 du 30 décembre 2009) a poursuivi ce travail de recalibrage, en prévoyant :

1) l'éligibilité au crédit d'impôt des chauffe-eau thermodynamiques, au taux de 40 %, en raison des importantes économies d'énergie qu'ils permettent156(*) ;

2) l'éligibilité, au taux de 40 %, des coûts d'installation d'une pompe à chaleur géothermique, également justifiée par les économies d'énergie permises par ces équipements, soit une baisse de 10 % de la consommation d'électricité par rapport aux pompes à chaleur aérothermiques ;

3) le maintien à 40 %157(*) du taux du crédit d'impôt applicable à l'acquisition de pompes à chaleur géothermiques dédiées à la production de chaleur et de chaudières à bois remplaçant une chaudière à bois ancienne158(*) ;

4) la suppression de la majoration du taux de crédit d'impôt applicable lorsque les travaux sont effectués dans des logements construits antérieurement au 1er janvier 1977, jugée complexe et inefficace ;

5) la diminution de 25 % à 15 % du taux du crédit d'impôt applicable aux fenêtres et aux chaudières à condensation159(*) ;

6) le non-cumul, au titre d'une même dépense, du crédit d'impôt avec l'aide fiscale pour emploi d'une personne à domicile, prévue à l'article 166 sexdecies du code général des impôts160(*).

Cette seconde série d'adaptations devrait se solder par une économie nette de 500 millions d'euros pour le budget général. Un surcoût de 55 millions d'euros devrait en effet résulter du maintien d'un taux de crédit d'impôt de 40 % pour le remplacement d'appareils de chauffage au bois (15 millions d'euros), de l'éligibilité des chauffe-eau thermodynamiques (10 millions d'euros) et des mesures en faveur des pompes à chaleur géothermiques (30 millions d'euros). Dans le même temps, 555 millions d'euros d'économies devraient résulter de la suppression de la majoration de taux pour les logements antérieurs à 1977 (287 millions d'euros) et de la baisse de 25 % à 15 % du taux de crédit d'impôt pour les fenêtres et chaudières à condensation (268 millions d'euros).

Tableau de synthèse des mesures de recentrage
du crédit d'impôt « Développement durable »

(en millions d'euros)

LOI DE FINANCES POUR 2009

Aménagements prévus

Impact sur les recettes fiscales en 2010

Elargissement de l'assiette aux logements donnés en location

- 135

Elargissement de l'assiette aux diagnostics de performance énergétique

- 3

Elargissement de l'assiette aux frais de pose des matériaux d'isolation des parois opaques

- 250

Exclusion des chaudières à basse température

+ 40

Exclusion des pompes à chaleur air-air

+ 160

Réductions de taux applicables à certains équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable et aux pompes à chaleur

+ 220

Non-déductibilité pour la détermination du revenu net foncier

+ 50

Total

+ 82

LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2009

Aménagements prévus

Impact sur les recettes fiscales en 2011

Eligibilité des chauffe-eau thermodynamiques

-10

Eligibilité des coûts d'installation d'une pompe à chaleur géothermique et maintien à 40 % du taux du crédit d'impôt applicable à l'acquisition de ces équipements

-30

Maintien à 40 % du taux du crédit d'impôt applicable à l'acquisition de chaudières à bois remplaçant une chaudière à bois ancienne

-15

Suppression de la majoration du taux de crédit d'impôt applicable lorsque les travaux sont effectués dans des logements construits antérieurement au 1er janvier 1977

+287

Diminution de 25 % à 15 % du taux du crédit d'impôt applicable aux fenêtres et aux chaudières à condensation

+268

Non-cumul, au titre d'une même dépense, du crédit d'impôt avec l'aide fiscale pour emploi d'une personne à domicile

NC

Total

+500

Source : commission des finances

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les conditions d'examen du « collectif d'hiver », traditionnellement caractérisées par des délais très contraints et par l'extrême hétérogénéité des dispositifs insérés en cours de navette, n'ont pas permis au Parlement d'éliminer certaines ambiguïtés dans la rédaction proposée pour l'article 200 quater du code général des impôts.

Deux clarifications semblent, en particulier, nécessaires, s'agissant du taux de crédit d'impôt applicable aux matériaux d'isolation thermique et des caractéristiques des pompes à chaleur éligibles au crédit d'impôt de 40 %.

A. RENFORCER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE POUR LA DÉSIGNATION DES MATÉRIAUX D'ISOLATION THERMIQUE ÉLIGIBLES

S'agissant des matériaux d'isolation thermique, l'article 58 de la troisième loi de finances rectificative pour 2009 rend applicable un taux de crédit d'impôt de 15 % aux matériaux d'isolation thermique des parois vitrées et de 25 % aux matériaux d'isolation thermique des parois opaques.

Cet aménagement introduit toutefois une incertitude sur le taux applicable à trois autres catégories d'équipements, que sont les volets isolants, les portes d'entrée et les matériaux de calorifugeage.

Conformément à l'intention constante du législateur de concentrer les effets du crédit d'impôt sur les équipements les plus performants, le présent article additionnel a donc tout d'abord pour objet de spécifier :

1) que les volets isolants, dont l'usage n'est pas systématique en journée, et les portes d'entrée, dont le coefficient de transmission thermique requis par la réglementation est peu exigeant, bénéficient du taux de 15 % ;

2) les matériaux de calorifugeage sont éligibles au taux de 25 %.

B. CONTENIR LA DÉPENSE FISCALE ASSOCIÉE AUX POMPES À CHALEUR

Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, les pompes à chaleur thermodynamiques ont été rendues éligibles au crédit d'impôt, au taux majoré de 40 %, alors que les pompes à chaleur « classiques » voyaient leur taux baisser de 40 % à 25 %.

Les professionnels ont toutefois fait observer que, sur le plan technique, toutes les pompes à chaleur pouvaient être qualifiées de « thermodynamiques ». Dès lors, un risque existe de rendre éligible l'ensemble de ces équipements au taux majoré, et de ne pouvoir appliquer la baisse de taux de 40 % à 25 %.

L'intention du législateur étant bel et bien de réserver le bénéfice du taux majoré aux pompes à chaleur dédiées exclusivement à la production d'eau chaude sanitaire, soit les seuls chauffe-eaux thermodynamiques, le présent article précise cette restriction dans le code général des impôts, afin de rendre opérante, pour les autres équipements, la baisse de 40 % à 25 % du taux du crédit d'impôt.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 9 - (Art. 238 octies, 256, 257, 257 bis, 258, 260, 261, 261 D, 262, 266, 268, 269, 270, 278 ter, 278 sexies, 279-0 bis, 284, 285, 289, 290, 293 C, 296 ter, 634, 730, 852, 1115, 1384 A, 1594 F, 1594-0 G, 1692, 1757, 1788 A, 1829 du code général des impôts, art. L. 88 et L. 176 du livre des procédures fiscales) - Simplification de la TVA immobilière

Commentaire : le présent article vise à assurer la mise en conformité du droit français avec la directive n° 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et à simplifier les règles en matière de TVA immobilière.

Cet article additionnel propose de reprendre le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, le 2 décembre 2009, à l'article 55 de la proposition de loi relative à la simplification et à l'amélioration de la qualité du droit, dite « proposition de loi Warsmann 2 ».

L'adoption de cet article additionnel, ainsi que celle des amendements tendant à intégrer au projet de loi de finances rectificative les articles 56 et 57 de la même proposition de loi, permettrait d'accélérer l'adoption définitive du volet fiscal de ce texte

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'INVENTION DE LA TVA EN FRANCE, SA GÉNÉRALISATION EN EUROPE

Impôt indirect sur la consommation créé en 1957 en France, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a consisté à substituer à une taxation auprès des vendeurs finaux, qui sont nombreux et peu contrôlables, un prélèvement au fur et à mesure du processus de production et de création de la valeur ajoutée. Son intérêt économique et sa fiabilité en ont fait le succès depuis lors.

En 1967, la première directive européenne TVA s'est imposée à tous les Etats membres qui ont abandonné tout autre impôt sur le chiffre d'affaires. Cette généralisation a grandement facilité la mise en place du marché commun, ainsi que la libre circulation des biens et services.

L'étape décisive du processus d'harmonisation a eu lieu en 1977, avec la directive 77/388/CEE du 17 mai 1977 dite « sixième directive » TVA, tendant à unifier les diverses règles nationales relatives à son champ d'application, à son assiette et à l'exercice du droit à déduction.

Plusieurs directives ultérieures sont ensuite intervenues pour éliminer les divergences existant entre les régimes nationaux et ont procédé à des ajustements à la marge.

Au final, la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 a réécrit celle de 1977 en incorporant toutes les modifications intervenues entre ces deux dates. Elle constitue désormais le texte communautaire traitant de la TVA auquel les droits nationaux doivent se conformer.

Si la France a bien appliqué les dispositions communautaires en matière de biens meubles, elle a en revanche, pendant toutes ces années, conservé des règles particulières concernant les immeubles.

B. L'ÉVOLUTION DU DROIT FISCAL FRANÇAIS EN MATIÈRE IMMOBILIÈRE

Depuis le XIXème siècle, les immeubles sont fiscalement « saisis » au moment des mutations, au moyen des droits d'enregistrement qui pèsent sur l'acquéreur. Ces droits représentent par ailleurs pour les collectivités territoriales une recette essentielle.

Pour les immeubles neufs (immobilier en cours de construction ou achevé depuis moins de cinq ans), auxquels ces droits étaient plus difficiles à appliquer directement, la « TVA immobilière » a été créée en 1963. Par imprégnation des principes gouvernant les droits d'enregistrement, elle est restée toutefois un impôt prélevé auprès de l'acquéreur. Elle obéit ainsi à une logique inverse de celle de la TVA « classique », selon laquelle le vendeur est aussi le redevable de cette taxe.

Au risque économique d'une taxation « en cascade » que présente cette forme d'imposition, s'ajoute aujourd'hui un risque de nature juridique. En effet, si ce dispositif n'a certes pas fait l'objet jusqu'ici d'observations particulières de la part de la Commission européenne, les tribunaux administratifs (TA) ont récemment été saisis de plusieurs litiges mettant en lumière une insécurité juridique réelle : le droit communautaire et la législation nationale présentent des contradictions concernant la TVA immobilière.

C. LES CONTRADICTIONS ENTRE LE DROIT NATIONAL ET LE DROIT EUROPÉEN

On peut relever trois niveaux de non-conformité de la TVA immobilière française au regard du droit communautaire.

Tout d'abord, c'est l'acquéreur qui est le redevable de la TVA immobilière. Or, cette exception aux principes généraux de la TVA est en opposition avec le droit communautaire pour qui le redevable, dans le cas de cet impôt, doit toujours être le vendeur.

Par ailleurs, l'article 257-7 du code général des impôts (CGI) écarte du champ d'application de la TVA immobilière les terrains à bâtir acquis par des particuliers pour la construction de maisons d'habitation, au profit d'une taxation aux droits d'enregistrement161(*). Cette mesure dérogatoire rentre toutefois en contradiction avec la directive de 2006 précédemment citée qui prévoit que ces opérations ne peuvent être exonérées de la TVA162(*).

Enfin, les marchands de biens connaissent un régime particulier de TVA sur leur marge leur permettant de déduire la TVA qui a grevé les frais d'aménagement, en application de l'article 257-6 du CGI. Or, ce régime est, lui aussi, contradictoire avec le principe de la taxation aux différentes étapes de la production.

Pendant plusieurs décennies, ni les autorités françaises ni les autorités européennes n'ont cherché à surmonter cette opposition entre les deux droits qui ne portait à conséquence ni sur le jeu de la libre concurrence (puisque les immeubles ne sont, par nature, pas délocalisables) ni sur le montant total des sommes collectées.

Deux éléments nouveaux sont cependant venus attirer l'attention des services fiscaux et doivent inciter la France à adapter son dispositif de TVA immobilière :

- d'une part, la Commission européenne vient d'engager une procédure contentieuse à l'égard du dispositif français. Si rien n'est fait, la France court le risque d'être condamnée à l'issue d'une procédure qui peut prendre deux à trois ans ;

- d'autre part, le hiatus existant entre le droit national et le droit communautaire rend possible une évasion fiscale pour l'instant très limitée, mais bien réelle.

D. LA NON-CONFORMITÉ DU DROIT FRANÇAIS EST UNE SOURCE D'ÉVASION FISCALE

D'ores et déjà, les services fiscaux ont relevé deux cas d'évasions fiscales avérées. Portant préjudice aux ressources publiques, ces cas ne peuvent toutefois pas être qualifiés de fraudes, dès lors qu'ils s'appuient sur les contradictions existant actuellement entre le droit national et le droit européen.

Lorsque deux opérateurs réalisent une opération sur un terrain à bâtir, l'acquéreur doit s'acquitter, selon le droit français, de droits d'enregistrement faibles (0,715 %). Mais cette vente, en vertu des règles fiscales européennes, ne peut être exonérée de TVA et doit donc être taxée à 19,6 %.

Le cédant ne peut être recherché en paiement de la taxe puisque le droit national désigne son acquéreur comme redevable. Par ailleurs, l'administration ne peut s'opposer à l'exercice de la déduction de la taxe qui a grevé les dépenses qu'il a engagées pour la réalisation de l'opération, dès lors que le droit communautaire l'y autorise.

Mais l'acquéreur peut à son tour invoquer le droit communautaire pour refuser d'acquitter la taxe. Cette position a été confortée par un arrêt du tribunal administratif (TA) de Versailles en 2001.

Les conditions sont dès lors réunies pour que la taxe ayant grevé les dépenses d'amont soit déduite, et donc remboursée, sans que l'administration ne puisse avoir la garantie que l'un des opérateurs acquittera la TVA sur l'opération.

Selon la direction de la législation fiscale (DLF), cette fraude, qui suppose que le vendeur et l'acquéreur soient de mauvaise foi et probablement complices, reste marginale et le montant du préjudice ne dépasse probablement pas quelques centaines de milliers d'euros. Pour autant, cette possibilité ne doit pas perdurer dans notre législation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA MISE EN CONFORMITÉ DE NOTRE DROIT NATIONAL AVEC LA DIRECTIVE 2006/112/CE DU 28 NOVEMBRE 2006

Le présent article additionnel propose de mettre en conformité le dispositif national de TVA immobilière avec la directive de 2006. Pour ce faire, il reprend et met en application les trois grands principes généraux présidant à la logique de la TVA :

- en principe, toutes les opérations sont taxables ;

- toutefois, certaines opérations peuvent être exonérées ;

- du fait de l'existence de ces exonérations, les opérateurs peuvent se voir offrir la faculté d'opter néanmoins pour la taxation à la TVA.

La mise en conformité du droit national avec la directive de 2006 passe par les cinq points suivants : la modification de la définition du terrain à bâtir, l'inversion du redevable de la TVA, la fin de l'exonération de TVA pour les terrains à bâtir, la modification du régime des « marchands de biens » et l'exigibilité de la taxe dans le cas d'une vente en état futur d'achèvement (VEFA).

1. La modification de la définition du « terrain à bâtir »

La loi n° 63-254 du 15 mars 1963 portant réforme de l'enregistrement, du timbre et de la fiscalité immobilière qualifie de « terrain à bâtir » toute parcelle pour laquelle l'acquéreur prend l'engagement de construire dans l'acte qui constate la mutation à son profit, sans considération de la nature du terrain ou de sa situation au regard des règles d'urbanisme. Cet engagement, qui conditionne l'exonération de droits d'enregistrement doit, sauf prorogation accordée par l'administration, être réalisé dans les quatre ans de l'acquisition. Le dispositif implique un suivi administratif sur la même durée des acquisitions de terrains concernés en vue, s'il y a lieu, de remettre en cause l'avantage consenti initialement par une application rétroactive des droits de mutation à la charge de l'acquéreur assortie de l'intérêt de retard.

Le II du présent article vise à modifier l'article 257 du CGI, afin de définir comme « terrains à bâtir » les terrains situés dans un secteur désigné comme constructible du fait de leur classement par un plan local d'urbanisme (PLU) ou par un document d'urbanisme en tenant lieu dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation, ou par une carte communale dans une zone constructible. Cette nouvelle définition permet de ne plus faire dépendre la définition du « terrain à bâtir » de l'intention de l'acquéreur.

Aux termes du IX du présent article modifiant l'article 268 du CGI, celui qui achètera un « terrain à bâtir » sans droits à déduction de TVA et qui le revendra sera taxé sur la marge réalisée. Le droit communautaire permet en effet de taxer la marge réalisée par un opérateur : l'article 392 de la directive de 2006 autorise les Etats membres à considérer que, pour les livraisons de bâtiments et de terrains à bâtir achetés en vue de la revente par un assujetti qui n'a pas eu droit à déduction à l'occasion de l'acquisition, la base d'imposition est constituée par la différence entre le prix de vente et le prix d'achat.

Ainsi, dans le cas où un aménageur achète un « terrain à bâtir » à un particulier, cette transaction ne pourra pas faire l'objet d'une perception de TVA. Pour autant, en revendant ce même terrain avec des aménagements, une TVA de 19,6 % sera perçue sur la différence entre le prix de vente et le prix du foncier, c'est-à-dire sur les aménagements.

Ce dispositif n'engendrera pas de pertes de recettes pour les collectivités territoriales, car le présent article maintient le principe d'une taxation au titre des droits d'enregistrement. C'est l'objet du paragraphe XXI qui prévoit, à l'article 1594 F quinquies du CGI, que sont soumis à la taxe de publicité foncière ou au droit d'enregistrement de 0,715 %, « les mutations à titre onéreux de terrains à bâtir et d'immeubles neufs mentionnés au 2 du I de l'article 257 lorsqu'elles sont soumises à la taxe sur la valeur ajoutée, sauf application des modalités prévues à l'article 268 », à l'exception de « celles qui sont visées au I du A de l'article 1594-0 G », c'est-à-dire de celles visées par le XXII du présent article.

2. Le redevable de la TVA redevient le vendeur du « terrain à bâtir »

Actuellement, en matière de TVA immobilière, l'acquéreur est le redevable, dès lors que la manifestation de son engagement de construire qualifie la parcelle de « terrain à bâtir ».

Cette « inversion du redevable » au regard du droit commun de la TVA crée les conditions d'une perte de recettes fiscales pour le budget de l'Etat dans la mesure où le cédant et l'acquéreur peuvent se prévaloir chacun d'une législation : dans un cas, pour exercer un droit à déduction d'une taxe qu'il n'a pas collectée, et dans l'autre pour ne pas l'acquitter.

La suppression de cette « inversion du redevable », rendue possible par la simplification de la définition du « terrain à bâtir » dès lors que la soumission à la TVA de la livraison n'est plus tributaire de l'engagement pris par l'acquéreur, rendra le droit fiscal français en la matière conforme à la directive de 2006 et sera de nature à mettre fin aux montages permettant d'éluder la taxe.

3. La fin de l'exonération de TVA pour les « terrains à bâtir »

Par l'article 40 de la loi n° 98-1266 de finances pour 1999, le législateur a réduit fortement les droits de mutation pour les particuliers achetant un « terrain à bâtir ». Ces droits, supérieurs à 16 %, ont ainsi été abaissés à 5,09 %.

Parallèlement, l'achat d'un tel terrain par un particulier a été exonéré de TVA. Cette mesure était destinée à relancer le secteur de la construction. Mais cette exonération de TVA des acquisitions de « terrains à bâtir » par les particuliers est en contradiction avec la directive qui prévoit une taxation systématique de tous les terrains. C'est une des raisons pour lesquelles la Commission européenne a entamé une procédure contentieuse à l'encontre de la France.

Ce système présente, en outre, un effet pervers : la cession ne faisant pas l'objet d'une soumission à la TVA, les personnes concernées ne peuvent bénéficier du droit à la déduction de celle-ci.

C'est pourquoi le présent article propose un dispositif permettant de rendre la TVA applicable à ces opérations sans, pour autant, modifier l'équilibre financier actuel. Dans le cas d'une cession d'un terrain à bâtir d'un particulier à un autre particulier, le présent article ne change rien : la cession sera frappée des seuls droits d'enregistrement.

4. La modification du régime des « marchands de biens »

En matière immobilière, les opérateurs qualifiés de « marchands de biens » achètent des terrains ou des immeubles, sur lesquels ils ne prennent pas d'engagement de construire, en vue de les revendre. Leur régime national actuel prévoit une taxation systématique sur la marge des transactions réalisées qu'ils réalisent, là où la directive de 2006 ne prévoit qu'une taxation sur option s'agissant des immeubles non neufs et des terrains ne constituant pas des « terrains à bâtir ». Le dispositif national actuel revient par conséquent à priver les acteurs économiques de la possibilité d'opter.

La mise en place par le présent article d'une option d'entreprise pour la taxation des livraisons de terrains ne répondant pas à la définition de « terrain à bâtir » et des immeubles achevés depuis plus de cinq ans est conforme à la réglementation européenne. Elle vise à offrir plus de souplesse aux opérateurs en leur permettant d'opter pour être soumis à la TVA et en les mettant ainsi en situation de pouvoir déduire cette TVA de celle qu'ils ont collectée.

Par ailleurs, le présent article procède à deux aménagements complémentaires du régime des marchands de biens :

- le IX prévoit l'application d'un régime de TVA sur marge, conforme aux prescriptions de la directive de 2006 et limité par conséquent à la livraison d'un « terrain à bâtir » ou d'un terrain ou immeuble pour lesquels une option a été formulée lorsque l'acquisition du bien vendu n'a pas ouvert droit à déduction. De la sorte, les conditions sont réunies pour que, en dépit de leur réintégration dans le champ de la taxe, les livraisons de « terrains à bâtir » aux particuliers qui les destinent à la construction d'une maison individuelle supportent une charge fiscale équivalente à celle qu'elles supportent actuellement. Cette charge correspond à une TVA sur la marge du cédant à laquelle s'ajoutent les droits de mutation ;

- le XIX du présent article supprime l'article 852 du CGI qui impose des contraintes administratives devenues inutiles. Ces contraintes avaient été mises en oeuvre à une époque où il n'existait pas, pour les opérateurs concernés, d'obligations comptables à partir desquelles l'administration fiscale pouvait être en mesure de suivre les opérations.

5. L'exigibilité de la taxe dans le cas d'une vente en état futur d'achèvement (VEFA)

Les règles nationales applicables pour les VEFA, qui prévoient l'exigibilité de la taxe au moment de la signature de l'acte entre le professionnel et le particulier, ne sont pas conformes à la directive européenne selon laquelle seule une exigibilité de la taxe au fur et à mesure des versements, ou à la livraison, est concevable.

Le présent article propose donc de reporter l'exigibilité de la taxe lors de l'encaissement du prix pour les VEFA, de manière à mettre fin aux incertitudes juridiques et aux avantages indus de trésorerie dont bénéficient certains opérateurs.

Il vise, par ailleurs, à limiter l'assujettissement des particuliers à la première livraison d'un immeuble dans les cinq ans de son achèvement aux seuls cas où l'immeuble a été acquis en VEFA, ce qui exclut par conséquent les cas où l'immeuble a été bâti par le particulier. Cette évolution permet au particulier qui n'est pas en mesure d'opérer la déduction faute d'être en possession des factures de travaux de construction grevés de TVA, ou d'avoir supporté de la TVA sur l'assiette foncière de la construction, de ne plus être redevable de l'impôt. L'effet recherché de cette mesure est d'alléger le coût d'acquisition pour l'acquéreur suivant.

A l'inverse, la soumission à la TVA de la première cession par un particulier, dans les cinq ans de son achèvement, d'un immeuble qu'il a acquis en VEFA est maintenue. Elle conduit en effet, dans la très grande majorité des cas, à une charge fiscale moindre en permettant la déduction de la TVA ayant grevé l'acquisition163(*).

Sous le régime actuel, un particulier qui achète un terrain pour y construire lui-même sa maison et qui la revend avant cinq ans se voit appliquer une TVA de 19,6 % sur cette construction. Or, par définition, il n'est pas en mesure de déduire une quelconque TVA, s'il a lui-même construit sa maison. Cette situation est d'autant plus injuste que si ce même particulier attend le délai de cinq ans, il n'a qu'à s'acquitter des droits de mutation au taux habituel, soit 5,09 %.

B. QUELQUES MESURES DE SIMPLIFICATION DU DROIT

La mise en conformité du droit français au droit communautaire n'est pas le seul objet du présent article. Certains principes juridiques, tels, que celui des livraisons à soi-même (LASM), sont généralisés, tandis que des éléments de doctrine fiscale reçoivent une consécration législative.

1. La généralisation de la livraison à soi-même (LASM)

La LASM est un concept juridique qui permet de traiter tous les opérateurs de la même façon. Sans ce mécanisme, une entreprise qui détient un terrain pour y faire construire un bâtiment ne serait pas taxée sur le terrain, alors que celle qui achète un immeuble neuf l'est. Grâce à ce concept, la première entreprise fait l'objet d'une taxation « pour ordre » qui permet de ne pas la traiter différemment de la seconde.

Le II du présent article propose de généraliser le dispositif de la LASM, prévu par l'article 257 du CGI, afin d'assurer, conformément aux principes de l'article premier de la directive de 2006, la neutralité de la taxe selon qu'un immeuble est acquis auprès d'un promoteur ou construit par son utilisateur lui-même.

Le présent article généralise donc la LASM dans le but d'éviter les distorsions de concurrence, tout en assouplissant les exigences procédurales. Seule une exception subsistera : le dispositif proposé dispense de LASM les bâtiments vendus dans les deux ans qui suivent leur achèvement, dans la mesure où cette formalité, désormais inutile, n'induit aucune modification fiscale. En effet, dans ce cas, le CGI ne prévoit pas la perception de taxe. C'est ce que confirme le XI du présent article, qui dispose que la liquidation de la taxe exigible au titre des LASM mentionnées au 1° du a) du 3 du I de l'article 257 peut être effectuée jusqu'au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle au cours de laquelle est intervenu l'achèvement de l'immeuble. Elle fait l'objet de la déclaration mentionnée à l'article 287 du CGI, dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat.

2. La clarification de solutions doctrinales

Le XX du présent article propose une banalisation du régime de faveur de l'article 1115 du CGI consistant à étendre à tout professionnel, prenant l'engagement de revendre dans un délai de cinq ans, la suspension des droits d'enregistrement (sauf taxe de publicité foncière au taux réduit) sur leurs acquisitions de terrains et d'immeubles bâtis. A cet égard, il convient de rappeler que la doctrine fiscale prévoit déjà une prorogation automatique d'une année du délai légal de quatre ans.

En outre, en modifiant le II de l'article 1594-0 G du CGI, le XXII du présent article prévoit la reconduction de l'exonération de droits de mutation lorsque l'acquéreur d'un terrain, ou d'un immeuble ancien dont la démolition est envisagée, prend l'engagement de construire dans le délai de quatre ans. Le régime de prorogation de ce délai sur décision de l'administration est également allégé et sécurisé par une solution d'acceptation tacite.

Par ailleurs, la modification du IV de l'article 1594-0 G opérée par le XXII du présent article prévoit que, si l'administration veut opposer son refus concernant cette prorogation, sa décision doit être motivée. La charge de la preuve est ainsi inversée : le délai est prolongé sauf si l'administration prouve qu'il n'y pas d'intention de construire.

Enfin, les possibilités de substitution entre les engagements prévus aux articles 1115 et 1594-0 G du CGI précédemment cités, actuellement admises à certaines conditions par la doctrine administrative, sont formalisées par le XXII du présent article. De la sorte, les opérateurs se voient offrir une plus grande souplesse dans la gestion de leurs opérations.

3. La suppression de dispositions obsolètes

Le II du présent article « purge » l'article 257 du CGI de quelques dispositions devenues obsolètes. La rédaction proposée ne reprend pas, par exemple, les livraisons à soi-même de viandes, actuellement prévues au 9° de l'article 257, ni les quantités de boissons manquantes chez les entrepositaires agréés visées au 11° de la rédaction actuelle du même article.

De même, la mention spécifique concernant les livraisons à soi-même d'ouvrages de circulation routière donnant lieu à la perception de péages soumis à la TVA est supprimée. En effet, le droit commun permet d'ores et déjà d'accéder au même résultat.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

A. LA NÉCESSITÉ D'ÉVITER À LA FRANCE UNE PROBABLE CONDAMNATION

En adaptant le dispositif de la TVA immobilière pour le rendre compatible avec la directive 2006/112/CE, le présent article permet de lever un risque juridique très fort pesant sur la France. Il y a en effet tout lieu de penser que la non-conformité du dispositif national actuellement en vigueur en matière de TVA immobilière sera immanquablement sanctionnée par le juge européen.

Ce risque juridique milite pour une adoption rapide du nouveau dispositif. A cet égard, il convient de relever qu'alors que le texte initial de la proposition de loi envisageait une entrée en vigueur de cet article au 1er janvier 2011, un amendement de M. Carré a été adopté par l'Assemblée nationale pour permettre une entrée en application dès le 1er juillet 2010.

B. L'IMPACT DU NOUVEAU RÉGIME DE TVA IMMOBILIÈRE SUR LES PARTICULIERS ET LES AUTRES OPÉRATEURS PRIVÉS

La réforme de la TVA immobilière portée par le présent article additionnel aboutit à un système identique au dispositif existant du point de vue du particulier qui souhaite acquérir un « terrain à bâtir » pour y construire son habitation.

Actuellement, dans ce cas, la TVA s'applique sur la marge réalisée par l'aménageur ou le lotisseur en amont et elle s'accompagne des droits d'enregistrement au taux normal sur le prix total. Dans la nouvelle architecture proposée pour la TVA immobilière, un résultat identique est atteint en utilisant l'option offerte aux Etats membres par l'article 392 de la directive du 28 novembre 2006 précitée, qui permet que la première vente par un assujetti d'un terrain défini comme « à bâtir » soit imposée du côté du vendeur sur sa marge.

Par ailleurs, le nouveau dispositif envisagé permet de revenir au droit commun du régime de la TVA où le redevable de la taxe est le vendeur. Dans cette perspective, une crainte aurait pu se faire jour concernant la charge de trésorerie supplémentaire devant être supportée par les promoteurs constructeurs après avoir acheté un « terrain à bâtir » à un aménageur.

En effet, si l'article 271- IV du CGI prévoit que les entreprises qui n'ont pas pu opérer l'imputation de leur taxe déductible sur la TVA collectée peuvent obtenir le remboursement de leur crédit de TVA, ce remboursement n'est pas immédiat.

Toutefois, dans le cadre du plan de relance de l'économie française, le décret n° 2009-109 du 29 janvier 2009 a introduit la possibilité de bénéficier de remboursements de crédits de TVA selon une périodicité mensuelle, et non plus sur une base trimestrielle, pour les entreprises soumises à un régime réel d'imposition. De la sorte, l'enjeu du portage de la taxe devient acceptable pour les promoteurs constructeurs.

C. DES DISPOSITIONS SANS INCIDENCE SUR LE NIVEAU DES RESSOURCES DE L'ETAT ET DES COLLECTIVITÉS LOCALES

En se contentant de rétablir la stricte logique de neutralité fiscale propre à la TVA en tant qu'impôt de consommation, le nouveau dispositif n'impacte pas le niveau de la ressource fiscale de l'Etat.

S'agissant des ressources des collectivités territoriales et des droits d'enregistrements, la réforme de la TVA immobilière se borne à simplifier la gestion et la compréhension des règles existantes.

Le schéma général des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) demeure inchangé. Il continue de prévoir une application au taux global de 5,09 % lorsque la TVA ne constitue pas une charge définitive ou ne porte que sur la marge, et un taux réduit (de 0,715 %) quand l'acquéreur supporte la TVA sur le prix total de son acquisition. Ce taux reste nul s'il s'agit d'un immeuble neuf.

L'application du taux réduit est confortée quand s'enchaînent une suite de transactions de pure intermédiation (article 1115 du CGI), le délai maximal qui vise à empêcher les comportements de rétention foncière étant formellement porté de quatre à cinq ans pour mieux tenir compte de la réalité du marché et dépasser les incertitudes actuelles de la doctrine.

L'exonération des droits de mutation est également reconduite quand l'acquéreur s'inscrit dans un projet de construction. Toutefois, le formalisme administratif est allégé par un dispositif d'approbation tacite lorsque les contraintes liées à la nature de l'opération ou au contexte immobilier justifient l'allongement des délais.

Les collectivités locales continuent à percevoir leurs actuelles recettes sur les autres opérations immobilières, notamment sur les acquisitions de terrains par les particuliers (ou par des professionnels en dehors des délais mentionnés ci-dessus) et sur toutes les mutations d'immeubles de plus de cinq ans.

En sens inverse est préservé l'article 1042 du CGI qui exonère les collectivités locales de droits sur leurs acquisitions foncières et immobilières.

D. UNE FISCALITÉ IMMOBILIÈRE SUR LA VOIE DE LA SIMPLIFICATION

Le double tableau ci-après résume l'évolution de la fiscalité immobilière, avant et après l'entrée en vigueur des présentes dispositions. A défaut de devenir totalement limpide, la situation de la fiscalité immobilière se trouverait cependant réellement simplifiée.

AVANT L'ENTRÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE

 

Objet de la mutation

Acheteur

Marchand de biens

Particulier

Assujetti

Vendeur

Marchand de biens (dont lotisseurs)

Terrain nu

Engagement de revendre : TVA sur marge (art. 257-6°) + DMTO à 0,715 %164(*) (art. 115)

TVA sur marge (art. 257-6°) + DMTO à 5,09 %165(*)

TVA sur marge (art. 257-6°) + DMTO à 5,09 %

Terrain à bâtir (TAB)166(*)

Engagement de construire conférant au terrain sa qualité de TAB (à défaut, règles applicables aux terrains nus) :

- TVA sur le prix total (art. 257-7) par autoliquidation par l'acquéreur (art. 285-3)167(*)

- Exonération de DMTO (art. 1594-0 G)

Les terrains destinés à la construction d'un immeuble à usage d'habitation sont soumis à la TVA sur la marge (combinaison art. 257-7° 1 a 4ème alinéa et art. 257-6°) + DMTO à 5,09 %

Engagement de construire conférant au terrain sa qualité de TAB (à défaut, règles applicables aux terrains nus) :

- TVA sur le prix total (art. 257-7), autoliquidation par l'acquéreur (art. 285-3)168(*)

- Exonération de DMTO (art. 1594-0 G)

Immeuble neuf169(*)

TVA sur le prix total (art. 257-7) et DMTO réduits à 0,715 % (art.1594 F quinquies)

Immeuble autre qu'un immeuble neuf170(*)

Si engagement de revendre : TVA sur marge (art.257-6) et DMTO réduits à 0,715 % (art.1115)

ou

Si engagement de construire : cf règles applicables aux TAB

TVA sur marge (art. 257-6°)

+

DMTO à 5,09 %

TVA sur marge (art. 257-6°) et DMTO 5,09 %

ou

Si engagement de construire : cf règles applicables aux TAB

Particuliers

Terrain nu

Hors champ d'application TVA: DMTO réduits à 0,715 % (art.1115) si engagement de revendre ou à 5,09 % à défaut d'engagement

Hors champ TVA - DMTO à 5,09 %

Hors champ TVA - DMTO à 5,09 %

TAB

Engagement de construire conférant au terrain sa qualité de TAB (à défaut règles applicables aux terrains nus) :

- TVA sur le prix total (art. 257-7) par autoliquidation par l'acquéreur (art. 285-3)

- Exonération de DMTO (art. 1594-0 G)

Hors champ TVA - DMTO à 5,09 %

Engagement de construire conférant au terrain sa qualité de TAB (à défaut, règles applicables aux terrains nus) :

- TVA sur le prix total (art. 257-7) par autoliquidation par l'acquéreur (art. 285-3)

- Exonération de DMTO (art. 1594-0 G)

Immeuble neuf

TVA sur le prix total (art. 257-7) et DMTO réduits à 0,715 % (art.1594 F quinquies)

Immeuble autre qu'un immeuble neuf

Si engagement de revendre : Hors champ TVA et DMTO réduits à 0,715 % (art. 1115)

Si engagement de construire : cf règles TAB

Hors champ TVA - DMTO 5,09 %

Hors champ TVA - DMTO 5,09 %

ou :

Si engagement de construire : cf règles TAB

Assujetti n'intervenant pas en qualité de marchand de biens (promoteurs)

Terrain nu

Hors champ d'application TVA : DMTO réduits à 0,715 % (art.1115) si engagement de revendre ou à 5,09 % à défaut d'engagement

Hors champ TVA - DMTO à 5,09 %

Hors champ TVA - DMTO à 5,09 %

TAB

Engagement de construire conférant au terrain sa qualité de TAB (à défaut, règles applicables aux terrains nus) :

- TVA sur le prix total (art. 257-7) par autoliquidation par l'acquéreur (art. 285-3)

- Exonération de DMTO (art. 1594-0 G)

Les terrains destinés à la construction d'un immeuble à usage d'habitation sont soumis à la TVA sur la marge (combinaison art. 257-7° 1 a 4ème alinéa et art. 257-6°) + DMTO à 5,09 %

Engagement de construire conférant au terrain sa qualité de TAB (à défaut, règles applicables aux terrains nus) :

- TVA sur le prix total (art. 257-7) par autoliquidation par l'acquéreur (art. 285-3)

- Exonération de DMTO (art. 1594-0 G)

Immeuble neuf

TVA sur le prix total (art. 257-7) et DMTO réduits à 0,715 % (art.1594 F quinquies)

Immeuble autre qu'un immeuble neuf

Si engagement de revendre : Hors champ TVA et DMTO réduits à 0,715 % (art. 1115)

Si engagement de construire : cf règles TAB

Hors champ TVA - DMTO 5,09 %

Hors champ TVA - DMTO 5,09 %

ou :

Si engagement de construire : cf règles TAB

Source : DLF

APRÈS L'ENTRÉE EN APPLICATION DE L'ARTICLE

 

Objet de la mutation

Acheteur

Assujetti à la TVA

Non assujetti à la TVA

Vendeur

Assujetti à la TVA

Terrain NAB

Exonéré de TVA (art. 261-5-2°), mais option possible (260-5° bis) pour une taxation sur le prix total + DMTO à 5,09 % (sauf engagement de revendre, DMTO à 0,715 % - art. 1115)

Exonéré de TVA (art. 261-5-2°), mais option possible (260-5° bis) pour une taxation sur le prix total + DMTO à 5,09 %171(*)

Terrain à bâtir (TAB)172(*)

TVA :

- sur le prix total, lorsque le terrain avait ouvert droit à déduction lors de son acquisition par le cédant.

- sur la marge lorsque le terrain n'avait pas ouvert droit à déduction lors de son acquisition par le cédant.

DMTO :

- engagement de construire : exonération de DMTO (art. 1594-0 G)

- engagement de revendre : DMTO réduits à 0,715 % (art. 1115)

- aucun engagement : DMTO de droit commun.

TVA :

- sur le prix total, lorsque le terrain avait ouvert droit à déduction lors de son acquisition par le cédant173(*)

- sur la marge lorsque le terrain n'avait pas ouvert droit à déduction lors de son acquisition par le cédant.

DMTO :

- 5,09 % lorsque la mutation est soumise à la TVA sur la marge

- 0,715 % lorsque la mutation est soumise à la TVA sur le prix total (art. 1594 F quinquies)

Immeuble neuf

TVA sur prix total + DMTO réduits à 0,715 % (art. 1594 F quinquies)

Immeuble autre qu'un immeuble neuf

Exonéré de TVA (art. 261-5-2°), mais option possible (260-5° bis) pour une taxation sur le prix total + DMTO à 5,09 % (sauf engagement de revendre - art. 1115), ou application du régime de la marge (et DMTO de droit commun)

Exonéré de TA (art. 261-5-2°), mais option possible (260-5° bis) pour une taxation sur le prix total + DMTO à 5,09 %174(*)

Non assujetti à la TVA

Terrain NAB

TVA : hors du champ d'application

DMTO

- engagement de construire: exonération de DMTO (art. 1594-0G)

- engagement de revendre : DMTO réduits à 0,715 % (art. 1115)

- aucun engagement : DMTO de droit commun.

Hors du champ d'application de la TVA - DMTO à 5,09 %

TAB

TVA : hors du champ d'application

DMTO :

- engagement de construire : exonération de DMTO (art. 1594-0 G)

- engagement de revendre : DMTO réduits à 0,715 % (art. 1115)

- aucun engagement : DMTO de droit commun.

Hors du champ d'application de la TVA - DMTO à 5,09 %

Immeuble neuf

Si le cédant avait au préalable acquis immeuble cédé comme immeuble à construire : TVA sur le prix total (257-I-3-b 1°) et DMTO réduits à 0,715 % (art. 1594 F quinquies)

Si le cédant n'avait pas acquis l'immeuble en tant qu'immeuble à construire, hors champ TVA - DMTO à 5,09 % (sauf engagement de revendre, DMTO à 0,715 % art. 1115)

Si le cédant avait au préalable acquis immeuble cédé comme immeuble à construire : TVA sur le prix total (257-I-3-b 1°) et DMTO réduits à 0,715 % (art. 1594 F quinquies)

Si le cédant n'avait pas acquis l'immeuble en tant qu'immeuble à construire, hors champ TVA et DMTO à 5,09 %

Immeuble autre qu'un immeuble neuf

Hors du champ d'application de la TVA - DMTO à 5,09 %, sauf engagement :

- de revendre (DMTO à 0,715 % - art. 1115) ;

- de construire (exonération de DMTO : art. 1594-0 G).

Hors du champ d'application de la TVA - DMTO à 5,09 %

Source : DLF

E. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION AU TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Il apparaît souhaitable d'apporter trois précisions rédactionnelles au texte adopté par l'Assemblée nationale, le 2 décembre 2009, à l'article 55 de la proposition de loi relative à la simplification et à l'amélioration de la qualité du droit.

1. Préciser les modalités d'application du taux réduit direct aux opérations dites de « pass foncier »

Le bénéfice du taux réduit aux opérations d'accession à la propriété de caractère social peut s'opérer selon deux modes : l'application directe de ce taux aux livraisons ou travaux fournis à l'accédant ou l'application du taux normal suivie d'une livraison à soi-même opérée au taux réduit par l'intéressé qui lui permet d'obtenir de l'administration le remboursement de la différence de taux.

La première solution a l'avantage d'éviter tout portage de trésorerie pour le bénéficiaire, mais elle exige que le fournisseur ou prestataire soit en mesure de justifier auprès de l'administration de la qualité de son client au bénéfice du taux réduit.

Cette solution se conçoit bien quand les opérations portent sur le terrain ou un immeuble donnant lieu à un acte notarié du contrat, voire sur un contrat de construction global impliquant un professionnel unique et spécialisé. Mais elle peut être source d'insécurité juridique pour les professionnels, voire de détournement, si elle est étendue à une multitude d'intervenants et d'achats réalisés par l'accédant lui-même, auquel cas la procédure de livraison à soi-même s'impose.

Il est donc proposé de préciser en ce sens les modalités d'application du taux réduit direct aux opérations dites de « pass foncier » mentionnées au 9 du I de l'article 278 sexies, lesquelles visent à reprendre les dispositions existantes du 3 octies du I du même article. Le II du même article dans sa nouvelle rédaction prévoit déjà la procédure de livraison à soi-même dans les situations où ce taux ne s'applique pas directement.

2. Traiter le cas des opérations d'accession à la propriété réalisées dans les quartiers dits « Anru »

Au 11. du I de l'article 278 sexies, il est souhaitable de prendre également en compte « les travaux réalisés en application d'un contrat unique de construction d'un logement dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété » ainsi que « les plafonds prévus à la première phrase du huitième alinéa de l'article L. 411-2 » du CGI.

Cette précision rédactionnelle s'applique au cas des opérations d'accession à la propriété réalisées dans les quartiers dits « Anru », telles qu'elles sont actuellement visées par le 6 du I du même article 278 sexies.

Par ailleurs, il y a lieu d'actualiser la référence au plafond de ressources pour tenir compte des modifications apportées par l'article 103 de la loi de finances n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 pour 2010.

3. Supprimer une rédaction inutilement restrictive dans l'hypothèse où le redevable n'est plus assuré de mener à bien son projet de construction

Le régime de droits de mutation applicables aux opérations foncières et immobilières prévoit, à l'article 1594-0 G du code général des impôts (CGI), une exonération de ces droits quand l'acquéreur s'engage à construire dans un délai de quatre ans susceptible d'être prolongé.

Dans l'hypothèse où le redevable n'est plus assuré de mener à bien ce projet de construction, la doctrine prévoit qu'il puisse substituer à cet engagement de construire un engagement de revendre dans les cinq ans de l'acquisition, assorti de l'application du taux réduit de droits d'enregistrement, tel qu'il est prévu à l'article 1115 du CGI. Cette disposition est reprise dans le texte du projet de refonte législative, mais dans une rédaction inutilement restrictive qui ne laisse le bénéfice de cette souplesse qu'à un redevable qui serait déjà en position de « cédant ». Il y a donc lieu de clarifier la rédaction en supprimant cette restriction.

Ainsi, au début de la seconde phrase du II du A de l'article 1594-0 G du CGI, les mots : « Si l'engagement n'est pas repris, le cédant » sont remplacés par les mots : « La personne à laquelle s'impose l'engagement mentionné au I ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 9 - (Art. 260 B du code général des impôts) - Option pour la taxation à la TVA des entreprises qui réalisent des opérations bancaires ou financières

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet d'assouplir les modalités selon lesquelles les entreprises réalisant des opérations bancaires ou financières peuvent renoncer à l'option d'imposition de taxation à la TVA.

Cet article additionnel propose d'intégrer au présent projet de loi de finances rectificative le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, le 2 décembre 2009, à l'article 56 de la proposition de loi relative à la simplification et à l'amélioration de la qualité du droit, dite « proposition de loi Warsmann 2 ».

L'adoption de cet article additionnel, ainsi que celle des amendements tendant à intégrer au projet de loi de finances rectificative les articles 55 et 57 de la même proposition de loi, permettrait d'accélérer l'adoption définitive du volet fiscal de ce texte.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DE L'OPTION POUR LA TAXATION À LA TVA

De manière générale, les opérations bancaires et financières sont exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), conformément à l'article 261 C-1° du code général des impôts (CGI) qui transpose les dispositions de la directive n° 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA.

Du fait de cette exonération, les prestataires de services financiers ne peuvent pas déduire la TVA grevant leurs achats. Cet effet est désigné sous le vocable de « rémanences de TVA ».

En contrepartie de l'exonération, les entreprises concernées supportent la taxe sur les salaires (TS).

Toutefois, à la fois la directive précitée, dans son article 137.1.a, et l'article 260 B du CGI indiquent que les opérations bancaires et financières peuvent, sur option du prestataire, être soumises à la TVA, sauf pour une liste déterminée d'opérations énumérées par ces dispositions.

L'exercice de l'option a pour effet de permettre à celui qui l'a exercé de déduire la TVA grevant ses dépenses d'amont et de le soustraire à la TS.

Jusqu'en 2005, l'option, une fois exercée, ne pouvait jamais être révoquée.

Ce système d'option globale et irrévocable a toutefois été assoupli pour la première fois en 2005 par les articles 85 à 87 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004. Depuis le 1er janvier 2005, l'option prévue fonctionne ainsi par période de cinq années et est révocable à l'expiration de chaque période. En l'absence de révocation, elle est renouvelée tacitement pour une nouvelle période de cinq années.

Prise à la suite des dispositions législatives précitées de la loi de finances rectificative pour 2004 ayant autorisé les établissements concernés à résilier les options souscrites dans le passé, l'instruction 3 L-3-05 du 3 août 2005 a inscrit cet assouplissement dans la doctrine fiscale.

B. LA RIGIDITÉ DU SYSTÈME ACTUEL DE L'OPTION POUR LA TAXATION

L'option concerne à la fois les opérations effectuées au profit des assujettis et des non assujettis. Elle couvre par exemple les opérations, autres que la garde et la gestion, portant sur les valeurs mobilières à l'exception des émissions obligataires, la gestion des OPCVM et des fonds communs de créances, les opérations sur comptes, effets de commerce et chèques, les opérations d'affacturage et les opérations sur titres-restaurant.

Par exception, un certain nombre d'opérations sont exonérées de TVA sans possibilité d'option. Ainsi en va-t-il par exemple des cessions de valeurs mobilières et de titres de créances négociables ou des opérations portant sur les devises et les monnaies. Certaines opérations sont également exclues du périmètre de l'option en fonction des opérateurs qui les réalisent, à raison de leur mode d'organisation ou des missions qui leur sont confiées. Ces opérations sont limitativement énumérées dans une liste figurant à l'article 260 C du CGI.

L'option est exercée globalement, pour l'ensemble des opérations incluses dans son périmètre. Elle prend effet à compter du premier jour du premier mois suivant celui au cours duquel elle est déclarée à l'administration fiscale et elle couvre obligatoirement une période de cinq ans. Elle est renouvelable par tacite reconduction pour une nouvelle période de cinq ans.

Le prestataire assujetti à l'option peut la dénoncer mais cette dénonciation ne peut intervenir qu'à l'issue de chaque période de cinq ans, en effectuant la dénonciation deux mois avant l'expiration de la période. Toutefois, par dérogation à cette règle, l'option est obligatoirement reconduite pour cinq années lorsque l'entreprise a bénéficié d'un remboursement de crédit de TVA pendant une période couverte par l'option ou à l'issue de celle-ci.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Dans le système proposé par le présent article additionnel, une fois exercée, l'option s'appliquera pour une durée de cinq années dont celle au cours de laquelle elle a été exercée, soit en pratique quatre ans et un mois au minimum. Au-delà de ce délai, elle pourra être dénoncée à tout moment.

En outre, l'octroi d'un remboursement de crédit de TVA à l'entreprise ayant opté sera sans incidence sur le régime d'option. Il convient, à cet égard, de relever que cette évolution respecte le principe de neutralité de la TVA et des principes généraux régissant le droit à déduction de la TVA résultant du droit communautaire175(*).

A. UN ASSOUPLISSEMENT BIENVENU DU RÉGIME DE LA DÉNONCIATION DE L'OPTION

En 1977, lorsque les services financiers ont été assujettis à la TVA, le calcul économique montrait un intérêt des entreprises à opter pour cette taxation. En effet, elle leur permettait de déduire la TVA sur leurs dépenses d'amont et elle diminuait leur cotisation de taxe sur les salaires (TS). Cependant, depuis l'instruction fiscale de 2005, beaucoup d'entreprises ont décidé de renoncer à l'option. En particulier, les grandes banques de réseau ont recouru à cette faculté de dénonciation, préférant, du point de vue commercial, ne pas faire figurer la TVA sur les diverses prestations qu'elles facturent à leurs clients consommateurs finaux que sont les particuliers176(*).

Dans le contexte économique actuel, la reconduction de plein droit d'une option en cas de remboursement de crédit de TVA et l'impossibilité de l'assujetti de revenir sur son choix d'option avant l'expiration d'un délai de cinq ans, y compris à la suite d'un renouvellement tacite, représentent en elles-mêmes des contraintes fortes.

Ce régime d'option établi lors de l'adoption de ces dispositions est extrêmement rigide et n'est plus adapté aux conditions actuelles de gestion. Dans ces conditions, le présent article additionnel propose un assouplissement bienvenu des modalités selon lesquelles les entreprises réalisant des opérations bancaires ou financières pourront renoncer à l'option.

B. LA FIN EN 2010 DU RÉGIME TRANSITOIRE INSCRIT DANS L'INSTRUCTION FISCALE DE 2005

En complément de son objet principal de commentaire de l'instauration de la possibilité de révoquer l'option au bout de cinq ans, l'instruction fiscale précitée du 3 août 2005 avait prévu une « période transitoire » pour les opérateurs qui avaient opté avant l'entrée en vigueur du nouveau régime, soit le 1er janvier 2005.

Il avait été ainsi admis de façon doctrinale que ceux de ces opérateurs qui, depuis plus de cinq ans, avaient demandé à bénéficier de l'option à cette date pouvaient révoquer leur option chaque année, et donc sans attendre l'échéance d'une période de cinq ans nouvellement instaurée mais qu'ils avaient déjà en fait accomplie. Par hypothèse, ce dispositif transitoire venait à expiration le 1er janvier 2010, date à compter de laquelle tous les opérateurs ayant retenu l'option sont nécessairement dans une situation de renouvellement de l'option pour une nouvelle période de cinq ans.

La fin de cette possibilité transitoire de révocation annuelle étant arrivée, une consolidation par la loi devient indispensable. En effet, en la matière, une mesure législative est nécessaire puisque le périmètre de l'option et ses modalités sont régies par l'article 260 B du CGI (partie législative)177(*).

C. UN IMPACT NEUTRE SUR LES FINANCES PUBLIQUES

En pratique, dans le cas des relations entre assujettis dites « business to business », l'exercice de l'option présente un coût pour les finances publiques lorsque les clients de la banque sont eux-mêmes des opérateurs économiques déducteurs de TVA. La suppression des rémanences de TVA et de la TS pour la banque n'est pas compensée par la TVA collectée sur sa prestation bancaire ou financière, puisque son client déduit cette TVA.

En revanche, dans le cas des relations dites « business to consumer », l'exercice de l'option représente une recette supplémentaire lorsque le client de la banque est un consommateur final, puisque la TVA collectée sur la prestation bancaire ou financière n'est pas déductible par le client.

Lorsqu'un opérateur sort de l'option, il ne bénéficie plus de la déduction de sa TVA d'amont et doit acquitter la TS. En outre, pour les biens d'investissements qu'il a acquis pendant le régime d'option, il doit reverser une fraction de la TVA y afférente dont il avait exercé la déduction puisque ces investissements ne sont plus utilisés pour réaliser des opérations taxées à la TVA178(*).

Le principe de neutralité de la TVA est donc préservé.

Le choix par l'opérateur, l'établissement financier dans le cas présent, d'opter ou de sortir de l'option dépend bien sûr de l'intérêt financier (économie fiscale pour lui) et commercial (absence de surcharge d'origine fiscale pour son client) qu'il y trouve. Aussi n'est-il n'est pas possible de mesurer à l'avance l'impact réel pour le Trésor public. Cet impact dépend de comportements à venir des opérateurs, sachant que leurs choix sont aussi dictés par des considérations de gestion et des tendances de place liées à l'interdépendance des établissements financiers (le choix d'un intervenant majeur sur la place peut avoir un effet incitatif sur les autres établissements).

Pour autant, faciliter la sortie de l'option pour la TVA conduit à renforcer les recettes de l'Etat pour les transactions « B2B ». Par ailleurs, l'assouplissement des conditions de retrait de l'option s'inscrit dans une perspective générale d'encouragement à l'exercice de l'option dans la mesure où la place financière pourrait y trouver à moyen ou long terme un intérêt commercial.

Il convient de rappeler, à cet égard, que la TVA est un impôt sur la consommation à paiements fractionnés. S'il est collecté en amont de la consommation finale par les producteurs, cet impôt n'a pas vocation à peser sur eux, et le système lui-même repose sur le principe de la neutralité de la TVA pour eux. Cette neutralité est obtenue par le droit à déduction qui suppose d'être redevable de la TVA, et par conséquent sur les possibilités d'option permises par le droit communautaire dans le périmètre des opérations exonérées de TVA.

En définitive, il s'agit toujours de renforcer l'efficacité du système de la TVA pour les finances publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans une rédaction identique à celle issue des travaux de l'Assemblée nationale, le 2 décembre 2009.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 9 - (Art. 277 A, 302 F ter, 1695 et 1698 C du code général des impôts, art. L. 80 K du livre des procédures fiscales) - Simplification du régime des entrepôts fiscaux

Commentaire : le présent article tend à simplifier les trois régimes d'entrepôts fiscaux qui relèvent de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), soit l'entrepôt national d'exportation, l'entrepôt national d'importation et le perfectionnement actif national, en leur substituant un seul régime : le régime fiscal national suspensif.

Cet article additionnel propose d'intégrer au présent projet de loi de finances rectificative le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, le 2 décembre 2009, à l'article 57 de la proposition de loi relative à la simplification et à l'amélioration de la qualité du droit, dite « proposition de loi Warsmann 2 ».

L'adoption de cet article additionnel, ainsi que celle des amendements tendant à intégrer au projet de loi de finances rectificative les articles 55 et 56 de la même proposition de loi, permettrait d'accélérer l'adoption définitive du volet fiscal de ce texte.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CINQ RÉGIMES ACTUELS D'ENTREPÔT FISCAL

Dans le cadre de l'organisation des activités de commerce international, l'« entrepôt fiscal » désigne un régime suspensif du paiement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pendant un laps de temps déterminé.

L'article 277 A du code général des impôts (CGI) institue cinq régimes distincts d'entrepôt fiscal permettant d'effectuer des opérations en suspension du paiement de TVA pendant la durée du placement sous ce dispositif fiscal.

1. Les opérations réalisables en suspension de TVA

Sous certaines conditions, les régimes d'entrepôt fiscal permettent d'effectuer les opérations suivantes :

- acheter des biens sur le marché intérieur ou acquérir des biens communautaires en suspension de TVA, afin de les stocker ou de les transformer. Cette suspension n'est toutefois pas applicable aux marchandises nationales ou communautaires utilisées lors d'un processus de transformation de marchandises placées sous le régime du perfectionnement actif national ;

importer et stocker ou transformer en suspension de TVA des biens en provenance des départements d'outre-mer ou des autres territoires exclus du territoire fiscal de la Communauté européenne ;

- importer et stocker ou transformer en suspension de TVA des marchandises tierces préalablement mises en libre pratique ;

- céder en suspension de TVA les biens placés sous ce régime, sous réserve qu'ils restent placés sous le régime de l'entrepôt fiscal ;

- effectuer en suspension de TVA certaines prestations de service sur des biens placés sous l'un des régimes pendant la durée de séjour ;

- effectuer en suspension de TVA certaines prestations de services afférentes aux livraisons, importations ou acquisitions intra-communautaires de biens destinés à être placés sous l'un de ces entrepôts.

Actuellement, trois régimes d'entrepôt fiscal relèvent de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) : l'entrepôt national d'exportation, l'entrepôt national d'importation et le perfectionnement actif national. Deux autres concernent la direction générale des finances publiques (DGFP) : l'entrepôt de stockage de biens négociés sur un marché à terme international (qui concerne des matières premières telles que le zinc, le caoutchouc...) et l'entrepôt destiné à la fabrication de biens réalisés en commun par des entreprises (qui ne s'applique, à ce jour, qu'à Airbus). Ces deux derniers régimes sont tellement spécifiques du fait de leurs objectifs et de leur gestion, qu'ils ne sauraient être intégrés à la refonte envisagée par le présent article additionnel.

2. Les principales conditions d'octroi des régimes d'entrepôt fiscal relevant de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI)

Les conditions d'octroi des régimes d'entrepôt fiscal relevant de la DGDDI concernent :

le demandeur, qui doit être un assujetti établi en France ou le représentant d'un assujetti établi dans un autre Etat membre de l'Union européenne (UE) et désigné en application du I de l'article 289 A du CGI ;

la nature des biens, étant exclus ceux qui font l'objet d'interdictions ou de restrictions justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique ou de protection de la santé et également ceux qui sont destinés à être livrés au commerce de détail, c'est-à-dire qui sont destinés à la consommation finale.

Pour les entrepôts nationaux d'exportation et d'importation, la demande doit être déposée par l'entreposeur, titulaire du régime, c'est-à-dire la personne qui gère un entrepôt et qui en est titulaire. Pour le régime du perfectionnement actif national, la demande doit être déposée par la personne qui souhaite effectuer ou faire effectuer les opérations de transformation ou de fabrication.

B. LE FONCTIONNEMENT DES RÉGIMES D'ENTREPÔT FISCAL

1. Les dispositions générales

L'ouverture d'un entrepôt fiscal ainsi que les changements modifiant un élément constitutif d'un entrepôt doivent être autorisés par l'administration. Sous réserve des dispositions particulières applicables à chaque type d'entrepôt fiscal, l'article 85 A de l'annexe III du CGI dispose que « la décision autorisant l'ouverture de l'entrepôt fiscal détermine les éléments constitutifs de ce régime, ses conditions d'octroi et de fonctionnement, ainsi que, le cas échéant, la durée pendant laquelle le bénéfice du régime est accordé ».

Les opérateurs sont soumis à un certain nombre d'obligations.

Chaque entrée et sortie d'un bien d'un régime d'entrepôt fiscal fait l'objet d'une déclaration. Sur autorisation, et sous conditions, le déclarant peut cependant déposer une déclaration récapitulative pour une durée n'excédant pas un mois.

Le titulaire de l'autorisation d'ouverture de l'entrepôt doit tenir deux registres : l'un relatif aux stocks et aux mouvements de biens placés sous l'entrepôt, l'autre relatif aux opérations effectuées sous l'entrepôt. Il doit être en possession du double des factures et de différentes pièces justificatives relatives aux opérations effectuées.

La sortie des biens du régime ainsi que le retrait de l'autorisation d'ouverture d'un entrepôt fiscal mettent fin à la suspension du paiement de la TVA. Toutefois, aucune taxe ne doit être acquittée lors de la sortie du régime si l'opération en cause (livraison, importation, acquisition intra-communautaire ou prestation de services) bénéficie par ailleurs d'une exonération légale.

Lors de la sortie des biens du régime d'entrepôt fiscal, la taxe due doit correspondre à celle qui aurait été acquittée si chacune des opérations réalisées en suspension avait été imposée. Si le bien n'a fait l'objet d'aucune livraison pendant son placement sous le régime, la taxe due est celle qui se rapporte à l'opération effectuée avant le placement du bien sous le régime, à laquelle s'ajoute la taxe relative aux prestations de services afférentes à cette opération et celle qui porte sur les prestations de services effectuées pendant le placement sous le régime. Si le bien a fait l'objet d'une ou plusieurs livraisons pendant son placement sous le régime, sa sortie entraîne le paiement de la taxe exigible au titre de la dernière livraison réalisée en suspension de taxe. Aucune taxe n'est due lorsque le bien avait été placé sous le régime par le propriétaire en dehors de toute transaction et n'a fait l'objet, pendant son placement, d'aucune livraison et d'aucune prestation de services.

2. Les dispositions particulières aux régimes concernés par la simplification

Le régime de l'entrepôt national d'exportation concerne les marchandises françaises ou communautaires destinées à l'exportation (directe ou après passage par le régime du perfectionnement actif national) qui se trouvent libres de toute sujétion douanière sur le marché intérieur.

Le régime de l'entrepôt national d'importation s'applique aux marchandises en provenance des départements d'outre-mer, d'un autre territoire fiscal de l'UE ou de pays tiers, qui sont mises en libre pratique et placées simultanément sous ce régime.

Le régime du perfectionnement actif national permet d'importer et de transformer certaines marchandises en provenance des pays visés dans le régime de l'entrepôt national d'importation.

Parmi les dispositions qui varient selon le régime appliqué, il convient de relever les suivantes.

Le délai de séjour des marchandises sous le régime est variable. Il est actuellement limité à deux ans dans le régime de l'entrepôt national d'exportation (prolongeable à titre exceptionnel), mais il est illimité sous le régime de l'entrepôt national d'importation. Enfin, ce délai est limité à la durée nécessaire pour effectuer la transformation et l'écoulement du produit obtenu dans le cadre du régime du perfectionnement actif national.

L'apurement du régime dépend également du régime appliqué. Le régime de l'entrepôt national d'exportation est apuré par l'exportation vers un pays tiers à l'UE, un département d'outre-mer, un autre territoire exclu du territoire fiscal de l'UE, par destruction ou par abandon. Le reversement sur le marché intérieur peut cependant être autorisé à titre exceptionnel, sous réserve de la régularisation de l'opération au regard de la taxation. Le régime de l'entrepôt national d'importation est apuré par la mise à la consommation en France métropolitaine, la livraison vers un autre Etat membre de l'UE, la réexportation vers un département d'outre-mer, vers un territoire exclu du territoire fiscal de l'UE, un pays tiers à l'UE, la destruction ou l'abandon. Le régime du perfectionnement actif national est apuré de la même manière, à l'exception de la mise à la consommation en France, qui ne peut être autorisée qu'à titre exceptionnel.

3. La cession et la circulation physique de biens placés en entrepôt fiscal

Les biens placés sous l'un des régimes d'entrepôt fiscal peuvent faire l'objet d'une cession sous ce régime en suspension de TVA, sous réserve qu'il y ait maintien du bien sous le régime.

La circulation physique entre deux entrepôts fiscaux se conçoit uniquement entre deux entrepôts situés sur le territoire métropolitain. Lorsqu'un bien doit être expédié vers un autre Etat membre de l'UE, il doit d'abord faire l'objet d'une sortie du régime de l'entrepôt fiscal sous couvert d'une déclaration de sortie puis être soumis aux formalités liées aux livraisons intra-communautaires (dépôt d'une déclaration d'échange de biens).

Il convient de réaliser certaines formalités, sauf lorsque la circulation physique de marchandises d'un lieu de stockage vers un autre lieu de stockage ne s'accompagne pas d'un changement de propriétaire ou d'une modification du type d'entrepôt.

Le transfert entre deux entrepôts fiscaux de type différent est possible uniquement dans certains cas :

- d'un entrepôt national d'exportation vers le régime du perfectionnement actif national ;

- d'un entrepôt national d'importation vers le régime du perfectionnement actif national ;

- du régime du perfectionnement actif national vers un entrepôt national d'importation.

Ce transfert doit être autorisé par l'autorité de délivrance du régime initial.

Sous réserve du respect de certaines conditions, ni la circulation entre entrepôts du même type, ni le transfert entre entrepôts de type différent ne met fin au régime de suspension de TVA.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA CRÉATION DU RÉGIME NATIONAL FISCAL ET LA SUPPRESSION DES RÉGIMES DE L'ENTREPÔT NATIONAL D'EXPORTATION, DE L'ENTREPÔT NATIONAL D'IMPORTATION ET DU PERFECTIONNEMENT ACTIF NATIONAL

Le présent article additionnel prévoit aux alinéas 1 à 7 de supprimer les trois types de régimes d'entrepôt fiscal régis par la DGDDI et de créer à la place un régime national fiscal suspensif assurant les trois fonctions propres à chacun des régimes précédents (stockage à l'importation, à l'exportation et transformation).

L'alinéa 9 du présent article indique que l'autorisation d'ouverture d'un régime d'entrepôt fiscal, délivrée par le ministre du budget, détermine les principales caractéristiques de l'entrepôt ou du régime national fiscal suspensif demandé. Cela est déjà prévu par l'article 85 A de l'annexe III du CGI.

Les alinéas 12, 13 et 14 du présent article additionnel insèrent un 4° au 3 du II de l'article 277 A du CGI. Ils prévoient que lorsque des biens placés sous un régime national fiscal suspensif, en vue de leur exportation hors de France, sont reversés sur le marché national, il est fait application d'un intérêt de retard sur la taxe due. L'intérêt de retard est celui qui est mentionné au III de l'article 1727 du CGI, soit 0,4 % par mois.

L'alinéa 15 du présent article additionnel étend la dérogation prévue au 4 du II de l'article 277 A du CGI, qui dispose actuellement que le redevable de la taxe est dispensé du paiement lorsque le bien fait l'objet d'une exportation ou d'une livraison exonérée en vertu de l'article 262 ter du même code, qui concerne certaines livraisons ou acquisitions intracommunautaires. Le présent article additionnel étend la dispense de paiement de la TVA aux biens qui font l'objet d'une livraison ou d'une exportation en vertu de l'article 262 du CGI, qui concerne de nombreuses opérations dont certaines livraisons de biens en dehors de la Communauté européenne.

Les alinéas 19, 20 et 21 visent à simplifier les obligations résultant de la tenue du registre des stocks et des mouvements de biens, ainsi que du registre des opérations effectuées sous l'entrepôt. Ils permettent d'attribuer aux assujettis une autorisation leur permettant de regrouper les informations contenues dans les registres dans une comptabilité-matière identifiant les biens placés sous le régime visé, ainsi que la date d'entrée et de sortie des biens.

Les alinéas 10, 16, 17, 18, 23, 24, 25, 26 et 27 mettent en cohérence divers articles du CGI avec la rédaction de l'article 277 A du même code, telle qu'issue du présent article additionnel.

L'alinéa 22 est également un paragraphe de mise en cohérence. Il a cependant une plus grande portée. Le régime du perfectionnement actif national étant inclus dans le régime national fiscal suspensif, il est, à l'issue du présent article additionnel, compris dans le périmètre du b du 3° de l'article 302 F ter du CGI.

L'alinéa 11 est destiné à prendre en compte la situation des biens importés de pays tiers qui viennent séjourner temporairement en France sous le régime douanier de l'admission temporaire en exonération totale des droits et taxes. Ce régime permet d'importer sur le territoire de la Communauté européenne un bien en provenance d'un pays tiers sans lui faire supporter les droits et taxes exigibles (pendant une durée limitée). C'est par exemple le cas de l'importation par une galerie d'une oeuvre d'art en vue d'une vente éventuelle. Le présent article additionnel propose d'inclure les biens en provenance du territoire d'un autre Etat membre exclu du territoire fiscal au sens de l'article 5 de la directive n° 2006/112/CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA, ainsi que les biens en provenance des départements d'outre-mer mentionnés à l'article 294 du CGI, afin que ces flux ne soient pas moins bien traités en matière de TVA que les flux avec les pays tiers. II s'agit ici de réparer un oubli et de compléter le dispositif afin d'obtenir un traitement équitable dans les relations entre la France métropolitaine et les départements d'outre-mer.

B. UNE SIMPLIFICATION QUI RÉPOND À UN PARADOXE : LA MULTIPLICATION DES RÉGIMES D'ENTREPÔT FISCAL ET LEUR FAIBLE UTILISATION

La multiplication des régimes d'entrepôt fiscal s'est accompagnée de la mise en oeuvre de dispositions propres à chaque régime en matière de placement des biens, de durée de séjour ou de sortie du régime. Ainsi, un même opérateur qui souhaiterait aujourd'hui utiliser les trois régimes suspensifs fiscaux gérés par la DGDDI devrait présenter trois demandes d'autorisation et gérer trois séries d'obligations identiques.

Dans le même temps, cette multiplication des régimes n'a guère suscité le développement du recours à ces dispositifs fiscaux. Ainsi, en 2008, on comptait seulement 82 autorisations en vigueur d'entrepôt national d'exportation, 89 autorisations en vigueur d'entrepôt national d'importation et 65 autorisations en vigueur de perfectionnement actif national. Par ailleurs, seuls 10 opérateurs utilisaient simultanément plusieurs types d'entrepôts fiscaux.

Du fait notamment de la complexité de ces régimes, l'utilisation des entrepôts fiscaux régis par la DGDDI est demeurée marginale.

C. L'INTÉRÊT D'UNE RÉFORME

La grande majorité des règles applicables en matière d'entrepôt fiscal sont d'ordre réglementaire. Il est donc difficile d'apprécier en totalité le régime qui résulterait de l'adoption du présent article additionnel.

Toutefois, un certain nombre de facteurs de progrès peuvent d'ores et déjà être identifiés. Ils devront naturellement se traduire par l'adoption de textes de nature réglementaire pour se voir conférer un effet en droit positif.

1. L'application du régime à de nouveaux biens

Le ministère du budget indique dans l'évaluation préalable associée à la « proposition de loi Warsmann 2 » que celui-ci pourrait permettre d'appliquer le nouveau régime d'entrepôt fiscal :

- aux biens destinés à être exportés hors de la Communauté mais maintenus sur le territoire pour des raisons spécifiques, ce qui concerne notamment certains contrats de vente d'avions militaires avec formation de personnels en France ;

- aux biens destinés à être vendus dans des boutiques hors taxes des ports et aéroports ;

- aux biens et services vendus en France pour des installations et infrastructures utilisées pour les besoins d'organismes internationaux dans le cadre d'accords internationaux, lorsque ces opérations sont au final financées par un organisme international exonéré de TVA ;

- aux biens non passibles de droits de douanes qui viennent séjourner temporairement en France et qui ne peuvent bénéficier du régime douanier de l'admission temporaire en exonération totale de droits.

2. Une « dématérialisation » des entrepôts

L'un des objectifs de cette réforme consiste à procéder à une certaine « dématérialisation » des entrepôts. Le régime national fiscal suspensif deviendrait un statut fiscal pour la marchandise plutôt qu'une situation purement physique à laquelle s'attacherait une conséquence fiscale.

Aujourd'hui, un façonnier important des biens pour les travailler doit les localiser physiquement dans un local où ils doivent demeurer. S'il souhaite sous-traiter toute ou partie de son activité de transformation, il est nécessaire que le sous-traitant vienne travailler dans le local du donneur d'ordre ou dispose lui-même d'un régime suspensif pour recevoir les biens et réaliser sa prestation. La grande complexité de ces opérations ne favorise pas la fluidité des opérations économiques.

Dans le mécanisme envisagé, une fois que le régime aura été souscrit par le donneur d'ordre, les biens pourront être considérés comme en suspension lorsqu'ils se trouveront chez ce donneur d'ordre mais également chez un sous-traitant. La contrainte pour le façonnier donneur d'ordre sera d'indiquer clairement lors de la souscription du régime l'existence de cette sous-traitance et l'endroit où elle sera effectuée.

3. Le recentrage du dispositif autour du destinataire des opérations

A l'issue de la simplification du dispositif d'entrepôt fiscal, le demandeur du régime serait la personne assujettie à la TVA, destinataire des opérations qui seront réalisées en suspension. L'objectif est de faire en sorte que les autorisations soient délivrées aux entreprises qui réalisent les opérations fiscales en suspension de la TVA, plutôt qu'à des intermédiaires qui n'utilisent pas les entrepôts pour leurs propres besoins mais disposent de locaux et facturent l'entrepôt comme service à d'autres opérateurs.

Il ne s'agit pas de mettre un terme à l'activité de ces intermédiaires mais de recentrer la demande sur l'opérateur qui utilise le régime. Si la gestion du régime est confiée par le demandeur à une tierce personne, la demande pourra alors être présentée par cette tierce personne au nom et pour le compte du mandant.

4. Une simplification du régime

Le nouveau régime devrait permettre aux opérateurs utilisant actuellement plusieurs régimes d'introduire une seule demande et d'opter pour les fonctions qui les intéressent.

En outre, les possibilités de transfert entre les différents régimes sont susceptibles d'être étendues.

5. La suppression de certaines contraintes

Les contraintes qui pourraient être supprimées sont les suivantes :

- l'interdiction d'utiliser des biens d'origine communautaire ou nationale dans le cas des opérations de transformations actuellement réalisées sous le régime du perfectionnement actif national ;

- la suppression pour les biens non sensibles de l'obligation de stocker les marchandises dans un local agréé par l'administration (sans préjudice pour cette dernière de la possibilité de connaître le lieu où ces biens sont conservés) ;

- l'obligation tenant à la délivrance d'attestations permettant de justifier de la situation des biens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel dans une rédaction identique à celle issue des travaux de l'Assemblée nationale, le 2 décembre 2009.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 9 - (Art. 302 bis KI [nouveau] du code général des impôts) - Instauration d'une taxe sur la publicité en ligne

Commentaire : le présent article additionnel vise à introduire un article 302 bis KI dans le code général des impôts afin d'instituer, au profit du budget général de l'Etat, une taxe sur la publicité diffusée par les hébergeurs établis dans l'Union européenne de sites Internet consultables en France.

A l'occasion de l'examen de l'article 55 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, relatif à la lutte contre la fraude via Internet, votre rapporteur général avait déposé un amendement tendant à déterminer un seuil d'activité à partir duquel une pratique répétée, régulière et professionnelle de transactions électroniques ne constituerait pas, pour les personnes qui s'y livrent, un moyen d'évasion fiscale. Considérant que la dématérialisation du commerce constitue un fait de société qu'il convient de prendre en compte sur le plan fiscal, et sans exprimer de méfiance particulière envers l'Internet, il soulignait qu'il s'agissait de « trouver des moyens innovants, mais équitables, transparents et justes, afin que le principe de neutralité s'applique à des transactions identiques, quels qu'en soient la forme, les modalités, le support, la technologie »179(*).

Pour prolonger sa réflexion, au printemps 2009, votre commission des finances a demandé la réalisation d'une étude d'impact sur les finances de l'Etat du développement du commerce électronique180(*).

A la demande du Président de la République et du ministre de la culture et de la communication, MM. Patrick Zelnik181(*), Jacques Toubon182(*) et Guillaume Cerutti183(*) ont rendu, le 6 janvier dernier, le rapport « Création et Internet » sur le développement de l'offre culturelle en ligne. Parmi les propositions de la mission dite « Zelnik » pour améliorer l'offre légale de biens culturels sur Internet et la rémunération des créateurs figurent notamment la mise en place d'une carte « musique en ligne » destinée aux jeunes internautes et l'instauration d'une taxe sur la publicité en ligne.

Celle-ci prendrait pour assiette les revenus publicitaires en ligne (achats d'espace, liens sponsorisés) des sociétés établies dans l'Union européenne, générés par l'utilisation de leurs sites Internet depuis la France.

Evoquant une « fuite de matière fiscale », particulièrement dommageable, le Président de la République a souhaité qu'une expertise soit menée pour « appréhender fiscalement les activités publicitaires des grands portails et moteurs de recherche internationaux ». Or, ces entreprises, pour la plupart basées et taxées à l'étranger, attirent une part importante du marché publicitaire national. Qualifiée d'emblée de « Taxe Google », du nom du moteur de recherche qui perçoit les revenus publicitaires en ligne les plus élevés au monde, l'imposition proposée concerne potentiellement un grand nombre de sites Internet dont les sièges sociaux et les bases de données sont hébergées à l'étranger. Or, selon les auteurs du rapport, même si les sociétés sont fiscalisées à l'étranger, l'opération publicitaire est réalisée sur le territoire, provoquant ainsi une captation de marché.

Cette situation constitue une bonne illustration du problème plus général de la connaissance et de la maîtrise des flux de richesses engendrés par l'essor de l'économie numérique, identifié par votre commission des finances.

Il devient de plus en plus nécessaire de s'interroger sur l'importance des flux transfrontaliers de prestations de services dématérialisées, le poids des facteurs fiscaux dans le choix d'implantation des principales entreprises et les effets induits en termes de recettes fiscales applicables au développement des services en ligne. Votre commission des finances organisera une table ronde sur ces sujets au printemps 2010.

S'agissant de la question spécifique de la publicité sur Internet, il s'agit de créer une taxe qui, certes, procurera une source de financement pour la création artistique, mais surtout permettra de remédier à une « fuite de matière fiscale » en rétablissant une forme de continuité et d'équité entre les différents secteurs de l'audiovisuel et des communications électroniques.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. UN MODÈLE ÉCONOMIQUE QUI DÉPASSE LARGEMENT LES FRONTIÈRES TERRITORIALES DE LA PERCEPTION DE L'IMPÔT

Alors que l'idée d'une « taxe Google » a suscité l'ironie sur le web, considérant que la mondialisation de l'Internet dépasse largement les frontières d'une taxe applicable à partir du seul territoire métropolitain, il convient, de fait, de constater que la question soulevée par le rapport « Zelnik » met en lumière l'émergence d'un nouveau modèle économique : le financement des services Internet par la publicité.

Cette nouvelle source de revenus tend à supplanter en matière de services logiciels la vente directe de licences. Ainsi, dès 2005 et après plusieurs échecs de commercialisation de nouveaux produits logiciels, Microsoft a réorienté sa stratégie sur la distribution « gratuite » d'applications financées par la publicité. Ce modèle économique a tout particulièrement réussi à Google, dont les revenus ont plus que décuplé entre 2003 et 2007 pour s'établir à 16,6 milliards de dollars. Or, seulement 181 millions de dollars proviendraient de la vente de licences aux entreprises (Google Apps ou Google Search Appliance), près de 99 % des revenus du groupe étant d'origine publicitaire.

Progression des revenus de Google de 2003 à 2007

(en millions de dollars)

Source : www.ZDNet.fr

Dans un marché mondial des revenus publicitaires en ligne - qu'il partage avec de nombreux portails et sites Internet tels que Yahoo, Youtube et Facebook - la part détenue par Google est estimée à environ 45%184(*). Participent également de cette nouvelle économie les sites français Dailymotion (vidéo) et Deezer (musique).

Alors que le seul chiffre communiqué par Google France concerne son chiffre d'affaires, soit 40 millions d'euros185(*), il conviendrait d'établir précisément le montant des recettes publicitaires que le site « capte » sur le marché français dont le chiffre d'affaires est estimé à 900 millions d'euros pour les grands médias.

Or le siège social de Google en Europe est situé à Dublin. Par ailleurs, d'autres sites peuvent n'avoir aucun « établissement stable » en France, au sens de la fiscalité des sociétés.

B. LA NÉCESSITÉ DE LOCALISER ET DE MESURER LA CAPTATION DE MARCHÉS ET DE VALEURS DEPUIS LES HÉBERGEURS BASÉS À L'ÉTRANGER

La caractéristique d'Internet repose sur le réseau, d'où son appellation de « toile », une société pouvant avoir son siège en Californie, son administration en Irlande, ses serveurs dans plusieurs pays et ses internautes ou clients partout dans le monde. La transparence technologique du système engendre une opacité juridique sur les échanges de flux et de valeurs entre tous ces points.

Ces mécanismes de captation de marchés à partir de serveurs hébergés à l'étranger sont par ailleurs issus des pratiques du e-commerce. Ainsi, pour un chiffre d'affaires déclaré en France de 25 millions d'euros, au titre de la rémunération des services logistiques (entrepôt, livraison), le site de commerce en ligne Amazon, hébergé au Luxembourg, enregistre pour la France un volume d'activité de 930 millions d'euros.

Répartition du volume d'activité et du chiffre d'affaires
déclarés par Amazon

 

Volume d'activité
(en millions d'euros)

Chiffre d'affaires déclaré
(en millions d'euros)

Nombre d'emplois

Luxembourg

N. C.

3.801

N. C.

France

930

25

318

Royaume-Uni

820

105

1.695

Allemagne

1.794

67

1.810

Irlande

90

35

50

Source : Euromonitor, analyse Greenwich consulting pour la commission des finances du Sénat

La problématique de localisation et d'évaluation du montant des volumes d'activités captés depuis l'étranger n'est donc pas propre à la France puisque les grands pays consommateurs (Royaume-Uni, Allemagne) subissent également les mêmes pratiques. Il s'agit sur ce point d'une question qui concerne l'ensemble de nos partenaires européens.

S'agissant plus particulièrement des revenus publicitaires, la logique de captation se manifeste au travers de la contractualisation de marchés publicitaires hors de la France (par exemple entre Google Irlande et une marque de sport basée en Allemagne, aux Etats-Unis ou au Japon) dont les « bannières » publicitaires sont visibles sur le territoire national avec un effet direct sur les consommateurs mesurable au nombre de « clics ». Il reste à en évaluer le volume d'activité ainsi créé.

Se développe parallèlement un marché « domestique » de publicité en ligne dans lequel les annonceurs et les internautes peuvent depuis la France procéder à l'achat de « liens sponsorisés » ou de services publicitaires.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. IMPOSER LES REVENUS PUBLICITAIRES DE L'INTERNET DANS LA CONTINUITÉ DE LA TAXATION DE LA PUBLICITÉ AUDIOVISUELLE ET DES SERVICES FOURNIS PAR LES OPÉRATEURS DE COMMUNICATION ÉLECTRONIQUE

La taxation de la publicité n'est pas une novation dans le droit fiscal. Ainsi, depuis 1982, existent déjà des taxes sur les recettes de publicité audiovisuelles (articles 302 bis KA à KD du Code général des impôts), sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (article 302 bis KH) et sur certaines dépenses de publicité (article 302 bis&nbs