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Proposition de loi tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Souhaitant compléter les textes adoptés pour assurer la mise en oeuvre de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, M. Bernard Accoyer, président de l'Assemblée nationale, a déposé le 18 novembre 2009 une proposition de loi tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques.

Adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 27 janvier 2010, ce texte porte en particulier sur les compétences attribuées au Parlement par l'article 24 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, en matière de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques.

La proposition de loi soumise au Sénat s'inscrit par conséquent dans le prolongement de la loi n° 2009-689 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et à compléter le code de justice administrative, également issue d'une initiative de M. Bernard Accoyer, président de l'Assemblée nationale1(*).

Cette loi a en effet supprimé les offices parlementaires d'évaluation de la législation et d'évaluation des politiques de santé, les délégations parlementaires à la planification et la délégation parlementaire aux problèmes démographiques. Elle a par ailleurs tiré les conséquences de la révision constitutionnelle sur l'organisation des commissions chargées des affaires européennes au sein de chaque assemblée.

La proposition de loi présentée par M. Bernard Accoyer, président de l'Assemblée nationale, tend à compléter ces dispositions en donnant aux structures internes des deux assemblées des moyens adaptés pour mener à bien le contrôle de l'action du Gouvernement et l'évaluation des politiques publiques. Elle vise en outre à offrir des instruments de contrôle appropriés au Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques créé par l'Assemblée nationale lors de la réforme de son Règlement, par la résolution du 27 mai 2009.

Le Sénat a pour sa part rénové et diversifié ses procédures de contrôle en séance publique, la résolution du 2 juin 2009 créant des débats d'initiative sénatoriale (art. 75 ter du Règlement).

La présente proposition de loi modifie l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et le code des juridictions financières. Elle comporte trois articles, dont la commission des finances et la commission des affaires sociales se sont saisies pour avis2(*).

Les pouvoirs des instances parlementaires de contrôle

L'article premier de la proposition de loi donne aux instances permanentes créées au sein de l'Assemblée nationale ou du Sénat pour contrôler l'action du Gouvernement, ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente, la possibilité de convoquer toute personne dont l'audition leur paraît nécessaire.

En outre, les rapporteurs de ces instances de contrôle et d'évaluation disposeraient des mêmes pouvoirs de contrôle que les rapporteurs des commissions d'enquête, tels qu'ils sont définis à l'article 6, II, deuxième alinéa, de l'ordonnance du 17 novembre 1958. Par conséquent, ils pourraient exercer leur mission sur pièces et sur place, tous les renseignements de nature à faciliter leur mission devant leur être fournis. Ils seraient habilités à se faire communiquer des documents de service, sous les réserves prévues à l'article 6 de l'ordonnance.

Par ailleurs, sur le modèle des dispositions de l'article 5 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958, une peine de 7.500 euros d'amende viendrait sanctionner le fait de faire obstacle à l'exercice des prérogatives ainsi attribuées aux instances permanentes de contrôle et d'évaluation.

L'article premier de la proposition de loi vise ainsi à surmonter une difficulté apparue lors de l'examen par le Conseil constitutionnel de la résolution modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale.

En effet, dans sa décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009 sur la résolution du 27 mai 2009 modifiant le Règlement de l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution une disposition prévoyant que le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale pourrait organiser des débats lors de la présentation de ses rapports, « en présence des responsables administratifs de la politique publique concernée ».

La modification apportée par l'article premier de la proposition de loi, étendant aux instances parlementaires de contrôle et d'évaluation la faculté de convoquer toute personne dont l'audition est nécessaire, devrait permettre au Comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale de procéder aux auditions qui lui paraissent utiles.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de la commission des finances, saisie pour avis, limitant toutefois cette prérogative aux seules instances permanentes créées pour contrôler l'action du gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine d'une seule commission permanente. Aussi les commissions permanentes et les missions d'information sont-elles exclues de ce dispositif.

Les règles relatives au compte rendu des auditions des commissions d'enquête

L'article 2 de la proposition de loi complète le IV de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958, relatif aux auditions auxquelles procèdent les commissions d'enquête. Il s'agit de permettre aux personnes entendues par une telle commission de prendre connaissance du compte rendu de leur audition, dans le cadre d'une communication sur place, effectuée sous le régime du secret.

Les dispositions ainsi insérées dans l'ordonnance reprennent celles qui figuraient autrefois à l'article 142 du Règlement de l'Assemblée nationale, dont le Conseil constitutionnel a estimé qu'elles relevaient désormais du domaine de la loi, en application de l'article 51-2 de la Constitution3(*). Le second alinéa de cet article, issu de la révision du 23 juillet 2008, dispose en effet que la loi détermine les règles d'organisation et de fonctionnement des commissions d'enquête.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale ne permettrait pas à la personne entendue d'apporter des corrections au compte rendu, mais l'autoriserait à faire part de ses observations par écrit. La commission d'enquête serait ensuite libre de faire état, ou non, de ces observations dans son rapport.

L'assistance de la Cour des comptes au Parlement pour l'évaluation des politiques publiques

L'article 3 de la proposition de loi insère dans le code des juridictions financières un nouvel article définissant les organes du Parlement susceptibles de demander l'assistance de la Cour des comptes en matière d'évaluation des politiques publiques.

L'article 47-2, premier alinéa, de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, dispose en effet que « La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ».

L'Assemblée nationale avait d'abord souhaité inscrire dans son Règlement la possibilité pour son Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques, de demander l'assistance de la Cour des comptes. Cependant, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 25 juin 2009, a considéré qu'il n'appartenait pas « au règlement mais à la loi de déterminer les modalités selon lesquelles un organe du Parlement peut demander cette assistance ».

Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, la disposition proposée s'inspire de celle qui figure au II de l'article 8 du projet de loi portant réforme des juridictions financières qui a été déposé le 28 octobre 2009 sur le Bureau de l'Assemblée nationale.

Ainsi, dans sa rédaction initiale, l'article 3 de la proposition de loi visait à permettre aux présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale, et aux présidents des instances parlementaires d'évaluation, de demander à la Cour des comptes l'évaluation d'une politique publique.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de la commission des finances, saisie pour avis, a souhaité organiser un filtrage des demandes d'assistance adressées à la Cour. Ce filtrage, destiné à éviter un développement excessif de ces demandes, serait confié au président de chaque assemblée.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a par ailleurs précisé que les commissions permanentes et les instances permanentes chargées de l'évaluation de politiques publiques pourraient proposer au président de l'assemblée dont elles relèvent de demander l'assistance de la cour. Le président de chaque assemblée pourrait en outre prendre lui-même l'initiative d'une telle demande.

Enfin, la commission des lois de l'Assemblée nationale a confié à l'autorité à l'origine de la demande d'assistance de la Cour des comptes la compétence pour fixer, après consultation du Premier président de la Cour, le délai dans lequel celle-ci doit remettre son rapport. La commission des lois de l'Assemblée nationale a fixé un délai maximal de douze mois.

Les modifications adoptées par votre commission

Votre commission a estimé que le dispositif proposé par l'article 1er de la proposition de loi créait un déséquilibre injustifié entre, d'une part, les pouvoirs des commissions permanentes, qui ne peuvent obtenir que pour une durée maximale de six mois, et sur autorisation de l'assemblée à laquelle elles appartiennent, les prérogatives des commissions d'enquête4(*), et, d'autre part, les pouvoirs des instances permanentes de contrôle et d'évaluation, dont les rapporteurs disposeraient des prérogatives de contrôle sur pièces et sur place des rapporteurs des commissions d'enquête.

Elle a par conséquent adopté un amendement de son rapporteur alignant les instances permanentes de contrôle et d'évaluation sur le régime applicable aux commissions permanentes. Les instances de contrôle et d'évaluation pourraient ainsi demander à l'assemblée à laquelle elles appartiennent de leur conférer, pour une mission déterminée et pour une durée maximale de six mois, les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête.

Votre commission a adopté l'article 2 de la proposition de loi sans modification.

A l'article 3, elle a adopté un amendement de clarification de son rapporteur, qui réécrit l'alinéa 2 du nouvel article L. 132-5 du code des juridictions financières.

Elle a par ailleurs adopté quatre amendements présentés par MM. Jean Arthuis, président et rapporteur pour avis de la commission des finances, et Alain Vasselle, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, visant à :

- rappeler, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le principe selon lequel les demandes d'évaluation d'une politique publique adressées par le président de l'une des assemblées à la Cour des comptes, en application du nouvel article L. 132-5 du code des juridictions financières, ne peuvent porter sur le contrôle de l'exécution des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, ni sur l'évaluation des questions relatives aux finances publiques et aux finances de la sécurité sociale, ces domaines relevant de la seule compétence des commissions des finances et des commissions des affaires sociales des deux assemblées ;

- préciser que la Cour des comptes assure en priorité le traitement des demandes adressées par les commissions des finances ou par les commissions des affaires sociales, en application de l'article 58 de la LOLF ou de l'article L.O. 132-3-1 du code des juridictions financières.

Ces modifications assureront une meilleure régulation des demandes d'assistance qui sont adressées à la Cour des comptes.

Votre commission a par ailleurs adopté un amendement de votre rapporteur complétant la proposition de loi par un article 3 bis, qui inscrit dans le code des juridictions financières le principe selon lequel la Cour des comptes contribue à l'évaluation des politiques publiques, conformément à l'article 47-2 de la Constitution, issu de la révision du 23 juillet 2008.

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Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi rédigée.

* 1 Voir le rapport n° 425 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois par M. Patrice Gélard.

* 2 Voir le rapport pour avis de M. Jean Arthuis, n° 385 (2009-2010) et le rapport pour avis de M. Alain Vasselle, n° 386 (2009-2010).

* 3 Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009.

* 4 Article 5 ter de l'ordonnance du 17 novembre 1958.