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Proposition de loi tendant à faciliter l'accès aux stages des étudiants et élèves travailleurs sociaux

 

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Rapport n° 396 (2009-2010) de Mme Sylvie DESMARESCAUX, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 7 avril 2010

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N° 396

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 avril 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi de M. Nicolas ABOUT et Mme Sylvie DESMARESCAUX tendant à faciliter l'accès aux stages des étudiants et élèves travailleurs sociaux,

Par Mme Sylvie DESMARESCAUX,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini, présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

190 et 397 (2009-2010)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a posé le principe de la gratification obligatoire des stages étudiants d'une durée supérieure à trois mois consécutifs. En novembre 2009, cette durée a été abaissée à plus de deux mois1(*).

Cette mesure, approuvée par votre commission, visait d'une part, à rendre les stages plus attractifs et à valoriser l'expérience professionnelle, d'autre part, à combattre les pratiques abusives observées chez certains employeurs et à améliorer les conditions de vie des étudiants.

Or, mise en oeuvre depuis deux ans - le décret d'application ayant été pris le 31 janvier 2008 -, la gratification entraîne, à l'usage, un effet contre-productif dans certains domaines d'activité qui n'avait pas été anticipé : celui de restreindre sensiblement l'offre de stages. Sont particulièrement concernés les secteurs sanitaire, social et médico-social, dans lesquels les stages de longue durée constituent une part importante de la formation des étudiants et dont la validation est indispensable à l'obtention des diplômes.

Estimant ne pas disposer des moyens financiers suffisants pour assumer les dépenses de gratification, de nombreuses structures d'accueil se sont ainsi désengagées de la formation des étudiants. Il en résulte que ces derniers rencontrent de plus en plus de difficultés à trouver des établissements acceptant de les prendre pour des stages longs. A terme, c'est leur cursus pédagogique qui est menacé.

Cette situation a conduit, paradoxalement, certains étudiants à s'élever contre une mesure censée leur apporter un soutien financier au cours de leurs études et les prémunir de certaines dérives. En 2009, à l'occasion de l'examen du projet de loi portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires (HPST), les élèves orthophonistes ont ainsi demandé que leurs stages soient exemptés de l'obligation de gratification. Après avoir été prise en compte par votre commission, cette requête a été étendue, au cours des débats, à l'ensemble des étudiants auxiliaires médicaux.

C'est désormais le mouvement de contestation des étudiants travailleurs sociaux qui préoccupe les pouvoirs publics. Ces deux dernières années, tous les centres de formation ont été affectés à des degrés divers par des mouvements de grève et de blocage des cours ; de nombreuses manifestations d'étudiants ont été organisées à Paris et en province, encore très récemment. La pénurie de stages menace gravement le principe même de leur formation en alternance et ce, alors que le secteur social et médico-social fait face à d'importants besoins de recrutement.

Pour répondre à cette situation d'urgence, la présente proposition de loi prévoit que les stages liés à un cursus pédagogique intégré à la formation des travailleurs sociaux n'emportent versement d'aucune forme de rémunération ou de gratification, à l'exclusion des indemnités justifiées par les contraintes liées à ce stage.

Votre commission estime indispensable de faciliter l'accès aux stages des étudiants en travail social afin de ne pas compromettre leur formation. Aussi, la levée de l'obligation de gratification lui semble être la réponse la plus à même de résoudre rapidement le problème de raréfaction de l'offre de stage. Cependant, une telle solution ne peut être définitive car il n'est pas question de remettre en cause le principe de gratification posé par la loi du 31 mars 2006.

C'est pourquoi, votre commission plaide d'une part, pour une application temporaire de cette exception, d'autre part, pour la mise à profit de cette période de dérogation afin d'étudier les moyens d'atténuer les effets pervers de la gratification des stages dans le secteur social et médico-social.

I. LA GRATIFICATION DES STAGES : UN PRINCIPE FAVORABLE, DES EFFETS PARFOIS PERVERS

Introduite par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, la gratification obligatoire des stages supérieurs à trois mois consécutifs et effectués par les étudiants dans le cadre de leur formation initiale poursuivait plusieurs objectifs : lutter contre les pratiques abusives de certaines structures d'accueil des stagiaires, redonner aux stages toutes leurs vertus d'insertion professionnelle et combattre la précarité des jeunes étudiants. Or cette mesure semble produire, dans les secteurs sanitaire, social et médico-social, un effet pervers qui n'avait pas été anticipé : celui de réduire l'offre de stage. Faute de proposition, de plus en plus d'étudiants se trouvent dans l'incapacité de valider des stages et donc d'achever leur formation. Pour éviter que la situation ne s'aggrave, la loi HPST2(*) a prévu une exception à l'obligation de gratification pour les étudiants auxiliaires médicaux.

A. UNE MESURE DESTINÉE À LUTTER CONTRE LES PRATIQUES ABUSIVES ET LA PRECARITE ETUDIANTE

1. Le principe de gratification des stages posé par la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances

 Les stages permettent aux étudiants non seulement de mettre en oeuvre les connaissances acquises dans le cadre des enseignements théoriques, mais aussi de leur donner une expérience du monde professionnel et de ses métiers. De ce fait, ils apportent aux jeunes, outre un premier contact effectif avec le monde du travail, un complément de formation et une expérience valorisables lors de leur entrée dans la vie active. De leur côté, les structures d'accueil ne sauraient ignorer l'intérêt de faire découvrir aux étudiants leur secteur d'activité, ni négliger l'appoint de main-d'oeuvre que les jeunes stagiaires sont souvent en mesure de leur apporter.

Cependant, il est apparu que des stages peuvent parfois être utilisés comme une modalité de pré-embauche, voire comme un contrat de travail dissimulé les détournant ainsi de leurs finalités premières. Les abus constatés dans ce domaine - stages dépourvus de valeur pédagogique et surtout recours de certaines entreprises à la formule du stage dans des conditions qui auraient justifié la conclusion d'un contrat de travail - ont conduit le législateur à encadrer davantage le déroulement des stages.

 L'article 9 de la loi pour l'égalité des chances s'applique aux stages en entreprise qui s'inscrivent dans le cadre du cursus pédagogique des étudiants en formation initiale, hors apprentissage. En revanche, les stages entrant dans le cadre de la formation professionnelle continue ne sont pas concernés, même lorsqu'ils s'insèrent dans un cursus pédagogique. Il en est de même des stages effectués par les moins de seize ans, régis par les dispositions de l'article L. 211-1 du code du travail.

Cet article rend tout d'abord obligatoire la conclusion d'une convention de stage, négociée par l'entreprise d'accueil, le stagiaire et l'établissement d'enseignement dont il relève3(*). L'objectif de cette mesure est d'améliorer les conditions de travail des stagiaires et de les prémunir contre les pratiques abusives.

Il prévoit ensuite la gratification des étudiants stagiaires lorsque la durée de leur stage est supérieure à trois mois consécutifs4(*). Cette disposition vise notamment à éviter que les stagiaires ne soient contraints, par les structures d'accueil, à effectuer des tâches dépassant le simple niveau de familiarisation avec leur futur secteur professionnel - parfois selon des horaires astreignants - et sans être dédommagés du travail accompli. Outre le remboursement des frais liés au stage (frais de transport, de restauration...), l'étudiant reçoit donc une gratification correspondant à sa participation à la vie de l'entreprise.

Lors de l'examen du projet de loi en février 2006, votre commission avait estimé indispensable d'encadrer le déroulement des stages et d'aborder la question de la rémunération5(*). Jugeant utile de préciser que le stage ne crée pas une relation de travail salarié, elle avait proposé de dénommer la rémunération « gratification », à l'instar du nom retenu pour la rémunération des jeunes en première phase de la formation d'apprenti junior, et de préciser que celle-ci ne devra pas avoir le caractère d'un salaire au sens de l'article L. 140-2 du code du travail. C'est cette rédaction qui figure aujourd'hui dans la loi.

2. L'extension du champ d'application de la gratification et l'abaissement de la durée minimale de stage ouvrant droit à la mesure

 Le décret n° 2008-96 du 31 janvier 2008 relatif à la gratification et au suivi des stages en entreprise a élargi le champ d'application des dispositions de l'article 9 de la loi du 31 mars 2006 aux « stages effectués au sein d'une association, d'une entreprise publique ou d'un établissement public à caractère industriel et commercial ». Celles-ci ne s'imposent donc pas aux établissements publics administratifs et aux fonctions publiques. Par ailleurs, le décret a précisé les modalités d'application des mesures prévues à l'article 9, et notamment que :

- la gratification est due au stagiaire sans préjudice du remboursement des frais engagés pour effectuer le stage et des avantages offerts, le cas échéant, pour la restauration, l'hébergement et le transport ;

- la gratification est due à compter du premier jour du premier mois de stage ;

- la gratification est versée mensuellement ;

- à défaut de convention de branche ou accord professionnel étendu, le montant horaire de la gratification due au stagiaire est fixé à 12,5 % du plafond horaire de la sécurité sociale. Ce plafond ayant été fixé à 22 euros en 2010, la gratification mensuelle pour un stage effectué à temps plein (151,67 heures) s'élève à 417 euros.

 En 2009, les règles relatives à la gratification des stagiaires ont fait l'objet de deux modifications importantes :

- le décret n° 2009-885 du 21 juillet 2009 relatif aux modalités d'accueil des étudiants de l'enseignement supérieur en stage dans les administrations et établissements publics de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel et commercial a prévu le versement d'une gratification aux étudiants stagiaires suivant les mêmes règles que celles applicables dans le secteur privé en application de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances et de ses décrets d'application ;

- l'article 30 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a abaissé de trois à deux mois consécutifs la durée minimale du stage à compter de laquelle une gratification est due au stagiaire.

B. LA LEVÉE DE L'OBLIGATION DE GRATIFICATION DES STAGES EFFECTUÉS PAR LES ÉTUDIANTS AUXILIAIRES MÉDICAUX

1. La requête des étudiants orthophonistes

A l'occasion de l'examen du projet de loi HPST en mai et juin 2009, votre commission a été alertée par les étudiants en orthophonie sur les problèmes qu'ils rencontraient pour trouver des structures ou des professionnels pouvant les accueillir en stages de longue durée. La formation des jeunes orthophonistes se déroule sur quatre années durant lesquelles les étudiants sont admis bénévolement en stage d'observation, puis en stage pratique, successivement dans des établissements pour la petite enfance - écoles maternelles -, puis en cabinet libéral d'orthophonie et, enfin, selon les spécialités choisies, dans des établissements publics ou privés ou en cabinet. Ces stages, qui s'apparentent à des travaux pratiques, sont complémentaires de la formation théorique reçue. Le problème de l'accueil des stagiaires est particulièrement aigu pour l'orthophoniste libéral qui exerce seul son activité et n'a donc que peu de temps à consacrer au suivi d'un jeune étudiant.

La validation des périodes de stage étant indispensable à l'obtention du diplôme d'orthophoniste, votre commission a estimé opportun de prévoir, pour les étudiants orthophonistes, une exemption à l'obligation de gratification des stages afin de permettre le développement de l'offre en établissement et en cabinet libéral. Le texte adopté par la commission, sur la base duquel se sont engagés les débats en séance publique, prévoyait ainsi que « dans le cadre de leur stage, les étudiants en orthophonie ne peuvent bénéficier que de l'indemnisation de contraintes pratiques et matérielles liées directement à l'accomplissement de leur stage, à l'exclusion de toute autre rémunération ou gratification au sens de l'article 9 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances. »

2. Un débat étendu à l'ensemble des étudiants auxiliaires médicaux

Les débats en séance publique ont ensuite été l'occasion d'évoquer, outre la situation des étudiants en orthophonie, celle des élèves se destinant aux différentes professions d'auxiliaire médical : infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes, orthophonistes, pédicures-podologues, diététiciens, orthoptistes, ergothérapeutes, psychomotriciens, manipulateurs d'électroradiologie médicale et opticiens-lunetiers. Dès lors que les stages obligatoires conditionnent l'accès à ces professions réglementées, le Sénat a décidé de lever toute difficulté y faisant obstacle et étendu le champ d'application initial de l'exemption aux stages réalisés par l'ensemble des étudiants auxiliaires médicaux.

Cette mesure, validée par la commission mixte paritaire, figure désormais à l'article 59 de la loi HPST, qui dispose que les étudiants et élèves auxiliaires médicaux en formation « peuvent bénéficier de l'indemnisation de contraintes liées à l'accomplissement de leurs stages, à l'exclusion de toute autre rémunération ou gratification au sens de l'article 9 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances ».

II. LA FORMATION DES ÉTUDIANTS TRAVAILLEURS SOCIAUX MENACÉE PAR LA PÉNURIE DE STAGES

La même difficulté affecte désormais le secteur social et médico-social, où l'obligation de gratification des stagiaires menace gravement la formation des étudiants. Ceux-ci rencontrent en effet de plus en plus de difficultés à trouver des établissements acceptant de les accueillir pour des stages longs. A terme, c'est le principe même de la formation en alternance des travailleurs sociaux qui est compromis. Le principal obstacle à l'accueil des stagiaires est d'ordre financier : les établissements sociaux et médico-sociaux estiment ne pas disposer des moyens financiers suffisants pour prendre en charge les dépenses de gratification.

A. L'INQUIÉTANT ASSÈCHEMENT DES TERRAINS DE STAGE

1. Les stages : une composante essentielle de la formation des étudiants travailleurs sociaux

Les travailleurs sociaux6(*) sont formés dans des établissements de formation en travail social (EFTS) sur la base d'un processus pédagogique où alternent enseignement pratique et enseignement théorique. La formation pratique s'opère aujourd'hui par des stages en situation professionnelle qui représentent près de la moitié du temps total de la formation.

Les diplômes de travail social, dont la réglementation prévoit explicitement des stages de longue durée, sont des diplômes de niveau III : diplôme d'Etat d'assistant de service social (DEASS), diplôme d'Etat d'éducation de jeunes enfants (DEEJE), diplôme d'Etat d'éducateur spécialisé (DEES), diplôme d'Etat d'éducateur technique spécialisé (DEETS).

Les employeurs du secteur social et médico-social se sont engagés et ont su prendre toute leur part dans la formation en alternance, qui a d'ailleurs démontré sa pertinence et son efficacité en termes d'apprentissage des métiers. L'expérience prouve que les périodes de stage sont, pour les étudiants travailleurs sociaux, gage d'une insertion professionnelle rapide et durable dans un secteur en besoin de recrutement.

2. Les effets pervers de l'obligation de gratification des stages

L'obligation de gratification des stages a engendré une série de problèmes dans le secteur social et médico-social.

 L'inégalité public/privé

Initialement, seuls les établissements et services sociaux et médico-sociaux de droit privé (le plus souvent gérés par une association) étaient tenus de rétribuer les stagiaires, en application du décret du 31 janvier 2008. A contrario, les administrations et les établissements publics administratifs n'étaient pas soumis à cette obligation. Il en est résulté une inégalité de traitement entre les étudiants effectuant leurs stages dans le privé et ceux ayant choisi de les réaliser dans le public.

Ce problème a, depuis, été en partie résolu puisque le décret du 21 juillet 2009 prévoit le versement d'une gratification aux étudiants stagiaires accueillis dans les administrations et établissements publics de l'Etat ne présentant pas un caractère industriel et commercial, suivant les mêmes règles que celles applicables dans le secteur privé. En revanche, cette obligation ne concerne toujours pas les administrations territoriales et les établissements publics qui leur sont rattachés.

 L'appauvrissement quantitatif et qualitatif des lieux de stage

Dès la parution du décret du 31 janvier 2008, les établissements et services sociaux et médico-sociaux ont fait savoir qu'ils auraient des difficultés à assumer la charge financière liée à la rémunération des stagiaires. Il s'en est suivi un net désengagement de leur part dans l'accueil des étudiants travailleurs sociaux. La raréfaction des terrains de stage présente plusieurs caractéristiques :

- elle concerne essentiellement les établissements sociaux et médico-sociaux de droit privé puisque ce sont les premiers à avoir été soumis à l'obligation de rétribution des stagiaires. Le secteur associatif, gestionnaire historique de ces structures, a été contraint soit de chercher de nouveaux financements, soit de se désengager de la formation ;

- il semble qu'elle soit moins prégnante dans les établissements sociaux et médico-sociaux financés par l'Etat - celui-ci les ayant encouragés à assumer la charge de la rémunération (cf. infra) -, que dans ceux financés par les départements ;

- elle entraîne la diminution du nombre de stages longs au profit des stages courts, peu compatible avec l'acquisition des connaissances pratiques qui nécessite une inscription dans la durée, en particulier pour les stages à responsabilité ;

- elle menace, à terme, le principe même de la formation en alternance des travailleurs sociaux.

 La remise en cause des projets personnels de formation

Il est demandé à chaque étudiant en travail social de s'engager dans un processus de formation personnalisée qui lui permette d'avoir une vision de l'ensemble des secteurs où il peut être amené à intervenir ultérieurement. La contraction de l'offre de stages a fortement altéré ce processus. Actuellement, il n'est pas rare que les étudiants soient contraints d'accepter des stages sans rapport avec les exigences pédagogiques de leur formation, uniquement pour respecter l'obligation qui leur est faite d'en valider un nombre imposé.

B. LES DIFFICULTÉS DE FINANCEMENT : PRINCIPAL OBSTACLE À LA GRATIFICATION DES STAGES

1. Les modalités financières de la gratification dans le secteur social et médico-social

 La circulaire de la direction générale de l'action sociale (DGAS) du 27 février 2008 relative à la gratification des stagiaires dans le cadre des formations préparant aux diplômes de travail social précise que celle-ci « constitue une dépense qui s'impose aux employeurs qui les accueillent et, partant, à vocation à être couverte par les tarifs ». Elle doit donc être prise en charge par les budgets des établissements.

La DGAS rappelle également aux directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (Drass et Ddass) la possibilité de mobiliser les éventuelles trésoreries d'enveloppes afin de soutenir la politique de qualification en travail social : « la gratification ayant un caractère relativement modeste en montant et limité dans le temps, un soutien financier ponctuel peut, le cas échéant, être consenti, dans la limite du caractère limitatif de vos enveloppes budgétaires ».

 Dès la parution de cette circulaire, de nombreux établissements sociaux et médico-sociaux ont fait part de leur inquiétude quant à leur capacité de respecter leurs obligations légales en matière de gratification des stagiaires. Afin de répondre à ces préoccupations de terrain, la DGAS a pris, en avril 2008, une deuxième circulaire7(*) destinée à préciser les modalités de mise en oeuvre du financement de la mesure. Celle-ci concerne uniquement les établissements et services médico-sociaux (ESMS) financés par l'assurance maladie et ceux financés par des crédits d'Etat.

La DGAS rappelle aux Drass et aux Ddass qu'elles sont tenues de « prendre en charge ces dépenses dans le cadre des financements octroyés aux établissements et services médico-sociaux, afin de permettre aux étudiants concernés d'effectuer leur formation pratique (...). La gratification obligatoire des stages longs ne doit en aucun cas être un frein à l'accueil des stagiaires au sein des établissements et services médico-sociaux ».

Pour ce qui concerne les ESMS tarifés par les conseils généraux, elle se contente de rappeler que les dépenses afférentes aux gratifications sont imputables sur les budgets.

 La DGAS a donc pris, selon ses termes, « les dispositions nécessaires » afin que les Drass et les Ddass assument la charge financière de la gratification des stagiaires, pour ce qui relève des établissements financés par l'Etat. Pour que l'accueil de stagiaires ne se heurte pas à un obstacle financier, elle a également sensibilisé les conseils généraux à l'importance d'adopter la même démarche dans le cadre des financements qu'ils accordent aux structures dont ils sont l'autorité tarifaire.

Le financement des établissements et services sociaux et médico-sociaux

Plusieurs sources de financement du secteur social et médico-social sont à distinguer :

- les départements assurent, entre autres, le financement des établissements chargés de la protection de l'enfance (maisons d'enfants à caractère social - MECS -, services d'action éducative en milieu ouvert - AEMO) et les dépenses d'exploitation des « foyers de vie » par le biais de l'aide sociale ;

- l'Etat, via l'assurance maladie, assure notamment le financement des établissements pour enfants handicapés (instituts médico-éducatifs - IME -, instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques - Itep -, etc.) et des établissements et services d'aide par le travail (Esat) ;

- d'autres collectivités locales (communes, régions) participent également, dans une moindre mesure, à des missions médico-sociales (centres d'hébergement et de réinsertion sociale - CHRS-, par exemple).

Cette répartition des compétences connaît des frontières variables, puisque certains établissements font l'objet d'une tarification double (foyers d'accueil médicalisé - FAM -, centres d'action médico-sociale précoce - CAMSP), voire triple (établissements pour personnes âgées dépendantes - Ehpad).

2. Les inégalités territoriales résultant du mode de financement

Les établissements fournisseurs de stages doivent donc assumer la charge que représente la gratification des stagiaires. Or, on l'a vu, il existe plusieurs financeurs du secteur social et médico-social : l'Etat, les départements et, de façon plus marginale, les communes et les régions. L'Etat ayant demandé - par le biais de la circulaire interministérielle du 21 avril 2008 - que les gratifications soient prises en compte dans le cadre des financements accordés aux établissements, la situation devrait logiquement être la même pour tous les établissements du territoire relevant d'un financement de l'Etat. En revanche, pour ce qui est des autres contributeurs (conseils généraux et autres collectivités territoriales), la situation dépend essentiellement de la volonté locale de prendre en charge les stages. En conséquence, de fortes disparités en fonction des territoires ont pu être observées.

3. Les revendications des acteurs du secteur social et médico-social

Malgré les recommandations des syndicats d'employeurs, les efforts des services de l'Etat et l'engagement d'un certain nombre de conseils généraux, les établissements de formation en travail social (EFTS) rencontrent depuis 2008 de sérieuses difficultés pour garantir les temps de formation pratique, du fait d'une diminution du nombre de lieux de stages. Ils dénoncent l'insuffisance des moyens alloués pour financer les gratifications et estiment que, sans accompagnement financier adéquat, celles-ci compromettent gravement le processus global de formation des travailleurs sociaux. L'association française des organismes de formation et de recherche en travail social (Aforts) considère que c'est à l'Etat, en tant que promoteur de cette mesure, d'assurer le financement des rétributions accordées aux stagiaires travailleurs sociaux.

Certaines fédérations d'établissements, notamment l'Union des fédérations et syndicats nationaux d'employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, médico-social et social (Unifed), rappellent - sans pour autant en contester le principe - que la rémunération des stages « risque de mettre en péril l'accueil des stagiaires dans les établissements de la branche sanitaire, sociale et médico-sociale si aucun financement compensateur n'est mis en oeuvre ».

III. LES SOLUTIONS A COURT ET MOYEN TERME

La présente proposition de loi vise à apporter une solution d'urgence au problème de la pénurie de stages des étudiants travailleurs sociaux. L'aggravation de la situation sur le terrain depuis 2008 et la contestation de plus en plus forte des principaux intéressés appellent en effet une intervention rapide du législateur. Si, à court terme, la non-gratification des stagiaires semble être la réponse la plus adéquate, elle ne saurait pour autant être considérée comme une mesure définitive.

A. À COURT TERME, RÉPONDRE À L'URGENCE DE LA SITUATION

1. Le malaise grandissant des étudiants travailleurs sociaux

 Dès février 2008, des manifestations, débrayages, rassemblements devant les directions régionales des affaires sanitaires et sociales (Drass), et même des blocages d'administrations ont été organisés dans plusieurs grandes villes. Les responsables des structures d'accueil disent alors ne pas vouloir « laisser les gestionnaires d'établissements batailler individuellement pour négocier la charge nouvelle induite » par les gratifications. Les formateurs font également connaître leur inquiétude. Le 3 avril de la même année, des centaines d'étudiants en travail social venant de quinze centres de formation ont manifesté devant la direction générale de l'action sociale (DGAS) à Paris. En octobre, un questionnaire diffusé auprès des différentes promotions a dressé un état des lieux alarmant. Entre-temps, les manifestations régionales se sont multipliées...

 En mai 2009, le groupement national des instituts régionaux du travail social (GNI) et l'association française des organismes de formation et de recherche en travail social (Aforts) ont exigé un financement de l'Etat pour la gratification des stages, à la suite des annonces faites par le Président de la République le 24 avril précédent, lors de la présentation d'un plan d'urgence pour la formation et l'accès à l'emploi des jeunes8(*). De son côté, l'association nationale des assistants de service social (Anas) a revendiqué « l'obtention de moyens financiers effectifs et non différés (...) pour l'ensemble des structures publiques et privées d'accueil de stagiaires en travail social », ainsi qu' « un moratoire pour l'année 2009-2010 avec assurance de financements l'année suivante ». Fin septembre, l'Aforts a envoyé une lettre au chef de l'Etat pour lui demander que la situation des étudiants « ne continue pas à se détériorer », arguant qu'« il en va du devenir du travail social dans notre pays ».

 Le 9 janvier 2010, six associations de travailleurs sociaux - organisation nationale des éducateurs spécialisés (Ones), Anas, fédération nationale des éducateurs de jeunes enfants (FNEJE), France ESF (économie sociale familiale), collectif Rhône alpin des étudiants en travail social (Craets), collectif des étudiants parisiens - ont lancé un appel pour « préserver la formation par alternance » et dénoncé « l'assèchement quantitatif et qualitatif des terrains de stage ». Face à la contestation grandissante, la DGAS a organisé une table ronde sur la question le 18 janvier. A cette occasion, les organismes de formation, dont le GNI et l'Aforts, ont une nouvelle fois plaidé pour la prise en charge de la gratification par les pouvoirs publics, craignant que les difficultés actuelles ne se « généralisent dramatiquement ».

2. Lever l'obligation de gratification des stages : la solution la plus opérationnelle à court terme

La pénurie de stages constatée depuis 2008 menace gravement la formation des étudiants travailleurs sociaux, qui ne sont aujourd'hui pas assurés de pouvoir achever leur cursus et obtenir leur diplôme. De surcroît, elle intervient à un moment où le secteur social et médico-social connaît de forts besoins de recrutement. Ainsi, selon l'enquête annuelle sur les besoins de main d'oeuvre réalisée par Pôle emploi en 20099(*), les professions du secteur social et médico-social figurent parmi les plus dynamiques puisqu'elles représentent 12,5 % de l'ensemble des projets de recrutement des employeurs du secteur privé. Cette tendance s'explique principalement par le vieillissement de la population et l'augmentation des besoins en matière de prise en charge de la dépendance qui en découle.

Pour répondre à l'urgence de la situation, la présente proposition de loi prévoit que les stages intégrés à la formation des étudiants travailleurs sociaux ne font l'objet d'aucune forme de gratification ou rémunération, à l'exclusion des indemnités justifiées par les contraintes liées à ces stages.

Bien qu'à court terme, cette solution semble la plus à même de résoudre le problème de la contraction de l'offre de stage dans le secteur social et médico-social, elle ne saurait constituer une réponse pérenne, au risque d'attenter au principe même de gratification.

B. À MOYEN TERME, RÉFLÉCHIR À UN AMÉNAGEMENT DE LA GRATIFICATION DES STAGES POUR LE SECTEUR SOCIAL ET MÉDICO-SOCIAL

1. L'attachement au principe de gratification obligatoire des stages

Ainsi que l'a constaté la mission commune d'information sur la politique en faveur de la jeunesse10(*), dont votre rapporteur a fait partie, la précarité étudiante est une réalité alarmante : le taux de pauvreté des 18-24 ans est de 21 %, contre 13,2 % en moyenne, ce qui représente plus d'un million de jeunes dont le niveau de vie est inférieur au seuil de pauvreté (800 euros par mois). La situation est d'autant plus préoccupante que la crise économique actuelle accroît les difficultés d'insertion professionnelle et risque de déstabiliser davantage les étudiants les plus fragiles.

Aussi, votre rapporteur réaffirme son attachement au principe de gratification des stages posé par la loi du 31 mars 2006 et aux objectifs qui lui ont été assignés, à savoir lutter contre les pratiques abusives de certains employeurs et améliorer les conditions de vie des étudiants.

2. La nécessité d'en atténuer les effets contre-productifs dans le secteur social et médico-social

Dans le secteur social et médico-social, peut-être plus qu'ailleurs, les étudiants ont un véritable besoin de soutien financier en raison des stages à effectuer, souvent éloignés de leur domicile et nécessitant parfois des investissements de leur part. Il n'est donc pas question de supprimer définitivement l'obligation de gratification, mais de chercher les moyens d'en atténuer les effets contre-productifs et de faire en sorte que les structures d'accueil soient en mesure d'assurer leurs obligations légales.

Certains professionnels du secteur évoquent l'idée de confier à une structure nationale, extérieure aux lieux de stages, le soin de verser directement aux stagiaires la rétribution auxquelles ils peuvent prétendre. Les gratifications feraient alors l'objet de financements croisés, l'Etat et les collectivités territoriales versant respectivement à cette structure une contribution proportionnelle à leur part dans le secteur.

De son côté, le ministère du travail, en collaboration avec le ministère de l'enseignement supérieur et le haut-commissaire à la jeunesse, a demandé, en décembre 2009, à l'inspection générale des affaires sociales (Igas) de diligenter une mission d'inspection afin d'évaluer l'incidence de la réforme de la réglementation des stages engagée par la loi du 31 mars 2006. Celle-ci devra notamment s'attacher à analyser les conséquences de l'obligation de gratification sur l'offre de stages, en particulier dans le secteur social et médico-social. Au-delà de la question de la gratification, il s'agit aussi de mener une réflexion sur l'organisation du cursus pédagogique des étudiants travailleurs sociaux. Après un point d'étape prévu pour le mois de mai prochain, l'Igas devrait remettre son rapport définitif en juillet.

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique (art. L. 451-1-1 du code de l'action sociale et des familles) - Non-gratification des stages effectués par les étudiants et élèves travailleurs sociaux

Objet : Cet article a pour objet de prévoir que les stages liés à un cursus pédagogique intégré à la formation des travailleurs sociaux n'emportent versement d'aucune forme de rémunération ou de gratification, à l'exclusion des indemnités justifiées par les contraintes relatives à ces stages.

I - Le dispositif proposé

 « Travailleur social » est un terme générique pour désigner l'ensemble des professionnels ayant reçu une formation sociale et qui, comme le précise l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles, sont engagés dans :

- la lutte contre les exclusions et contre la maltraitance ;

- la prévention et la compensation de la perte d'autonomie, des handicaps ou des inadaptations ;

- la promotion du droit au logement, de la cohésion sociale et du développement social.

Sont ainsi regroupés sous le vocable de « travailleur social » les assistants de service social, les éducateurs spécialisés, les éducateurs de jeunes enfants, les conseillers en économie sociale et familiale, les assistants familiaux, les auxiliaires de vie sociale, etc.

La formation de ces professionnels se compose à la fois d'enseignements théoriques, indispensables à l'acquisition des savoirs fondamentaux, et de stages pratiques, destinés à mettre en oeuvre ces connaissances dans un cadre professionnel ainsi qu'à familiariser les étudiants avec le monde du travail.

 Le présent article insère un nouvel article L. 451-1-1 dans le code de l'action sociale et des familles, composé de trois alinéas.

Le premier alinéa dispose que les travailleurs sociaux contribuent à la formation des élèves et étudiants travailleurs sociaux.

Le deuxième alinéa précise que, dans le cadre de stages à finalité pédagogique, les travailleurs sociaux peuvent accueillir les élèves et étudiants en travail social dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire :

- les établissements ou services prenant en charge habituellement, y compris au titre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de vingt et un ans ;

- les établissements ou services d'enseignement et d'éducation spéciale qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs, aux jeunes adultes handicapés ou aux jeunes présentant des difficultés d'adaptation ;

- les centres d'action médico-sociale précoce ;

- les établissements ou services mettant en oeuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire ;

- les établissements ou services d'aide par le travail, de réadaptation, de pré-orientation et de rééducation professionnelle ;

- les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ;

- les établissements et les services qui accueillent des personnes adultes handicapées ou des personnes atteintes de pathologies chroniques dans le but de leur apporter à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou de leur assurer un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;

- les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ;

- les établissements ou services qui assurent l'accueil et l'accompagnement de personnes confrontées à des difficultés spécifiques en vue de favoriser l'adaptation à la vie active et l'aide à l'insertion sociale et professionnelle ou d'assurer des prestations de soins et de suivi médical, dont les centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie et les appartements de coordination thérapeutique ;

- les foyers de jeunes travailleurs ;

- les établissements ou services mettant en oeuvre des actions de dépistage, d'aide, de soutien, de formation ou d'information, de conseil, d'expertise ou de coordination au bénéfice d'usagers (centres de ressources, centres d'information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité) ;

- les établissements ou services à caractère expérimental.

Le troisième alinéa prévoit que, par exception, les stagiaires ici visés bénéficient de l'indemnisation des contraintes liées à l'accomplissement de leur stage, mais ne reçoivent aucune autre forme de rémunération ou de gratification.

II - La position de votre commission

Conformément à la position qu'elle a adoptée au sujet des étudiants auxiliaires médicaux, lors de l'examen du projet de loi HPST, votre commission estime indispensable de faciliter l'accès aux stages des étudiants en travail social afin de ne pas compromettre leur formation. A court terme, la levée de l'obligation de gratification pour les stages qu'ils accomplissent dans les services ou établissements sociaux et médico-sociaux lui semble être la réponse la plus à même de résoudre rapidement le problème de contraction de l'offre de stage.

Toutefois, cette solution ne peut être définitive. En effet, votre commission n'entend pas remettre en cause le principe de gratification posé par la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, qu'elle avait d'ailleurs défendu à l'occasion de l'examen du texte. Elle plaide donc pour que l'exemption de gratification soit prévue à titre temporaire. Par ailleurs, elle souhaite qu'une réflexion soit engagée sur les moyens d'atténuer les effets contre-productifs de la gratification dans le secteur social et médico-social et, plus largement, sur l'organisation du cursus pédagogique des étudiants travailleurs sociaux. En décembre dernier, l'Igas a été missionnée pour évaluer l'incidence de la réforme de la réglementation des stages, en particulier dans le secteur social et médico-social. Son rapport, qui sera remis en juillet prochain, devrait permettre de dégager des pistes de réforme.

Pour ces motifs, et à la suite d'une longue discussion au cours de laquelle sont intervenus Sylvie Desmarescaux, rapporteur, Muguette Dini, présidente, Françoise Henneron, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Jean-Marie Vanlerenberghe, Claude Jeannerot, Jean Desessard, Jean-Louis Lorrain, Marc Laménie, Guy Fischer, Patricia Schillinger, André Lardeux, Raymonde Le Texier, Colette Giudicelli, Jacky Le Menn, Nicolas About et Annie David, votre commission a adopté, sur proposition du rapporteur, un amendement visant à :

limiter la période de non-gratification des stages des étudiants travailleurs sociaux au 31 décembre 2012 ;

- demander au Gouvernement le bilan de la mise en oeuvre de cette mesure en incluant l'étude des conditions dans lesquelles les conseils régionaux pourraient ensuite prendre en charge le remboursement de la gratification des stagiaires.

Cette solution a le mérite d'une part, d'apporter une réponse immédiate à la pénurie de l'offre de stages, d'autre part, de laisser le temps d'étudier les pistes d'aménagement possibles du financement de l'obligation de gratification dans le secteur social et médico-social.

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En conséquence, votre commission vous demande d'adopter cette proposition de loi dans la rédaction qu'elle vous soumet.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 7 avril 2010 sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de Sylvie Desmarescaux, des amendements et à l'élaboration de son texte pour la proposition de loi n° 190 (2009-2010), présentée par Nicolas About et Sylvie Desmarescaux, tendant à faciliter l'accès aux stages des étudiants et élèves travailleurs sociaux.

Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a indiqué que cette proposition de loi vise à remédier aux difficultés que rencontrent actuellement les étudiants en travail social pour trouver des structures d'accueil acceptant de les prendre en stage.

D'une manière générale, les stages permettent aux étudiants non seulement de mettre en oeuvre les connaissances qu'ils ont acquises dans le cadre des enseignements théoriques, mais aussi de leur donner une expérience du monde professionnel et de ses métiers. De leur côté, les structures d'accueil ont tout intérêt à faire découvrir aux étudiants leur secteur d'activité, d'autant que les stagiaires sont souvent en mesure de leur apporter un petit complément de main-d'oeuvre utile.

Par le passé, on a constaté que certains stages pouvaient être utilisés comme une modalité de pré-embauche, ou même correspondre à un véritable emploi mais sans contrat de travail. Ces abus ont conduit le législateur à encadrer le déroulement des stages. Ainsi, l'article 9 de la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, qui vise les stages en entreprise réalisés dans le cadre du cursus pédagogique des étudiants en formation initiale (hors apprentissage), prévoit :

- d'une part, la conclusion d'une convention de stage entre l'entreprise d'accueil, le stagiaire et son établissement d'enseignement, afin de prémunir les étudiants contre les pratiques abusives et de leur assurer de bonnes conditions de travail durant leur stage ;

- d'autre part, la gratification des étudiants lorsque la durée de leur stage est supérieure à trois mois consécutifs, en plus du remboursement des frais (transport, restauration...), afin de rétribuer leur participation à la vie de l'entreprise. Cette gratification n'a pas le caractère juridique d'un salaire.

Depuis lors, le dispositif a été amélioré sur trois points :

- en 2008, la mesure a été élargie, par décret, aux stages effectués au sein d'une association, d'une entreprise publique ou d'un établissement public à caractère industriel et commercial ;

- en 2009, un décret a prévu la même gratification pour les stagiaires accueillis dans les administrations et les établissements publics de l'Etat ;

- enfin, la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a ramené de trois à deux mois consécutifs la durée minimale du stage à compter de laquelle une gratification est due au stagiaire.

Force est de reconnaître que la mise en oeuvre de la gratification n'a pas eu que des effets positifs. L'expérience montre en effet qu'elle a entraîné, à l'usage, un effet contre-productif : celui de restreindre sensiblement l'offre de stages. Sont particulièrement concernés les secteurs sanitaire, social et médico-social, pour lesquels les stages de longue durée occupent une part importante de la formation des étudiants et dont la validation est indispensable à l'obtention des diplômes.

Il s'avère que de nombreuses structures d'accueil se sont désengagées de la formation des étudiants, estimant ne pas disposer des moyens financiers suffisants pour assumer les dépenses de gratification. Faute de proposition, de plus en plus de jeunes se retrouvent donc dans l'incapacité de valider des stages longs et d'achever leur cursus pédagogique. A terme, c'est leur formation qui est menacée. Paradoxalement, cette situation a conduit certains étudiants à s'élever contre la gratification : lors de l'examen du projet de loi « HPST », les étudiants en orthophonie ont demandé que leurs stages en soient exemptés. Leur requête d'ailleurs a été prise en compte et étendue, au cours des débats, à l'ensemble des étudiants auxiliaires médicaux.

Désormais, le mouvement de contestation provient des étudiants travailleurs sociaux : ces deux dernières années, tous les centres de formation en travail social ont été affectés, à des degrés divers, par des mouvements de grève et de blocage des cours ; de nombreuses manifestations d'étudiants ont été organisées à Paris et en province, encore très récemment.

Ces étudiants travailleurs sociaux suivent une formation pour devenir assistants de service social, éducateurs spécialisés, éducateurs de jeunes enfants, conseillers en économie sociale et familiale, assistants familiaux, auxiliaires de vie sociale, etc. Leur cursus pédagogique fait alterner, à quasi-parité, enseignement théorique et formation pratique, dans laquelle les employeurs du secteur ont su prendre toute leur part pour favoriser l'insertion professionnelle rapide et durable des jeunes dans un secteur en plein essor.

Or, ce système est aujourd'hui menacé par la pénurie de stages, elle-même suscitée par l'obligation de gratification qui a créé trois séries de difficultés :

- l'inégalité public/privé : initialement, seuls les établissements et services sociaux et médico-sociaux de droit privé étaient tenus de rétribuer les stagiaires, les administrations et les établissements publics administratifs ne l'étaient pas. Il en a résulté une inégalité de traitement entre les étudiants selon leur lieu de stage. Depuis, ce problème a été en partie résolu puisque le champ d'application de l'obligation de gratification a été étendu en 2009 aux administrations et établissements publics de l'Etat. En revanche, cette obligation ne concerne toujours pas les administrations territoriales et les établissements publics qui leur sont rattachés ;

- l'appauvrissement quantitatif et qualitatif des lieux de stage : dès la mise en place des gratifications, les établissements et services sociaux et médico-sociaux ont fait savoir qu'ils auraient des difficultés à assumer cette nouvelle charge financière. La raréfaction de l'offre se traduit notamment par la diminution du nombre de stages longs au profit des stages courts, moins propices à l'acquisition de connaissances pratiques approfondies ;

- la remise en cause des projets personnels de formation : habituellement, il est demandé à chaque étudiant en travail social de s'engager dans un processus de formation personnalisée destiné à lui donner une vision d'ensemble des secteurs où il pourra être amené à intervenir à l'avenir. La contraction de l'offre de stage a fortement altéré cette démarche.

Il est clair que le principal obstacle à l'accueil des stagiaires est d'ordre financier : les établissements sociaux et médico-sociaux ne s'estiment pas en mesure de prendre en charge les dépenses de gratification. Aussi, pour répondre à leurs inquiétudes, la direction générale de l'action sociale (DGAS) a pris, en 2008, deux circulaires destinées à préciser les modalités de financement de la mesure. Celles-ci rappellent tout d'abord que la gratification doit être prise en charge par les budgets des établissements. Elles indiquent ensuite que, s'agissant des établissements et services médico-sociaux (ESMS) financés par l'Etat, il appartient aux Drass et aux Ddass de prendre en compte ces dépenses dans le cadre des financements qu'elles leur octroient. Pour ce qui concerne les ESMS tarifés par les conseils généraux, la DGAS se contente de rappeler que les dépenses afférentes aux gratifications sont imputables sur les budgets.

Malgré les recommandations des syndicats d'employeurs, les efforts des services de l'Etat et l'engagement d'un certain nombre de conseils généraux, les établissements de formation en travail social continuent de rencontrer de sérieuses difficultés pour garantir les temps de formation pratique. Ils dénoncent l'insuffisance des moyens alloués pour financer les gratifications et estiment que, sans accompagnement financier adéquat, celles-ci compromettent gravement le processus global de formation des travailleurs sociaux. L'association française des organismes de formation et de recherche en travail social (Aforts) considère ainsi que c'est à l'Etat, en tant que promoteur de cette mesure, d'assurer le financement des rétributions accordées aux stagiaires. De leur côté, certaines fédérations d'établissements, rappellent - sans pour autant en contester le principe - que la rémunération des stages risque de mettre en péril l'accueil en établissements de la branche sanitaire, sociale et médico-sociale si aucun financement compensateur n'est dégagé.

L'objectif de la proposition de loi est donc de permettre aux étudiants travailleurs sociaux d'achever leur cursus et d'obtenir leur diplôme au moment où le secteur social et médico-social connaît d'importants besoins de recrutement. Son dispositif s'inspire directement de la solution retenue pour les auxiliaires médicaux dans la loi « HPST » : exempter les stages intégrés à la formation des étudiants travailleurs sociaux de l'obligation de gratification, à l'exclusion des indemnités justifiées par les contraintes liées à ces stages. Pour autant, cette formule, la plus efficace à court terme, ne peut être que temporaire car il n'est pas question de remettre en cause le principe de gratification, ni les objectifs qui lui ont été assignés, en particulier l'amélioration des conditions de vie des étudiants.

Le but n'est pas de démonter progressivement, secteur par secteur, l'obligation de gratification, mais de chercher les moyens d'en atténuer les effets contre-productifs et de faire en sorte que les structures d'accueil soient en mesure d'assurer leurs obligations légales. En décembre dernier, l'Igas a été chargée d'évaluer l'incidence de la réglementation des stages, ce qui suppose, au-delà de la question de la gratification, d'engager aussi une réflexion sur l'organisation du cursus pédagogique des étudiants travailleurs sociaux.

Pour ces motifs, Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a présenté un amendement visant d'une part, à limiter dans le temps - jusqu'au 31 décembre 2012 - cette dérogation au principe de gratification, d'autre part, à prévoir l'établissement d'un bilan de sa mise en oeuvre, que le Gouvernement transmettra au Parlement. Cette solution a non seulement le mérite d'apporter une réponse immédiate à la pénurie de l'offre de stages, mais aussi celui de laisser le temps d'étudier, notamment sur la base des conclusions de la mission de l'Igas, les pistes d'aménagement possibles de l'obligation de gratification dans le secteur social et médico-social.

Françoise Henneron a confirmé la situation dramatique de nombreux étudiants, qui recherchent désespérément un stage et qui, faute de proposition, sont prêts à renoncer à la gratification. Trouver des structures d'accueil est devenu un véritable parcours du combattant. Des solutions doivent impérativement être proposées pour permettre à ces jeunes d'achever leur cursus de formation.

Gérard Dériot a estimé que la présente proposition de loi est une initiative importante qui a le mérite de mettre le doigt sur un véritable problème : celui du financement de la gratification des stages. Pour les établissements d'accueil, cette rétribution constitue une dépense supplémentaire qui doit être prise en charge par les budgets. Aussi, chaque autorité tarifaire du secteur social et médico-social, à savoir l'Etat et les conseils généraux, doit prendre ses responsabilités lorsqu'elle accorde des financements aux structures. Par ailleurs, l'accueil de stagiaires n'a pas que des conséquences financières, il peut aussi poser des problèmes organisationnels aux établissements : ceux-ci ne sont pas toujours en mesure, faute parfois de personnels suffisants, de les accompagner convenablement tout au long de leur période de stage. En tout état de cause, les stages constituent une expérience professionnelle indispensable au bon exercice futur d'un métier.

Jean-Pierre Godefroy a déclaré ne pas partager l'avis du rapporteur et rappelé avoir été l'auteur d'une proposition de loi, en 2006, visant à organiser le recours aux stages, texte qui a été rejeté par le Sénat. La même année, une proposition de loi avait d'ailleurs été déposée à l'Assemblée nationale par Valérie Pécresse pour encourager et moraliser le recours aux stages par les entreprises, et qui fixait la rétribution des stagiaires à 50 % du Smic. Toujours en 2006, des progrès en matière d'encadrement des stages ont été réalisés puisqu'à l'initiative de Gérard Larcher, alors ministre du travail, une charte des stages étudiants a été établie. Enfin, la loi du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a permis de franchir un pas supplémentaire, en posant le principe de gratification obligatoire des stagiaires. Le montant de cette rétribution est actuellement de l'ordre de 400 euros par mois, exonéré de charges, ce qui ne paraît pas excessif. Revenir sur ce principe constituerait une grave régression. Sachant qu'un million de jeunes sont concernés par la précarité, il n'est pas concevable de leur retirer l'aide financière qui leur octroyée en tant que stagiaires. La mesure prise dans le cadre de la loi « HPST » n'est pas un exemple à suivre : contrairement à ce qu'ils prétendent, les orthophonistes libéraux sont capables d'accueillir un stagiaire et de le rémunérer 400 euros par mois !

Il serait préférable de supprimer certaines niches fiscales et d'affecter les recettes correspondantes au financement de la gratification des stagiaires. Quelle que soit la solution choisie, il est clair que la priorité doit être l'amélioration des conditions de vie des jeunes. La mission d'information sur le mal-être au travail a pu constater, lors d'un déplacement sur le terrain, que l'entreprise Renault propose, certes, peu de stages, mais les rémunère très bien.

Ce n'est pas le moment de pénaliser la formation en travail social, alors que le secteur connaît de forts besoins de recrutement. Il faut, en outre, mener une réflexion sur la durée des stages. Une durée trop longue n'est pas forcément pertinente ; celle-ci ne devrait pas dépasser six mois. En conclusion, la proposition consistant à faire de cette dérogation au principe de gratification une mesure temporaire n'est pas acceptable car elle ne résout pas le problème du financement. Surtout, la mise en place d'une telle exception risque d'avoir un effet domino sur d'autres secteurs.

Jean-Marie Vanlerenberghe a demandé des précisions sur le chiffre d'un million d'étudiants évoqué par le rapporteur et a souhaité savoir combien d'étudiants travailleurs sociaux sont concernés par la pénurie d'offre de stages. Par ailleurs, connaît-on le montant global des gratifications en cause ? Le principe de gratification est une bonne mesure, mais force est de reconnaître que sa mise en oeuvre pose des problèmes sur le terrain. Les associations, souvent gestionnaires des structures médico-sociales, ne disposent pas, en effet, des moyens de financement suffisants pour prendre en charge cette nouvelle dépense. Toutefois, l'exception prévue par la proposition de loi ne peut être que transitoire, au risque sinon de remettre durablement en cause le principe même de gratification.

Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a précisé que ce chiffre d'un million ne correspond pas à celui des étudiants stagiaires, mais au nombre de jeunes dont les ressources sont inférieures au seuil de pauvreté.

Claude Jeannerot a estimé que le rapport dresse un bon état des lieux de la situation, mais a regretté qu'il conclue à la nécessité de déroger au principe de gratification obligatoire des stages. Il faut, dès à présent, étudier les solutions permettant de régler le problème du financement de cette mesure. Ne serait-il pas envisageable d'intégrer les gratifications dans le coût de la formation ? Au-delà de l'aspect financier, il est nécessaire d'insister sur la charge pédagogique que constituent les stages pour les structures d'accueil.

Jean Desessard a d'abord demandé si les animateurs sociaux font partie des travailleur sociaux. Puis il a estimé que la proposition consistant à supprimer la gratification n'est pas une bonne mesure ; n'entame-t-on pas là une « course vers le bas » ? Une autre solution consisterait à faire prendre en charge le coût des rétributions soit par l'Etat - idée qui avait été évoquée lors des travaux de la mission commune d'information sur la jeunesse, soit par les lieux de stage eux-mêmes.

Jean-Louis Lorrain a indiqué avoir été sensibilisé, en tant que président d'une école d'assistants de service social et d'éducateurs, au problème de la pénurie de stages des étudiants travailleurs sociaux. Au-delà de cette question, se pose aussi celle de la qualité des stages proposés. Pour que les périodes de stage soient réellement bénéfiques aux jeunes, il est indispensable de bien former les maîtres de stages.

En tant qu'employeurs, les conseils généraux passent des conventions de stage avec les jeunes et les établissements dont ils relèvent. Ils participent également au financement des gratifications via les crédits qu'ils octroient aux établissements sociaux et médico-sociaux relevant de leur compétence. Il est intolérable que certains d'entre eux se retrouvent aujourd'hui dans l'incapacité d'assumer la charge financière des gratifications. Sans doute les régions, en tant qu'interlocutrices privilégiées des structures d'accueil, doivent-elles aussi être sollicitées. Certains organismes de formation ont, pour leur part, proposé la création d'un fonds d'intervention spécifiquement dédié au financement des gratifications.

Par ailleurs, il faut souligner la grande diversité des stagiaires ; ceux-ci ont des statuts différents : élèves boursiers, adultes en formation, jeunes en apprentissage, etc. En conclusion, la présente proposition de loi est une initiative courageuse qui a le mérite de s'attaquer à un sujet complexe. En excluant de l'obligation de gratification les stages effectués par les étudiants en travail social, elle répond à une situation d'urgence. En revanche, il est indispensable que cette dérogation soit limitée dans le temps, comme le propose le rapporteur.

Marc Laménie a fait remarquer que la pénurie d'offre de stages est un problème qui, certes, concerne le secteur social et médico-social, mais aussi d'autres secteurs d'activité. L'accueil des stagiaires demande une implication très forte de la part des personnels qui sont chargés de l'accompagnement des jeunes. Il requiert également un partenariat approfondi entre l'éducation nationale et les structures d'accueil, notamment à propos des stages effectués par les collégiens de la classe de troisième.

Guy Fischer a exprimé son désaccord avec la conclusion du rapport tendant à créer une exception au principe de gratification. Pendant longtemps, les stagiaires ont été victimes d'abus de la part des employeurs. L'obligation de gratification introduite en 2006 est un acquis social, sur lequel il n'est pas question de revenir. La mise en oeuvre de cette mesure révèle avant tout les difficultés financières auxquelles est confronté l'ensemble du secteur social et médico-social (aide à la personne, maintien à domicile...). Celui-ci traverse une crise financière sans précédent, qui l'asphyxie peu à peu. Il faudra que la commission des affaires sociales se penche sur cette question. La présente proposition de loi est un très mauvais signal donné au secteur et va à l'encontre de ce que le législateur avait adopté en 2006. En suspendant la gratification, elle entérine la situation de précarité dans laquelle se trouvent de nombreux étudiants aujourd'hui. La proposition de loi de Jean-Pierre Godefroy tendant à organiser le recours aux stages allait, elle, dans le bon sens.

Patricia Schillinger a estimé que le présent texte permet, certes, de faire le point sur la rémunération des stagiaires, mais qu'il n'est pas acceptable car il remet en cause le principe même de gratification. Il est étonnant de constater que l'on trouve les moyens de rétribuer les stages des étudiants en CAP ou en BEP et pas ceux des élèves en formation de travail social. Cette situation est d'autant moins acceptable que ces derniers sont amenés à effectuer des stages souvent éloignés de leur lieu de résidence, ce qui a un coût financier non négligeable. En outre, la gratification accordée aux stagiaires est, pour leurs parents, une aide financière bienvenue qui va alléger d'autant les frais liés à l'éducation de leur enfant. L'Alsace, en tant que région frontalière, a l'avantage de sa proximité avec la Suisse, qui conduit de nombreux jeunes à y faire leurs études, d'autant que dans ce pays, l'allocation familiale est versée jusqu'aux vingt-quatre ans de l'enfant (vingt ans en France). Il faut se donner les moyens de rétribuer tous les stagiaires, et non pas détricoter progressivement l'obligation de gratification.

André Lardeux a remercié les auteurs du texte pour la solution pragmatique qu'ils proposent. Il va de soi que la gratification est un principe important qui ne doit pas être remis en cause car il est normal que les jeunes stagiaires soient rétribués pour leur participation au fonctionnement des structures d'accueil. Ce moratoire n'est qu'une réponse provisoire qui offre, par ailleurs, l'occasion de dresser deux constats. Le premier est que le système français n'est plus capable de financer certaines dépenses, dont la rémunération des stages. Le second porte sur la rémunération de la formation dont la situation est ubuesque : d'un côté, les élèves de certaines grandes écoles (Polytechnique, par exemple) sont très bien rémunérés pendant leurs études, alors qu'ils n'en ont pas forcément besoin, de l'autre, les étudiants de certaines filières - comme c'est le cas en médecine - perçoivent une rémunération très faible (un externe en médecine reçoit une centaine d'euros par mois). Il serait également souhaitable de réfléchir au mode de financement et d'attribution des bourses. Certes, il est logique que celles-ci soient d'abord attribuées sur critères sociaux, mais il faudrait ensuite ne tenir compte que de critères universitaires et il serait courageux d'admettre que les étudiants qui ne mènent pas leurs études avec sérieux ne peuvent continuer à recevoir une bourse. S'agissant des travailleurs sociaux, lancer une réflexion sur l'organisation de leur cursus pédagogique semble nécessaire, notamment pour s'interroger sur la place accordée aux stages au cours de la formation initiale.

Raymonde Le Texier a dit partager le constat d'André Lardeux sur les incohérences du système de rémunération des jeunes en formation. Si des moyens financiers sont dégagés pour rémunérer les élèves de Polytechnique ou de l'école nationale de la magistrature (ENM), pourquoi n'en serait-il pas de même pour les étudiants de la filière sociale et médico-sociale ? En tant que législateur, il est impensable de vouloir supprimer la gratification pour ces jeunes, alors que la précarité étudiante est une réalité alarmante. Une véritable solution au problème du financement de cette mesure doit être trouvée ; il faut y travailler dès à présent. En aucun cas les stagiaires travailleurs sociaux ne sauraient être moins bien traités que les autres, d'autant qu'ils sont souvent chargés d'interventions éprouvantes auprès de familles en difficulté.

Colette Giudicelli a dit comprendre le rapporteur, dont la démarche consiste à apporter une solution d'urgence à la pénurie d'offre de stages. En revanche, attendre 2012 pour réfléchir aux moyens permettant de financer la gratification dans le secteur social et médico-social constitue sans doute un délai trop long. Par ailleurs, il serait souhaitable que les régions, qui ont une compétence en matière de formation et d'emploi, prennent aussi leurs responsabilités sur cette question et acceptent de fournir des efforts financiers.

Jacky Le Menn a estimé que le rapport met l'accent sur un problème très délicat : celui du financement de l'obligation de gratification des stages. Sur le principe, tout le monde soutient cette mesure, mais lorsqu'il s'agit d'aborder la question des moyens financiers, les divisions apparaissent. Sachant qu'il est du ressort de l'Etat de prendre en charge le coût de la formation initiale, la dépense entraînée par les rétributions des stagiaires doit logiquement lui revenir ; celle-ci fait partie du coût global de la formation. Pourquoi ne pas créer, par exemple, un fonds national destiné à financer la formation ? Il n'y a pas de raison pour que les étudiants des grandes écoles d'ingénieurs soient rémunérés et que les étudiants en travail social ne le soient pas. Une telle situation serait profondément inéquitable. Cette proposition de loi apporte une mauvaise réponse à un vrai problème.

Après avoir fait remarquer que le travail du rapporteur a le mérite de faire avancer la discussion, Nicolas About a, d'une part, rappelé son attachement au principe de gratification des stages effectués lors de la formation initiale - compte tenu des abus constatés par le passé -, d'autre part, souligné la nécessité toute particulière de rétribuer les stages d'expérience, réalisés à l'issue de la formation. Concernant la question du financement, il faut être vigilant à ne pas créer une confusion entre les difficultés générales rencontrées par le secteur social et médico-social et celles soulevées spécifiquement par l'obligation de gratification des stagiaires travailleurs sociaux. Il s'agit de deux problématiques distinctes. Il est vrai que les établissements sociaux et médico-sociaux font face à un problème de financement, principalement lié à leur tarification tripartite (forfait soins, forfait hébergement, forfait dépendance). En aucun cas, la rétribution des stages n'a à avoir avec ces trois sections tarifaires. Dès lors, de qui pourrait relever son financement ? Assurément, les conseils régionaux ont un rôle à jouer puisqu'ils sont en charge de la formation médico-sociale. Une solution consisterait à faire courir jusqu'au 31 décembre 2010 l'exception au principe de gratification, puis à prévoir, qu'à compter du 1er janvier 2011, les conseils régionaux remboursent les rétributions dues aux stagiaires au titre de la période de dérogation.

Guy Fischer a, une nouvelle fois, insisté sur le fait qu'il existe un véritablement problème de financement de l'ensemble du secteur social et médico-social, qui ne peut être sous-estimé.

Jean-Pierre Godefroy a rappelé que le cursus de formation n'est pas fixé par la région, mais par l'Etat. En tant que promoteur de la gratification des stages, c'est à lui d'assumer son financement. Il est inacceptable de vouloir faire supporter la charge de cette mesure par les régions. Si tel devait être le cas, encore faudrait-il que celles-ci disposent des moyens financiers adéquats.

Claude Jeannerot a jugé cohérente l'idée consistant à attribuer un rôle aux régions dans le financement de la gratification des stages. En revanche, cela supposerait de leur attribuer les ressources correspondantes. A tout transfert de compétence doit correspondre un transfert de moyens.

Jean-Marie Vanlerenberghe a indiqué qu'il pourrait être envisagé de transférer aux régions, qui ont une compétence en matière de formation, le financement des stages effectués dans le secteur public, actuellement pris en charge par l'Etat.

En réponse à Jean Desessard, Sylvie Desmarescaux a d'abord indiqué que les animateurs sociaux ne font partie des travailleurs sociaux, avant de lui rappeler que, lors de la discussion du projet de loi « HPST », il avait dit comprendre la démarche visant à exclure de l'obligation de gratification les stages effectués par les étudiants auxiliaires médicaux. Par ailleurs, affirmer que les orthophonistes libéraux, et les autres auxiliaires médicaux d'ailleurs, peuvent facilement assumer une charge supplémentaire de 400 euros par mois pour l'accueil d'un stagiaire est révélateur d'une méconnaissance du terrain. Cette somme n'est pas négligeable, surtout pour les professionnels débutants.

S'agissant de la proposition de loi, son objectif n'est pas de supprimer le principe de gratification, mais de répondre au cri d'alarme des étudiants travailleurs sociaux. Faute de stages, ceux-ci ne pourront pas valider leur diplôme. Il est donc indispensable de leur apporter rapidement une solution. Par ailleurs, une réflexion doit être menée sur l'organisation de leur cursus pédagogique, ce qui nécessite un peu de temps. La formation des maîtres de stages est également un enjeu important, puisqu'il en va de la qualité des stages proposés aux étudiants.

Actuellement, aucune statistique n'est disponible sur le nombre d'étudiants affectés par la contraction de l'offre de stages. Le rapport de l'Igas, qui sera rendu public dans les prochains mois, devrait permettre de mesurer l'ampleur du phénomène. En tout état de cause, un véritable problème de financement existe que les auteurs de la présente proposition de loi ne sous-estiment pas. Toutefois, dans l'attente de solutions pérennes, ils estiment indispensable de donner aux étudiants la possibilité d'achever leur formation : faciliter l'accès aux stages est la première des priorités.

Puis, pour tenir compte du débat, Sylvie Desmarescaux a proposé de rectifier son amendement afin de préciser que le bilan de la mise en oeuvre de la dérogation, que le Gouvernement devra transmettre au Parlement avant le 31 décembre 2012, déterminera les conditions dans lesquelles les conseils régionaux prennent en charge le remboursement de la gratification des stagiaires.

Après avoir jugé cette nouvelle rédaction inacceptable, Jean-Pierre Godefroy a déploré que le débat en séance publique sur ce texte, qui se tiendra le 29 avril prochain, ait lieu alors qu'aucune donnée statistique sur l'ampleur de la pénurie de stages ne sera encore disponible. En outre, il faut rappeler que les acteurs du secteur social et médico-social, en particulier les organismes de formation et les fédérations d'établissements, ne remettent pas en cause le principe de gratification, mais demandent les moyens financiers correspondants.

Nicolas About a soutenu la proposition du rapporteur en considérant qu'elle n'a pas pour objet de transférer la charge de la gratification des stages aux conseils régionaux, mais de permettre d'étudier les conditions dans lesquelles ceux-ci pourraient être amenés à rembourser la gratification due aux stagiaires, au terme des deux années de dérogation.

Muguette Dini, présidente, a rappelé les termes de l'amendement proposé : limiter la période de non-gratification des stages des étudiants travailleurs sociaux au 31 décembre 2012 et demander au Gouvernement le bilan de cette mesure en incluant l'étude des conditions dans lesquelles les conseils régionaux pourraient ensuite prendre en charge le remboursement de la gratification des stagiaires.

Jean Desessard a fait remarquer que les formations permettant d'accéder à un diplôme en travail social ne relèvent pas toutes de la compétence des régions.

Jean-Marie Vanlerenberghe a estimé trop éloignée la date du 31 décembre 2012 qu'il serait préférable d'avancer d'un an.

Raymonde Le Texier a fait observer que la proposition du rapporteur pose plus de problèmes qu'elle n'en résout. Les associations « Sauvegarde de l'enfance » ou le service social de l'enfance, structures accueillant fréquemment des stagiaires travailleurs sociaux, négocient leur prix de journée avec le ministère de la justice et les conseils généraux : pourquoi la région devrait-elle subitement intervenir dans ce processus ?

Annie David a jugé l'amendement inacceptable et s'est dite opposée à la levée, même temporaire, de l'obligation de gratification des stages effectués par les étudiants en travail social. C'est un très mauvais signal envoyé aussi bien à ces jeunes, qu'au secteur médico-social dans son ensemble.

Françoise Henneron a regretté que certains collègues ne mesurent pas à quel point le désarroi des étudiants est grand face à la diminution du nombre de terrains de stage.

Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a, une nouvelle fois, rappelé que la proposition de loi est une réponse à une demande de terrain, émanant des étudiants eux-mêmes. Il ne s'agit pas de supprimer définitivement la gratification, mais de la suspendre pendant une période déterminée afin que les jeunes puissent accéder à des stages longs.

Jean-Marie Vanlerenberghe a proposé un sous-amendement à l'amendement du rapporteur visant à ramener au 31 décembre 2011 la date à laquelle la dérogation prendra fin.

Sylvie Desmarescaux, rapporteur, a objecté que cette période lui semble trop courte non seulement pour étudier, sur la base du rapport de l'Igas, les moyens d'atténuer les effets contre-productifs de la gratification dans le secteur social et médico-social, mais aussi pour réfléchir à une réorganisation du cursus pédagogique des étudiants travailleurs sociaux.

La commission a alors rejeté le sous-amendement de Jean-Marie Vanlerenberghe, puis a adopté l'amendement du rapporteur.

Elle a ensuite adopté le texte de la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

* 1 En application de l'article 30 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie.

* 2 Article 59 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires.

* 3 « Les stages en entreprise ne relevant ni des dispositions de l'article L. 211-1 du code du travail, ni de la formation professionnelle continue telle que définie par le livre IX du même code font l'objet entre les stagiaires, l'entreprise d'accueil et l'établissement d'enseignement d'une convention dont les modalités sont déterminées par décret. Ces stages, à l'exception de ceux qui sont intégrés à un cursus pédagogique, ont une durée initiale ou cumulée, en cas de renouvellement, qui ne peut excéder six mois. »

* 4 « Lorsque la durée du stage est supérieure à trois mois consécutifs, celui-ci fait l'objet d'une gratification dont le montant peut être fixé par convention de branche ou par un accord professionnel étendu ou, à défaut, par décret. Cette gratification n'a pas le caractère d'un salaire au sens de l'article L. 140-2 du même code. »

* 5 Projet de loi relatif à l'égalité des chances - Rapport Sénat n° 210 (2005-2006) - Alain Gournac, rapporteur au nom de la commission des affaires sociales.

* 6 Le terme de « travailleur social » désigne l'ensemble des professionnels ayant reçu une formation sociale et qui sont engagés dans la lutte contre les exclusions et contre la maltraitance ; la prévention et la compensation de la perte d'autonomie, des handicaps ou des inadaptations ; la promotion du droit au logement, de la cohésion sociale et du développement social. Il s'agit, entre autres, des assistants de service social, des éducateurs spécialisés, des éducateurs de jeunes enfants, des conseillers en économie sociale et familiale, des assistants familiaux, des auxiliaires de vie sociale.

* 7 Circulaire du 21 avril 2008 relative au financement des gratifications obligatoires de stage étudiant dans les établissements et services sociaux ou médico-sociaux privés dans le cadre de formations initiales préparant aux diplômes de travail social.

* 8 A l'occasion de la présentation du plan d'urgence pour la formation et l'accès à l'emploi des jeunes, le Président de la République a annoncé l'abaissement de trois à deux mois consécutifs la durée minimale de stage donnant droit à gratification ; mesure entérinée dans la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie.

* 9 Enquête besoins en main-d'oeuvre (BMO), Pôle emploi, avril 2009.

* 10 « France, ton atout « jeunes » : un avenir à tout jeune », rapport d'information Sénat n° 436 (2008-2009) de Christian Demuynck, mission commune d'information sur la politique en faveur des jeunes, 26 mai 2009.