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Projet de loi relatif à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le dialogue social s'est progressivement développé dans la fonction publique : en raison de leur statut, les fonctionnaires n'ont pas bénéficié aussi rapidement que les salariés du secteur privé des développements du droit social depuis la reconnaissance, par la loi en 1884, des syndicats professionnels. Aujourd'hui encore, les agents publics, chargés d'assurer la mise en oeuvre du service public conservent leurs spécificités : les relations établies avec leurs employeurs ne sont pas de nature contractuelle : le fonctionnaire est vis-à-vis de l'administration dans une situation statutaire et règlementaire ainsi que l'a rappelé devant votre commission des lois M. Georges Tron, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, entendu le 11 mai 20101(*).

Cette position détermine les caractères particuliers du dialogue social dans la fonction publique.

Les temps, cependant, ont changé depuis la fin du XIXème siècle et les intérêts professionnels des agents publics ont petit à petit été reconnus, organisés, principalement depuis l'après-guerre avec la reconnaissance du droit syndical en 1946. Mais, déjà, la IIIème République avait été amenée peu à peu à tolérer le fait syndical. La Vème République sera celle qui attribuera aux syndicats, désormais juridiquement constitués, les moyens de fonctionner et aux agents la faculté de s'exprimer non seulement par la voix de leurs organisations, conduites à négocier avec l'administration sur divers problèmes de leur situation matérielle et juridique, mais également par leurs représentants dans les organismes consultatifs créés au sein de la fonction publique.

Le projet de loi soumis au Sénat constitue une nouvelle et importante étape puisque, fruit d'un accord négocié entre les pouvoirs publics et les organisations syndicales, il modernise profondément la concertation.

Cependant, les aléas du processus parlementaire ont conduit le projet à déborder de son objet unique pour aborder divers aspects du statut de la fonction publique par des ajouts divers et d'importance inégale.

C'est pourquoi la commission des affaires sociales s'est saisie pour avis, sur le rapport de notre collègue Sylvie Desmarescaux, de l'article 30 supprimant le classement en catégorie active des corps et cadres d'emplois d'infirmiers et de personnels paramédicaux classés en catégorie A.

I. LE DIALOGUE SOCIAL DANS LA FONCTION PUBLIQUE : UN CADRE RÉGLEMENTÉ ET CONTRAINT

La concertation « vit » à la fois par la pratique de la négociation et au sein des organismes consultatifs créés aux différents niveaux des trois fonctions publiques qui permettent l'expression des fonctionnaires par l'intermédiaire de leurs représentants.

A. LA NÉGOCIATION SOCIALE DANS L'ÉLABORATION DU STATUT : UNE PLACE LIMITÉE PAR NATURE

Dans le droit de la fonction publique, la place de la négociation institutionnelle est limitée. Mais celle-ci a dépassé le cadre législatif restrictif pour se diffuser au-delà de son champ obligatoire.

1. Un champ restreint

L'article 8 de la loi du 13 juillet 1983 reconnaît la compétence des organisations syndicales pour négocier avec le gouvernement mais en la limitant au seul domaine salarial : à savoir la détermination de l'évolution des rémunérations. Dans ce cadre, le ministre chargé de la fonction publique rencontre, chaque année, les syndicats pour arrêter l'augmentation du point d'indice.

Pour le reste -les conditions et l'organisation du travail-, le législateur n'a prévu -pour les syndicats- que le droit d'en débattre avec les autorités de gestion qui n'ont donc pas de pouvoir de décision, aux différents niveaux.

2. ... élargi par la pratique

Or, on peut constater la conduite de négociations, au cours des dernières années, en dehors du cadre de l'article 8. Cette pratique s'est amplifiée à l'occasion de la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail.

L'aboutissement de ces discussions est variable selon les fonctions publiques : d'une grande ampleur dans la fonction publique hospitalière, elles ne sont concrétisées dans la fonction publique territoriale que par la signature, au plan national, de l'accord cadre du 8 février 1990 sur la formation.

La FPT bénéficie, toutefois, des accords conclus pour l'ensemble des trois fonctions publiques.

Les accords conclus depuis 20 ans

Plusieurs accords ont été négociés depuis les années 1990 hors accords salariaux.

Dans les trois fonctions publiques

- la rénovation de la grille (protocole Durafour du 9 février 1990) ;

- la création du congé de fin d'activité (CFA) par le protocole du 16 juillet 1996 ;

- la résorption de l'emploi précaire qui a donné jour aux protocoles d'accord du 14 mai 1996 et du 10 juillet 2000 ;

- l'amélioration des carrières et l'évolution de l'action sociale dans la fonction publique, en 2006-2008 (protocole du 25 janvier 2006) ;

- l'action sociale (protocole du 25 janvier 2006) ;

- le protocole sur la formation professionnelle tout au long de la vie du 21 novembre 2006 ;

- le pouvoir d'achat (relevé de conclusions du 21 février 2008).

- la rénovation du dialogue social dans la fonction publique (relevé de conclusions du 2 juin 2008) ;

- santé et sécurité au travail dans la fonction publique (accord du 20 novembre 2009).

Dans la fonction publique de l'Etat

- la formation continue, qui a fait l'objet de trois accords-cadres (1989, 1992, 1996) déclinés par des accords négociés dans chaque ministère, et récemment du protocole du 21 novembre 2006 ;

- l'hygiène et la sécurité : thème traité par un protocole d'accord du 28 juillet 1994 ;

- l'emploi des travailleurs handicapés qui a donné lieu à un protocole d'accord signé le 9 octobre 2001.

Dans la fonction publique hospitalière

- les rémunérations, les conditions de travail et le dialogue social, la formation, dans le cadre du protocole « Evin » du 21 octobre 1988 ;

- les rémunérations, les effectifs, le travail de nuit, la formation initiale et la promotion professionnelle dans le cadre du protocole « Durieux » du 15 novembre 1991 ;

- les conditions de travail, la modernisation sociale de l'hôpital et le dialogue social, principaux axes du protocole « Aubry » du 14 mars 2000 ;

- la revalorisation des carrières dans les filières professionnelles de la fonction publique hospitalière mise en oeuvre par le protocole « Guigou » du 14 mars 2001 ;

- le développement du dialogue social, la formation, l'amélioration des conditions de travail, l'action sociale, les statuts des personnels, dans le protocole du 19 octobre 2006.

Dans la fonction publique territoriale, le seul accord signé au niveau national est l'accord-cadre du 8 février 1990 sur la formation

Source : DGAFP

* 1 Compte rendu consultable sur le site du Senat, à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/bulletin/20100510/lois.html#toc2