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Projet de loi portant réforme du crédit à la consommation

 

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Rapport n° 538 (2009-2010) de M. Philippe DOMINATI, fait au nom de la commission spéciale, déposé le 9 juin 2010

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N° 538

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 juin 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant réforme du crédit à la consommation,

Par M. Philippe DOMINATI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; MM. Gilbert Barbier, Laurent Béteille, Claude Biwer, Mmes Nicole Bricq, Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Dominique de Legge, Jean-Pierre Sueur, secrétaires ; M. Philippe Dominati, rapporteur ; MM. Bernard Angels, Alain Anziani, Gérard Bailly, Joël Bourdin, Mme Brigitte Bout, M. Philippe Darniche, Mmes Isabelle Debré, Muguette Dini, M. Jean-Paul Emorine, Mme Anne-Marie Escoffier, M. Alain Fauconnier, Mme Samia Ghali, M. Alain Gournac, Mme Françoise Henneron, MM. Edmond Hervé, Michel Houel, Benoît Huré, Jean-Jacques Jégou, André Lardeux, Mme Isabelle Pasquet, MM. François Patriat, Daniel Raoul, Charles Revet, René Teulade, Alain Vasselle, Bernard Vera, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 94, 114, 173, 255, 325, 364, 447, 448 et T.A. 98 (2008-2009)

Deuxième lecture : 415 et 539 (2009-2010)

Assemblée nationale (13ème législ.) :

Première lecture : 1769, 2129, 2131, 2139, 2150 et T.A. 451

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Il y a exactement un an, le Sénat examinait, en première lecture, le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation, déposé en premier lieu devant lui.

L'encombrement du calendrier législatif a malheureusement empêché l'Assemblée nationale d'examiner rapidement ce texte. Les quatre commissions qui étaient saisies du projet de loi - la commission des affaires économiques au fond, les commissions des affaires sociales, des finances et des lois pour avis - ont rendu leurs rapports en décembre 2009. La séance publique s'est déroulée en plusieurs phases : elle a commencé le 24 mars et s'est achevée par le vote solennel sur le texte adopté par les députés le 27 avril 2010.

Le Sénat entame désormais une nouvelle étape, celle de la deuxième lecture du projet de loi.

Il avait transmis cinquante et un articles à l'Assemblée nationale qui en a adopté cinq conformes, modifié quarante-six et ajouté douze. Le texte sur lequel le Sénat doit maintenant se prononcer comprend donc cinquante-huit articles, alors que le projet initial en comportait trente-quatre.

Ce texte n'est, pour l'essentiel, pas très éloigné de celui que le Sénat avait voté, ce qui témoigne parfaitement de l'importance et de la qualité du travail effectué par votre commission spéciale pour faire émerger des solutions adaptées et aboutir à un compromis, qu'elle estime réellement équilibré. Celui-ci a d'ailleurs recueilli l'assentiment des députés qui ont reconnu « l'apport substantiel du Sénat au projet de loi », ainsi que l'a affirmé François Loos, rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, saisie au fond.

Le Sénat s'est en effet mobilisé depuis longtemps sur ces questions du crédit à la consommation et de la lutte contre le surendettement. Pas moins de cinq propositions de loi traitant de ces thèmes avaient d'ailleurs été déposées peu avant le projet de loi. Tous leurs auteurs - le président de votre commission spéciale, Philippe Marini, Claude Biwer et les membres du groupe de l'Union centriste, Charles Revet et plusieurs de ses collègues, Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, Michel Mercier et les membres du groupe de l'Union centriste - ont largement contribué à l'élaboration du texte issu des travaux du Sénat. Leur engagement en faveur d'un crédit à la consommation plus responsable, d'une meilleure prévention du surendettement et d'un accompagnement renforcé des personnes surendettées doit être souligné car il s'agit assurément d'un sujet essentiel - parfois même critique - pour nombre de nos concitoyens.

Le projet de loi initial poursuivait plusieurs objectifs : d'une part, transposer la directive communautaire du 23 avril 2008 sur le crédit aux consommateurs, d'autre part, réduire le malendettement, notamment en diminuant la part du crédit renouvelable au profit du crédit amortissable, et améliorer les procédures de traitement du surendettement.

Afin d'y parvenir, le Gouvernement a retenu une approche pragmatique : responsabiliser les acteurs afin de réduire les risques inhérents au crédit à la consommation, tout en élargissant l'accès à celui-ci ; accélérer et sécuriser les procédures de traitement du surendettement pour permettre aux ménages en difficulté de sortir plus rapidement de cette situation.

Les travaux et débats menés, au Sénat d'abord, puis à l'Assemblée nationale, ont permis d'aller au-delà encore du texte du Gouvernement, tout en conservant son esprit. Le présent rapport fait l'analyse et le bilan de ces avancées.

I. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A CONFIRMÉ LES DISPOSITIONS NOUVELLES INTRODUITES PAR LE SÉNAT

En première lecture, votre commission avait estimé nécessaire de compléter le projet de loi, de façon à ce qu'il comporte effectivement toute la gamme des outils lui permettant de donner sa pleine mesure.

A cet effet, trois dispositions entièrement nouvelles avaient été introduites, relatives à la réforme du taux de l'usure, au principe de la création d'un fichier positif et au renforcement du micro-crédit.

A. UN NOUVEAU MODE DE CALCUL DU TAUX DE L'USURE

La législation actuelle en matière d'usure est apparue de plus en plus inadaptée aux différentes catégories de prêts à la consommation.

Certains observateurs, au nombre desquels votre rapporteur, souhaitaient que la régulation vienne purement et simplement du marché, bien entendu sous le contrôle d'organes chargés de veiller au respect des règles de la concurrence et, s'agissant des intérêts individuels, sous le contrôle du juge. Retenir une telle démarche aurait signifié la suppression du régime de l'usure. Cela a toutefois paru encore prématuré à votre commission. Même si la plupart des pays voisins assoient leur régulation sur la confiance dans le libre jeu contractuel, votre commission a considéré que le contexte et l'opinion n'étaient pas encore prêts et que la loi pouvait apporter une protection nécessaire aux parties intéressées.

Le Sénat a donc retenu une solution intermédiaire, c'est-à-dire la fixation des taux en raison non pas de la catégorie du produit, mais du montant du crédit.

A cet effet, il a, d'abord, donné une base législative à cette transformation, laissant au pouvoir réglementaire le soin d'en déterminer les modalités précises, ensuite, autorisé une gestion administrée des taux sur une période maximale de deux ans, afin que le changement de règle ne conduise pas à l'effondrement brutal du marché du crédit, enfin, institué un comité ad hoc pour superviser la réforme et vérifier les conditions de constitution des marges des établissements de crédit.

L'Assemblée nationale a adopté quasiment sans modification cette réforme du taux de l'usure qui figure à l'article 1er A du projet de loi.

B. LE PRINCIPE DE LA CRÉATION D'UN FICHIER POSITIF

Alors que le texte du Gouvernement n'évoquait pas l'éventualité de la création d'un fichier « positif », le Sénat a souhaité, à l'initiative de votre rapporteur et du président de votre commission spéciale, que cette question, qui fait débat depuis plusieurs dizaines d'années en France, soit effectivement posée dans le cadre du présent projet de loi.

Il a en conséquence décidé que la mise en place éventuelle d'un tel fichier devrait, en tout état de cause, faire l'objet d'une étude préalable approfondie par un comité faisant coexister des parlementaires, des représentants des établissements de crédit et des représentants des associations de consommateurs, la remise de l'étude devant intervenir au plus tard dans un délai de trois ans à compter de la promulgation de la présente loi.

L'Assemblée nationale - où les débats entre partisans et adversaires de la mise en place d'un tel fichier ont également été vifs - a fait sienne la démarche du Sénat et fait valoir que la mise en oeuvre d'une telle réforme exige, compte tenu de ses implications en particulier en matière d'effectivité d'accès au crédit et de protection des données personnelles, un examen attentif préalable.

L'accord final s'y est fait autour d'un amendement du Gouvernement qui prévoit :

- un rapport sur la création - et non plus sur le seul principe ou l'opportunité de la création - d'un registre national des crédits aux particuliers ;

- ce rapport devra être remis au Gouvernement et au Parlement dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la loi - le Sénat avait retenu un délai de trois ans ;

- un comité chargé de préfigurer cette création et dont la composition sera fixée par décret aura la responsabilité de l'élaboration du rapport. En séance, devant les députés, la ministre de l'économie a donné des indications plus précises sur cette composition, en insistant sur son caractère « mixte », le comité devant représenter l'ensemble des parties prenantes, notamment les associations de consommateurs. Le Sénat avait, de son côté, confié l'élaboration du rapport à la commission chargée d'évaluer la loi, créée à l'article 33 A du projet de loi.

Le travail de compromis s'est ainsi poursuivi à l'Assemblée nationale entre les positions des uns et des autres, y compris celle du Gouvernement.

Avec ce dispositif, la France s'engage donc résolument dans la mise en place d'un instrument dont se sont dotés, parfois depuis plusieurs années, de nombreux Etats européens. Ses modalités de fonctionnement devront être arrêtées avec beaucoup de prudence afin d'éviter qu'il ne soit dévoyé de son objet - la prévention du surendettement et l'accès au crédit - ou n'apparaisse par trop attentatoire aux libertés publiques.

Votre commission considère que le délai réduit est acceptable à la condition que le comité chargé de l'établissement du rapport soit à même de travailler de manière efficace et rapide sur cette question. Il convient, dès lors, que sa mise en place intervienne dans les premières semaines suivant la promulgation de la présente loi et que ses travaux soient réguliers et approfondis.

Or, un tel examen dépendra aussi nécessairement de la célérité avec laquelle la Banque de France aura rénové le fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP), sur la base des aménagements prévus par le présent projet de loi. C'est pourquoi votre commission appelle le Gouvernement et la Banque de France à mettre en oeuvre, dans les plus brefs délais, l'ensemble des moyens nécessaires à la pleine application des modalités nouvelles prévues à l'égard du FICP.

Votre commission regrette que l'Assemblée nationale ait choisi de dissocier l'instance chargée d'évaluer la présente loi de celle qui sera appelée à examiner les conditions dans lesquelles la création d'un fichier mixte pourra intervenir en France. Eu égard aux engagements du Gouvernement, elle est cependant confiante sur le fait que la composition de ce comité reprendra, au moins pour l'essentiel, la composition souhaitée par le Sénat.

C. LE DÉVELOPPEMENT DU MICROCRÉDIT PERSONNEL

Plusieurs auditions avaient montré la nécessité de procéder à une nouvelle définition du microcrédit personnel en le centrant sur sa finalité sociale afin d'en faire un soutien au maintien ou au retour vers l'emploi ainsi qu'à tout projet d'insertion sociale. Il avait aussi semblé important de mettre l'accent sur l'accompagnement social et, dans cette perspective, de permettre au Fonds de cohésion sociale de financer non seulement les garanties, mais aussi directement les dépenses d'accompagnement des bénéficiaires.

L'Assemblée nationale a suivi le Sénat dans cette démarche et même complété le dispositif, en ajoutant certaines actions en faveur de l'insertion à la liste des interventions en garantie du Fonds de cohésion sociale, dans le but confirmé de favoriser la relance du microcrédit personnel.

II. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A MAINTENU LES ENRICHISSEMENTS APPORTÉS PAR LE SÉNAT AU TEXTE INITIAL

En dehors des dispositions nouvelles introduites par le Sénat, les députés ont très largement maintenu les enrichissements apportés par la Haute Assemblée aux dispositions initiales qui s'orientaient pour l'essentiel dans trois directions : la protection du consommateur, la clarification des liens entre commerce et crédit, l'amélioration des procédures de traitement du surendettement.

A. LE RENFORCEMENT DE L'INFORMATION ET DE LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR

Même si le texte du Gouvernement, très proche de la directive européenne, recevait une large approbation de votre commission en première lecture, le Sénat n'en a pas moins souhaité renforcer certaines des dispositions du texte ayant trait à la publicité, à l'information préalable du consommateur et à sa protection, tant au moment de la souscription du contrat qu'à son issue.

Ainsi, il a complété la mention légale devant figurer sur toute publicité, l'a rendue obligatoire sur la fiche d'information à fournir pour chaque offre de crédit, a garanti que la fiche de dialogue ne pourra pas être utilisée par le prêteur à l'encontre de l'emprunteur si celui-ci commet des erreurs ou des omissions et prévu que cette fiche sera accompagnée des justificatifs nécessaires. Il a également décidé l'insertion d'un encadré récapitulatif des caractéristiques essentielles du crédit en première page du contrat de crédit et obligé le prêteur à informer, au moins une fois par an, l'emprunteur du montant du capital restant dû pour chaque crédit.

B. LA CLARIFICATION DES RELATIONS ENTRE COMMERCE ET CRÉDIT

Pour le Sénat, il était essentiel de clarifier la « zone grise » entre commerce et crédit, souvent source de confusions et de malentendus, mêlant encouragement au « désir d'achat » et « argent facile » (en apparence).

C'est la raison pour laquelle il a naturellement approuvé sans réserve la mesure du projet de loi qui impose de manière claire et systématique l'usage au comptant de la carte de paiement/crédit.

Mais pour renforcer encore cet objectif d'assainissement des relations entre prêteurs, vendeurs et consommateurs, le Sénat a souhaité apporter quelques compléments.

Il a ainsi institué une meilleure confidentialité des opérations sur le lieu de vente, garanti la formation des personnels concernés et autorisé un contrôle plus aisé du respect de ces prescriptions par l'autorité administrative.

Il a également permis au consommateur qui désire régler à crédit des achats dépassant une certaine somme de disposer systématiquement d'une offre alternative de crédit amortissable lorsqu'on lui soumet une offre de crédit renouvelable.

Enfin, toujours dans le but de soutenir le crédit personnel plutôt que le crédit renouvelable, il a facilité l'application de la loi Chatel sur la résiliation d'office d'un crédit renouvelable non utilisé.

C. L'AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT DE LA PROCÉDURE DE SURENDETTEMENT ET DU FICP

Afin d'améliorer davantage encore le fonctionnement de la procédure liée au surendettement et au fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers, le FICP, le Sénat a d'abord cherché à mieux harmoniser les pratiques. A cet effet, il a prévu que chaque commission de surendettement adopte un règlement intérieur, celui-ci étant rendu public. Toutes les commissions devront par ailleurs rendre un rapport d'activités annuel, la Banque de France en effectuant la synthèse dans le cadre de son rapport annuel au Président de la République et au Parlement.

Il a aussi développé un suivi social plus étroit des personnes surendettées en donnant par exemple un droit de vote au conseiller en économie sociale et familiale. Il a également ajouté les frais de garde et de déplacement professionnel parmi les dépenses qui constituent le « reste à vivre » et prévu le rétablissement des droits à l'aide personnalisée au logement dès la recevabilité du dossier de surendettement acquise, le déblocage de l'APL se faisant alors au profit du bailleur. Le débiteur pourra surtout être invité à solliciter une mesure d'accompagnement social personnalisé.

Enfin, il a complété les règles de fonctionnement du FICP dans un sens plus favorable aux emprunteurs. L'inscription au fichier ne devra pas conduire à ce qu'une personne se voit refuser un prêt pour ce seul et unique motif. La traçabilité des consultations du FICP par les établissements de crédit sera organisée.

III. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A ACCENTUÉ CERTAINES AVANCÉES DU TEXTE

De son côté, l'Assemblée nationale a elle aussi continué à enrichir le texte, en proposant un certain nombre d'ajouts aux deux grands volets du projet de loi. Elle a également voté une réforme des institutions publiques en charge de la consommation.

A. UNE RESPONSABILISATION ACCRUE DANS LA DISTRIBUTION DU CRÉDIT

Parmi les apports de l'Assemblée nationale sur les titres I à III du projet de loi, trois doivent particulièrement être soulignés :

- l'interdiction de lier une offre de crédit à la consommation à la proposition de lots promotionnels, quels qu'ils soient ;

- le principe d'un réexamen régulier de la solvabilité des emprunteurs ayant souscrit un crédit renouvelable, à travers à la fois une consultation annuelle du FICP et un examen complet de solvabilité tous les trois ans ;

- un renforcement de la transparence de l'offre assurantielle, avec une information sur son coût dans la publicité et l'offre de contrat et, pour les crédits immobiliers, l'obligation de motiver les décisions de refus de délégation d'assurance. Une telle mesure permet de renforcer la concurrence en termes d'offre assurantielle, ce à quoi votre commission souscrit pleinement.

B. UNE EFFICACITÉ AMÉLIORÉE DANS LE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT

Approuvant l'ensemble des modifications votées par le Sénat au titre IV du projet de loi, l'Assemblée nationale a néanmoins apporté plusieurs modifications ponctuelles destinées à renforcer la position du débiteur au cours de la procédure de traitement du surendettement et de la procédure de rétablissement personnel et à sécuriser leur déroulement.

L'examen du projet de loi par les députés a notamment été l'occasion d'introduire dans le texte certains dispositifs issus des travaux de Mme Marielle Cohen-Branche, magistrate à la cour de Cassation, chargée par la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi de proposer des mesures destinées à mieux protéger les débiteurs ayant déposé un dossier devant une commission de surendettement.

L'Assemblée nationale a, lorsqu'une procédure de traitement du surendettement est ouverte :

- expressément interdit les cessions de rémunération ;

- prohibé le règlement des découverts bancaires ;

- interdit la pratique dite des « intérêts intercalaires » ;

- donné au juge la possibilité d'annuler les actes qui ont pour effet d'aggraver l'insolvabilité du débiteur ;

- prévu la saisine du juge de l'exécution, dès la recevabilité de la demande acquise, afin d'obtenir la suspension d'une procédure d'expulsion du logement ;

- abaissé de dix à huit ans la durée maximale d'un plan de redressement ou des mesures recommandées ou prononcées par la commission de surendettement ;

- précisé qu'une situation de surendettement peut être caractérisée, nonobstant le fait que le débiteur soit propriétaire de son logement.

L'Assemblée nationale a en outre renforcé les possibilités de recours juridictionnel dans le cadre de la procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire.

Elle a enfin souhaité mieux articuler les procédures de traitement du surendettement avec les procédures d'expulsion du logement, afin de respecter les prérogatives du juge de l'exécution et du juge de la saisie immobilière tout en favorisant un meilleur équilibre entre les droits du débiteur et ceux du propriétaire de son logement.

C. UNE RÉFORME DES INSTITUTIONS PUBLIQUES DE LA CONSOMMATION

Une nouvelle organisation des institutions publiques de la consommation autour d'un Institut national de la consommation rénové a enfin été approuvée, sur la base des préconisations des Assises de la consommation tenues à la fin du mois d'octobre dernier.

Les services de la commission de la sécurité des consommateurs et ceux de la commission des clauses abusives sont intégrés dans ceux de l'Institut national de la consommation. Les avis de ces commissions seront désormais instruits par des services communs, placés sous la responsabilité du directeur de l'Institut national de la consommation.

Une commission de la médiation de la consommation vient par ailleurs compléter cette organisation.

L'ensemble du texte qui résulte des travaux de l'Assemblée nationale correspond ainsi très largement à ce qu'avait souhaité faire de ce projet de loi le Sénat en première lecture, c'est-à-dire trouver un compromis équilibré entre les intérêts des consommateurs et des prêteurs, les positions et les souhaits exprimés par les différentes parties concernées, responsabiliser les acteurs, prévenir le surendettement, éviter les abus.

L'absence de dépôt d'amendements pour l'examen du texte en commission traduit d'une certaine manière assez bien la qualité de cet équilibre.

Aussi, à ce stade de la procédure, votre commission estime préférable de proposer une adoption sans modification du texte transmis par l'Assemblée nationale.

Cela permettra à la fois une application rapide d'un projet de loi attendu par beaucoup, et d'ailleurs déjà anticipé par un certain nombre d'acteurs qui ont entendu le souhait partagé par le Parlement et le Gouvernement d'un crédit à la consommation plus responsable, ainsi que de ne pas trop dépasser les délais de transposition de la directive européenne. Celle-ci a en effet prévu la date limite du 12 mai 2010 pour sa traduction en droit interne.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - CRÉDIT À LA CONSOMMATION
CHAPITRE IER - Définitions et champ d'application

Article 1er A (art. L. 313-3 du code de la consommation) - Réforme des seuils de l'usure

Objet : Introduit au Sénat à l'initiative de la commission spéciale, cet article prévoit une refonte des différentes catégories de crédit pour la détermination des seuils de l'usure en retenant pour seul critère le montant des prêts, sans considération de leur nature.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Cet article modifie l'article L. 313-3 du code de la consommation avec trois objets :

- d'une part, il introduit une réforme du calcul des taux de l'usure applicables aux prêts à la consommation, grâce à la refonte des catégories de prêts concernées, désormais distinguées sur le seul critère du montant des prêts ;

- d'autre part, il habilite le Gouvernement à prendre des mesures transitoires pour la mise en oeuvre de cette réforme, pendant une période maximale de deux ans, en cas de variation exceptionnelle du coût des ressources des établissements de crédit ou en cas de modification des catégories de crédits ;

- enfin, il prévoit le suivi de la réforme par un comité ad hoc, chargé d'analyser, notamment au regard du mode de fixation des taux de l'usure, le niveau et l'évolution des taux d'intérêt des crédits aux particuliers. Ce comité établit un rapport annuel qui est remis au Parlement et au Gouvernement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas apporté de modification substantielle au dispositif voté par le Sénat. Elle a simplement limité à deux ans l'activité du comité de suivi et précisé que les deux parlementaires membres de ce comité devaient être un député et un sénateur.

III - La position de votre commission

Votre commission estime également que deux années devraient suffire au comité de suivi pour parvenir à une évaluation sérieuse du dispositif mis en place.

Elle a adopté cet article sans modification.

Article 1er B - Coordination légistique

Objet : Introduit au Sénat à l'initiative de la commission spéciale, cet article effectue diverses coordinations au sein du chapitre du code de la consommation consacré au crédit à la consommation.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Dans un souci de lisibilité et de meilleure clarté de la loi, les modifications de structure du code de la consommation ont été regroupées dans cet article. Elles concernent le chapitre Ier du titre Ier du livre III du code de la consommation consacré au crédit à la consommation.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à une nouvelle rédaction de cet article, destinée à tenir compte à la fois des modifications apportées par le Sénat au texte de la commission spéciale et de ses propres modifications, tout en procédant à certaines renumérotations ainsi qu'à des abrogations et coordinations de conséquence.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve ces modifications qui complètent utilement le dispositif tout en maintenant l'unité de présentation des coordinations de structure au sein du code de la consommation.

Elle a adopté cet article sans modification.

Article 1er (art. L. 311-1 à L. 311-3 du code de la consommation) - Définitions et champ d'application du crédit à la consommation

Objet : Transposant la directive communautaire, cet article définit les différentes notions utilisées en matière de crédit à la consommation et précise le champ d'application des règles qui y sont relatives.

Article L. 311-1 du code de la consommation - Définitions

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

La transposition de la directive 2008/48/CE du 23 avril 2008, qui dans son article 3 définit tout un ensemble de notions (prêteur, emprunteur ou consommateur, intermédiaire de crédit, opération ou contrat de crédit...) employées en matière de crédit à la consommation, imposait de remanier l'article L. 311-1 du code de la consommation, afin de respecter les obligations découlant du principe « d'harmonisation maximale » qui contraint les Etats à introduire la plupart des dispositions de la directive in extenso en droit interne.

Le texte du Gouvernement reprenait ainsi largement les dispositions de la directive, en introduisant dans le code de la consommation les définitions, d'une part, des différents acteurs entrant en jeu dans le cadre du crédit à la consommation (le prêteur, qui reste un professionnel, l'emprunteur ou consommateur, qui est une personne physique, l'intermédiaire de crédit, qui couvre « toute personne qui, dans le cadre de ses activités commerciales ou professionnelles habituelles, et contre une rémunération ou un avantage économique, apporte son concours » à la réalisation d'une opération de crédit), d'autre part, d'un certain nombre d'opérations ou d'instruments juridiques mis en oeuvre dans ce cadre (opération ou contrat de crédit, coût total du crédit, taux débiteur, montant total dû par l'emprunteur, montant total du crédit, contrat de crédit affecté ou contrat de crédit lié, autorisation de découvert, dépassement, support durable).

En première lecture, le Sénat n'a apporté qu'une modification rédactionnelle à l'ensemble de ces définitions.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale s'est elle aussi bornée à des amendements rédactionnels ou de rectification.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve cette nouvelle rédaction de l'article L. 311-1 du code de la consommation.

Articles L. 311-2 et L. 311-3 du code de la consommation - Champ d'application et exclusions

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

L'article L. 311-2 du code de la consommation délimite le champ d'application des dispositions relatives au crédit à la consommation, dans un but de protection du consommateur. L'article L. 311-3 fixe un certain nombre d'exceptions, permettant à une série de contrats d'échapper au régime du crédit à la consommation.

En première lecture, outre une légère modification rédactionnelle à l'article L. 311-2, le Sénat a modifié l'article L. 311-3 afin d'étendre le champ des opérations ou des contrats qui ne sont pas régis par les dispositions relatives au crédit à la consommation :

- d'une part, alors que le texte initial prévoyait que n'entraient pas dans le champ des règles du crédit à la consommation les crédits inférieurs à 200 euros consentis sous la forme d'un découvert en compte, le Sénat a étendu cette exception à la totalité des crédits d'un montant inférieur à 200 euros, comme le permet la directive ;

- d'autre part, ont été également exclus du champ d'application l'ensemble des crédits d'une durée n'excédant pas trois mois, alors que le texte initial limitait cette exclusion aux crédits d'une durée inférieure à trois mois afin de ne pas faire disparaître les formules de type « quatre fois sans frais ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a pas remis en cause les ajouts du Sénat mais elle a précisé certains points et introduit trois dispositions nouvelles :

- les crédits souscrits pour la réalisation de travaux, liés à un crédit destiné à l'achat d'un bien immobilier, ne relèveront pas du code de la consommation.

L'objet de cette disposition est de soumettre à un seul et même régime juridique - dans un souci de lisibilité et de simplification - les opérations de crédit réalisées simultanément pour l'achat d'un bien immobilier et pour la réalisation de travaux de réparation, d'amélioration ou d'entretien dans le cadre de ce bien.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a rétabli la notion de droits de jouissance, qui existe actuellement à l'article L. 312-2, afin de couvrir les opérations immobilières fondées sur le droit réel de jouissance et non pas seulement sur le droit de propriété du bien immobilier. Cela vise notamment le cas du bail à construction ;

- conformément à la directive européenne, les accords de rééchelonnement d'une dette ou les moratoires de paiement consentis aux emprunteurs dans le cadre d'un traitement amiable figureront également au nombre des exceptions.

L'article 2-2-j de la directive 2008/48/CE du 23 avril 2008 prévoit en effet une telle exception, considérant que les accords de rééchelonnement doivent être exonérés du formalisme prévu pour les contrats de souscription de crédit, dès lors que ces contrats n'emportent aucun frais supplémentaire pour l'emprunteur ;

- enfin, pour parer au risque qui pourrait exister d'une assimilation des cartes à paiement différé à du crédit, l'Assemblée nationale a exclu expressément du champ du crédit à la consommation les cartes de paiement à débit différé « n'excédant pas quarante jours et n'occasionnant aucun autre frais que la cotisation liée au bénéfice de ce moyen de paiement ».

Les cartes de paiement à débit différé sont en effet un produit n'emportant pas d'intérêts, dont le différé est avant tout technique et qui ne répond pas à la volonté des parties de contracter un crédit.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications votées par l'Assemblée nationale.

L'harmonisation des régimes juridiques applicables aux prêts contractés pour l'achat d'un bien et la réalisation des travaux y afférant, va assurément dans le sens d'une plus grande simplicité et d'une meilleure lisibilité pour le consommateur.

Les accords sur le rééchelonnement d'une dette et les moratoires de paiement consentis aux emprunteurs sont fréquemment négociés dans le cadre d'un traitement amiable des retards de paiement, lorsque l'emprunteur est confronté à une difficulté. Or, ces situations nécessitent une formalisation d'accord rapide, même, si possible, en amont de l'incident de paiement, sur demande du client, ce que ne pourrait permettre le cadre juridique enserrant la souscription des contrats de crédit.

Enfin, votre commission est convenue que les dispositions relatives au crédit à la consommation sont inadaptées aux opérations de débit différé : le formalisme contractuel et précontractuel, les devoirs d'explication et d'évaluation de la solvabilité, la soumission au taux annuel effectif global et par conséquent au taux de l'usure alors que ces produits ne donnent pas lieu au paiement d'intérêts et qu'ils se remboursent au maximum en quarante jours, seraient autant de contraintes qui pèseraient in fine sur le client. Enfin, l'application de ces règles au débit différé pourrait encourager le développement de cartes de crédit en lieu et place du débit différé.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE II - Publicité et information de l'emprunteur

Article 2 (art. L. 311-4 et L. 311-5 du code de la consommation) - Publicité

Objet : Cet article renforce l'encadrement de la publicité en matière de crédit à la consommation.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte proposé par le Gouvernement, afin de transposer les dispositions relatives à l'information contenues dans la directive européenne de 2008, avait déjà apporté un certain nombre d'améliorations aux dispositions actuellement en vigueur en matière d'information : enrichissement de la liste des mentions obligatoires, obligation de faire figurer un exemple représentatif dans toute publicité relative au crédit à la consommation, obligations de forme renforcées, par exemple sur la taille de caractère des informations, interdiction des allégations tendant à faire penser que l'emprunt pourrait améliorer la situation financière de l'emprunteur.

Le Sénat, considérant que la transposition de ces dispositions constituait une opportunité pour garantir une plus grande protection des consommateurs, a introduit quelques adaptations, sans pour autant ajouter d'éléments à la liste des informations obligatoires devant figurer sur une publicité, dans le respect des conditions d'harmonisation maximale de la directive :

- en raison de leur utilité publique, il a supprimé l'interdiction de publicité pour les prêts comportant une franchise de remboursement supérieure à trois mois lorsqu'ils sont aidés par l'Etat et destinés au financement d'une formation à la conduite et à la sécurité routière ; il a autorisé la publicité pour les prêts garantis par l'Etat à travers OSEO destinés au financement de leurs études par les étudiants ;

- il a complété la mention légale d'avertissement prévue à l'article L. 311-5 du code de la consommation par la phrase : « Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager. », étant entendu que ce message doit figurer en caractères de plus grande taille et apparaître dans tous les médias publicitaires sans exception.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à huit ajouts ou précisions.

Les trois principales modifications sont :

- l'introduction de l'interdiction, pour une publicité, de proposer des cadeaux liés à l'acceptation d'une offre préalable de crédit, afin d'éviter les incitations déloyales à souscrire un crédit.

Après avoir hésité entre la mise en place d'un système de plafonnement des cadeaux - entendus comme des primes en nature - qui serait organisé par décret, et une interdiction globale, l'Assemblée nationale a finalement tranché pour la dernière option, consciente de l'attrait fallacieux de ce genre de promesses, qui peut perturber le raisonnement purement économique du consommateur. Il est donc désormais interdit de proposer dans les publicités des cadeaux auxquels les consommateurs pourraient prétendre lors de la conclusion d'un contrat de crédit à la consommation ;

- la prise en compte de la spécificité du média radiophonique en ce qui concerne l'obligation de mentionner le message « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager. »

Les spots publicitaires radiophoniques en matière de crédit à la consommation seront donc exemptés de l'obligation de diffuser ce message.

- l'accroissement de la transparence sur l'offre assurantielle proposée par les prêteurs, à travers l'obligation, dans les publicités portant sur les contrats de crédits assortis d'une assurance facultative, de la mention du coût de l'assurance proposée ; il doit en outre être précisé si ce montant s'ajoute ou non à l'échéance de remboursement du crédit.

Les autres modifications adoptées par l'Assemblée nationale ont essentiellement visé à préciser les dispositions introduites par le Sénat :

l'obligation d'exemples représentatifs pour certaines informations, introduite au Sénat, est clarifiée et renforcée : elle devient un élément essentiel de l'obligation d'information de l'emprunteur ;

la nature du taux obligatoirement mentionnée dans la publicité, peut être fixe ou variable mais également révisable, afin d'élargir cette obligation aux contrats de crédit renouvelable dont, par définition, le taux n'est ni fixe, ni variable, mais révisable à tout moment à l'initiative du prêteur ;

- pour garantir que les informations essentielles relatives à la souscription d'un crédit à la consommation (taux annuel effectif global, montant total du crédit dû par l'emprunteur, montant des échéances) seront parfaitement visibles, l'Assemblée nationale a prévu qu'elles devront figurer dans une taille « plus importante » que les autres informations publicitaires alors que le Sénat avait simplement prévu « une taille au moins aussi importante » ;

les exigences relatives aux publicités envoyées par courrier au consommateur sont renforcées :

 les informations légales relatives au crédit devront figurer dans un encadré en en-tête du texte publicitaire : alors que le texte prévoit déjà que ces informations doivent figurer en caractère de taille supérieure, elles devront en outre, dans les courriers, être disposées dans un encadré en haut du texte, afin que le consommateur soit directement attiré sur ce que lui coûtera son crédit et sur l'engagement qu'il prendra s'il décide de le souscrire ;

 par ailleurs, afin de lutter contre le harcèlement publicitaire, toute publicité envoyée par courrier devra rappeler au consommateur ses droits en matière d'utilisation de ses données personnelles à des fins de prospection commerciale et lui indiquer concrètement comment s'opposer à ces publicités, y compris lorsqu'il est déjà client du prêteur à l'origine de la publicité ;

la liste des mentions interdites dans les publicités pour le crédit à la consommation qui figure à l'article L. 311-5 du code de la consommation, est complétée afin de ne pas accepter les messages laissant croire que le prêt améliore non seulement la situation financière mais également le « budget » de l'emprunteur. La notion de « budget » est en effet plus simple pour les consommateurs, qui, souvent, raisonnent en termes d'équilibre budgétaire mensuel.

III - La position de votre commission

Votre commission juge opportuns les apports de l'Assemblée nationale sur cet article.

Elle approuve notamment l'introduction d'une mesure visant à interdire, dans les publicités relatives au crédit à la consommation, les promesses de cadeaux conditionnés par la souscription d'un crédit, dans la mesure où cela peut perturber le jugement du consommateur sur son propre besoin ainsi que sur les conséquences d'une telle souscription.

Votre commission considère par ailleurs que la prise en compte de la spécificité du média radiophonique est raisonnable.

Le renforcement de l'information relative à l'offre assurantielle proposée par les prêteurs concerne un élément essentiel du coût du crédit et il importe de ne pas permettre au prêteur de contourner les règles prévues en la matière. Une telle disposition a pour objet de remédier à la pratique commerciale déloyale qui consiste, pour le prêteur, à promettre des mensualités basses n'incluant que le remboursement du crédit, sans préciser que le coût de l'assurance vient s'ajouter à celles-ci. Or, d'après les informations transmises par la direction générale du Trésor, l'assurance pourrait constituer un quart environ d'une échéance de remboursement de crédit renouvelable.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 (art. L. 311-6 et L. 311-7 du code de la consommation) - Information précontractuelle de l'emprunteur

Objet : Cet article vise à renforcer, au bénéfice du consommateur, l'information précontractuelle et introduit une nouvelle étape avant la conclusion de tout contrat avec la remise d'une fiche d'information détaillant les caractéristiques principales du prêt.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Alors qu'en matière d'information de l'emprunteur en amont de la souscription au contrat de crédit, le droit français ne prévoyait qu'un mécanisme d'« offre préalable », le texte du projet présenté par le Gouvernement a créé une nouvelle étape obligatoire et standardisée, conformément à la directive européenne, celle de la fiche d'information précontractuelle.

Cette étape devient le point central de l'information obligatoirement mise à disposition du consommateur avant que celui-ci ne s'engage définitivement par la signature du contrat de prêt.

Ce nouveau dispositif, introduit aux articles L. 311-6 et L. 311-7 du code de la consommation, a suscité, d'une manière générale, l'approbation des deux assemblées et a été reconnu comme une avancée notoire en matière de droits et de protection des consommateurs.

En première lecture, le Sénat n'a apporté que deux modifications au texte du Gouvernement :

- l'une, rédactionnelle, apportait néanmoins une précision essentielle : l'obligation de la remise d'une notice d'information ne doit peser que sur les vendeurs qui font souscrire un contrat de crédit au consommateur et non sur tous les commerçants, en particulier sur ceux qui acceptent un paiement par carte de crédit ;

- l'autre rendait obligatoire la mention, sur la fiche d'information, du message prévu par l'article L. 311-5 du code de la consommation pour toute publicité portant sur le crédit à la consommation : « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager. »

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a procédé à deux modifications, qui visent toutes deux à renforcer l'efficacité de cette nouvelle étape.

Elle a tout d'abord précisé, comme cela figure dans la directive 2008/48/CE, que la remise de la fiche d'information précontractuelle doit impérativement se faire par écrit ou sur tout autre support durable. Muni de ce document écrit, le consommateur sera ainsi plus à même de comparer concrètement les différentes offres qui lui sont proposées.

Elle a ensuite inséré un nouvel alinéa afin de renforcer, au stade précontractuel, l'information et la transparence en matière de coût de l'assurance proposée au futur emprunteur.

Elle a en effet considéré que cette information importante, fournie au moment de la remise de la notice d'assurance, c'est-à-dire au même moment que la remise de l'offre de contrat, intervient de manière trop tardive dans le processus de conclusion du contrat de crédit et a donc jugé nécessaire qu'elle soit transmise dès le stade précontractuel.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les précisions apportées par l'Assemblée nationale sur cet article.

La précision sur le support écrit, ou tout au moins durable, de la notice d'information qui doit être transmise au consommateur permet de garantir que les informations précontractuelles seront bien formalisées et que l'emprunteur pourra effectivement et dûment prendre connaissance des caractéristiques du contrat de crédit.

La transmission, dès le stade précontractuel, des informations relatives au coût de l'offre assurantielle, va dans le sens de deux axes fondamentaux du texte :

- un renforcement de l'information de l'emprunteur à toutes les étapes de la relation commerciale, aussi bien en amont qu'en aval de la conclusion du contrat de crédit ;

- un encouragement au développement de l'assurance emprunteur, par le biais d'une clarification de son fonctionnement et par un renforcement de sa transparence.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE III - Conditions de formation du contrat

Article 4 (art. L. 311-8 à L. 311-10-1 et L. 313-11 du code de la consommation) - Explications données à l'emprunteur et vérification de sa solvabilité

Objet : Cet article a pour objet de renforcer la responsabilité du prêteur en lui imposant, lors de la formation du contrat de crédit, un devoir d'explication et de vérification de la solvabilité de l'emprunteur. Lorsque les opérations sont conclues sur le lieu de vente ou à distance, ces obligations sont renforcées par la remise d'une part, d'une fiche de dialogue, d'autre part, à partir d'un certain seuil, d'une offre alternative d'un crédit amortissable.

Article L. 311-8 du code de la consommation - Devoir d'explication

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte du projet de loi instaure un devoir d'explication pour le prêteur ou l'intermédiaire de crédit, afin de permettre de nouer des relations contractuelles responsables avec l'emprunteur lors de la souscription du crédit.

En première lecture, le Sénat a renforcé l'effectivité de ce devoir d'explication, issu de la transposition de l'article 5, paragraphe 6 de la directive communautaire, en adoptant trois amendements substantiels :

- tout d'abord, à l'initiative de votre rapporteur, il a précisé que les explications fournies doivent permettre à l'emprunteur de déterminer si le contrat de crédit est adapté à sa situation financière ainsi qu'à « ses besoins », et non à ses « choix » comme initialement prévu par le projet de loi ;

- il a ensuite prévu que le devoir d'explication sur le lieu de vente doit être mis en oeuvre dans des conditions garantissant la confidentialité des échanges ;

-  enfin, il a imposé au prêteur de veiller à ce que les personnes qu'il charge de fournir des explications soient dûment formées à la distribution du crédit à la consommation et à la prévention du surendettement, afin de garantir le consentement éclairé du souscripteur. La preuve de la formation des personnes réside dans la tenue d'un registre mis à disposition de l'autorité de contrôle, sur le lieu de vente.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté le texte du Sénat en l'assortissant de trois amendements. Le premier est d'ordre rédactionnel, les deux autres, identiques, visent à modifier les modalités de la preuve de la formation des personnes en charge de la distribution des crédits sur le lieu de vente.

L'Assemblée nationale a prévu que l'employeur tient à disposition, non pas un registre, mais l'attestation de formation mentionnée à l'article L. 6353-1 du code du travail.

Elle a, en outre, renvoyé à un décret le soin de fixer les exigences minimales auxquelles doit répondre cette formation.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications apportées par l'Assemblée nationale aux modalités de mise en oeuvre de l'obligation de formation des personnes, en charge de distribuer du crédit sur les lieux de vente.

En effet, si le montant moyen de tels crédits reste plus faible (1.700 euros en 2009) que celui des crédits souscrits auprès des banques et sociétés financières (5.000 euros)1(*), votre commission a, dès la première lecture, attaché une attention particulière à la distribution des crédits sur le lieu de vente, qu'il s'agisse des grands magasins, des magasins spécialisés ou des hypermarchés.

En effet, ainsi que l'a souligné le cabinet Athling management, dans son rapport de décembre 2008 sur le thème du crédit renouvelable2(*), la distribution de crédit sur le lieu de vente constitue le principal circuit de distribution du crédit renouvelable. Elle représente près de 54 % des comptes de crédits renouvelables ouverts en 2007 contre 23 % par la voie de courriers ou du téléphone, 14 % par celle des agences bancaires et 4 % par Internet.

Or, l'investissement dans la formation professionnelle continue des vendeurs de crédit, tant à la distribution du crédit qu'à la prévention du surendettement, constitue un élément important de la stratégie commerciale, eu égard au volume de chiffre d'affaires généré par la distribution de crédit sur les lieux de vente.

Le cabinet Athling Management a par exemple relevé que près de 20 % du temps de travail des inspecteurs commerciaux sont consacrés au conseil et à la formation des personnes chargées de la distribution du crédit renouvelable.

Malgré cet investissement, le Sénat a jugé nécessaire, en première lecture, d'introduire une obligation de formation des vendeurs.

Le contrôle du suivi de cette formation reposait sur la tenue d'un registre. Il apparaît toutefois que sa mise à jour pourrait être excessivement lourde pour les professionnels.

Aussi l'Assemblée nationale a décidé que la preuve de la formation reposera sur l'attestation délivrée au titre de l'article L. 6353-1  du code du travail. Celle-ci semble plus appropriée comme modalité de la preuve que la tenue d'un registre. Elle mentionne les objectifs, la nature et la durée de la formation suivie ainsi que les acquis de celle-ci. L'Assemblée nationale a donc retenu un mécanisme qui, tout en atteignant le même objectif que le Sénat, est de gestion plus opérationnelle.

Votre commission juge utile la précision de renvoi à un décret pour la définition des exigences minimales à respecter en matière de formation.

Article L. 311-8-1 du code de la consommation - Obligation de proposer une offre alternative au crédit renouvelable sur le lieu de vente

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le Sénat a inséré un nouvel article L. 311-8-1 dans le code de la consommation afin de chercher à garantir l'octroi du crédit le plus approprié aux besoins du consommateur ainsi qu'à sa situation financière lorsque l'opération est conclue sur le lieu de vente.

Ainsi, lorsque le prêteur ou l'intermédiaire de crédit propose sur le lieu de vente un contrat de crédit renouvelable, destiné au financement de biens ou de prestations, il doit également présenter une offre de crédit amortissable, si le montant visé dépasse un seuil fixé par décret.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels et étendu l'obligation d'une offre alternative au crédit renouvelable aux contrats de crédits proposés par un moyen de vente à distance.

III - La position de votre commission

Votre commission confirme que la distribution de crédits au moyen d'une technique de communication à distance mérite une attention particulière.

Certes, l'offre de crédits sur le lieu de vente représente le premier canal d'ouverture des comptes de crédit renouvelable : plus d'une ouverture sur deux est réalisée dans un magasin.

Votre commission approuve néanmoins l'extension de l'obligation de proposer une offre alternative de crédit dans le cadre de ventes à distance, et ce en dépit d'un nombre de rejet des demandes plus important que sur le lieu de vente3(*).

Selon l'étude du cabinet Athling précitée, plus de trois demandes d'ouverture de comptes de crédit renouvelable sur quatre sont approuvées sur le lieu de vente contre six demandes sur dix en agence, une sur deux via la téléphonie et la correspondance et un peu plus de une sur dix par Internet.

L'extension de l'obligation d'offre alternative à la vente à distance devrait permettre de garantir un même niveau de protection pour le consommateur qu'il ait recours à Internet ou qu'il se déplace dans un magasin.

Elle tend également à éviter toute distorsion de concurrence entre les canaux de distribution.

Votre commission rappelle que la possibilité de souscrire un crédit amortissable à la place d'un contrat de crédit renouvelable ne sera effective qu'au dessus d'un certain seuil déterminé par décret. Celui-ci devrait être fixé à environ 1.000 euros.

Articles L. 311-9 et L. 311-10 du code de la consommation - Vérification de la solvabilité et fiche de dialogue

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a adopté sans modification l'article L. 311-9 du code de la consommation, relatif à la vérification de la solvabilité de l'emprunteur.

Saluant la fiche de dialogue comme « une innovation majeure », la commission a cependant modifié l'article L. 311-10 du même code afin de disposer que « seules les informations figurant dans la fiche corroborées par des justificatifs peuvent être opposées à l'emprunteur ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à l'article L. 311-9.

S'agissant de l'inopposabilité à l'emprunteur des informations non corroborées par des justificatifs prévue à l'article L. 311-10, l'Assemblée nationale a réécrit cette disposition afin d'imposer la présentation de pièces justificatives au-delà d'un certain montant du crédit, défini par décret.

III - La position de votre commission

La nouvelle rédaction de l'article L. 311-10 du code de la consommation améliore indéniablement le dispositif de la fiche de dialogue.

L'Assemblée nationale semble ainsi avoir trouvé un juste équilibre entre, d'une part, la nécessité de recourir aux justificatifs afin de renforcer la fiabilité des informations, d'autre part, celle de ne pas porter atteinte au commerce avec une contrainte disproportionnée pour les crédits de faible montant.

Il s'agit de protéger le consommateur sans restreindre pour autant la distribution du crédit et sans alourdir de manière injustifiée les procédures de vérification.

La nouvelle rédaction est donc cohérente avec la création d'une obligation de vérification de la solvabilité.

Le périmètre de cette obligation sera précisément défini par le décret. Il reviendra à l'autorité réglementaire non seulement d'en fixer le seuil de déclenchement, mais également de déterminer les informations qui devront faire l'objet d'un justificatif ainsi que les pièces qui seront exigées.

En tout état de cause, la fixation de ce seuil n'est pas de nature à interdire aux prêteurs de demander des justificatifs, autant que de besoin en deçà de ce seuil, comme cela est déjà fréquemment le cas.

Article L. 311-10-1 du code de la consommation - Plafonnement du montant des cadeaux

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

La vente avec primes est actuellement régie par l'article L. 121-35 du code de la consommation. Celui-ci pose le principe de son interdiction sauf s'il est distribué de « menus objets ou services de faible valeur »4(*) ou échantillons.

S'agissant des établissements de crédits, cet article renvoie à l'article L. 312-1-2 du code monétaire et financier qui pose l'interdiction de vente de produits ou de prestations de services « donnant droit à titre gratuit, immédiatement ou à terme, à une prime financière ou en nature de produits, biens ou services dont la valeur serait supérieure à un seuil fixé par arrêté ».

Cet article ne concerne que les conventions de compte ainsi que les opérations de banque. Aux termes de l'arrêté du 11 août 2003 portant application de cet article, la valeur maximale de la prime est déterminée en fonction du prix net ; elle ne doit en aucun cas dépasser 80 euros.

L'Assemblée nationale a introduit un nouvel article L. 311-10-1 dans le code de la consommation afin d'organiser les règles relatives à l'octroi de cadeau dans le cadre de la distribution d'un crédit à la consommation. Il prévoit que « lorsque la conclusion d'une opération [...] donne droit [...] à titre gratuit, immédiatement ou à terme, à une prime en nature de produits ou biens, la valeur de cette prime ne peut être supérieure à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie ».

II - La position de votre commission

L'offre de cadeaux constitue une pratique commerciale qui n'est pas en tant que telle préjudiciable. Cependant, s'agissant du crédit à la consommation, les cadeaux peuvent atteindre une valeur telle que le consommateur pourrait être encouragé à souscrire un crédit pour des raisons autres qu'un besoin sincère et responsable, lié à l'analyse de sa situation financière.

Aussi, votre commission approuve-t-elle le dispositif adopté par les députés.

Votre rapporteur a cependant reçu l'assurance que le seuil fixé par arrêté ne pénalisera pas la pratique d'octroi de cadeaux de faible valeur qui s'inscrit dans une démarche de bonne relation avec le client.

Il préconise d'ailleurs qu'à l'instar des dispositions prévues pour les cadeaux offerts à l'ouverture d'un compte de dépôt, le seuil fixé par arrêté s'élève à 80 euros.

Article L. 313-11 du code de la consommation - Interdiction de tout différentiel de commissionnement

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 313-11 du code de la consommation pose l'interdiction de la rémunération de tout vendeur d'un organisme bancaire ou de crédit en fonction du taux du crédit qu'il a fait contracter à l'acheteur d'un bien mobilier ou immobilier.

L'Assemblée nationale a complété ce dispositif afin d'interdire la rémunération des vendeurs en fonction de la nature du crédit vendu.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve l'ajout de l'Assemblée nationale. Cet encadrement des commissions perçues par les vendeurs participe à l'objectif d'une distribution du crédit vertueuse, en fonction des seuls besoins du consommateur.

Ainsi, un vendeur ne pourra plus être incité à vendre un crédit renouvelable plutôt qu'un crédit amortissable, indépendamment des besoins du consommateur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 (art. L. 311-11 à L. 311-17-1 du code de la consommation) - Formation du contrat de crédit

Objet : Cet article définit les conditions de formation du contrat de crédit à la consommation ainsi que les modalités de son exécution. Il prévoit les conditions d'exercice du délai de rétractation. Il précise les règles relatives à certains contrats, tels que le crédit renouvelable ainsi que les cartes de fidélité ou cartes bancaires qui y sont adossées. Il organise les règles de vérification de la solvabilité de l'emprunteur en cours d'exécution du contrat de crédit renouvelable. Il encadre la pratique de la capitalisation des intérêts échus.

Article L. 311-11 à L. 311-15 du code de la consommation - Formation de l'offre, délai de rétractation et agrément

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a adopté sans modification les articles L. 311-11 et L. 311-12 du code de la consommation relatifs à l'offre de contrat de crédit ainsi qu'au droit de rétractation sans frais ni indemnité.

En revanche, il a modifié les conditions dans lesquelles le contrat devient parfait : il a imposé l'agrément de la personne de l'emprunteur par le prêteur en toute circonstance.

En généralisant ainsi la clause d'agrément, le Sénat a supprimé la distinction établie par les articles L. 311-15 et L. 311-16 actuellement en vigueur. Désormais, le contrat ne devient parfait qu'à la double condition de l'acceptation de l'offre préalable par l'emprunteur qui peut user de sa faculté de rétractation et de l'accord du prêteur, dans un délai de sept jours.

C'est cette double condition qui est désormais prévue à l'article L. 311-13, ainsi modifié.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a maintenu l'extension du double agrément de la personne de l'emprunteur en toute circonstance, tout en procédant à des amendements rédactionnels, d'une part, et de coordination, d'autre part.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les changements rédactionnels et de coordination effectués par l'Assemblée nationale. Ils apportent la cohérence légistique nécessaire à la compréhension des dispositions régissant la formation du contrat.

Article L. 311-16 du code de la consommation - Crédit renouvelable

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Tout en approuvant l'encadrement du crédit renouvelable défini par le projet de loi, le Sénat y a apporté deux aménagements :

il a précisé que le remboursement minimal du capital d'un crédit renouvelable varie selon le montant total du crédit consenti ;

- pour donner sa pleine effectivité au dispositif de la loi Chatel relatif à la résiliation de plein droit de toute ligne de crédit renouvelable en cas de non utilisation de la réserve, il a prévu que le fait de prélever la cotisation subordonnée au bénéfice du moyen de paiement, associé au contrat de crédit, ne peut pas faire obstacle à la résiliation d'office de celui-ci.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté huit amendements de nature rédactionnelle et quatre amendements visant à préciser les modalités d'exécution du contrat de crédit renouvelable :

- les députés ont ainsi institué un mécanisme de vérification de la solvabilité de l'emprunteur, tout au long de la vie du contrat.

Le prêteur devra, d'une part, consulter tous les ans le FICP, préalablement à la reconduction du contrat, d'autre part, procéder à une vérification complète tri-annuelle de la solvabilité de l'emprunteur. La finalité de cette vérification est de permettre au prêteur, si les éléments recueillis lors de la vérification le justifient, de réduire le montant total du crédit, de suspendre le droit de l'utiliser ou de ne pas en proposer la reconduction ;

- l'Assemblée nationale a également instauré un système d'alerte préventive. Cette disposition autorise le prêteur à prendre toutes les mesures citées ci-dessus « à tout moment, s'il dispose d'informations démontrant une diminution de la solvabilité de l'emprunteur telle qu'elle avait pu être appréciée lors de la conclusion du contrat ».

Dans ce cas, le prêteur doit en informer préalablement l'emprunteur par écrit ou sur un autre support durable. Par ailleurs, en dépit de la suspension ou de l'absence de reconduction du crédit, l'emprunteur doit rembourser le montant utilisé, selon les termes du contrat. Enfin, le montant total du crédit peut être rétabli à tout moment, à l'initiative du prêteur ou à la demande de l'emprunteur ;

- l'Assemblée nationale est allée un peu au-delà du Sénat sur la loi Chatel en ramenant de trois ans à un an le délai au terme duquel, en l'absence d'utilisation de la réserve disponible, le silence de l'emprunteur face à l'envoi du formulaire de proposition de reconduction emporte résiliation de plein droit du contrat de crédit renouvelable ;

- enfin, l'Assemblée nationale a introduit un renvoi aux dispositions de l'article 1154 du code civil en matière de capitalisation des intérêts échus.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les ajouts effectués par l'Assemblée nationale, tant du point de vue de la protection des consommateurs que des établissements de crédits, eu égard à la conjoncture économique.

Entre 2008 et 2009 en effet, le secteur du crédit à la consommation a été fortement impacté par la crise. La production de crédit sur cette période a décru de 13,6 %5(*) enregistrant ainsi sa plus forte baisse depuis 2000. Elle fait suite à une contraction de 4,3 % entre 2007 et 2008.

En septembre 2009, l'encours du crédit renouvelable, soit 25,5 milliards d'euros, représente 17 % de l'encours total du crédit à la consommation (149 milliards d'euros). Il était de 29 milliards en 2008.

Progression du marché du crédit à la consommation depuis 2003

Source : Banque de France

Le crédit renouvelable enregistre pour le dix-neuvième mois consécutif un repli en avril 2010 de 8,1 %. Cette baisse est à apprécier à l'aune de l'augmentation de 7,5 % par rapport à avril 2009 des prêts personnels. Plusieurs facteurs peuvent expliquer ce recul.

La politique de rachat de crédits pratiquée par les banques généralistes6(*) ainsi qu'une baisse des ouvertures de cartes privatives accompagnée d'une moindre utilisation de celles en « stock » ont pu contribuer à une baisse de l'encours du crédit renouvelable en 2009.

De surcroît, face à l'augmentation du risque de défaut, certains prêteurs ont manifestement refusé d'octroyer des ouvertures de crédit.

La lecture des rapports 2009 des différents établissements de crédit montre en outre que l'estimation de 2 % de risque sur encours, habituellement citée, ne se vérifie malheureusement plus, sauf pour le secteur du financement des automobiles.

Ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous, la progression de l'encours des créances douteuses sur l'ensemble des crédits des particuliers7(*) est en progression de 12 % en 2009.

Endettement 2009 des ménages en France

(en milliards d'euros)

 

2008

2009

Ecart

Crédits immobiliers des établissements de la métropole aux ménages

703,2

730,5

3,9 %

Crédits immobiliers des établissements des Dom aux ménages

6,8

7,1

4,4 %

Total crédits immobiliers des établissements français aux ménages

710,0

737,6

3,9 %

Crédits consommation des établissements de la métropole aux particuliers

141,7

149,2

5,3 %

Crédits consommation des établissements de la métropole aux entrepreneurs individuels

8,9

8,6

-3,4 %

Crédits consommation des établissements des Dom aux ménages

5,1

5,0

-2,0 %

Total crédits consommation des établissements français aux ménages

155,7

162,8

4,6 %

Créances douteuses brutes des établissements de la métropole aux ménages

26,6

29,8

12,0 %

Crédit d'investissement des établissements de la métropole aux ménages

41,6

40,4

-2,9 %

Autres crédits des établissements de la métropole aux ménages

6,1

3,8

-37,7 %

Crédits des établissements de la métropole aux administrations privées

13,3

14,6

9,8 %

Autres crédits des établissements des Dom aux ménages

0,2

0,3

50,0

Total autres crédits aux ménages

87,6

88,9

1,4 %

Total crédits des établissements de crédit résidents aux ménages résidents

953,3

989,3

3,8 %

Endettement des ménages résidents données brutes

972,7

1006,6

3,5 %

Source : Banque de France

Face à ce constat, votre commission se félicite de l'initiative de l'Assemblée nationale, qui a créé un mécanisme de vérification de la solvabilité des emprunteurs dans le cadre des crédits renouvelables. Cela devrait contribuer à lever les craintes des établissements de crédit puisque le prêteur pourra détecter des risques de défaut de paiement ou des signes d'endettement excessif survenant au cours de la vie du contrat et modifier en conséquence, si nécessaire, le montant du crédit autorisé.

Votre commission relève que nombre d'établissements de crédit procèdent toutefois d'ores et déjà à de tels contrôles. Ils consistent en la consultation du FICP et éventuellement de fichiers internes autorisés par la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Des évaluations ou « scores » peuvent également porter sur les comportements de paiement. Ils contribuent alors à la définition des actions à mettre en place par segments de clients, notamment pour ceux qui sont jugés fragiles, afin de leur éviter tout risque de surendettement.

Votre rapporteur s'interroge cependant sur les modalités de la preuve de cette vérification ainsi que sur celles de son historisation. Il appelle de ses voeux une réflexion sur ce sujet afin de garantir la traçabilité des interrogations du FICP, effectuées par les établissements de crédit en particulier.

S'agissant de la réduction du délai pour la résiliation de plein droit d'un contrat de crédit renouvelable inactif, il est certain que le dispositif introduit par la « loi Chatel » a démontré son efficacité, si bien qu'il paraît possible d'en augmenter l'exigence.

Enfin, sur la capitalisation des intérêts échus, ou anatocisme, votre rapporteur approuve le renvoi à l'article 1154 du code civil. Ce dernier qui ne constitue pas, à proprement parler une interdiction mais plutôt un encadrement strict, proscrit la capitalisation d'intérêts échus depuis moins d'un an. Cette interdiction revêt une importance toute particulière en matière de crédit renouvelable, dans le cadre duquel les taux sont en général d'un niveau élevé.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 bis A (art. 75 du code civil) - Lecture lors de la cérémonie du mariage des dispositions relatives à la solidarité des époux

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit que, lors de la cérémonie de mariage, lecture sera faite aux époux des dispositions du code civil relatives à la solidarité des époux.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Le présent article complète les dispositions de l'article 75 du code civil afin que lecture soit donnée aux futurs époux, lors de leur mariage devant l'officier de l'état civil, des dispositions mentionnées à l'article 220 du même code, relatives à la solidarité des époux au regard des actes contractés par chacun d'eux avec des tiers.

Aux termes de cet article, chacun des époux a le pouvoir de passer seul les contrats qui ont pour objet l'entretien du ménage ou l'éducation des enfants. Aussi, toute dette ainsi contractée par l'un oblige-t-elle l'autre solidairement.

A cette solidarité existent néanmoins deux dérogations. Ainsi, ne donnent pas lieu à responsabilité solidaire des époux les actes passés par l'un d'entre eux constituant :

- soit des dépenses manifestement excessives, eu égard au train de vie du ménage, à l'utilité ou à l'inutilité de l'opération, à la bonne ou mauvaise foi du tiers contractant ;

- soit des achats à tempérament ou des emprunts à moins que ces derniers ne portent sur des sommes modestes nécessaires aux besoins de la vie courante.

II - La position de votre commission

L'introduction de cet article est motivée par le souci d'assurer une information pleine et entière des époux au regard des engagements contractés par l'un d'entre eux seulement et qui pourraient être opposés à l'autre par le créancier qui s'en prévaut. Tel est le cas, en particulier, des crédits à la consommation.

Si elle ne peut que partager la volonté des députés de mettre les époux en mesure de mieux cerner les actes engageant la communauté, votre commission s'interroge toutefois sur l'incidence réelle, en pratique, qu'une lecture de ces dispositions pourra avoir à l'égard des futurs époux lors de la cérémonie du mariage.

Elle a néanmoins adopté cet article sans modification.

Article 5 bis (art. 515-4 du code civil) - Application aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité des règles relatives à la solidarité entre les époux

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, applique aux partenaires liés par un pacte civil de solidarité les règles relatives à la solidarité entre les époux.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 514-1 du code civil prévoit d'ores et déjà une règle de solidarité entre les membres d'un Pacs. Aux termes du second alinéa de cet article, les partenaires sont en effet tenus solidairement à l'égard des tiers des dettes contractées par l'un d'eux pour les besoins de la vie courante. Toutefois, cette solidarité n'a pas lieu pour les dépenses manifestement excessives.

Les députés ont souhaité compléter l'article 514-1, qui ne précise pas les règles relatives aux achats à tempérament ou aux emprunts, en reprenant sans les modifier les dispositions actuelles du dernier alinéa de l'article 220 du code civil.

En conséquence, sauf si ces actes ont été conclus avec le consentement des deux partenaires, la solidarité des partenaires ne jouera pas pour les achats à tempérament ni pour les emprunts, à moins que ces derniers ne portent sur des sommes modestes nécessaires aux besoins de la vie courante.

II - La position de votre commission

La précision apportée par les députés permettra d'éviter tout contentieux éventuel sur l'application aux partenaires liés par un Pacs des règles de solidarité applicables. Le texte adopté renforce, à nouveau, la proximité du Pacs avec le mariage, s'agissant des aspects purement pécuniaires résultant de ces deux formes d'union.

En conséquence, votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE IV - Contenu et exécution du contrat de crédit

Article 6 (art. L. 311-18 à L. 311-20 du code de la consommation) - Régime du contrat de crédit

Objet : Cet article renvoie au décret la liste des informations mentionnées dans le contrat et crée une section spécifique du code de la consommation à cet effet.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Pour satisfaire aux exigences de la directive européenne 2008/48/CE du 23 avril 2008, qui mentionne précisément les informations devant figurer dans les contrats de crédit, le texte du Gouvernement renvoyait la détermination de leur contenu à un décret en Conseil d'Etat, lequel devra reprendre avec précision les éléments de la directive.

En plein accord avec cette proposition, le Sénat a néanmoins souhaité ajouter l'obligation de faire apparaître clairement, dans un encadré au début du contrat, les caractéristiques principales du crédit, afin que l'emprunteur puisse repérer rapidement et sans ambiguïté les éléments principaux de son contrat.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications mineures à caractère rédactionnel ou de coordination. Elle a également précisé que le contrat de crédit est établi par écrit ou sur un autre support durable, ce qui exclut clairement la possibilité d'accords oraux.

III - La position de votre commission

Votre commission, satisfaite par la rédaction de cet article, n'a pas souhaité apporter de modifications supplémentaires et a donc adopté cet article sans modification.

Article 7 (art. L. 311-21 à L. 311-26 du code de la consommation) - Exécution du contrat de crédit

Objet : Cet article vise à modifier et à rassembler les dispositions du code de la consommation relatives au régime applicable à l'exécution du contrat de crédit par l'emprunteur et par le prêteur.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Dans le but de transposer les articles 11 et 16 de la directive européenne 2008/48/CE, le texte proposé par le Gouvernement prévoyait trois dispositions principales :

- l'obligation d'une information préalable de l'emprunteur avant toute modification du taux débiteur ; cette mesure vise le cas des contrats conclus à taux variable, qui font peser une incertitude sur la situation budgétaire personnelle de l'emprunteur et nécessitent donc la mise en place d'une protection accrue ;

- le droit pour le prêteur à la perception d'une indemnité en cas de remboursement anticipé de la part de l'emprunteur, à contre-courant du droit français actuellement en vigueur, qui prévoit la possibilité d'un remboursement anticipé sans frais ;

- l'indication, clairement identifiable dans le relevé mensuel d'utilisation du compte de crédit renouvelable, du nombre de mensualités dues restant à payer.

Conscient de la faible marge de manoeuvre du Parlement sur les deux premiers points compte tenu de la contrainte d'harmonisation maximale de la directive, le Sénat a néanmoins émis des réserves sur l'exigence communautaire - transposée par le présent article en droit français - d'une indemnité du prêteur en cas de remboursement anticipé.

En effet, votre commission avait, en première lecture, souligné que cette disposition allait à l'encontre du droit en vigueur et rappelé que le Sénat avait adopté une résolution8(*) à ce sujet le 11 décembre 2006, dans laquelle il demandait au Gouvernement « d'obtenir que les Etats membres restent libres de dispenser du paiement de toute indemnité le consommateur qui procède à un remboursement anticipé », considérant que sur ce point, la directive était nettement moins protectrice du consommateur que le droit national.

Sur le dernier point, votre commission, suivie par le Sénat, avait apporté deux modifications, en précisant que :

le calcul des mensualités restant dues doit se faire sur la base des conditions de remboursement prévues dans le contrat de crédit et non sur la base de la dernière mensualité remboursée ;

le prêteur a l'obligation d'informer une fois par an l'emprunteur du montant du capital restant à rembourser (nouvel article L. 311-25-1 du code de la consommation).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre quelques modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a procédé à six ajouts :

- elle a précisé que les nouvelles dispositions relatives au remboursement anticipé ne sont pas applicables aux opérations de location avec option d'achat 9(*) ;

- elle a mis en place un mécanisme d'alerte : le prêteur qui a proposé une assurance à l'emprunteur a l'obligation de l'informer des conséquences d'un éventuel défaut de paiement, y compris du point de vue de son assurance, et ce dès le premier manquement de l'emprunteur à son obligation de rembourser ; il est cependant prévu que le prêteur peut temporairement se substituer à l'emprunteur pour régler sa cotisation d'assurance ;

- elle a prévu que le prêteur est lui-même tenu informé par l'assureur des informations relatives au non-paiement par l'emprunteur de sa prime d'assurance ou de toute modification de son contrat ;

- elle a précisé que les opérations de location-vente et de location avec option d'achat sont dispensées de l'obligation d'information relative au montant du capital à rembourser ;

- elle a assoupli l'obligation d'envoi mensuel du relevé de compte prévu en matière de crédit renouvelable, en permettant l'abandon des relevés papier et le recours à Internet ;

- elle a spécifié que les informations relatives au montant des remboursements déjà effectués depuis le dernier renouvellement et qui font ressortir la part respective versée au titre du capital emprunté et celle versée au titre des intérêts et frais divers liés à l'opération de crédit sont intégrées dans le champ des informations devant obligatoirement figurer sur la première page du document envoyé mensuellement à l'emprunteur.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les précisions apportées par l'Assemblée nationale à cet article.

Le mécanisme d'alerte de l'emprunteur va assurément dans le bon sens en faisant en sorte que les emprunteurs qui n'assument pas ou ne peuvent plus assumer le paiement de leurs échéances ne puissent pas en ignorer les conséquences, aussi bien vis-à-vis de leur prêteur que de leur assureur.

Ceci est d'autant plus important dans le cadre du crédit à la consommation que, contrairement au cas d'un crédit immobilier, la mensualité prélevée par le prêteur comprend non seulement le remboursement du crédit mais aussi la prime d'assurance, sans distinction. Cette particularité peut conduire à ce qu'un emprunteur qui a manqué une échéance soit privé, sans le savoir, de la couverture offerte par l'assurance.

De la même façon, le renforcement de l'information du prêteur par l'assureur est particulièrement utile en cas de délégation d'assurance. Dans ce cas, l'assureur est tenu d'informer le prêteur, non seulement des défauts de paiement de l'emprunteur, mais aussi de tout changement substantiel de sa couverture assurantielle. Cette disposition va d'ailleurs dans le sens d'une facilitation du recours à l'assurance déléguée qui permet d'offrir une plus grande liberté de choix et une meilleure protection pour l'emprunteur.

Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.

Article 9 (art. L. 311-27 à L. 311-29 du code de la consommation) - Crédit gratuit

Objet : Cet article a pour objet de mettre en cohérence les dispositions relatives au crédit gratuit avec celles de la directive communautaire, ainsi que de supprimer l'obligation d'octroyer un escompte sur les paiements au comptant.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a adopté cet article en y apportant quelques modifications formelles.

Il a donc voté les ajustements prévus par le texte du Gouvernement en matière de crédit gratuit, notamment sur la publicité pour le crédit gratuit, les modalités d'octroi de ce crédit et les opérations comprenant à la fois des crédits à titre gratuit et des crédits à titre onéreux.

Il a également approuvé la suppression de l'obligation d'octroyer un escompte sur les paiements au comptant en cas de crédit, n'en faisant désormais qu'une faculté.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a simplement apporté des modifications rédactionnelles et de coordination.

III - La position de votre commission

Approuvant la rédaction de l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (art. L. 311-30 à L. 311-41 du code de la consommation) - Crédit affecté

Objet : Cet article a pour objet de mettre en cohérence les dispositions relatives au crédit affecté avec celles de la directive communautaire.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a adopté cet article en y apportant quelques modifications formelles.

Il a ainsi voté les ajustements prévus par le texte du Gouvernement pour introduire en droit interne la définition du crédit affecté donnée par la directive. Celle-ci, plus claire que les dispositions nationales en vigueur, prévoit que le crédit affecté repose sur deux critères cumulatifs :

- d'une part, ce crédit doit servir exclusivement à financer un contrat relatif à la fourniture d'un bien particulier ;

- d'autre part, il doit former avec le contrat de fourniture du bien une opération commerciale unique.

Cette définition entraine les conséquences suivantes, liées à l'interdépendance des contrats :

- l'exercice par le consommateur de son droit de rétractation du contrat de vente (porté à quatorze jours sauf demande expresse et manuscrite du consommateur fixant un délai inférieur et minimal de trois jours) emporte résiliation de plein droit du contrat de crédit ;

- à l'inverse, le contrat de vente est résolu de plein droit si l'emprunteur n'a pas obtenu son contrat de crédit ou a exercé son droit de rétractation.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a simplement apporté des modifications rédactionnelles, de précision et de coordination.

III - La position de votre commission

Approuvant la rédaction de l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 (art. L. 121-20-11 du code de la consommation) - Dispositions particulières aux contrats portant sur des services financiers

Objet : Cet article tend à adapter les règles relatives à la communication des informations précontractuelles et contractuelles aux opérations de crédit à la consommation, d'une part, aux découverts bancaires de moins de trois mois, d'autre part, lorsque ces crédits sont commercialisés par une technique de distribution à distance.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a adopté cet article en y apportant quelques modifications formelles.

Il a donc voté le principe selon lequel les opérations de crédit à la consommation conclues selon une technique de communication à distance relèveront, désormais, du régime général des articles L. 311-6 (information précontractuelle) et L. 311-18 (informations contractuelles) du code de la consommation tels qu'issus du présent projet de loi.

De même pour les opérations de crédit à la consommation conclues sous la forme d'autorisations de découverts en compte, les informations précontractuelles et contractuelles qui s'y attachent devront répondre aux exigences propres à cette catégorie de crédits, telles que fixées à l'article L. 311-43.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a réécrit cet article dans un but de clarification.

Sur les opérations de crédit à la consommation commercialisées à distance, elle a précisé que les informations « sont fournies au consommateur conformément aux dispositions législatives et réglementaires spécifiques à chaque produit, instrument financier ou service proposé ».

En ce qui concerne les opérations de découvert, elle a prévu que pour les découverts remboursables dans un délai inférieur ou égal à trois mois, lorsqu'il y a impossibilité de fournir les informations précontractuelles et contractuelles, le « fournisseur n'est tenu de communiquer au consommateur que les seules informations contractuelles. »

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la rédaction de l'Assemblée nationale qui permet d'accroître la lisibilité de la norme, sans en modifier le contenu.

En effet, si la rédaction initiale du projet de loi a prévu, à juste raison, un dispositif transversal combinant les normes issues de la transposition de la directive de 200210(*) relative à la commercialisation des services financiers à distance avec celles de la directive de 200811(*) relative aux contrats de crédits aux consommateurs, sa rédaction trop précise pouvait nuire à son adaptabilité dans le temps.

Sur les opérations de découvert (l'article 12 du projet de loi intègre pour la première fois dans le champ d'application du crédit à la consommation le découvert bancaire), le présent article prévoit un régime spécifique lorsqu'il est commercialisé par des techniques à distance (téléphone, courrier et Internet), transposant ainsi l'article 6.7 de la directive de 2008 précitée.

En conséquence, si la communication des informations relatives à un découvert remboursable dans un délai supérieur à un mois et inférieur ou égal à trois mois, ne peut être réalisée au moment de la conclusion du contrat, en raison de la technique employée, le prêteur satisfait à ses obligations, en envoyant immédiatement après la conclusion du contrat les informations contractuelles requises par le nouvel article L. 311-43 du code de la consommation.

La nouvelle rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale améliore la lisibilité de la norme sur ce point.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 (art. L. 311-42 à L. 311-46 du code de la consommation et art. L. 312-1-1 et L. 351-1 du code monétaire et financier) - Autorisation de découvert et dépassement

Objet : Cet article transpose l'article 6 de la directive du 23 avril 2008 relatif aux opérations de découvert en prévoyant trois régimes juridiques distincts, selon la nature et la durée de celui-ci.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Sous réserve d'une modification rédactionnelle, le Sénat a adopté en première lecture, les dispositions spécifiques aux autorisations de découvert et dépassements, introduites par le projet de loi dans une nouvelle section intitulée « Opérations de découvert en compte » au chapitre Ier du livre III du code de la consommation.

L'article L. 311-42 inclut dans le champ du crédit à la consommation, les autorisations de découvert remboursables dans un délai supérieur à un mois et inférieur ou égal à trois mois. Cette disposition constitue une avancée en termes de protection du consommateur car seuls les découverts de plus de trois mois sont considérés comme des contrats de crédit à la consommation, au titre du droit en vigueur.

L'article L. 311-43 précise les règles relatives à l'information précontractuelle et contractuelle fournie dans le cadre d'une autorisation de découvert remboursable, dans un délai supérieur à un mois et inférieur ou égal à trois mois.

L'article L. 311-44 traite, d'une part, du droit d'information de l'utilisateur d'un découvert remboursable dans un délai supérieur à un mois, d'autre part, de la résiliation d'une autorisation de découvert à durée indéterminée.

Les articles L. 311-45 et L. 311-46 régissent les dépassements.

Le Sénat a par ailleurs complété l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier, afin d'imposer à l'établissement de crédit de mentionner le taux annuel effectif global (TAEG), lors de l'envoi des relevés de compte bancaire qui rappellent au client qu'il bénéficie d'un découvert autorisé. Cette mesure tend à parfaire son information et à permettre la prise de conscience du coût de cette facilité.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté dix amendements rédactionnels, de coordination ou de précision.

Le premier amendement, à l'article L. 311-42, précise le champ d'application des règles relatives aux découverts remboursables dans un délai supérieur à un mois et inférieur ou égal à trois mois, en ajoutant les mots « pour l'application du présent chapitre » en début d'alinéa. Il complète en outre les règles applicables à ce type de découvert en visant spécifiquement les dispositions relatives à la défaillance de l'emprunteur, aux sanctions et à la procédure en cas de litige.

Le deuxième amendement, également à l'article L. 311-42, rappelle que l'intégralité du chapitre Ier du titre Ier du livre III du code de la consommation s'applique au contrat de crédit qui « prévoit un délai de remboursement supérieur à trois mois ».

Les troisième et quatrième amendements, à l'article L. 311-43, sont de nature rédactionnelle afin, d'une part, d'adopter une formulation symétrique à celle utilisée pour d'autres types de crédits, d'autre part, de respecter la chronologie de la relation commerciale.

Le cinquième amendement, à l'article L. 311-44, précise que les autorisations de découvert remboursables dans un délai inférieur à un mois sont exclues du champ d'application du présent article.

Le sixième amendement insère un nouvel article L. 311-44-1 consacré au seul dépassement. Cet article est néanmoins construit sur le même modèle que l'article L. 311-42 précité qui traite des découverts de plus d'un mois et de moins de trois mois.

Les septième et huitième amendements, à l'article L. 311-45, apportent une précision et suppriment la référence aux pénalités en cas de dépassement significatif qui se prolonge au-delà d'un mois.

Les neuvième et dixième amendements, à l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier, sont rédactionnels et de coordination afin de tenir compte des modifications introduites par l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009 relative aux conditions régissant la fourniture de services de paiement et portant création des établissements de paiement.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications apportées au présent article par l'Assemblée nationale.

Si le montant des découverts bancaires fin 2009 ne représente que 4,56 % de l'ensemble de l'encours du crédit à la consommation12(*), son importance ne saurait être négligée, compte tenu de sa propension à augmenter en période de crise.

C'est pourquoi votre commission confirme les apports rédactionnels de l'Assemblée nationale qui renforcent l'intelligibilité du texte en précisant notamment clairement le champ d'application des différents régimes applicables aux autorisations de découverts ainsi qu'aux dépassements.

S'agissant plus particulièrement des dispositions régissant les découverts de plus d'un mois et inférieurs ou égaux à trois mois, votre commission approuve l'ajout des dispositions relatives à la défaillance de l'emprunteur, aux sanctions et à la procédure en cas de litige.

De même, à l'article L. 311-42, l'ajout de l'Assemblée nationale permet de lever toute ambiguïté sur le mode de calcul du délai de remboursement de trois mois, durée permettant de distinguer deux des trois régimes de découvert. Il convient en effet de prendre en compte le délai de remboursement prévu par le contrat et non le délai de remboursement effectivement constaté a posteriori, afin de déterminer si le régime de l'article L. 311-42 s'applique ou non.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE V - Dispositions applicables à certains contrats de crédit
Article 9 (art. L. 311-27 à L. 311-29 du code de la consommation) - Crédit gratuit

Objet : Cet article a pour objet de mettre en cohérence les dispositions relatives au crédit gratuit avec celles de la directive communautaire, ainsi que de supprimer l'obligation d'octroyer un escompte sur les paiements au comptant.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a adopté cet article en y apportant quelques modifications formelles.

Il a donc voté les ajustements prévus par le texte du Gouvernement en matière de crédit gratuit, notamment sur la publicité pour le crédit gratuit, les modalités d'octroi de ce crédit et les opérations comprenant à la fois des crédits à titre gratuit et des crédits à titre onéreux.

Il a également approuvé la suppression de l'obligation d'octroyer un escompte sur les paiements au comptant en cas de crédit, n'en faisant désormais qu'une faculté.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a simplement apporté des modifications rédactionnelles et de coordination.

III - La position de votre commission

Approuvant la rédaction de l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (art. L. 311-30 à L. 311-41 du code de la consommation) - Crédit affecté

Objet : Cet article a pour objet de mettre en cohérence les dispositions relatives au crédit affecté avec celles de la directive communautaire.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a adopté cet article en y apportant quelques modifications formelles.

Il a ainsi voté les ajustements prévus par le texte du Gouvernement pour introduire en droit interne la définition du crédit affecté donnée par la directive. Celle-ci, plus claire que les dispositions nationales en vigueur, prévoit que le crédit affecté repose sur deux critères cumulatifs :

- d'une part, ce crédit doit servir exclusivement à financer un contrat relatif à la fourniture d'un bien particulier ;

- d'autre part, il doit former avec le contrat de fourniture du bien une opération commerciale unique.

Cette définition entraine les conséquences suivantes, liées à l'interdépendance des contrats :

- l'exercice par le consommateur de son droit de rétractation du contrat de vente (porté à quatorze jours sauf demande expresse et manuscrite du consommateur fixant un délai inférieur et minimal de trois jours) emporte résiliation de plein droit du contrat de crédit ;

- à l'inverse, le contrat de vente est résolu de plein droit si l'emprunteur n'a pas obtenu son contrat de crédit ou a exercé son droit de rétractation.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a simplement apporté des modifications rédactionnelles, de précision et de coordination.

III - La position de votre commission

Approuvant la rédaction de l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 11 (art. L. 121-20-11 du code de la consommation) - Dispositions particulières aux contrats portant sur des services financiers

Objet : Cet article tend à adapter les règles relatives à la communication des informations précontractuelles et contractuelles aux opérations de crédit à la consommation, d'une part, aux découverts bancaires de moins de trois mois, d'autre part, lorsque ces crédits sont commercialisés par une technique de distribution à distance.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a adopté cet article en y apportant quelques modifications formelles.

Il a donc voté le principe selon lequel les opérations de crédit à la consommation conclues selon une technique de communication à distance relèveront, désormais, du régime général des articles L. 311-6 (information précontractuelle) et L. 311-18 (informations contractuelles) du code de la consommation tels qu'issus du présent projet de loi.

De même pour les opérations de crédit à la consommation conclues sous la forme d'autorisations de découverts en compte, les informations précontractuelles et contractuelles qui s'y attachent devront répondre aux exigences propres à cette catégorie de crédits, telles que fixées à l'article L. 311-43.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a réécrit cet article dans un but de clarification.

Sur les opérations de crédit à la consommation commercialisées à distance, elle a précisé que les informations « sont fournies au consommateur conformément aux dispositions législatives et réglementaires spécifiques à chaque produit, instrument financier ou service proposé ».

En ce qui concerne les opérations de découvert, elle a prévu que pour les découverts remboursables dans un délai inférieur ou égal à trois mois, lorsqu'il y a impossibilité de fournir les informations précontractuelles et contractuelles, le « fournisseur n'est tenu de communiquer au consommateur que les seules informations contractuelles. »

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la rédaction de l'Assemblée nationale qui permet d'accroître la lisibilité de la norme, sans en modifier le contenu.

En effet, si la rédaction initiale du projet de loi a prévu, à juste raison, un dispositif transversal combinant les normes issues de la transposition de la directive de 200213(*) relative à la commercialisation des services financiers à distance avec celles de la directive de 200814(*) relative aux contrats de crédits aux consommateurs, sa rédaction trop précise pouvait nuire à son adaptabilité dans le temps.

Sur les opérations de découvert (l'article 12 du projet de loi intègre pour la première fois dans le champ d'application du crédit à la consommation le découvert bancaire), le présent article prévoit un régime spécifique lorsqu'il est commercialisé par des techniques à distance (téléphone, courrier et Internet), transposant ainsi l'article 6.7 de la directive de 2008 précitée.

En conséquence, si la communication des informations relatives à un découvert remboursable dans un délai supérieur à un mois et inférieur ou égal à trois mois, ne peut être réalisée au moment de la conclusion du contrat, en raison de la technique employée, le prêteur satisfait à ses obligations, en envoyant immédiatement après la conclusion du contrat les informations contractuelles requises par le nouvel article L. 311-43 du code de la consommation.

La nouvelle rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale améliore la lisibilité de la norme sur ce point.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 (art. L. 311-42 à L. 311-46 du code de la consommation et art. L. 312-1-1 et L. 351-1 du code monétaire et financier) - Autorisation de découvert et dépassement

Objet : Cet article transpose l'article 6 de la directive du 23 avril 2008 relatif aux opérations de découvert en prévoyant trois régimes juridiques distincts, selon la nature et la durée de celui-ci.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Sous réserve d'une modification rédactionnelle, le Sénat a adopté en première lecture, les dispositions spécifiques aux autorisations de découvert et dépassements, introduites par le projet de loi dans une nouvelle section intitulée « Opérations de découvert en compte » au chapitre Ier du livre III du code de la consommation.

L'article L. 311-42 inclut dans le champ du crédit à la consommation, les autorisations de découvert remboursables dans un délai supérieur à un mois et inférieur ou égal à trois mois. Cette disposition constitue une avancée en termes de protection du consommateur car seuls les découverts de plus de trois mois sont considérés comme des contrats de crédit à la consommation, au titre du droit en vigueur.

L'article L. 311-43 précise les règles relatives à l'information précontractuelle et contractuelle fournie dans le cadre d'une autorisation de découvert remboursable, dans un délai supérieur à un mois et inférieur ou égal à trois mois.

L'article L. 311-44 traite, d'une part, du droit d'information de l'utilisateur d'un découvert remboursable dans un délai supérieur à un mois, d'autre part, de la résiliation d'une autorisation de découvert à durée indéterminée.

Les articles L. 311-45 et L. 311-46 régissent les dépassements.

Le Sénat a par ailleurs complété l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier, afin d'imposer à l'établissement de crédit de mentionner le taux annuel effectif global (TAEG), lors de l'envoi des relevés de compte bancaire qui rappellent au client qu'il bénéficie d'un découvert autorisé. Cette mesure tend à parfaire son information et à permettre la prise de conscience du coût de cette facilité.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté dix amendements rédactionnels, de coordination ou de précision.

Le premier amendement, à l'article L. 311-42, précise le champ d'application des règles relatives aux découverts remboursables dans un délai supérieur à un mois et inférieur ou égal à trois mois, en ajoutant les mots « pour l'application du présent chapitre » en début d'alinéa. Il complète en outre les règles applicables à ce type de découvert en visant spécifiquement les dispositions relatives à la défaillance de l'emprunteur, aux sanctions et à la procédure en cas de litige.

Le deuxième amendement, également à l'article L. 311-42, rappelle que l'intégralité du chapitre Ier du titre Ier du livre III du code de la consommation s'applique au contrat de crédit qui « prévoit un délai de remboursement supérieur à trois mois ».

Les troisième et quatrième amendements, à l'article L. 311-43, sont de nature rédactionnelle afin, d'une part, d'adopter une formulation symétrique à celle utilisée pour d'autres types de crédits, d'autre part, de respecter la chronologie de la relation commerciale.

Le cinquième amendement, à l'article L. 311-44, précise que les autorisations de découvert remboursables dans un délai inférieur à un mois sont exclues du champ d'application du présent article.

Le sixième amendement insère un nouvel article L. 311-44-1 consacré au seul dépassement. Cet article est néanmoins construit sur le même modèle que l'article L. 311-42 précité qui traite des découverts de plus d'un mois et de moins de trois mois.

Les septième et huitième amendements, à l'article L. 311-45, apportent une précision et suppriment la référence aux pénalités en cas de dépassement significatif qui se prolonge au-delà d'un mois.

Les neuvième et dixième amendements, à l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier, sont rédactionnels et de coordination afin de tenir compte des modifications introduites par l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009 relative aux conditions régissant la fourniture de services de paiement et portant création des établissements de paiement.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications apportées au présent article par l'Assemblée nationale.

Si le montant des découverts bancaires fin 2009 ne représente que 4,56 % de l'ensemble de l'encours du crédit à la consommation15(*), son importance ne saurait être négligée, compte tenu de sa propension à augmenter en période de crise.

C'est pourquoi votre commission confirme les apports rédactionnels de l'Assemblée nationale qui renforcent l'intelligibilité du texte en précisant notamment clairement le champ d'application des différents régimes applicables aux autorisations de découverts ainsi qu'aux dépassements.

S'agissant plus particulièrement des dispositions régissant les découverts de plus d'un mois et inférieurs ou égaux à trois mois, votre commission approuve l'ajout des dispositions relatives à la défaillance de l'emprunteur, aux sanctions et à la procédure en cas de litige.

De même, à l'article L. 311-42, l'ajout de l'Assemblée nationale permet de lever toute ambiguïté sur le mode de calcul du délai de remboursement de trois mois, durée permettant de distinguer deux des trois régimes de découvert. Il convient en effet de prendre en compte le délai de remboursement prévu par le contrat et non le délai de remboursement effectivement constaté a posteriori, afin de déterminer si le régime de l'article L. 311-42 s'applique ou non.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE VI - Dispositions applicables aux intermédiaires de crédit

Article 13 (art. L. 321-2, à L. 321-4 et L. 322-3 du code de la consommation, art. L. 519-6 du code monétaire et financier) - Dispositions relatives aux intermédiaires de crédit intervenant dans le cadre de crédits à la consommation

Objet : Cet article vise, d'une part, à encadrer les publicités diffusées par les intermédiaires de crédit, d'autre part, à interdire toute perception de sommes avant le versement effectif des fonds prêtés.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Cet article transpose l'article 21 de la directive du 23 avril 2008 et crée deux articles L. 321-3 et L. 312-4 dans le code de la consommation uniquement applicables aux contrats de crédit à la consommation.16(*)

Le premier vise les informations relatives à l'intermédiaire de crédit qui doivent figurer de « manière apparente », notamment l'étendue de ses pouvoirs. Le second traite des frais éventuels dus à l'intermédiaire.

Tout en approuvant l'encadrement de la publicité diffusée par l'intermédiaire de crédit, le Sénat a jugé nécessaire, en première lecture, d'alléger l'obligation de publicité. Désormais, celle-ci impose à l'intermédiaire de préciser « s'il travaille à titre exclusif avec un ou plusieurs prêteurs ou en qualité de courtier indépendant » sans avoir à décliner, ainsi que le projet de loi le disposait initialement, le nom et l'adresse des prêteurs pour lesquels il intervient.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a conservé la modification du Sénat et complété l'article afin d'interdire la rémunération d'un intermédiaire de crédit à titre principal par un particulier avant que ce dernier n'ait effectivement reçu le versement des fonds prêtés. A cet effet, un nouvel article L. 519-6 a été inséré dans le code monétaire et financier.

III - La position de votre commission

Le texte adopté par l'Assemblée nationale permet d'introduire à nouveau l'interdiction de la perception de commissions avant le versement effectif des fonds à l'emprunteur.

Cette prohibition figurait dans l'ancienne rédaction de l'article L. 341-1 du code monétaire et financier qui interdisait la rémunération d'une personne intervenant directement ou indirectement dans l'obtention ou l'octroi d'un prêt d'argent « avant le versement effectif des fonds prêtés (...) ». Cependant, cet article a été supprimé par erreur, à la suite de modifications rédactionnelles apportées à l'article L. 341-1 du code monétaire et financier par la loi de sécurité financière de 2003.

En restaurant ce dispositif, l'Assemblée nationale permet de protéger les consommateurs de certaines pratiques, liées à l'exigence de l'intermédiaire du paiement d'une somme avant que celui-ci ne réalise la prestation prévue. Cette interdiction doit également permettre d'éviter les contentieux, en cas de conservation des sommes par l'intermédiaire, en dépit de l'absence de contribution de sa part à la réalisation effective de l'opération.

Cet ajout renforce en outre la cohérence législative des dispositions relatives aux intermédiaires de crédit.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE VII - Sanctions et procédure

Article 14 (art. L. 311-47 à L. 311-49-1 du code de la consommation) - Sanctions

Objet : Cet article vise à définir les sanctions applicables aux nouvelles obligations, notamment d'explication ou d'évaluation de la solvabilité des emprunteurs.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le présent article traite du dispositif de sanctions concernant les prêteurs, les annonceurs et les vendeurs en matière de crédit à la consommation. Ces sanctions sont de nature civile - elles consistent alors en la déchéance du droit aux intérêts - et pénales, avec des amendes allant de 1 500  à 30 000 euros.

Le projet de loi étend le dispositif de sanctions en vigueur aux nouvelles obligations des professionnels, telles que l'évaluation de la solvabilité ou le devoir d'explication.

En première lecture, en cohérence avec son introduction d'une obligation de formuler une « double offre » de crédit en certaines circonstances, le Sénat a prévu de sanctionner le défaut de remise d'une offre de crédit amortissable alternative à l'offre de crédit renouvelable sur le lieu de vente.

Il a par ailleurs confirmé le texte initial prévoyant que le prêteur est responsable de plein droit vis-à-vis de l'emprunteur pour la bonne exécution des obligations relatives à la formation du contrat de crédit, y compris lorsque ces obligations sont exécutées par des intermédiaires, le prêteur conservant néanmoins la possibilité d'exercer une action récursoire contre ces derniers.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, suivant sa commission des affaires économiques, a souhaité que le dispositif précité concernant la responsabilité de plein droit vis-à-vis de l'emprunteur pour la bonne exécution des obligations relatives à la formation du contrat de crédit fasse l'objet d'un article spécifique.

Elle a ainsi introduit un article L. 311-49-1 dans le code de la consommation, qui devient le support de ce dispositif.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à prévoir une amende de 1 500 euros en cas de non-respect de l'article L. 311-10-1, introduit par cette assemblée et qui vise à encadrer l'octroi de cadeaux à l'occasion de la souscription d'un crédit à la consommation.

III - La position de votre commission

Votre commission est favorable à ces clarifications du dispositif de sanction.

Elle a adopté cet article sans modification.

Article 15
(art. L. 311-50 du code de la consommation)
Compétence juridictionnelle et délai de forclusion applicables

Objet : Cet article apporte des coordinations aux règles de compétence juridictionnelle et précise le point de départ du délai de forclusion applicable aux actions en matière de crédit à la consommation.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte du Gouvernement procédait à de simples coordinations rendues nécessaires par la renumérotation de plusieurs dispositions du code de la consommation opérée par le projet de loi.

Le Sénat, à l'initiative de votre commission, n'y a apporté que des modifications formelles.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a souhaité préciser la notion d'« événement » donnant naissance aux actions en paiement, soumises au délai de forclusion de deux ans en application de l'article L. 311-37 actuel du code de la consommation afin de prévenir les difficultés d'application, en particulier pour le crédit renouvelable ou les découverts, liées à l'interprétation de cette notion par les juridictions.

En conséquence, elle a dressé une liste exhaustive des « événements » à compter desquels le délai de forclusion commence à courir. Ces événements seront désormais, à l'exclusion de tous autres :

- le non-paiement des sommes dues à la suite de la résiliation du contrat ou de son terme ;

- le premier incident de paiement non régularisé ;

- le dépassement non régularisé du montant total du crédit consenti dans le cadre d'un contrat de crédit renouvelable ;

- le dépassement, au sens du 11° de l'article L. 311-1 du code de la consommation17(*), non régularisé à l'issue du délai de trois mois prévu à l'article L. 311-46 du même code.

III - La position de votre commission

Votre commission relève que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale permet de reprendre l'ensemble des cas identifiés par la jurisprudence, sans modifier l'équilibre dégagé par celle-ci. Le dispositif adopté par les députés devrait donc permettre de limiter, à l'avenir, les contentieux qui se sont développés au sujet du point de départ de ce délai de forclusion.

Elle a, en conséquence, adopté cet article sans modification.

TITRE II - AUTRES DISPOSITIONS RELATIVES AU CRÉDIT
CHAPITRE IER - Contrat de crédit immobilier et assurance emprunteur

Article 16 (art. L. 312-2 du code de la consommation) - Définition des contrats de crédit immobilier

Objet : Cet article vise à redéfinir le champ des contrats de crédit immobilier.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le Gouvernement, dans son texte initial, a retenu la possibilité, accordée par la directive 2008/48/CE, de conserver un régime à part pour le crédit immobilier.

Celle-ci définit le champ du crédit immobilier, à savoir « les opérations de crédit destinées à permettre l'acquisition ou le maintien de droits de propriété d'un terrain ou d'un immeuble existant ou à construire ».

Or, l'actuel article L. 312-2 du code de la consommation, relatif au crédit immobilier, n'en donne pas la même définition. Il vise, s'agissant des immeubles à usage d'habitation ou à usage professionnel d'habitation :

- leur acquisition en propriété ou en jouissance ;

- la souscription ou l'achat de parts ou actions de sociétés donnant vocation à leur attribution en propriété ou en jouissance ;

- les dépenses relatives à leur construction, leur réparation, leur amélioration ou leur entretien au-dessus d'un certain montant (fixé par l'article L. 311-3).

Le texte du Gouvernement a donc adapté les règles du contrat de prêt immobilier aux nouvelles exigences communautaires :

- les opérations de réparation, d'amélioration ou d'entretien d'immeubles, pour relever du droit du prêt immobilier, doivent dépasser le seuil de 75 000 euros ;

- toutes les opérations de construction d'immeubles, quel que soit leur montant, sont désormais soumises au régime des prêts immobiliers ;

- enfin, les contrats destinés à financer l'acquisition en jouissance ou l'achat de parts ou actions de société donnant vocation à leur attribution en jouissance d'un montant inférieur à 75 000 euros relèvent du champ du crédit à la consommation.

En première lecture, le Sénat a considéré que le fait d'avoir deux régimes de crédit applicables, avec un seuil à 75 000 euros, n'était pas lisible, et que « traiter différemment le droit de jouissance lorsqu'il est séparé des autres composantes du droit de propriété » n'avait pas de sens.

Il a donc clarifié le dispositif : entrent désormais dans le champ du crédit immobilier tous les crédits destinés aux achats de biens immobiliers à temps partagé, et ce, quel que soit le montant de l'emprunt.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En dehors d'un amendement rédactionnel adopté en commission, l'Assemblée nationale a introduit en séance deux modifications visant à tirer les conséquences de la nouvelle rédaction de l'alinéa 19 de l'article 1er du présent texte qui exclut les crédits souscrits pour la réalisation de travaux liés à l'achat d'un bien immobilier du champ du crédit à la consommation.

III - La position de votre commission

Les précisions apportées par l'Assemblée nationale sur cet article complètent utilement les modifications introduites à l'article 1er du projet de loi et répondent ainsi, conformément à l'objectif de votre commission dès la première lecture, à une exigence de plus grande lisibilité pour le consommateur. En effet, dans la mesure où les prêts pour l'achat d'un bien immobilier ainsi que pour la réalisation de travaux sont souvent souscrits simultanément, il importe de ne pas multiplier les régimes juridiques qui leur sont applicables.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 (art. L. 312-8 et L. 312-9 du code de la consommation) - Droit de l'emprunteur de souscrire l'assurance de son choix

Objet : Cet article vise à interdire la subordination de la souscription d'un contrat de crédit immobilier à celle d'un contrat d'assurance de groupe.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Dans sa rédaction initiale proposée par le Gouvernement, cet article visait, dans le souci d'une plus grande concurrence au bénéfice des consommateurs, à supprimer la possibilité pour les prêteurs d'imposer à l'emprunteur, lors de la souscription d'un contrat de crédit immobilier, l'adhésion à un contrat d'assurance de groupe, en procédant à une modification des articles L. 312-8 et L. 312-9 du code de la consommation.

En effet, si la loi Chatel du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs avait fait un pas dans ce sens en imposant que figure dans l'offre de contrat une disposition informant le consommateur de son droit à souscrire une autre assurance que celle proposée par le prêteur, cet avertissement ne valait que pour les contrats proposés par des prêteurs n'exigeant pas l'adhésion à un contrat d'assurance collective18(*).

En première lecture, le Sénat s'est déclaré favorable à la suppression de cette possibilité laissée au prêteur, considérant notamment que ce dispositif pourrait favoriser le système de la délégation d'assurance qui permet à l'emprunteur de souscrire avec l'assureur de son choix un contrat d'assurance offrant des garanties strictement équivalentes au contrat de groupe souscrit par le prêteur. Il n'a apporté que des modifications mineures, purement formelles à cet article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a procédé à trois ajouts visant à :

- renforcer l'efficacité du dispositif de « déliaison » de l'assurance emprunteur en matière de crédit immobilier prévu par le projet de loi, en imposant aux banques de motiver leurs décisions de refus des contrats d'assurance individuels apportés par les emprunteurs ;

- empêcher le prêteur de prévoir un taux d'intérêt plus élevé en cas d'assurance déléguée ;

- renforcer l'information du prêteur en cas de délégation d'assurance dans le cadre d'un contrat immobilier.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve l'objectif d'une concurrence accrue, souhaité par l'Assemblée nationale sur cet article.

L'obligation pour les banques de motiver leur refus d'un contrat d'assurance individuel apporté par l'emprunteur est un encouragement au développement de la délégation d'assurance : le refus d'une assurance déléguée devra en effet désormais reposer sur des éléments objectifs, tels que l'insuffisance des garanties que cette dernière apporte.

L'interdiction faite au prêteur de modifier les conditions de taux prévues dans son offre en cas d'assurance déléguée, alors que, sur ce point, la pratique actuelle dissuade l'emprunteur de recourir à une autre assurance que celle proposée par le prêteur, poursuit également cet objectif.

Enfin, le renforcement de l'information du prêteur dans le cadre des délégations d'assurance permettra de mieux sécuriser le prêteur : l'assureur sera en effet désormais tenu d'informer le prêteur des défauts de paiement de l'assurance par l'emprunteur et de tout changement substantiel de la couverture assurantielle de celui-ci.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE II - Regroupement de crédits

Article 18 (art. L. 313-15 du code de la consommation) - Dispositions applicables au regroupement de crédits

Objet : Cet article définit les règles applicables aux opérations de regroupement de crédits.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Aucun cadre juridique ne réglait de façon claire le régime d'un contrat issu du regroupement de contrats de crédits antérieurs. Le présent article a remédié à cette lacune.

En première lecture, le Sénat l'a adopté, assorti de modifications purement rédactionnelles.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a souhaité compléter le dispositif afin de traiter le cas du regroupement de crédits renouvelables.

Elle a ainsi précisé qu'en cas de regroupement de plusieurs crédits renouvelables, le prêteur effectue le remboursement du montant dû directement auprès du prêteur initial.

Cette nouvelle mesure prévoit par ailleurs un mécanisme selon lequel le prêteur rappelle à l'emprunteur la possibilité de résilier son contrat de crédit renouvelable et l'incite à le faire, en lui proposant d'adresser sans frais la lettre de résiliation signée par l'emprunteur.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications apportées par l'Assemblée nationale. Celles-ci s'inscrivent dans l'objet même du présent article, c'est-à-dire éviter tout cercle vicieux d'endettement par effet d'accumulation de crédits.

En effet, le regroupement de crédits, qui consiste en un remboursement anticipé grâce à un nouveau crédit, n'emporte pas, à ce jour, résiliation du (ou des) contrat(s) de crédit(s) renouvelable(s) afférents. Seule la dette est éteinte, le contrat demeure en vigueur. En conséquence, la réserve de crédit est toujours disponible.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale renforce, dans ce contexte, la protection de l'emprunteur car il prend en compte le caractère renouvelable du crédit qui conduit à ce que le remboursement par anticipation de la dette contractée n'emporte pas résiliation du contrat.

Le mécanisme adopté par les députés vise, d'une part, à rappeler à l'emprunteur le principe de non extinction de la réserve, d'autre part, à lui faciliter la résiliation du (ou des) contrat(s) de crédit(s) renouvelable(s) concernés par le rachat. Les démarches de résiliation lui sont épargnées, puisque le nouveau prêteur doit lui proposer d'adresser sans frais la lettre de résiliation.

Ces mesures s'inscrivent dans un marché, qui bien qu'ayant enregistré une moindre croissance ces quatre dernières années, est appelé à se développer en parallèle avec le marché du crédit à la consommation, comme en témoigne les graphiques ci-dessous. L'encours des rachats de crédits à la consommation et crédits combinés19(*) est estimé à 21,6 milliards d'euros en 2009. Il est en hausse de 8 % par rapport à 2008. L'encours moyen unitaire s'élève approximativement à 25.000 euros.

Taux de croissance comparé des encours de rachats de crédits (RAC)
à la consommation et combiné, et de crédit à la consommation (en %)

Source : Sémaphore Conseil - Laser Cofinoga

Estimation des encours de rachats de crédits (RAC)
conso et combiné en milliards d'euros et taux de croissance annuel

Source : Sémaphore Conseil - Laser Cofinoga

Face au potentiel d'expansion de ces produits, des établissements de crédit se sont spécialisés dans le rachat et dominent ce marché à hauteur de 53,18 % en 2009. Les deuxièmes opérateurs les plus présents sont les banques généralistes (35,4 % de parts de marché en 2009). Leur part commerciale a progressé en enregistrant un taux de croissance annuel moyen sur ce marché de 39,59 %, entre 2002 et 2009. Cependant, le plus fort taux de croissance constaté depuis 2002 est celui des spécialistes du crédit à la consommation. Il s'élève à 52,40 %. Cette progression les place en troisième position sur le marché du rachat de crédits avec une part de 11,20 % en 2009.

Face à ce développement des activités de rachat lié à l'augmentation du nombre des crédits, il paraît tout à fait opportun de mieux encadrer cette activité.

A cet égard, le présent article permet non seulement de combler le vide juridique actuel concernant les opérations de regroupement de crédit, mais il tend également à réduire les risques de dérive et de surendettement, ce qui s'avère nécessaire, comme le montre un sondage réalisé en 2010 sur un panel de quatre cent titulaires de contrats de regroupement de crédits souscrits depuis au moins deux ans et qualifiés de « fragiles » en termes de risque potentiel : 40 % d'entre eux ont souscrit un nouveau financement après l'opération de rachat.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE III - Microcrédit

Article 18 bis (article 80 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale) - Missions du fonds de cohésion sociale

Objet : Cet article vise à préciser la définition du microcrédit personnel et professionnel afin d'en favoriser l'essor.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat en première lecture, cet article donne une base législative au microcrédit, en lui garantissant notamment une partie de son financement par l'Etat. A cet effet, il modifie le III de l'article 80 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Le 1 du III de la nouvelle rédaction de l'article 80 précise le rôle de l'Etat et celui du Fonds de cohésion sociale. Le premier abonde par une dotation le second qui a pour objet de garantir ces prêts.

Le 2 tend à préciser la nature sociale et financière des microcrédits personnels et professionnels garantis par le Fonds.

Le a) du 2 prévoit que le microcrédit personnel est un prêt destiné à des projets d'insertion accordés à des personnes physiques confrontées à des difficultés de financement. Celles-ci doivent faire l'objet d'un accompagnement social et les prêts accordés doivent être remboursés.

Le b) du 2 précise que le microcrédit professionnel constitue un prêt alloué aux entreprises n'employant pas plus de trois salariés durant les cinq premières années suivant leur création ou leur reprise.

Aux termes du 3, le Fonds peut également prendre en charge les dépenses d'accompagnement des bénéficiaires.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété le dispositif du Sénat afin de n'exclure aucune intervention du Fonds de cohésion sociale.

Trois alinéas concernant le microcrédit professionnel ont été ajoutés. Seront ainsi également garantis par le Fonds : les prêts bancaires accordés aux entreprises créées ou reprises par les publics éloignés de l'emploi ; les prêts accordés dans le cadre du dispositif « Nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise », microcrédits destinés aux publics éloignés de l'emploi, qui créent ou reprennent une entreprise ; les prêts alloués aux entreprises d'insertion, aux entreprises adaptées et aux entreprises solidaires qui participent à l'emploi des personnes en difficultés.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté deux précisions, l'une pour faire référence aux organismes habilités au titre du 5 de l'article L. 511-16 du code monétaire et financier, l'autre pour supprimer la prise en charge par le Fonds des frais afférents à l'évaluation des opérations de microcrédit.

Enfin, les députés ont adopté deux modifications substantielles :

- ils ont précisé que l'inscription des personnes intéressées au FICP ne peut constituer un motif de refus d'accorder un microcrédit ;

- ils ont étendu l'application du dispositif aux collectivités d'outre-mer.

III - La position de votre commission

Votre commission est favorable aux apports de l'Assemblée nationale.

En premier lieu, elle se félicite de l'ajout relatif à l'inscription au FICP. Elle juge cette précision utile car de nature à rassurer les réseaux accompagnants. Cette question a été soulevée dans le rapport annuel de l'observatoire de la microfinance de 2008.

Extrait du rapport annuel de l'Observatoire de la microfinance pour 2008

« La question de l'accès au microcrédit aux personnes surendettées ou faisant l'objet d'une inscription dans les fichiers (FICP et FCC) tenus par la Banque de France est régulièrement posée.

L'inscription sur ces fichiers, instituée par le législateur, répond au souci de sécurisation des moyens de paiement, de prévention des risques du surendettement et de protection du consommateur contre ses propres excès. Cette inscription n'interdit nullement en droit à un banquier ou un organisme prêteur d'ouvrir un crédit à une personne « fichée ». [...].

Le constat est que, de fait, l'inscription au FICP entraîne le plus souvent un refus de prêt, de la part de la profession bancaire. S'agissant de microcrédit professionnel ou personnel, l'opportunité d'un tel refus peut s'avérer contestable, notamment si cette facilité a pour finalité de donner la possibilité à son bénéficiaire de trouver un emploi ou un moyen de locomotion.

Or, pour bénéficier de la garantie à hauteur de 50 % du capital prêté par le fonds de cohésion social, le comité de gestion a exclu les personnes fichées du bénéfice de cette mesure. Néanmoins, à titre expérimental, une tolérance a été admise pour six cents prêts en 2009, en dépit des réticences du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi qui y voit une rupture d'égalité (liée à la garantie de l'État) par rapport aux autres créanciers des personnes concernées.

En outre, les commissions de surendettement, dûment saisies, peuvent donner, par dérogation, leur accord à la souscription de crédits par des débiteurs bénéficiant de mesure de traitement du surendettement (article L. 333-2 du code de la consommation). Une enquête montre un taux d'accord sur 66 % des dossiers présentés. »

Il est en effet nécessaire de développer une offre de crédit tout à la fois responsable et solidaire.

Aussi, votre commission se félicite-t-elle que l'octroi de nouveaux microcrédits personnels soient en hausse, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Evolution de la distribution de microcrédits personnels

 

2006

2007

2008

2009

Nombre annuel

473

1.863

4.038

5.520

Montant moyen (en €)

2.337

2.356

2.168

2.264

Source : Caisse des dépôts et consignations - application France microcrédit

Au 31 décembre 2009, 11.519 microcrédits personnels pour un montant total de 26,03 millions d'euros sont garantis par le Fonds de cohésion sociale.

En deuxième lieu, votre commission approuve les ajouts de l'Assemblée nationale relatifs au microcrédit professionnel. La nouvelle rédaction complète le dispositif du Sénat de manière à n'omettre aucune intervention du Fonds.

Le soutien du fonds s'effectue aujourd'hui à travers quatre mécanismes décrits dans le rapport de l'observatoire du microcrédit de 2008 ainsi que dans un rapport de l'inspection générale des finances de 200920(*) :

- la dotation de fonds d'État préexistants regroupés au sein du Fonds solidaire de garantie pour l'entreprenariat féminin et l'insertion (Fogefi) ;

- le soutien à l'activité de garantie des fonds territoriaux « loi Galland » de France Active ;

- le développement de dispositifs de garantie en faveur de l'insertion et de la création d'emplois ;

- le soutien des réseaux d'accompagnement de la création d'entreprise.

Source : Mission IGF

En dernier lieu, votre commission approuve la clarification apportée par l'Assemblée nationale quant au champ d'application du présent article. Elle relève qu'en raison du principe de spécialité législative applicable aux collectivités d'outre mer, dans les domaines bancaire et financier, un doute pouvait exister sur l'applicabilité de la garantie du Fonds de cohésion sociale à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles Wallis et Futuna. Cet ajout doit donc permettre le développement du microcrédit dans les collectivités d'outre-mer.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 ter A (art. L. 511-4-1 et L. 522-5-1 du code monétaire et financier) - Information sur les opérations de microcrédit

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de renforcer la communication des établissements sur la distribution de microcrédits.

I - Le texte voté par l'Assemblée nationale

Les députés ont voté cet article dans le but de renforcer et d'encadrer la communication des établissements de crédit et des établissements de paiement sur leurs interventions en matière de financement ou de distribution de microcrédits.

Deux nouveaux articles ont été insérés dans le livre V du code monétaire et financier, les articles L. 511-4-1 et L. 522-5-1 visant respectivement les établissements bancaires et les prestataires de services de paiement et les changeurs manuels.

Ils prévoient que les établissements visés indiquent, dans leur rapport annuel, le montant et les caractéristiques des microcrédits qu'ils financent ou qu'ils distribuent.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve cette initiative de l'Assemblée nationale qui contribuera à accroître la transparence de l'information en matière de microcrédit, à un double égard :

- d'une part, ces articles permettront d'informer les consommateurs sur la réalité de la distribution de microcrédits par les établissements de crédit et les établissements de paiement. En effet, ces établissements sont aujourd'hui totalement libres en matière de communication sur leurs interventions au bénéfice des microentrepreneurs ;

- d'autre part, ils rendront plus transparentes les relations entre l'Etat et les établissements concernés, ces prêts bénéficiant en effet de la garantie du Fonds de cohésion sociale.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 18 ter B (art. L. 511-6 du code monétaire et financier) - Financement du microcrédit

Objet : Cet article a pour objet de permettre aux associations ainsi qu'aux fondations distribuant des microcrédits de se financer auprès des particuliers.

I - Le texte voté par l'Assemblée nationale

Cet article, qui modifie l'article L. 511-6 du code monétaire et financier, autorise les établissements de crédit à financer leurs activités auprès des particuliers.

Aux termes du premier alinéa, l'interdiction relative aux opérations de crédit ne s'applique pas aux associations sans but lucratif ni aux fondations reconnues d'utilité publique qui accordent sur les ressources empruntées des prêts pour la création, le développement et la reprise d'entreprises ou pour la réalisation de projets d'insertion par des personnes physiquesLa « reprise d'entreprise » est désormais expressément mentionnée. La référence aux « emprunts contractés auprès d'établissement de crédit » est supprimée au profit du terme plus générique de « ressources empruntées ».

Les modalités de ces emprunts sont précisées au deuxième alinéa. Les associations et fondations peuvent trouver les ressources nécessaires à leurs activités grâce à des emprunts auprès des établissements de crédit, ainsi qu'elles l'ont toujours fait, mais également par des emprunts auprès de personnes physiques « dûment avisées des risques encourus », ce qui est une nouveauté. Les prêts ainsi consentis par les personnes physiques ne sont pas rémunérés et ils ne peuvent être d'une durée inférieure à deux ans.

Le troisième alinéa étend l'obligation d'information et de transparence qui pèse sur les établissements de crédit et de paiement, en application de l'article 18 ter A ci-dessus, aux associations et fondations habilitées à faire du microcrédit.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite des dispositions ainsi adoptées par l'Assemblée nationale. Celles-ci constituent une innovation importante en matière de financement des activités de microcrédit qui devrait en favoriser l'essor.

La possibilité ainsi ouverte de mobiliser des prêts à taux zéro auprès de personnes physiques tendra à accroître l'offre d'instruments financiers à la disposition des associations, tout en associant les citoyens à cette démarche de solidarité.

Votre commission souligne néanmoins que ce nouvel outil de collecte ne pourra constituer qu'un complément aux lignes de crédit apportées par le secteur bancaire qui demeurent essentielles pour financer le microcrédit.

La collecte des fonds auprès des particuliers devrait être effectuée, via des plates-formes électroniques, telles que Babyloan.org21(*), dans des conditions sécurisées.

D'un point de vue juridique, les souscripteurs prêteront à l'association qui à son tour octroiera un prêt aux micro-entrepreneurs ou aux particuliers, au titre du microcrédit personnel.

En pratique, la plate-forme agira en tant qu'intermédiaire, via son site Internet. Sous toutes réserves, il est probable que celle-ci versera les fonds collectés aux associations qui décaisseront les fonds ainsi collectés afin de financer les projets de microcrédit. Les associations collecteront les remboursements, puis les reverseront à l'opérateur de la plate-forme qui remboursera à son tour les souscripteurs. Une grande partie des ces opérations devrait être réalisée par compensations mensuelles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE IV - Engagements de garantie

Article 18 ter (art. L. 313-22-1 du code monétaire et financier, art. L. 443-1 du code des assurances) - Recours des garants financiers

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à préciser les conditions du recours des garants financiers contre le client donneur d'ordre de l'engagement, ses coobligés et les personnes qui se sont portées caution.

I - Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a introduit cet article additionnel afin de préciser le régime et les conditions du recours des garants financiers contre le client donneur d'ordre de l'engagement, ses coobligés et les personnes qui se sont porté caution.

L'étendue et les conditions de ce recours ont en effet été récemment restreintes par la jurisprudence de la Cour de cassation, laquelle a estimé qu'un garant de livraison remplit une obligation qui lui est personnelle, et est tenu, dans ses rapports avec la personne garantie, de la charge définitive de la dette qu'il a acquittée à la suite de la défaillance de celle-ci. En conséquence, elle a jugé que le garant ne dispose pas d'un recours subrogatoire contre la personne garantie et qu'il ne peut pas exercer de recours contre les cautions de la personne garantie22(*).

Considérant que cette jurisprudence est de nature à déresponsabiliser le bénéficiaire de la caution, particulier ou donneur d'ordre professionnel, et risque d'entraîner un renchérissement voire une disparition de ce type de garantie, l'Assemblée nationale a modifié le code monétaire et financier et le code des assurances afin de préciser que les établissements de crédit ou les entreprises d'assurance ayant fourni un cautionnement, un aval ou une garantie, que ces derniers soient d'origine légale, réglementaire ou conventionnelle, disposent de plein droit et dans tous les cas :

- d'une part, d'un recours contre le client donneur d'ordre de l'engagement, ses coobligés et les personnes qui se sont portées caution ;

- d'autre part, de la subrogation dans les droits du créancier prévue au 3° de l'article 1251 du code civil23(*) pour les paiements effectués au titre de leur engagement.

II - La position de votre commission

Votre commission estime que la disposition introduite par l'Assemblée nationale a un lien indirect avec le projet de loi dans la mesure où, en assurant, quelles que soient les circonstances, la mise en oeuvre de l'action subrogatoire du garant contre le donneur d'ordre, elle favorise l'octroi de crédit grâce à une plus grande sécurisation de la position du garant.

Elle s'interroge toutefois sur le champ d'application de ce dispositif, que les députés ont volontairement limité aux établissements de crédit et aux entreprises d'assurance. Elle estime qu'il conviendra d'examiner, au vu de l'application qui sera faite de cette mesure, si une généralisation n'est pas envisageable, ce qui conduirait alors à une réflexion plus large sur les conditions de mise en oeuvre de l'action subrogatoire, telle qu'elle est définie par le code civil.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE III - CONTRÔLE DE LA COMMERCIALISATION DES PRODUITS ET SERVICES FINANCIERS, BANCAIRES, D'ASSURANCE ET DES OPÉRATIONS DE CRÉDIT

Article 19 - Habilitation à légiférer par ordonnance

Objet : Cet article vise à autoriser le Gouvernement à adopter par voie d'ordonnance les mesures relatives au contrôle et aux sanctions, en matière de respect des obligations, à l'égard de la clientèle de produits financiers assuranciels et bancaires.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le Sénat a adopté sans modification l'article 19 tendant à habiliter le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures requises pour généraliser et renforcer les contrôles et les sanctions « en matière de respect des obligations à l'égard de la clientèle dans les domaines des produits et services financiers et d'assurance, des opérations de crédit, de la mise à disposition de moyens de paiements et de la fourniture d'autres services bancaires ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications rédactionnelles apportées par l'Assemblée nationale. Elle juge l'objet de l'habilitation suffisamment précis pour définir clairement le champ d'intervention du Gouvernement.

Cette mesure s'inscrit dans le cadre de la modernisation du droit financier entreprise depuis 2008, tant sur le plan de la sécurité des opérations que de la protection des investisseurs.

Or, l'habilitation accordée dans le cadre de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ne permet pas d'harmoniser les procédures de contrôle et de sanctions dans le domaine de la commercialisation de l'ensemble des produits et services financiers, assuranciels, bancaires, tels que les opérations de crédit et la mise à disposition de moyens de paiement.

Cette harmonisation est toutefois essentielle à la protection du consommateur dans un contexte européen de développement des groupes de banques-assurances, ce à quoi devra procéder l'ordonnance.

L'article prévoit que cette ordonnance devra être prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis A - Publicité en matière d'investissement dans le logement locatif aidé

Objet : Cet article réglemente la publicité sur les produits d'investissement locatif ouvrant droit aux avantages fiscaux prévus par certains dispositifs incitatifs.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article vise à renforcer l'information des futurs acquéreurs d'un logement destiné à la location à titre de résidence principale dans le cadre des dispositifs d'investissement locatif bénéficiant d'une incitation fiscale, dits « Scellier » et « Robien ».

Le dispositif « Robien » (prévu au h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts) mettait en oeuvre des avantages fiscaux - imputation du déficit foncier sur le revenu imposable - en faveur des propriétaires de logements faisant l'objet d'une location sous certaines conditions.

Le dispositif « Scellier », qui est venu, fin 2008, remplacer les dispositifs « Robien » et « Borloo », consiste en une réduction d'impôt sur le revenu.

Bulletin officiel des impôts n°52 du 15 mai 2009 - 5 B-17-09 (Extrait)

« Cette réduction d'impôt sur le revenu s'applique, à compter du 1er janvier 2009, aux contribuables domiciliés en France qui acquièrent ou font construire des logements neufs dans certaines zones du territoire se caractérisant par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements, qu'ils s'engagent à donner en location nue à usage d'habitation principale pour une durée minimale de neuf ans. Au titre d'une même année d'imposition, un seul logement peut ouvrir droit à la nouvelle réduction d'impôt.

L'acquisition du logement, ou le dépôt de la demande de permis de construire dans le cas d'un logement que le contribuable fait construire, doit intervenir au plus tard le 31 décembre 2012. La réduction d'impôt s'applique également aux contribuables qui souscrivent, entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2012, des parts de sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) réalisant ces mêmes investissements. La réduction d'impôt est calculée sur le prix de revient du logement ou le montant des souscriptions, dans la limite annuelle de 300 000 €. Son taux est fixé à 25 % pour les investissements réalisés en 2009 et 2010 et à 20 % pour ceux réalisés en 2011 et 2012. Elle est répartie sur neuf années, à raison d'un neuvième de son montant chaque année. Lorsque la location est consentie dans le secteur intermédiaire, le contribuable bénéficie, en plus de la réduction d'impôt, d'une déduction spécifique fixée à 30 % des revenus bruts tirés de la location du logement. Lorsque le logement reste loué dans le secteur intermédiaire après la période d'engagement de location, le contribuable bénéficie, par période de trois ans et dans la limite de six ans, d'un complément de réduction d'impôt égal à 2 % par an du prix de revient du logement. »

Or certains investisseurs ne sont pas obligatoirement au courant des risques qu'ils encourent dans le cas où ils ne trouveraient pas de locataire pour le logement acheté : ils perdent en effet l'avantage fiscal prévu, ce qui peut poser des difficultés pour le remboursement du prêt contracté pour l'acquisition du bien.

Aussi, le présent article, dans un souci de prévention, prévoit que les publicités visant la commercialisation d'investissements locatifs susceptibles de bénéficier de ces dispositifs doivent informer les éventuels investisseurs des risques encourus, dans la mesure où ces avantages fiscaux sont conditionnés à la location des biens concernés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Bien que le rapport pour avis au nom de la commission des finances de François Goulard ait émis des doutes sur le lien de ce nouvel article avec les dispositions figurant dans le projet de loi, le rapporteur de la commission des affaires économiques saisie au fond, François Loos, a partagé « l'objectif de renforcement de la transparence et de la sincérité de la publicité » de cette disposition.

L'Assemblée nationale a précisé et étendu cette obligation d'information.

Elle a, dans un premier temps, supprimé la référence au dispositif « Robien » dès lors que les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2010 ne peuvent plus bénéficier de ce dispositif et qu'aucun programme ne sera commercialisé avec cet avantage lorsque le présent texte sera publié.

Elle a ensuite soumis à cette même obligation d'information les publicités relatives à d'autres mécanismes incitatifs :

- le dispositif « Demessine » (articles 199 decies E à 199 decies G du code général des impôts) qui prévoit une réduction d'impôt sur le revenu en faveur des investissements locatifs réalisés dans le secteur du tourisme ;

- la réduction d'impôt en faveur de l'investissement locatif outre-mer (b du 2 de l'article 199 undecies A du code général des impôts) ;

- la réduction d'impôt « Malraux » (article 199 tervicies du même code).

La référence à la résidence principale est dès lors supprimée.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la suppression de la référence au dispositif « Robien » puisque celui-ci ne sera plus en vigueur à compter du 1er janvier 2010.

Elle est également très favorable à l'extension de cette obligation de transparence à d'autres dispositifs, dans la mesure où les exemples d'un niveau insuffisant d'information sont nombreux ; il est nécessaire de mettre en garde les investisseurs, en particulier dans les cas de montages complexes.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis B (art. L. 511-34 du code monétaire et financier) - Groupes soumis à l'obligation d'échange d'informations nécessaires à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

Objet : Cet article vise à étendre l'obligation d'échange d'informations intra-groupe nécessaires à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme aux établissements financiers relevant du code des assurances, du code de la mutualité et du code de la sécurité sociale.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article a pour objet d'étendre le champ d'application de l'obligation d'échange d'informations intra-groupe, prévue par la loi de sécurité financière du 1er août 2003. Actuellement, l'article L. 511-34 du code monétaire et financier impose aux entreprises du secteur bancaire et financier appartenant au même groupe de communiquer entre elles toute information nécessaire à l'organisation de la lutte contre le blanchiment.

Le présent article modifie la définition des groupes24(*) soumis à cette obligation d'échange afin d'y inclure expressément les groupes d'assurance, les unions mutualistes et les unions d'institutions de prévoyance.

Ce faisant, cet article coordonne l'obligation de transmission intra-groupe, prévue par la loi de 2003, avec les nouvelles dispositions de l'ordonnance du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment.

Cette ordonnance, qui transpose la directive du 26 octobre 2005 relative à la lutte contre le blanchiment25(*), précise en effet la notion d'établissement financier assujetti aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment. Ce terme y inclut non seulement les entreprises du secteur bancaire et financier telles que prévues dans le cadre de la loi de sécurité financière, mais également les établissements qui réalisent des opérations financières tout en relevant du code des assurances, du code de la mutualité et du code de la sécurité sociale.

En conséquence, cet article permet une application homogène de l'échange d'informations intra-groupe, que les groupes soient bancaires, d'assurance ou de prévoyance, dans le cadre de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En dehors d'un amendement de coordination, l'Assemblée nationale n'a pas modifié le présent article.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que, désormais, l'ensemble des établissements financiers soient soumis aux mêmes règles pour l'échange d'informations nécessaires à la lutte contre le blanchiment.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis C (art. L. 561-2 du code monétaire et financier) - Périmètre des organismes mutualistes soumis aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

Objet : Cet article étend le champ d'application des organismes soumis aux obligations « anti-blanchiment » aux unions de mutuelles relevant du Livre I du code de la mutualité et regroupant des mutuelles réalisant des opérations d'assurance.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article précise le périmètre des organismes régis par le code de la mutualité, soumis aux obligations de vigilance dans le cadre de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

Dans sa rédaction initiale, le champ d'application de l'ordonnance du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment26(*) s'étend aux seules mutuelles du Livre II du code de la mutualité.

Il ne comprend donc pas les unions de mutuelles qui relèvent du Livre I du code précité et qui pratiquent des opérations de gestion, de règlement et de contrats pour le compte de leurs membres relevant du Livre II. Or, ces activités de gestion pourraient donner lieu à des opérations de blanchiment.

En conséquence, le Sénat a souhaité préciser le champ d'application des mutuelles assujetties aux obligations de vigilance afin d'y inclure ces organismes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article en procédant à une coordination rédactionnelle.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait confirmé l'adoption du présent article.

A l'instar des modifications apportées à l'article 19 bis B, les dispositions ainsi adoptées permettent de renforcer le dispositif de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, en appréhendant les risques de financement d'organisations illégales susceptibles de survenir dans le cadre de la gestion des règlements mutualistes et des contrats.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis D (art. L. 561-20 du code monétaire et financier) Groupes soumis à l'obligation d'échange d'informations sur l'existence et le contenu des déclarations de soupçon

Objet : Cet article vise à préciser le champ d'application de l'obligation d'échange d'informations sur l'existence et le contenu des déclarations de soupçon, en coordination avec l'article 19 bis B du présent projet de loi.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article modifie l'article L. 561-20 du code monétaire et financier relatif à l'obligation d'échange, au sein des sociétés d'un même groupe, d'informations sur l'existence et le contenu des déclarations de soupçon faites à la cellule de renseignement financier.

Il a pour objet de coordonner les dispositions de cet article avec celles de l'article L. 511-34. En effet, ce dernier, tel que modifié par l'article 19 bis B du présent projet de loi, prévoit l'extension du champ d'application de l'obligation des échanges d'informations intra-groupe à tous les groupes qu'ils soient bancaires, d'assurance ou de prévoyance.

Or, la seule référence à l'article L. 334-2 du code des assurances, dans la rédaction actuelle de l'article L. 561-20, ne permet pas d'englober l'ensemble des groupes d'assurance, s'agissant de la mise en oeuvre de l'obligation d'échange, en leur sein, d'informations sur l'existence et le contenu des déclarations de soupçon faites à la cellule de renseignement financier.

En conséquence, le Sénat a souhaité procéder à cette mise en cohérence.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En dehors d'un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a validé le présent article.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur juge la précision rédactionnelle de l'Assemblée nationale utile. Il se félicite de l'adoption d'un dispositif de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme cohérent et exhaustif.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis E (art. L. 212-3, L. 212-15 et L. 212-15-1 du code de la mutualité) - Simplification du droit des activités de réassurance des entreprises régies par le code de la mutualité

Objet : Cet article vise à aligner le régime applicable aux entreprises de réassurance régies par code de la mutualité, sur celui des entreprises de réassurance relevant du code des assurances.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article aligne le régime des entreprises de réassurance, soumises au code de la mutualité, sur le régime des entreprises de réassurance, relevant du code des assurances, tel que modifié par l'ordonnance du 30 janvier 200927(*).

Cette ordonnance, prise sur habilitation de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 vise à renforcer la compétitivité de la place de Paris, en adaptant notamment la réglementation des entreprises de réassurance à la spécificité de leurs activités28(*). Elle précise en particulier le rôle de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) en ce domaine afin d'assouplir les procédures prévues dans le cadre de ses missions de contrôle et d'information des entreprises de réassurance.

Or, le champ d'application de l'ordonnance ne couvre que les entreprises de réassurance relevant du code des assurances, à l'exclusion des établissements relevant par exemple du code de la mutualité et qui pratiquent la réassurance à titre exclusif.

Le Sénat a donc proposé que les règles édictées par l'ordonnance dans le domaine de la réassurance soient transposées dans le code de la mutualité, en alignant le régime des établissements pratiquant la réassurance mais relevant du code de la mutualité, sur celui des entreprises régies par le code des assurances.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels et trois amendements de coordination.

Ceux-ci ont essentiellement pour objet de tenir compte des nouvelles dispositions de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance29(*).

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait confirmé le présent article visant à appliquer aux entreprises de réassurance régies par le code de la mutualité les mêmes règles que celles édictées par l'ordonnance du 30 janvier 2009 relatives aux entreprises de réassurance et régissant les établissements relevant du code des assurances.

Les travaux de modernisation du droit financier et de renforcement de la stabilité ainsi que l'influence internationale de la Place de Paris se sont donc poursuivis dans le cadre de l'édiction de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant création d'une nouvelle autorité de supervision.

L'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) est ainsi issue de la fusion des autorités d'agrément et de contrôle des secteurs de l'assurance et de la banque (ACAM, Commission bancaire, Comité des entreprises d'assurance et Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement).

Les adaptations apportées au texte du présent article par l'Assemblée nationale étaient donc nécessaires, en tant qu'elles coordonnent sa rédaction avec les nouvelles dispositions de l'ordonnance du 21 janvier 2010.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis F (art. L. 931-18, L. 951-14 et L. 951-14-1 du code de la sécurité sociale) - Simplification du droit des activités de réassurance des entreprises régies par le code de la sécurité sociale

Objet : Cet article vise à étendre les dispositions de l'ordonnance du 30 janvier 2009 applicables aux entreprises de réassurance relevant du code des assurances, aux institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article a un objet similaire à celui de l'article 19 bis E, mais s'agissant des institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale.

En effet, le présent article étend les dispositions de l'ordonnance du 30 janvier 200930(*) portant diverses dispositions relatives aux entreprises de réassurance, aux institutions de prévoyance pratiquant l'activité de la réassurance à titre exclusif et régies par le code de la sécurité sociale.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

De manière similaire à l'article 19 bis E, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels ainsi que trois amendements de coordination.

Ils visent essentiellement à tirer les conséquences des nouvelles dispositions issues de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant création d'une nouvelle autorité de supervision financière sur la réglementation des activités d'assurance des institutions de prévoyance.

III - La position de votre commission

A l'instar de l'article 19 bis E traitant des entreprises de réassurance régies par le code de la mutualité, le Sénat a souhaité que les entreprises de réassurance soumises aux dispositions du code de la sécurité sociale et pratiquant à titre exclusif l'activité de réassurance, bénéficient des mêmes dispositions que celles appliquées aux entreprises de réassurance relevant du code des assurances.

L'Assemblée nationale a, de façon très opportune, coordonné cette mesure avec les dispositions de l'ordonnance du 21 janvier 2010. L'abrogation de plusieurs articles du code de la sécurité sociale a en effet rendu caduques certaines dispositions du présent article.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis - Ratification de l'ordonnance du 30 janvier 2009 portant sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur des opérations de prévoyance collective et d'assurance

Objet : Cet article prévoit la ratification de l'ordonnance du 30 janvier 2009 sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur les opérations de prévoyance collective et d'assurance, tout en étendant les obligations d'information, prévues par cette ordonnance, à l'ensemble des produits d'épargne.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a voté la ratification de l'ordonnance n° 2009-106 du 30 janvier 2009 portant sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur les opérations de prévoyance collective et d'assurance.

Prise en application de l'article 152 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, l'ordonnance a étendu à tous les produits d'épargne qu'elle vise, les règles relatives à l'information régissant les instruments financiers et services d'investissement. Elle a notamment prévu l'exigence d'une information exacte, claire et non trompeuse.

Le Sénat a étendu le champ d'application de cette ordonnance à l'ensemble des produits d'épargne, afin de renforcer le droit d'information des épargnants.

L'article 3 de l'ordonnance précitée impose que toute information, notamment publicitaire, relative à un contrat d'assurance sur la vie ou de capitalisation ait un contenu exact, clair et non trompeur. Son champ d'application initial était restreint aux seuls contrats d'assurance sur la vie, soit individuels comportant des valeurs de rachat (c'est-à-dire à sortie en capital), soit de capitalisation ou collectifs dotés de valeurs de rachat ou de transfert (cas des PERP notamment).

L'article 7 de l'ordonnance reproduit dans le code de la mutualité les dispositions de l'article 3 portant sur les communications à caractère promotionnel et le devoir de conseil envers l'assuré.

Au II, le Sénat a étendu l'exigence d'une information exacte, claire et non trompeuse ainsi définie, d'une part, à l'ensemble des contrats d'assurance sur la vie ou de capitalisation y compris ceux à sortie en rente, sans valeur de transfert, d'autre part, à l'ensemble des opérations sur la vie ou de capitalisation.

Le II modifie également l'article 231(*) de l'ordonnance qui impose la remise d'une notice par le souscripteur d'une assurance de groupe à ses adhérents lors de l'adhésion.

Le Sénat a complété cet article afin que soit prévu par arrêté non seulement le type d'informations devant figurer dans la notice, mais également l'insertion d'un résumé des caractéristiques essentielles de la convention des régimes dits « en points »32(*) au début de cette notice, à l'instar de l'encadré utilisé pour les produits d'assurance sur la vie.

Le II de l'article tend en outre à faire bénéficier les adhérents des produits d'épargne retraite « tunnel », en points, du bénéfice notamment de l'obligation annuelle de l'article L 132-22 du code des assurances concernant les contrats d'assurance sur la vie qui prévoit la communication du montant de la valeur de transfert ou du taux de rendement des actifs confiés par les adhérents.

Le III abroge l'article 12 de l'ordonnance en coordination avec les dispositions de la loi de simplification de 200933(*).

Le IV procède à un ajustement technique relatif aux modalités de création des plans d'épargne retraite populaire (PERP).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a maintenu les dispositions introduites par le Sénat en les assortissant de trois modifications rédactionnelles afin d'harmoniser la rédaction des dispositions introduites à l'article L. 223-25-2 du code de la mutualité avec celle de l'article L. 132-27 du code des assurances, d'améliorer le texte du Sénat relatif à l'introduction d'un résumé des caractéristiques essentielles d'une convention de régimes dits « en points », placé au début de la notice, et de préciser explicitement que le taux moyen de rendement des actifs sera communiqué aux adhérents des produits d'épargne retraite « tunnel » en points.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait confirmé, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles, les mesures votées par le Sénat.

Ces amendements, de nature purement rédactionnelle, renforcent l'intelligibilité du texte.

S'agissant des informations annuelles devant être communiquées aux adhérents des régimes d'épargne retraite « tunnel » en points, votre commission convient de la clarté de la rédaction de l'Assemblée nationale qui prévoit explicitement la communication du « taux moyen de rendement des actifs » aux adhérents de ces régimes.

De même, la nouvelle rédaction simplifie les modalités de transmission des informations, en supprimant la référence à l'article L. 132-22 du code des assurances, afin de ne prévoir qu'une seule communication annuelle au titre du nouvel article L. 441-3 du code des assurances.

Néanmoins, votre commission relève que la suppression du renvoi aux dispositions de l'article L. 132-22 du code des assurances, destinée à préciser le contenu des informations devant être fournies aux souscripteurs de produits « tunnel », ne permet plus de se référer directement aux dispositions détaillées déjà applicables aux contrats d'assurance sur la vie. La nouvelle rédaction requiert donc la publication d'un décret d'application.

En conséquence, votre commission sera particulièrement vigilante quant au respect de l'intention du législateur par l'autorité réglementaire. Les mesures d'application doivent permettre aux épargnants ayant investi pour leur retraite dans les produits « tunnel » de bénéficier au moins de la même qualité d'information que ceux ayant investi en assurance sur la vie classique, notamment en matière de calcul et de communication du taux moyen de rendement des actifs.

Votre commission approuve l'adoption du présent article ainsi modifié qui permettra à plus d'un million d'épargnants de bénéficier :

- de l'exigence d'une information exacte, claire et non trompeuse, pour l'ensemble des contrats de capitalisation ou d'assurance sur la vie, individuels ou collectifs, sans exclusion des contrats ne comportant pas de valeur de rachat ou de transfert. Cette extension concerne notamment les produits comme la Préfon, la Complémentaire Retraite des Hospitaliers (CRH), le Corem (ancien CREF), ou l'épargne retraite des élus locaux qui sont qualifiés de produits « tunnels » ;

- de l'obligation d'assortir la « note d'information » remise à l'épargnant, souvent longue et technique, d'un résumé des dispositions essentielles du produit ;

- et enfin, de l'obligation de communiquer annuellement à chaque épargnant des résultats clés tels que le taux de rendement moyen des placements de l'épargne.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 ter (art. L. 131-72, L. 131-73, L. 131-75 à L. 131-79 du code monétaire et financier) - Suppression des pénalités libératoires pour obtenir la radiation du fichier central des chèques

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de supprimer les pénalités libératoires dont les personnes dites « interdits bancaires » doivent s'acquitter pour obtenir leur radiation du Fichier central des chèques.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

1. Le droit existant

Lorsqu'une personne physique ou morale émet un chèque sans provision, elle fait l'objet d'une mesure d'interdiction bancaire. Sa banque lui enjoint de ne plus émettre de chèques. Elle doit alors rendre toutes les formules de chèques dont elle dispose pour l'ensemble de ses comptes, y compris ceux ouverts dans un autre établissement que celui dans lequel est ouvert le compte non provisionné.

Le Fichier central des chèques (FCC) recense à la fois l'ensemble des chèques émis sans provision et les personnes ayant émis ces chèques qui deviennent dès lors « interdits bancaires » (article L. 131-72 du code monétaire et financier). Le FCC a été créé en 1955 et sa gestion est assurée par la Banque de France. Il participe du bon fonctionnement et de la sécurité des systèmes de paiement, indispensable à la confiance des acteurs économiques.

En 2009, le FCC comptabilise près de 1,7 million de personnes « interdits bancaires » pour environ 10 millions de chèques émis sans provision. Il peut être consulté par tous les établissements bancaires.

L'article L. 131-78 du code monétaire et financier dispose que, en l'absence de régularisation, la personne « interdit bancaire » « recouvre la faculté d'émettre des chèques à l'issue d'un délai de cinq ans » 34(*).

L'article L. 131-73 du code monétaire et financier organise la procédure de régularisation qui repose notamment sur deux obligations :

- le règlement du montant du chèque impayé ou la constitution d'une provision suffisante et disponible destinée à son règlement par les soins du tiré ;

- le paiement d'une pénalité libératoire dans les conditions fixées par les articles L. 131-75 à L. 131-77 du code monétaire et financier.

Ainsi, l'article L. 131-75 du code monétaire et financier détermine le montant des pénalités libératoires en fonction du montant non provisionné du chèque : il est fixé « à 22 euros par tranche de 150 euros [...] non provisionnée » et ramené « à 5 euros lorsque la fraction non provisionnée du chèque est inférieure à 50 euros ».

Il prévoit également que la pénalité n'est pas due si le chèque est régularisé dans les deux mois suivant l'inscription au FCC et que la personne n'a pas émis d'autre chèque sans provision dans les douze mois précédant l'incident de paiement. Ainsi, en 2009, près de la moitié des notifications au FCC ont pu être annulées, dans ce délai de deux mois, sur demande des établissements bancaires qui avaient initialement déclaré le chèque sans provision.

Aux termes de l'article L. 131-76 du code précité, le montant de la pénalité libératoire est doublé lorsque le titulaire du compte « a déjà procédé à trois régularisations lui ayant permis de recouvrer la faculté d'émettre des chèques [...] au cours des douze mois qui précèdent l'incident de paiement ».

Enfin, l'article L. 131-77 prévoit que les pénalités libératoires sont versées au Trésor public.

2. Le dispositif proposé

Aux termes du 3° du I, les dispositions relatives aux modalités de calcul et de paiement des pénalités libératoires (articles L. 131-75 à L. 131-77 du code monétaire et financier) sont abrogées.

En revanche, le 2° du I maintient l'obligation de régler le chèque impayé pour recouvrer la possibilité d'émettre des chèques.

Les 1°, 4° et 5° du I effectuent des coordinations au sein du code monétaire et financier.

Le II prévoit que la suppression des pénalités libératoires s'applique « à compter de la publication de la présente loi, y compris pour les chèques impayés émis à une date antérieure et n'ayant pas encore fait l'objet d'une régularisation ».

II - La position de votre commission

Les pénalités libératoires ont été initialement conçues dans une optique très répressive en matière de paiement par chèque. Pour autant, elles ne constituent pas, par elles-mêmes, un dispositif dissuasif. En effet, l'interdiction d'émettre des chèques apparaît comme la contrainte la plus lourde de conséquences pour les interdits bancaires puisqu'elle les prive d'un moyen de paiement particulièrement utile dans la vie quotidienne.

Quant aux personnes morales, qui représentent près de 10 % des « interdits bancaires », les pénalités libératoires peuvent se révéler très importantes et devenir des obstacles à la radiation. A titre d'exemple, pour un chèque impayé de 3.000 euros, les pénalités libératoires s'élèvent à 440 euros, soit près de 15 % du montant initial du chèque.

Certaines petites et moyennes entreprises peuvent ainsi connaître de graves difficultés, d'autant plus que les facilités de trésorerie accordées par les banques se sont sensiblement réduites avec la crise.

Les pénalités libératoires ne sont pas non plus justifiées par la charge de gestion du FCC pour la Banque de France puisqu'elles sont versées au Trésor public.

Par ailleurs, la disparition des pénalités libératoires bénéficiera directement aux personnes surendettées qui ne seront plus soumises à une complication supplémentaire dans la gestion, déjà fastidieuse, de leur situation.

Votre commission approuve donc la suppression des pénalités libératoires, compte tenu des difficultés qu'elles suscitent et de leur faible efficacité. Le manque à gagner pour l'Etat apparaît limité puisque, sous réserves d'estimations prudentes transmises par le Gouvernement, il serait de 7 millions d'euros.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 quater (art. L. 312-1-1 du code monétaire et financier) - Obligation de maintien d'un compte bancaire pour les personnes surendettées

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'obliger les établissements de crédit à maintenir le compte bancaire des personnes surendettées et à leur proposer une offre de services, notamment de moyens de paiement, adaptée à leur situation.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Une mission sur les relations entre les personnes surendettées et leurs banques a été confiée en octobre 2009 par Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, à Mme Marielle Cohen-Branche, magistrat à la Cour de cassation. Le rapport définitif devrait être remis dans le courant du mois de juin.

Cependant, il est d'ores et déjà apparu, lors des travaux de cette mission, que certains établissements de crédit sont tentés de clôturer les comptes ou, à tout le moins, de réduire substantiellement leur offre de services vis-à-vis des personnes soumises à une procédure de surendettement.

Le présent article, introduit à l'initiative du Gouvernement, modifie l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier afin de permettre d'assurer la continuité de la relation entre la personne surendettée et sa banque. Le compte bancaire doit être maintenu et une offre minimale de services bancaires, en particulier de moyens de paiement, devra être proposée.

Actuellement, le I de l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier prévoit que la « gestion d'un compte de dépôt des personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels est réglée par une convention écrite passée entre le client et son établissement de crédit ». La convention de compte doit comporter certaines stipulations, notamment les conditions générales et tarifaires d'ouverture, de fonctionnement et de clôture du compte. Le titulaire du compte doit impérativement signer la convention.

Le II du même article dispose que « tout projet de modification de la convention de compte de dépôt est communiqué [...] au plus tard deux mois avant la date d'application envisagée ». En cas de refus de la modification proposée, l'établissement de crédit peut résilier la convention, c'est-à-dire clôturer le compte. Dans ce cas, aux termes du III du même article, la résiliation n'intervient qu'à compter d'un délai de deux mois.

Le présent article tend à ajouter deux alinéas au III de l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier.

Le premier pose le principe de l'adaptation de la convention de compte, dans un délai de deux mois, pour les personnes bénéficiant d'une procédure de surendettement. La modification de la convention doit permettre de faciliter les mesures décidées dans le cadre de cette procédure.

La loi procède, toutefois, au renvoi à des normes professionnelles qui viendront préciser « les modalités et la durée du maintien du compte de dépôt et les adaptations, en particulier des moyens de paiement, de nature à en faciliter le fonctionnement et à éviter les incidents ».

En effet, la situation des personnes surendettées apparaît trop diverse pour établir, a priori, une règle sur l'ajustement le plus adéquat des services bancaires.

La responsabilité de l'élaboration de ces normes est confiée à l'Association française des établissements de crédit, représentative de l'ensemble des établissements35(*).

Le deuxième alinéa ajouté dispose que ces normes sont « homologuées par le ministre de l'économie, après avis du comité consultatif du secteur financier et du comité consultatif de la législation et de la réglementation financières » ; elles sont alors applicables « par tout établissement de crédit ».

Enfin, il est également prévu que l'Autorité de contrôle prudentiel36(*) assure le respect de l'application de ces normes dans le cadre de la procédure prévue à l'article L. 612-34 du code monétaire et financier.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement le dispositif prévu à cet article. Le maintien du compte de dépôt apparaît, en effet, absolument essentiel pour une personne surendettée, ne serait-ce que pour percevoir son salaire. De surcroît, la fermeture du compte bancaire se révèle inutilement stigmatisante pour la personne surendettée.

Il apparaît surtout primordial d'adapter les services bancaires à la situation de la personne surendettée. Il convient notamment de lui donner la possibilité d'utiliser des moyens de paiement qui lui permettent de ne pas l'aggraver. A ce titre, le recours à des normes professionnelles semble la méthode la plus pertinente pour trouver le point d'équilibre le plus juste.

Votre commission a relevé une erreur de renvoi au troisième alinéa du présent article. En effet, la procédure de contrôle par laquelle l'Autorité de contrôle prudentiel peut assurer le respect des normes professionnelles est définie à l'article L. 612-30 du code monétaire et financier et non à l'article L. 612-34.

Le Gouvernement ayant toutefois annoncé son intention de corriger des erreurs similaires à l'occasion de la ratification de l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance prévue dans le cadre du projet de loi de régulation bancaire et financière, que le Sénat devrait examiner à la fin du mois de septembre, cette correction pourra intervenir à ce moment-là.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 quinquies (art. L. 133-1, L. 133-1-1, L. 133-2, L. 133-14, L. 133-18, L. 133-24, L. 163-11, L. 312-1, L. 314-2-1, L. 314-5, L. 314-7, L. 314-13, L. 314-14, L. 314-16, L. 316-1, L. 341-16, L. 351-1, L. 522-6 et L. 522-13 du code monétaire et financier) - Ratification de l'ordonnance du 15 juillet 2009 relative aux conditions régissant la fourniture de services de paiement et portant création des établissements de paiement

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009 relative aux conditions régissant la fourniture de services de paiement et portant création des établissements de paiement. Il procède également à plusieurs corrections d'erreurs survenues à l'occasion de l'adoption de cette ordonnance.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

1. La ratification de l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009

Le I du présent article procède à la ratification de l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009 relative aux conditions régissant la fourniture de services de paiement et portant création des établissements de paiement.

Par l'article 152 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, le Parlement avait habilité le Gouvernement à transposer par ordonnance « la directive 2007/64/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2007, concernant les services de paiement dans le marché intérieur [...] et prendre les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition ».

Le rapport au Président de la République sur l'ordonnance rappelle que la directive 2007/64/CE, dite « directive sur les services de paiement dans le marché intérieur », a pour objet de mettre en place un marché européen des services de paiement et de développer la concurrence entre les intervenants et, pour ce faire, de créer un cadre harmonisé au niveau communautaire.

Pour la France, la principale innovation réside dans l'introduction d'une nouvelle catégorie de services - les services de paiement37(*) - qui ne seront plus réservés qu'aux seuls établissements de crédits. De nouveaux prestataires, dénommés établissements de paiement, pourront ainsi offrir des « services de paiement ». Sous certaines conditions, ils pourront également accorder des crédits avec des obligations statutaires allégées par rapport aux établissements de crédit traditionnels.

L'ordonnance, conformément à la directive, prévoit également les modalités d'informations de l'utilisateur d'un service de paiement avant et après la réalisation d'une opération de paiement. Pour les établissements de paiement, un contrat-cadre de services de paiement sera nécessairement conclu à l'ouverture d'un compte ou pour l'utilisation d'un instrument de paiement spécifique.

En matière de protection des consommateurs, un utilisateur français de services de paiement bénéficiera des avantages de la réglementation française en la matière, mais ce ne sera pas le cas s'il s'adresse à des établissements de paiement établis dans un autre Etat membre.

L'ordonnance prévoit, enfin, une surveillance prudentielle des établissements de paiement qui devront être agréés par l'Autorité de contrôle prudentiel. Un capital minimum est exigé à leur création (entre 20.000 et 125.000 euros selon les services de paiement fournis) et ils doivent posséder un niveau de fonds propres minimal, calculé selon une des méthodes prévues par la directive. Les fonds reçus des utilisateurs seront protégés dès le premier euro.

Les établissements de paiement sont également soumis aux dispositions relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes.

2. Le présent article corrige plusieurs erreurs mineures

Les A, D, E, J et K du II du présent article corrigent des erreurs de mise en cohérence du texte.

Le C prend en compte un corrigendum apporté au texte de la directive elle-même et publié au Journal officiel de l'Union européenne le 18 juillet 2009, soit postérieurement à la publication de l'ordonnance.

Les B et G ont pour objet de modifier les champs d'application concernant le plafonnement des frais bancaires en cas d'incident de paiement et l'obligation de fournir un récapitulatif annuel des frais. Il convient, en effet, de ne pas exclure les opérations extra-communautaires du champ de ces dispositions.

De même, le H corrige une erreur non-intentionnelle qui ouvrirait la possibilité d'une dérogation à l'obligation de fournir un récapitulatif annuel des frais. Le I décale d'un an l'obligation de fournir un récapitulatif annuel des frais pour les établissements de crédit ne tenant pas de compte de dépôt et les établissements de paiement afin qu'ils puissent réaliser les adaptations techniques nécessaires pour pouvoir établir ce récapitulatif.

Conformément à la directive, le F étend de 45 jours à 2 mois le préavis pour une décision de clôture de compte prise à l'initiative de l'établissement de crédit.

Le L vise à appliquer les mêmes règles concernant les dates de valeur aux chèques déposés sur un compte de dépôt ou sur un compte de paiement.

Le M étend, à droit constant, les sanctions applicables au non respect, par les prestataires de service de paiement, des obligations relatives aux modifications des conventions de compte de dépôt aux contrats-cadre de services de paiement des personnes physiques agissant dans un but non professionnel. Il s'agit d'un oubli de l'ordonnance.

Le III du présent article apporte, enfin, de simples corrections rédactionnelles ou de cohérence.

3. Les établissements de crédit disposent d'une période transitoire pour élaborer les contrats-cadre de services de paiement

Le I de l'article L. 314-12 du code monétaire et financier dispose que « lorsque le service de paiement proposé est lié à un compte de paiement ne faisant pas l'objet d'une convention de compte de dépôt [...] un contrat-cadre de services de paiement mentionnant les informations et conditions précisées au II38(*) doit être conclu ».

Par ailleurs, l'article L. 314-13 prévoit que « avant que l'utilisateur de services de paiement ne soit lié par un contrat-cadre ou une offre de services de paiement, le prestataire de services de paiement lui fournit sur support papier ou sur un autre support durable les informations et conditions mentionnées à l'article L. 314-12 ».

Le IV du présent article établit une période transitoire pour que les établissements de crédit proposant du crédit renouvelable fournissent à leurs clients des contrats-cadre de services de paiement actualisés. En effet, l'utilisation d'un crédit renouvelable implique généralement la réalisation d'au moins un service de paiement au sens de l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009. Dès lors, un contrat-cadre de services de paiement devra être fourni aux emprunteurs selon les règles en vigueur au 1er novembre 2009 (articles L. 314-12 et L. 314-13 du code monétaire et financier), ce qui nécessite d'actualiser les modèles de contrats actuellement proposés par ces établissements. Une période transitoire est donc jugée nécessaire pour établir ces nouveaux contrats.

Une information écrite sur les nouvelles règles introduites par l'ordonnance devra néanmoins être fournie à tout nouvel emprunteur, tant qu'il ne sera pas en mesure de signer un contrat-cadre de services de paiement actualisé.

Cette obligation s'impose également aux contrats en cours de validité au 1er novembre 2009 ou reconduits après cette date (B du IV).

Aux termes du deuxième et du troisième alinéas du A du IV, cette période transitoire dure, au maximum, jusqu'au premier jour du deuxième mois suivant la publication de la présente loi.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à la ratification de l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009. Les corrections bienvenues apportées au dispositif, mis en place par l'ordonnance, n'appellent pas de commentaires particuliers de sa part.

La période transitoire dont bénéficient les établissements de crédit pour établir de nouveaux contrats-cadre de services de paiement apparaît suffisamment circonscrite dans le temps et dans ses modalités. Elle ne risque donc pas d'entraîner des distorsions dans l'application de la loi, dommageables à la protection des consommateurs.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE IV - PROCÉDURE DE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS ET ADAPTATION DU FICHIER NATIONAL DES INCIDENTS DE REMBOURSEMENT DES CRÉDITS AUX PARTICULIERS
CHAPITRE IER - Composition et compétences de la commission de surendettement

Article 20 (art. L. 331-1 du code de la consommation) - Composition des commissions de surendettement des particuliers

Objet : Cet article modifie la composition de la commission départementale de surendettement afin de prendre en compte la fusion des services fiscaux et de la comptabilité publique. Il donne voix délibérative à la personne justifiant d'une expérience juridique et au conseiller en économie sociale et familiale. Il prévoit la publicité du règlement intérieur de chaque commission.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Dans le texte du Gouvernement, l'article 20 avait pour objet principal d'adapter la composition de la commission de surendettement afin de prendre en compte la fusion des anciennes directions des services fiscaux et de la comptabilité publique, aujourd'hui réunies au sein d'une direction générale des finances publiques (DGFIP).

Le Sénat a complété cette disposition sur deux points :

- d'une part, il a donné tant au juriste qu'au conseiller en économie sociale et familiale siégeant au sein de la commission de surendettement, une voix délibérative, alors que ces deux personnes n'ont aujourd'hui qu'une voix consultative. Ce nouvel équilibre devrait ainsi permettre d'aboutir au prononcé de mesures de redressement qui, mieux adaptées à la personnalité du débiteur, pourront limiter les redépôts de dossiers ;

- d'autre part, il a prévu que chaque commission de surendettement adoptera un règlement intérieur, qui sera rendu public.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a étendu à l'ensemble des membres de chaque commission de surendettement, y compris le représentant local de la Banque de France ainsi que le juriste et le conseiller en économie sociale et familiale, la possibilité de se faire représenter par un suppléant.

Un décret précisera les modalités selon lesquelles cette représentation sera opérée.

III - La position de votre commission

Restant attentive aux conditions dans lesquelles le décret annoncé prévoira le remplacement, notamment, du juriste et du conseiller en économie sociale et familiale, votre commission juge opportunes les modifications apportées par l'Assemblée nationale.

En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.

Article 21 (art. L. 331-2, L. 331-3, L. 331-3-1, L. 331-3-2, L. 331-4 et L. 331-5 du code de la consommation) - Procédure devant la commission de surendettement des particuliers

Objet : Cet article apporte plusieurs modifications aux règles de procédure suivies devant la commission de surendettement. Il modifie la nature des dépenses devant être prises en compte pour déterminer le « reste à vivre » et renforce les mesures de suspension des voies d'exécution diligentées contre les biens du débiteur.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Dans sa rédaction initiale, le projet de loi apportait plusieurs modifications importantes au droit en vigueur, complétées par le Sénat sur un certain nombre de points.

S'agissant du rôle de la commission de surendettement et de la détermination du montant des remboursements et du reste à vivre (article L. 331-2 du code de la consommation), le texte du Gouvernement :

- supprimait le plafond, défini par décret, applicable aux montants des dépenses de logement, d'électricité, de gaz, de chauffage, d'eau, de nourriture et de scolarité, pour lui substituer le renvoi à un décret définissant les conditions de prise en compte et d'appréciation de ces dépenses par le règlement intérieur, rendu public, de chaque commission de surendettement ;

- incluait les frais de santé dans les dépenses à prendre en compte pour déterminer le reste à vivre ;

- supprimait l'exigence selon laquelle le reste à vivre est déterminé après avis du conseiller en économie sociale et familiale ;

- mettait fin à l'obligation de mentionner le montant du reste à vivre dans le plan conventionnel de redressement ou dans les recommandations ou décisions de la commission.

Confortant ces dispositions, le Sénat a notamment expressément inclus dans le « reste à vivre » deux nouvelles catégories de dépenses, souvent prises en compte par les commissions de surendettement, mais semble-t-il de façon non systématique : d'une part, les frais de garde d'enfants et, d'autre part, les frais liés aux déplacements professionnels.

En ce qui concerne les conditions de saisine de la commission de surendettement, ainsi que l'examen de la recevabilité, l'instruction et l'orientation du dossier (article L. 331-3 du code de la consommation), le texte du Gouvernement a prévu :

- une réduction de six à trois mois du délai à l'expiration duquel la commission doit avoir décidé de l'orientation du dossier ;

- une procédure de substitution automatique du taux de l'intérêt légal aux taux d'intérêt applicables aux différents emprunts en cours contractés par le débiteur, dans l'hypothèse où la commission n'aurait pas statué à l'expiration de cette période de trois mois.

Ce dispositif, auquel le Sénat a pleinement souscrit, a été complété à l'initiative de votre rapporteur afin :

- de préciser que le règlement intérieur de chaque commission devrait prévoir les conditions dans lesquelles les documents afférents aux dossiers qui seront examinés lors de la prochaine réunion de la commission seront communiqués à ses membres ;

- que, à tout moment de la procédure, si la situation du débiteur l'exige, la commission puisse inviter celui-ci à solliciter une mesure d'aide ou d'action sociale et, en particulier, une mesure d'accompagnement social personnalisé (MASP).

S'agissant des dispositions relatives à la suspension des procédures d'exécution dirigées contre les biens du débiteur (article L. 331-3-1 du code de la consommation), le texte du projet de loi, dans sa version initiale, a prévu la suspension de plein droit de ces procédures, dès la recevabilité de la demande admise par la commission, cette suspension de droit ne couvrant pas les mesures d'expulsion du logement, celles-ci ne pouvant être suspendues, comme à l'heure actuelle, que sur décision du juge de l'exécution.

Le Sénat a complété ce dispositif en prévoyant :

- qu'il appartient au seul débiteur de saisir le juge de l'exécution d'une demande tendant à lui permettre d'accomplir des actes de disposition interdits pendant la durée de la mesure de suspension ;

- que la décision de recevabilité prononcée par la commission emporte rétablissement du versement de l'allocation personnalisée logement (APL), l'aide étant versée au bailleur.

Sur la saisine du juge aux fins de suspension des mesures d'expulsion du logement du débiteur, le projet de loi, non modifié sur ce point par le Sénat, a introduit un article nouveau au sein du code de la consommation, l'article L. 331-3-2, traitant spécifiquement de la suspension des mesures d'expulsion du logement. Cette décision sera prononcée par le juge de l'exécution dans les mêmes conditions que celles actuellement prévues à l'article L. 331-5 du code de la consommation. Cette mesure ne concerne néanmoins que l'hypothèse où la situation du débiteur apparaît irrémédiablement compromise.

S'agissant de la saisine du juge de l'exécution pour la remise de l'adjudication en cas de saisie immobilière (article L. 331-5 du code de la consommation), alors que le texte du Gouvernement se bornait à maintenir le droit en vigueur, tout en apportant des coordinations liées aux modifications apportées par le projet de loi, le Sénat a prévu que, à la demande du débiteur, la commission puisse saisir, avant la décision de recevabilité visée à l'article L. 331-3, le juge de l'exécution aux fins de suspension des procédures d'exécution diligentées contre le débiteur et portant sur les dettes autres qu'alimentaires.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Les députés ont apportés au texte du Sénat plusieurs modifications, toutes intervenues avec l'accord du Gouvernement et l'avis favorable de la commission saisie au fond.

A l'article L. 331-2 du code de la consommation, l'Assemblée nationale a souhaité revenir au droit en vigueur en imposant que la part des ressources du débiteur consacrée aux dépenses courantes figure dans le plan conventionnel de redressement ou, le cas échéant, dans les mesures prises ou recommandées par la commission de surendettement.

A l'article L. 331-3 du code de la consommation, elle a précisé que la commission devait également notifier aux établissements de paiement et aux établissements teneurs de comptes du déposant sa décision relative à la recevabilité du dossier de surendettement. Elle a par ailleurs élargi à l'ensemble des créanciers les possibilités d'informer ceux-ci de l'état du passif déclaré par le débiteur par télécopie ou courrier électronique, alors que ce type de communication est aujourd'hui réservé à l'information du Trésor public et des établissements de crédit. L'utilisation de ce mode de communication sera précisée par un décret.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, les modalités qui seront retenues par le pouvoir réglementaire seront différentes selon la qualité des créanciers du débiteur. Ainsi, les établissements de crédit et les « grands créanciers » (comme EDF, GDF, les opérateurs téléphoniques, certaines sociétés de recouvrement auxquels les grands créanciers donnent délégation au plan national...) pourront être informés grâce à des systèmes d'information ad hoc mis en place avec la Banque de France et aptes à traiter des flux importants. Pour les autres créanciers, et notamment les particuliers, les modalités de leur information resteront la télécopie ou la voie électronique. En tout état de cause, le recours à ce type d'information ne pourra intervenir qu'avec l'accord du créancier, quel qu'il soit.

Au même article, l'Assemblée nationale a également prévu que la commission de surendettement pourrait obtenir communication de renseignements de nature à lui donner une exacte information de la situation du débiteur, auprès des établissements de paiement et des organismes accordant un crédit social. Le texte adopté par le Sénat visait seulement les administrations publiques, les établissements de crédit, les organismes de sécurité et de prévoyance sociale, ainsi que les services chargés de centraliser les risques bancaires et les incidents de paiement.

L'Assemblée nationale a enfin précisé que la mesure d'aide ou d'action sociale que la commission peut inviter le débiteur à demander peut comprendre un programme d'éducation budgétaire.

A l'article L. 331-3-1 du code de la consommation, l'Assemblée nationale a ajouté :

- que la décision déclarant la recevabilité de la demande emporte non seulement suspension mais également interdiction des procédures d'exécution contre les biens du débiteur ;

- que cette mesure de suspension ou d'interdiction s'applique également aux cessions de rémunération consenties par le débiteur ;

- qu'en cas de saisie immobilière lorsque la vente forcée a été ordonnée, le report de la date d'adjudication ne peut intervenir qu'à raison d'une décision du juge chargé de la saisie immobilière, saisi à cette fin par la commission, cette décision ne pouvant intervenir que pour des causes graves et dûment justifiées. Cette précision tend à éviter qu'une procédure de vente forcée ne soit automatiquement mise en échec par le seul prononcé de la décision de recevabilité. Il reviendra donc, au cas par cas, à la commission de décider s'il convient, eu égard à la situation personnelle du débiteur, de solliciter la suspension de la vente forcée ;

- que, du fait de cette suspension ou interdiction, le débiteur ne peut pas régler les découverts bancaires qu'il aurait éventuellement contractés auprès de son établissement teneur de comptes. Cette mesure permet ainsi de mettre fin à une situation dénoncée par les associations de consommateurs, consistant pour les établissements concernés à obtenir, avant tout autre créancier, le paiement des découverts de leur débiteur.

A l'article L. 331-3-2 du code de la consommation, l'Assemblée nationale a :

- prévu que la commission peut saisir le juge de l'exécution, dès la recevabilité de la demande acquise, d'une demande de suspension d'une procédure d'expulsion du logement du débiteur. Le texte proposé par le Gouvernement et adopté par le Sénat n'autorisait une telle saisine que lorsque la situation du débiteur apparait irrémédiablement compromise, c'est-à-dire lorsque celui-ci est éligible à la procédure de rétablissement personnel ;

- précisé qu'une mesure de suspension d'une telle procédure d'expulsion ne peut être prononcée par le juge lorsque cette procédure est fondée sur un jugement d'adjudication rendu en matière de saisie immobilière ou ordonnée pour une cause grave, en application du dernier alinéa de l'article 2198 du code civil ;

- clarifié la date à laquelle la mesure de suspension prononcée prend fin, avant l'expiration de la durée maximale d'un an.

A l'article L. 331-5 du code de la consommation, l'Assemblée nationale a enfin apporté certaines mesures de coordination rédactionnelle.

III - La position de votre commission

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale confortent les mesures adoptées par le Sénat.

Votre commission souligne, en particulier, l'intérêt des mesures permettant d'assurer un équilibre entre la procédure de surendettement des particuliers, d'une part, et les procédures de saisie immobilière ou d'expulsion du logement, d'autre part, lorsque ces différentes procédures coexistent à l'égard d'un même débiteur.

Elle salue la pertinence de la disposition interdisant expressément le remboursement des découverts bancaires au cours de la période de suspension ouverte par la décision de recevabilité.

Votre commission a, en conséquence, adopté cet article sans modification.

Article 22 (art. L. 333-1-2, L. 333-2, L. 333-2-1 et L. 333-3 du code de la consommation) - Effacement des dettes - Déchéance et champ d'application personnel des procédures de surendettement

Objet : Cet article interdit l'effacement des dettes résultant de prêts sur gage. Il clarifie les conditions dans lesquelles la déchéance de la procédure de surendettement peut être prononcée et précise le champ d'application personnel de cette procédure.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte du Gouvernement précisait que les dettes issues de prêts sur gage souscrits auprès des caisses de crédit municipal ne peuvent être effacées, tant par l'effet d'une recommandation de la commission de surendettement que par une décision du juge dans le cadre de la procédure de rétablissement personnel.

Il précisait que la déchéance de la procédure de surendettement peut être prononcée :

- soit par la commission, par une décision susceptible de recours ;

- soit par le juge de l'exécution, à l'occasion des recours exercés devant lui.

Enfin, sans apporter de novation au droit positif, il permettait de prendre en compte la codification au sein du code de commerce des dispositions relatives au traitement des difficultés des entreprises et à la faillite civile en Alsace-Moselle.

Le Sénat a confirmé ces dispositifs, en prévoyant en outre, à l'initiative de votre rapporteur, que la déchéance peut être prononcée par le juge, non seulement dans le cadre des recours dont il est saisi, mais également, plus largement, lorsqu'il statue dans le cadre de la procédure de rétablissement personnel.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a inséré un article L. 333-2-1 nouveau au sein du code de la consommation afin de garantir le respect de l'interdiction de payer les créances nées antérieurement à la décision de recevabilité et de renforcer le respect de l'exécution des mesures décidées dans le cadre de la procédure.

A défaut du respect de cette interdiction, est prévue la restitution du paiement des dettes indues.

La modification apportée précise que le respect des règles de non paiement des dettes antérieures à la recevabilité du dossier, tant que la commission de surendettement n'a pas proposé son orientation, est de la responsabilité des créanciers et non de l'établissement qui tient les comptes des déposants. Il en découle logiquement qu'aucune action en responsabilité de ce chef à l'égard de cet établissement ne pourra désormais prospérer.

L'Assemblée nationale a en outre apporté certaines coordinations.

III - La position de votre commission

Les modifications votées par l'Assemblée nationale confortent le dispositif adopté par le Sénat.

En particulier, le respect de l'interdiction d'accomplir un acte aggravant l'insolvabilité du débiteur est mieux assuré, tandis que la mise en jeu de la responsabilité éventuelle de l'établissement teneur de compte est précisée.

Votre commission s'interroge néanmoins sur la possibilité d'annuler des actes passés avec des tiers de bonne foi en violation de l'obligation de ne pas aggraver la situation du débiteur. En effet, dans le cas d'une vente immobilière, notamment, la situation de surendettement du débiteur n'est pas nécessairement connue de son cocontractant, dans la mesure où le code de la consommation ne prévoit aucune formalité de publicité générale, comme elle existe, par exemple, en droit des procédures collectives.

Votre commission souhaite donc que le juge, qui n'est pas tenu de prononcer l'annulation mais pour lequel il s'agit d'une simple faculté, ne sanctionne effectivement cet acte que lorsqu'il intervient avec des tiers qui avaient connaissance ou ne pouvaient ignorer la situation de surendettement du débiteur.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23 (art. L. 331-6, L. 331-7, L. 331-7-1, L. 331-7-2, L. 331-7-3, L. 331-8 L. 331-9 et L. 331-11 du code de la consommation) - Prérogatives de la commission de surendettement - Ouverture d'une procédure de rétablissement personnel

Objet : Cet article confère à la commission de surendettement le pouvoir de décider elle-même de mesures de traitement du surendettement, tout en conservant des hypothèses où elle ne dispose que d'un pouvoir de recommandation. Il maintient la possibilité d'ouvrir une procédure de rétablissement personnel en cours d'exécution de ces mesures de traitement. Il abaisse de dix à huit ans la durée de ces mesures, qu'elles interviennent dans le cadre d'un plan conventionnel de redressement ou qu'elles résultent d'une décision ou recommandation de la commission.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte du Gouvernement apportait initialement des innovations profondes aux prérogatives accordées aux commissions de surendettement. Il accordait ainsi à la commission de surendettement le pouvoir d'imposer aux parties certaines mesures de traitement du surendettement, sans que le juge de l'exécution ait à leur conférer une force exécutoire :

- le rééchelonnement du paiement des dettes de toute nature du débiteur ;

- l'imputation prioritaire des paiements sur le capital ;

- la prescription de ce que les sommes correspondant aux échéances ou rééchelonnées porteront intérêt à un taux réduit ;

- la suspension de l'exigibilité des créances autres qu'alimentaires pour une durée qui ne peut excéder deux ans.

Pour les mesures les plus attentatoires aux droits des créanciers ou du débiteur, le Gouvernement prévoyait que la commission de surendettement conservait un simple pouvoir de recommandation. Ces mesures sont :

- la réduction du montant de la fraction des prêts immobiliers restant due aux établissements de crédit après la vente forcée du logement principal du débiteur, grevé d'une inscription bénéficiant à un établissement de crédit ayant fourni les sommes nécessaires à son acquisition ;

- l'effacement partiel des créances. Les dettes fiscales feront l'objet de remises totales ou partielles dans les mêmes conditions que les autres dettes. Cet effacement partiel devra nécessairement être combiné avec tout ou partie des mesures que la commission pourra imposer en application de l'article L. 331-7. Seules étaient exclues d'un éventuel effacement les créances dont le prix a été payé au lieu et place du débiteur par des personnes physiques au titre d'un cautionnement ou en exécution d'une obligation solidaire. Enfin, le texte proposé supprime l'impossibilité actuelle d'effacer des dettes similaires avant l'expiration d'un délai de huit ans.

Souscrivant à ces mesures, le Sénat a introduit les dispositions complémentaires suivantes :

- il a conféré à la commission de surendettement le pouvoir de décider - et non pas seulement de recommander - la suspension du paiement des intérêts ;

- il a précisé que la contestation des décisions imposées par la commission interviendra dans les conditions prévues à l'article L. 332-2 du code de la consommation ;

- il a également procédé à la réécriture complète de l'article L. 331-7-1 du code de la consommation, relatif à l'exercice par la commission de son pouvoir de recommandation, et a supprimé à l'article L. 331-8 du même code une disposition redondante concernant l'opposabilité aux créanciers des mesures imposées par la commission.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Avec l'accord du Gouvernement et de sa commission saisie au fond, l'Assemblée nationale a complété cet article sur plusieurs points.

D'une part, elle a abaissé de dix à huit ans la durée maximale d'un plan conventionnel de redressement et, par cohérence, a également retenu cette même durée de huit ans maximum pour les mesures recommandées ou imposées par la commission de surendettement.

D'autre part, elle a interdit la pratique dite des « intérêts intercalaires », en prévoyant que les créances figurant dans l'état du passif définitivement arrêté par la commission de surendettement ou par le juge ne peuvent produire d'intérêts ou générer de pénalités de retard, soit jusqu'à la mise en oeuvre du plan, soit jusqu'à ce que les mesures recommandées ou décidées par la commission de surendettement soient opposables au créancier concerné.

En troisième lieu, elle a précisé que, lorsque les mesures prononcées par la commission se combinent avec des mesures dont elle recommande l'homologation au juge, l'ensemble de ces mesures n'entre en application qu'à compter de cette homologation.

En quatrième lieu, l'Assemblée nationale a précisé que, en cours d'exécution du plan conventionnel ou en cours d'exécution des mesures prononcées ou recommandées par la commission, lorsque la commission saisit le juge aux fins d'ouverture d'un rétablissement personnel avec liquidation ou recommande un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire, cette saisine ou recommandation emporte suspension et interdiction des procédures d'exécution à l'encontre des biens du débiteur, des cessions de rémunération, ainsi que des procédures d'expulsion du logement du débiteur. Le dispositif est repris, pour l'essentiel, des dispositions proposées aux articles L. 331-3-1 et L. 331-3-2 du code de la consommation, tels que rédigés par l'article 21 du projet de loi.

En dernier lieu, à la suite d'un amendement inspiré des travaux de la mission confiée à Mme Cohen-Branche et présenté par le Gouvernement, les députés ont entendu sanctionner pénalement la communication aux créanciers, aux établissements de paiement et aux établissements de crédit qui tiennent les comptes de dépôt du débiteur, de renseignements relatifs au dépôt d'un dossier de surendettement et à la situation du débiteur, antérieurement à la décision de recevabilité du dossier. L'application des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal permettra de sanctionner l'auteur d'un tel manquement à une peine d'un an de prison et à une amende 15 000 euros.

Cette disposition vise à prévenir des actions de recouvrement plus ou moins sauvages compromettant l'égalité de traitement entre les créanciers et les conditions de règlement du dossier. Elle ne remet toutefois pas en cause les possibilités de communication liées à l'interrogation du fichier national des incidents de paiement, tel qu'elle résulte des dispositions de l'article L. 333-4 du code de la consommation.

III - La position de votre commission

Votre commission constate que les ajouts de l'Assemblée nationale conservent la cohérence des dispositifs adoptés par le Sénat.

Elle s'interroge toutefois sur la suppression de la mention, qui figurait dans le texte du Gouvernement, relative au sort des mesures ou du plan interrompu par l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel en cours d'exécution. On peut néanmoins considérer qu'à défaut d'une mention expresse en ce sens, l'économie du dispositif retenu par l'Assemblée nationale implique que les mesures ou le plan en cours d'exécution seront interrompus et deviendront caduques.

Votre commission a, en conséquence, adopté cet article sans modification.

Article 24 (art. L. 332-1 à L. 332-3 du code de la consommation) - Pouvoirs du juge de l'exécution à l'égard des mesures recommandées par la commission de surendettement

Objet : Cet article modifie les dispositions définissant les pouvoirs du juge de l'exécution à l'égard des mesures recommandées par la commission de surendettement afin de prendre en compte les modifications apportées aux prérogatives de ces dernières. Il donne au juge de l'exécution le pouvoir d'inviter le débiteur à solliciter des mesures d'accompagnement social.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte proposé par le Gouvernement avait pour objet d'apporter de simples coordinations au sein du code de la consommation, consécutives à la modification des pouvoirs des commissions de surendettement et à la renumérotation de certaines dispositions relatives à leur pouvoir de recommandation.

Le Sénat l'a complété, à l'initiative de votre rapporteur, en y ajoutant les dispositions suivantes :

- d'une part, en étendant le champ d'application des pouvoirs du juge définis à la section 1 du chapitre III du titre III du code de la consommation, actuellement uniquement applicables aux mesures recommandées par la commission, aux mesures qui sont imposées par celle ci ;

- d'autre part, en précisant que le juge exerce son contrôle sur les mesures imposées par la commission dans les mêmes conditions que sur celles qui sont seulement recommandées ;

- enfin, en donnant compétence au juge de l'exécution, lorsqu'il se prononce sur l'homologation des mesures recommandées par la commission, pour inviter le débiteur, si sa situation l'exige, à solliciter une mesure d'accompagnement social, dans des conditions similaires à celles prévues au profit de la commission de surendettement à l'article 21 du projet de loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Outre une mesure de coordination, l'Assemblée nationale a précisé :

- que la mesure d'accompagnement social pouvait comporter un programme d'éducation budgétaire ;

- que lorsque des mesures recommandées par la commission se combinent avec des mesures prononcées par celle-ci, le juge saisi d'une contestation doit statuer sur l'ensemble de ces mesures ;

- qu'avant même la vérification de la validité des titres constatant la créance, la première vérification du juge devra porter sur la question de savoir si le débiteur est réellement tenu au paiement de la dette qui lui est réclamée.

III - La position de votre commission

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale complétant utilement le texte voté par le Sénat, votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE III - Procédure de rétablissement personnel

Article 25 (art. L. 330-1 du code de la consommation) - Orientation du débiteur vers la procédure de rétablissement personnel avec ou sans liquidation judiciaire

Objet : Cet article opère une distinction entre deux procédures de rétablissement personnel : l'une, préexistante, avec liquidation judiciaire des biens du débiteur ; l'autre, nouvelle, sans liquidation. Il confère à la commission de surendettement un pouvoir d'orientation entre ces deux mécanismes procéduraux. Il précise que le fait d'être propriétaire de sa résidence principale ne peut à lui seul conduire à refuser de caractériser une situation de surendettement.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

L'existence même d'un rétablissement personnel postule la « situation irrémédiablement compromise » du débiteur, c'est-à-dire le fait que ses ressources et son patrimoine ne lui permettent pas de faire face à ses dettes, même en bénéficiant de mesures de traitement mentionnées aux articles L. 331-7, L. 331-7-1 et L. 331-7-2 du code de la consommation. Prenant en compte ces deux situations, le texte du Gouvernement permet à la commission de surendettement :

- lorsque le débiteur ne possède que des biens meublants nécessaires à la vie courante et des « biens professionnels » indispensables à l'exercice de son activité professionnelle, ou lorsque l'actif n'est constitué que de biens dépourvus de valeur marchande ou dont les frais de vente seraient manifestement disproportionnés au regard de leur valeur vénale, de recommander un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire ;

- lorsque le débiteur possède d'autres biens que ceux-ci, de saisir le juge de l'exécution aux fins d'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire. Cette saisine ne peut, comme aujourd'hui, intervenir qu'avec l'accord du débiteur. L'intervention du juge dans ce cadre constitue une garantie, dès lors que la procédure aboutit à la vente forcée des biens du débiteur.

Confortant ces dispositions, le Sénat a précisé, à l'initiative de votre rapporteur :

- que le rétablissement personnel sans liquidation judiciaire ne peut intervenir que si le débiteur ne dispose que de biens non professionnels nécessaires à l'exercice de son activité professionnelle ;

- que le rétablissement personnel avec liquidation judiciaire est exclusivement prononcé dans les cas où le débiteur a d'autres biens que des biens meublants nécessaires à la vie courante et des biens non professionnels indispensables à l'exercice de son activité professionnelle, ou lorsque l'actif de son patrimoine n'est constitué que de biens dépourvus de valeur marchande ou dont les frais de vente seraient manifestement disproportionnés au regard de leur valeur vénale ;

- que le juge pourra également décider d'ouvrir d'office une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire lorsqu'il statue dans le cadre de contestations de mesures recommandées par la commission de surendettement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a souhaité explicitement indiquer que le fait pour une personne d'être propriétaire de sa résidence principale ne peut, à lui seul, l'empêcher d'être considérée en situation de surendettement et, de ce fait, de bénéficier des mesures de traitement prévues par le code de la consommation.

III - La position de votre commission

La précision apportée par les députés a pour objet de mettre fin à la pratique de certaines commissions de surendettement qui prononcent l'irrecevabilité des dossiers dont les déposants sont propriétaires de leur résidence principale, sur ce seul motif. En effet, si cette circonstance doit effectivement être prise en compte pour, le cas échéant, refuser le bénéfice d'une procédure de surendettement, elle ne doit pas, par principe, y faire obstacle de manière automatique.

Votre commission a en conséquence adopté cet article sans modification.

Article 26 (art. L. 332-5, L. 332-5-1, L. 332-6, L. 332-6-1, L. 332-9, L. 332-10 et L. 332-11 du code de la consommation) - Déroulement de la procédure de rétablissement personnel avec ou sans liquidation judiciaire

Objet : Cet article précise le déroulement des procédures de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire et de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte initial du Gouvernement a mis en place des modalités procédurales différentes selon que le rétablissement personnel intervient avec ou sans liquidation judiciaire :

- il donne à la commission de surendettement le pouvoir de recommander une mesure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire, cette recommandation n'ayant force exécutoire que si le juge l'homologue ;

- le régime procédural du rétablissement personnel avec liquidation judiciaire reste identique à celui prévu par le droit en vigueur.

A l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a apporté deux types de modifications :

- d'une part, il a modifié le texte du Gouvernement afin de mieux mettre en exergue que le jugement d'ouverture de la procédure de rétablissement personnel n'interviendra que s'il convient de prononcer la liquidation judiciaire des biens du débiteur ;

- d'autre part, il a remplacé la possibilité donnée au juge d'ordonner une mesure de suivi social indéterminée par une obligation faite au juge, de l'inviter à solliciter une mesure d'accompagnement social personnalisée, selon un dispositif similaire à celui prévu lorsque le juge de l'exécution statue sur les contestations des mesures imposées ou recommandées par la commission de surendettement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a complété le texte adopté par le Sénat :

- d'une part, en précisant les conditions dans lesquelles la recommandation de la commission de surendettement aux fins d'ouverture de la procédure de rétablissement personnel sans liquidation peut faire l'objet d'un recours devant le juge de l'exécution.

Ainsi, une partie pourra contester devant le juge de l'exécution, dans un délai de quinze jours à compter de sa notification, la recommandation visant à l'ouverture de la procédure de rétablissement personnel sans liquidation.

Il reviendra au juge de s'assurer que le débiteur se trouve bien dans une situation de surendettement, au besoin après appel aux créanciers, recours à des mesures instruction et vérification, même d'office, de la validité des créances, des titres qui les constatent ainsi que du montant des sommes réclamées. Le juge pourra également prescrire toute mesure d'instruction qu'il estime utile. Il décidera ensuite, en fonction de la situation du débiteur, soit de prononcer un rétablissement personnel sans liquidation judiciaire, soit d'ouvrir, avec l'accord du débiteur, une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire ;

- d'autre part, en permettant aux créanciers non informés de la recommandation de la commission de former tierce-opposition au jugement homologuant la mesure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire.

Par cohérence avec les modifications qu'elle a introduites à l'article 21 du projet de loi, l'Assemblée nationale a précisé les effets de l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire à l'égard des actions intentées contre les biens du débiteur, des cessions de rémunération, ainsi que des actions visant à l'expulser de son logement.

Elle a par ailleurs prévu que la mesure d'accompagnement sociale pouvant être sollicitée par le débiteur à l'invitation du juge lors de la clôture de la procédure de rétablissement personnel avec liquidation judiciaire pourrait comprendre un programme d'éducation budgétaire.

Les députés ont enfin précisé que la durée du plan susceptible d'être arrêté par le juge lorsque ce dernier estime que la liquidation judiciaire peut être évitée, ne pourra excéder huit ans, au lieu de dix ans aujourd'hui.

III - La position de votre commission

Les ajouts apportés par les députés aux dispositions adoptées par le Sénat apparaissent bienvenus et permettent de davantage sécuriser juridiquement les procédures de rétablissement personnel avec ou sans liquidation judiciaire.

Votre commission a, en conséquence, adopté cet article sans modification.

Article 26 bis (art. L. 331-12 du code de la consommation) - Rapport annuel d'activité des commissions de surendettement

Objet : Cet article institue l'obligation, pour chaque commission de surendettement, d'établir un rapport annuel d'activité synthétisé par la Banque de France.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Cet article, inséré par le Sénat, émane d'une initiative de votre rapporteur, soucieux de permettre une information plus régulière et plus complète sur l'activité des commissions de surendettement. Il institue l'obligation, pour chaque commission de surendettement, d'établir un rapport d'activité annuel, transmis à la Banque de France qui présente la synthèse des rapports émanant des différentes commissions dans le cadre du rapport annuel qu'elle remet au Président de la République et au Parlement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale s'est contentée d'apporter des modifications rédactionnelles au dispositif adopté par le Sénat.

III - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE IV - Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers

Article 27 (art. L. 333-4 du code de la consommation) - Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers

Objet : Cet article modifie les dispositions actuelles relatives au FICP afin de définir ses finalités, de préciser ses modalités d'alimentation et de renforcer le droit d'accès des particuliers aux informations les concernant.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Sans remettre en cause la nature du FICP, qui reste un fichier « négatif » retraçant les seuls incidents de paiement des particuliers, le texte du Gouvernement modernisait le dispositif en vigueur :

- en précisant les finalités de ce fichier, conformément aux exigences de la loi du 6 janvier 1978. Le FICP a ainsi trois finalités : fournir un élément d'appréciation de la solvabilité des personnes qui sollicitent un crédit ; fournir un élément d'appréciation à la décision d'attribution des moyens de paiement ; fournir des informations pour la gestion des risques liés aux crédits souscrits par les clients ;

- en réduisant la durée de conservation des données ;

- en renforçant l'information des personnes inscrites dans le fichier ;

- en améliorant la protection des données, grâce à l'institution d'une sanction pénale spécifique.

Souscrivant aux objectifs du Gouvernement, le Sénat a apporté plusieurs modifications au dispositif proposé.

Ainsi, il a précisé que la seule inscription d'une personne physique au sein de ce fichier n'emporte pas interdiction de délivrer un crédit et ne doit pas conduire, de ce seul fait, les établissements de crédit à refuser l'octroi d'un crédit.

En outre, à l'initiative de votre rapporteur :

- il a clairement établi la mise à disposition « en temps réel » dans le FICP des informations relatives aux événements justifiant l'inscription ou la radiation des données relatives aux emprunteurs ;

- il a imposé que les personnes inscrites au FICP soient informées de leur radiation de ce fichier, dans des conditions précisées par arrêté pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété texte du Sénat en prévoyant :

- que le FICP pourra également être utilisé par les établissements de paiement ;

- que le FICP ne pourra pas mentionner l'existence d'un plan conventionnel ou les mesures prises ou recommandées par la commission de surendettement pendant une durée supérieure à huit ans.

III - La position de votre commission

Les mesures de coordination adoptées par l'Assemblée nationale se justifient eu égard aux modifications apportées aux articles 21 à 26 du présent projet de loi.

Votre commission a en conséquence adopté cet article sans modification.

Article 27 bis - Rapport sur la création d'un registre national des crédits aux particuliers

Objet : Cet article prévoit la remise, dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi, d'un rapport sur la création d'un registre national des crédits aux particuliers placé sous la responsabilité de la Banque de France.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

A l'initiative de votre rapporteur et de votre président, le Sénat a inséré cet article prévoyant l'établissement d'un rapport au Gouvernement et au Parlement sur le principe de la création d'une centrale des crédits aux particuliers placée sous la responsabilité de la Banque de France.

Le choix du Sénat a été de favoriser une réflexion sereine sur l'enrichissement du FICP par de nouvelles données à caractère personnel plutôt que de créer un nouveau fichier ex nihilo, conduisant à faire de ce fichier actuellement « négatif », un fichier mixte.

Il a en conséquence indiqué que le rapport précisera les conditions dans lesquelles pourraient être inscrites au sein du FICP des données à caractère personnel, complémentaires aux informations relatives aux incidents de paiement caractérisés et aux mesures de surendettement qui y figurent déjà et susceptibles de constituer des indicateurs de l'état d'endettement des personnes physiques ayant contracté des crédits à la consommation.

Le but de l'incorporation de ces nouvelles données serait d'assurer une meilleure information des prêteurs sur la solvabilité des emprunteurs, dans le respect des principes édictés par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Le rapport prévu par le Sénat devait porter sur le « principe » de la création d'un tel fichier. En effet, il lui est apparu que les avantages et les inconvénients du « fichage » de plusieurs millions de particuliers devaient être soigneusement examinés avant, le cas échéant, de le mettre en oeuvre.

Votre rapporteur rappelle que, pour les adversaires de cette innovation, les inconvénients suivants sont couramment présentés :

- pour avoir une plus-value réelle, le fichier positif devrait comporter l'ensemble des ressources et des charges des consommateurs, ce qui conduirait à un fichier gigantesque ;

- s'agissant du crédit renouvelable, il faudrait envisager d'inscrire l'utilisation du crédit et non le plafond de la ligne de crédit ouverte. Or, techniquement, la mise à jour de ce type d'information semble d'une lourdeur et d'un coût excessifs ;

- près de 75 % des situations de surendettement proviennent d'accidents de la vie non liés au crédit, que ce fichier ne pourra par définition être en mesure de prévenir ;

- par sa généralité, un fichier positif serait attentatoire à la vie privée et ne serait pas proportionné à l'objectif recherché d'éviter le malendettement ou le surendettement des personnes physiques ;

- un tel fichier, s'il était mis en place, regrouperait vraisemblablement plus de 15 millions de personnes et représenterait plusieurs dizaines de millions d'euros en coûts de création et de fonctionnement ;

- l'existence d'un tel fichier pourrait renforcer l'exclusion du crédit de certaines personnes physiques ;

- un fichier positif risque de renforcer le démarchage des établissements de crédit auprès des particuliers, sans qu'il soit sûr que les contrôles qui seront exercés à l'avenir par la Commission bancaire puissent être en mesure de l'empêcher totalement.

A l'inverse, les avantages couramment exposés par les tenants du fichier « positif » sont les suivants :

- une meilleure prévention du malendettement et du surendettement par une vision plus large de la situation financière des consommateurs ;

- une plus grande responsabilisation des prêteurs comme des emprunteurs ;

- une accessibilité au crédit pour certaines catégories de la population aujourd'hui purement et simplement exclues du crédit ;

- une plus grande concurrence entre les établissements de crédit pour proposer des contrats de crédit plus attractifs.

C'est pour assurer cette étude sereine, en tenant compte des conditions nouvelles de fonctionnement du FICP, qui ne seront mises en place qu'à compter de la promulgation de la présente loi, que le Sénat a jugé pertinent de prévoir que ce rapport serait établi dans un délai de trois ans à compter de cette promulgation.

Le Sénat a souhaité en confier la responsabilité à une instance ad hoc, indépendante du Gouvernement comme du Parlement, qui permette d'associer l'ensemble des parties intéressées par la problématique du fichier. C'est la raison pour laquelle elle a chargé de la confection de ce rapport la commission temporaire d'évaluation de la loi, créée à l'initiative de votre rapporteur et de votre président, à l'article 33 A du projet de loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Refusant également une mise en place immédiate d'un fichier « positif », l'Assemblée nationale a confirmé la démarche retenue par le Sénat d'expertiser au préalable une telle innovation.

Elle n'en a pas moins modifié le dispositif adopté par le Sénat sur plusieurs points.

S'agissant de l'objet du rapport, après que sa commission des affaires économiques a proposé, dans le texte qu'elle a adopté, qu'il se limite à l'opportunité de la création d'un fichier mixte, les députés, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission saisie au fond, ont souhaité que l'étude porte sur la création même de ce fichier.

L'Assemblée nationale a par ailleurs préféré qualifier ce fichier de « registre national des crédits aux particuliers ».

Elle a également décidé que la remise de ce rapport interviendrait dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la présente loi.

Elle a souhaité, de manière expresse, que le rapport examine les conditions de création de ce fichier au regard de l'objectif de prévention du surendettement, cet objectif ressortissant néanmoins implicitement de la rédaction retenue par le Sénat, confirmée sur ce point par les députés, qui mentionne une meilleure information des prêteurs sur la solvabilité de l'emprunteur.

Les députés ont en outre entendu élargir les données susceptibles de figurer dans le fichier, en y incluant, plus largement, les crédits aux particuliers, ce qui permettrait d'inclure non seulement les crédits à la consommation mais également les crédits immobiliers.

En dernier lieu, sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a souhaité, plutôt que de confier l'édiction de ce rapport au comité d'évaluation prévu à l'article 33 A du projet de loi, qu'un comité dont les membres seront désignés par décret en assume la responsabilité. En séance, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a précisé que siégeraient notamment au sein de ce comité des parlementaires ainsi que des représentants des établissements de crédit et des associations de consommateurs.

III - La position de votre commission

Votre commission constate que la démarche du Sénat est confortée par la rédaction retenue par les députés : il importe en effet, avant toute décision définitive sur la création du fichier, que sa finalité ainsi que ses modalités de constitution et de fonctionnement fassent l'objet d'un examen attentif.

Elle considère que la réduction du délai proposée par l'Assemblée nationale est acceptable à la condition que le comité chargé de l'établissement de ce rapport soit à même de travailler de manière approfondie sur cette question. Il convient, dès lors, que sa mise en place intervienne dans les premières semaines suivant la promulgation de la présente loi, et que ses travaux soient réguliers et approfondis.

Or, un tel examen dépendra nécessairement de la célérité avec laquelle la Banque de France aura mis en place un FICP véritablement rénové, répondant aux prescriptions mentionnées à l'article 27 du présent projet de loi. C'est pourquoi votre commission appelle le Gouvernement et la Banque de France à mettre, dans les plus brefs délais, l'ensemble des moyens nécessaires à la pleine application des modalités nouvelles prévues à l'égard du FICP.

Votre commission regrette que l'Assemblée nationale ait choisi de dissocier l'instance chargée d'évaluer la présente loi de celle qui sera appelée à examiner les conditions dans lesquelles la création d'un fichier mixte pourra intervenir en France. La position du Sénat semblait avoir pour elle une certaine logique, dont la remise en cause par le Gouvernement n'a pas fait l'objet d'une réelle explication.

Pour autant, votre commission a pu relever, eu égard aux annonces faites par la ministre de l'économie, tant lors de la séance publique à l'Assemblée nationale qu'à l'occasion de la réunion de votre commission, que la composition du comité chargé du rapport sur la création du registre national des crédits aux particuliers devrait être relativement proche de celle prévue par l'article 33 A.

Aussi, sous le bénéfice de ces observations, votre commission a-t-elle considéré que le dispositif voté par les députés pouvait être adopté sans modification par le Sénat.

En conséquence, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 ter A (art. L. 333-7 du code de la consommation) - Suppression d'un dispositif transitoire devenu sans objet

Objet : Cet article supprime un dispositif transitoire aujourd'hui devenu sans objet.

I - Le texte voté par l'Assemblée nationale

L'article L. 333-7 du code de la consommation codifie une disposition transitoire adoptée dans le cadre de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative et relative aux contrats et procédures en cours en 1990 et 1995.

L'Assemblée nationale a supprimé cette disposition estimant qu'elle est aujourd'hui devenue sans objet.

II - La position de votre commission

Votre commission considère qu'en 2010, des mesures transitoires concernant des plans ou des mesures intervenues au début des années quatre-vingt-dix n'ont effectivement plus d'intérêt juridique.

En conséquence, elle a adopté cet article sans modification.

TITRE V - DISPOSITIONS RELATIVES A L'OUTRE-MER
CHAPITRE IER - Dispositions relatives au crédit et à l'activité d'intermédiaire

Article 28 (art. L. 315-1 et L. 323-1 du code de la consommation) - Application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna des dispositions du code de la consommation relatives au crédit et à l'activité d'intermédiaire

Objet : Cet article rend applicable en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis et Futuna la plupart des dispositions du livre III du code de la consommation.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le Sénat, à l'initiative de votre commission, s'était contenté d'apporter des modifications formelles aux dispositions prévues par le Gouvernement ayant pour objet de rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna :

- l'ensemble des règles relatives au crédit à la consommation ;

- les dispositions relatives aux taux d'intérêts et au regroupement de crédits ;

- les règles relatives à l'activité d'intermédiaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé une partie du dispositif qu'elle a estimé superfétatoire pour l'application dans ces collectivités d'outre-mer des dispositions précitées.

III - La position de votre commission

Votre commission constate que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale ne remet pas en cause l'applicabilité souhaitée des dispositions du code de la consommation en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

Elle a, en conséquence, adopté cet article sans modification.

CHAPITRE II - Dispositions relatives au traitement des situations de surendettement

Article 29 (art. L. 333-6 du code de la consommation) - Application des dispositions relatives au traitement des situations de surendettement dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie

Objet : Cet article rend applicables dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie les aménagements apportés par le projet de loi et certaines lois antérieures aux règles relatives au traitement des situations de surendettement.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte du Gouvernement prévoyait l'extension de l'ensemble des dispositions relatives au surendettement à la Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna.

A l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a confirmé cette application, tout en veillant à rendre applicables à ces collectivités les modifications qu'il a lui-même apportées aux dispositions relatives au surendettement, notamment s'agissant de la composition des commissions de surendettement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié le texte du Sénat afin de corriger une erreur matérielle et d'apporter une coordination liée à la modification de l'article L. 333-5 du code de la consommation, prévue à l'article 27 ter du présent projet de loi.

III - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 30 (art. L. 334-1, L. 334-2, L. 334-8, L. 334-9, L. 334-11 et L. 334-12 du code de la consommation) - Dispositions d'adaptation relatives à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon et aux îles Wallis et Futuna

Objet : Cet article comporte des dispositions adaptant à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Wallis-et-Futuna les règles relatives au traitement des situations de surendettement telles que modifiées par le présent projet de loi.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Approuvant les dispositions d'adaptation prévues par cet article pour les collectivités d'outre-mer de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna, le Sénat y a apporté deux modifications de fond tendant à :

- donner au juriste et au conseiller en économie sociale et familiale un droit de vote au sein des commissions de surendettement de Mayotte et de Wallis et Futuna ;

- rendre publics les règlements intérieurs de ces commissions.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a modifié le texte du Sénat en apportant des précisions essentiellement formelles ou en supprimant des mentions jugées inutiles.

III - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 (art. L. 334-4 et L. 334-5 du code de la consommation) - Dispositions d'adaptation relatives à la Nouvelle-Calédonie

Objet : Cet article adapte à la situation de la Nouvelle-Calédonie les règles relatives au traitement des situations de surendettement telles que modifiées par le projet de loi.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Confirmant la démarche du Gouvernement tendant à adapter les règles relatives au traitement des situations de surendettement à la situation particulière de la Nouvelle-Calédonie, le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur, a étendu à la commission de surendettement de la Nouvelle-Calédonie les aménagements relatifs à la composition et à la publicité du règlement intérieur des commissions de surendettement métropolitaines.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale s'est bornée à apporter deux modifications rédactionnelles au texte du Sénat.

III - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 32 (art. L. 334-7 du code de la consommation) - Fonctionnement du FICP en Polynésie française

Objet : Cet article détermine les règles de fonctionnement du FICP en Polynésie française.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte du Gouvernement prévoyait de modifier les règles de fonctionnement du FICP actuellement en vigueur en Polynésie française, afin de tenir compte des novations opérées en métropole.

Le Sénat a adopté ces dispositions, tout en y apportant, à l'initiative de votre rapporteur, les mêmes aménagements que ceux prévus pour les commissions de surendettement métropolitaines.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Seules des modifications rédactionnelles ont été apportées au texte du Sénat par l'Assemblée nationale.

III - La position de votre commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

TITRE VI - DISPOSITIONS TRANSITOIRES ET FINALES

Article 33 A - Commission temporaire d'évaluation de la loi

Objet : Cet article crée une commission temporaire d'évaluation de la loi, pour une durée de trois ans.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

A l'initiative de votre rapporteur et de votre président, le Sénat a inséré cet article additionnel afin de créer une commission temporaire d'évaluation de la mise en oeuvre de la présente loi, jugeant qu'il était essentiel d'examiner les effets concrets de l'application des dispositions qu'elle prévoit.

Il lui a donc notamment confié la mission :

- d'analyser les conditions dans lesquelles les dispositions de la directive 2008/48/CE ont été transposées dans les autres Etats membres de l'Union européenne ;

- d'évaluer l'impact sur la distribution du crédit aux particuliers et la prévention du malendettement des articles du texte relatifs au calcul du taux de l'usure et à la relance du microcrédit social, qui constituent avec l'acceptation du principe du fichier positif les trois nouveaux sujets ouverts par le Sénat dans le cadre du projet de loi ;

- d'évaluer les effets de la réforme de la procédure de traitement du surendettement des particuliers ;

- de préfigurer ce que pourra être une centrale des crédits aux particuliers « à la française », en établissant le rapport mentionné à l'article 27 bis39(*), la remise de ce rapport mettant fin aux travaux et à l'existence même de cette commission.

A cet effet, le Sénat a souhaité que cette commission temporaire comporte des membres des assemblées parlementaires, des représentants de l'État et des collectivités territoriales, des représentants des établissements de crédit et des organismes accordant un crédit social, des représentants des associations familiales ou de consommateurs ainsi que des représentants de la Banque de France. Il a confié la présidence de cet organe ad hoc à un parlementaire.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale, approuvant la pertinence de la démarche du Sénat, a maintenu l'intervention de cette commission d'évaluation.

Elle a néanmoins souhaité qu'il soit mis un terme aux travaux de cette commission dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi.

III - La position de votre commission

Votre commission estime qu'un bilan de la mise en oeuvre de la loi sur trois ans aurait permis de disposer d'une analyse plus approfondie des effets réels des multiples volets de la réforme proposée.

Elle juge que la durée de deux ans retenue par l'Assemblée nationale ne pourra permettre un bilan réel que si tous les moyens sont mis en oeuvre par l'Etat et la Banque de France pour assurer la pleine application des dispositifs juridiques de la présente loi. Ainsi insiste-t-elle sur la nécessaire mobilisation des acteurs concernés dès la promulgation de la loi.

Sous le bénéfice de ces observations, elle a adopté cet article sans modification.

Article 33 (art. L. 121-20-12, L. 121-35, L. 141-1, L. 313-14 et L. 313-14-1 du code de la consommation ; art. L. 341-2 du code monétaire et financier) - Coordinations

Objet : Cet article prévoit diverses coordinations au sein du code de la consommation et du code monétaire et financier afin de tirer les conséquences de certaines modifications apportées par le présent projet de loi.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a adopté cet article en y apportant quelques modifications formelles.

Il a ainsi modifié la référence au délai de rétractation dans le cas des crédits affectés, regroupé les sanctions applicables en cas d'infraction en matière de droit de la consommation, effectué plusieurs coordinations liées au crédit hypothécaire rechargeable et maintenu l'exclusion du champ de la réglementation du démarchage bancaire et financier les démarches effectuées par un établissement de crédit pour proposer un crédit affecté.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a simplement ajouté une coordination à l'article L. 121-35 du code de la consommation.

III - La position de votre commission

Approuvant la rédaction de l'Assemblée nationale, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 33 bis (art. L. 221-3 du code monétaire et financier) - Ouverture d'un livret A par les syndicats de copropriétaires

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'autoriser l'ouverture d'un livret A par les syndicats de copropriétaires.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a souhaité réparer un oubli de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 afin de permettre aux syndicats de copropriétaires d'ouvrir un livret A pour la gestion de leur trésorerie.

Cette mesure intervient dans les mêmes conditions que pour les associations mentionnées au 5 de l'article 206 du code général des impôts.

II - La position de votre commission

Tout en s'interrogeant sur le lien entre cette disposition et l'objet du présent projet de loi, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 34 - Entrée en vigueur

Objet : Cet article précise les conditions d'entrée en vigueur du présent projet de loi

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le texte initial du Gouvernement avait prévu une application différée des nouvelles règles relatives au crédit à la consommation, retenant la date du 12 mai 2010, soit la date limite prévue par la directive du 23 août 2008 sur le crédit aux consommateurs pour sa transposition en droit interne.

Plusieurs dispositions de la loi, notamment relatives au crédit renouvelable, devaient entrer en vigueur avec la promulgation de la présente loi ou, pour certaines d'entre elles, à la parution de leurs mesures règlementaires d'application.

Enfin, les dispositions relatives au traitement du surendettement devaient entrer en vigueur le premier jour du quatrième mois suivant la publication de la loi.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Tirant les conséquences de l'irréalisme de la date du 12 mai 2010 et des transitions nécessaires, l'Assemblée nationale a procédé à un nouvel échelonnement de l'entrée en vigueur des différentes dispositions du projet de loi.

En conséquence, le calendrier d'application est désormais le suivant :

- l'essentiel des dispositions relatives au crédit à la consommation entrera en vigueur le premier jour du dixième mois suivant celui de la publication de la loi ;

- l'entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions (regroupements de crédits, liberté du choix de l'assurance, microcrédits) est fixée au premier jour du deuxième mois suivant la publication de la loi dans des conditions fixées par décret ;

-  la situation des offres de contrat antérieures à l'entrée en vigueur de la loi et signées postérieurement par l'emprunteur est clarifiée : seule la date d'émission de l'offre entre en considération ;

- un délai supplémentaire pour l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la publicité lorsqu'elles s'appliquent aux catalogues de vente à distance est accordé ;

- une date d'entrée en vigueur commune pour l'ensemble des dispositions qui doivent être précisées par un arrêté après avis de la Cnil est enfin prévue.

III - La position de votre commission

Si votre commission déplore que la limite fixée par la directive ne puisse être désormais strictement respectée, elle veut espérer que les décrets d'application seront pris dans les meilleurs délais.

Favorable aux aménagements apportés par l'Assemblée nationale, qu'ils soient de clarification ou qu'ils tirent les conséquences du retard pris dans la navette parlementaire, elle a adopté cet article sans modification.

Article 35 - Dispositions relatives à l'Institut national de la consommation

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de mettre en place une nouvelle organisation des institutions publiques de la consommation autour d'un Institut national de la consommation rénové.

I - Le texte voté par l'Assemblée nationale

1. Le droit existant

Les institutions publiques de la consommation agissent aujourd'hui comme un complément à l'action des associations de consommateurs.

Les pouvoirs publics ont tout d'abord établi, sur la base du rapport Armand Rueff, remis au Premier Ministre en juillet 196040(*), un dispositif d'agrément et de soutien financier aux associations de consommateurs afin d'assurer l'équilibre des relations entre les consommateurs et les professionnels. C'est ainsi que fut mis en place le comité national de la consommation, ancêtre du conseil national de la consommation actuel, réunissant les associations de consommateurs - peu nombreuses - existant à cette époque.

Toutefois, pour pallier la faiblesse de ces associations, des institutions publiques de la consommation ont été mises en place afin d'organiser le dialogue entre consommateurs et professionnels. La loi de finances rectificative du 31 décembre 1966 a ainsi créé l'Institut national de la consommation (INC), établissement public administratif dont la mission est d'apporter un soutien technique aux associations de consommateurs.

Ces associations déploient en effet un grand nombre d'actions :

- elles doivent assurer une information personnalisée des consommateurs sur leurs droits ;

- elles aident les consommateurs à résoudre leurs litiges avec les professionnels, notamment par le biais d'un accueil dans des permanences réparties sur l'ensemble du territoire ;

- elles peuvent ester en justice pour défendre l'intérêt collectif des consommateurs ;

- elles publient des études et des enquêtes sur la qualité des produits et services en concurrence ;

- elles ont une mission d'éducation des jeunes en matière de consommation ainsi que de conseil aux consommateurs en vue d'une gestion équilibrée de leur budget ;

- elles représentent les consommateurs dans des concertations suscitées par les collectivités publiques, au niveau national et au niveau européen, mais également dans les commissions de surendettement.

Dans toutes ces missions, le soutien apporté aux associations de consommateurs par les institutions publiques de la consommation, et en premier lieu par l'INC, est très important. Ce soutien s'exerce principalement dans trois domaines :

- la production d'émissions audiovisuelles ;

- la formation des responsables, salariés et militants ;

- l'établissement et la diffusion de documents permettant aux associations de répondre avec professionnalisme aux questions que posent les consommateurs.

L'Institut national de la consommation a, en particulier, été très actif en matière de formation des militants associatifs pour le travail dans les commissions de surendettement.

2. Ce dispositif à deux pans se heurte néanmoins à un certain nombre d'obstacles.

Le paysage français des associations et institutions de consommateurs, s'il est riche et divers, n'en est pas moins fragmenté.

De nombreux rapports ont mis récemment en lumière les avantages mais aussi les faiblesses de ce dispositif, notamment :

- en juillet 2003, le rapport de Luc Chatel agissant en tant que parlementaire en mission, « De la conso méfiance à la conso confiance »41(*), qui pointait déjà « un éparpillement institutionnel, source de confusion pour le consommateur » ;

- en mai 2009 le rapport de Dominique Laurent, conseillère d'Etat, « Mission relative au mouvement consumériste en France »42(*).

La multiplicité des associations de consommateurs présente en effet à la fois des avantages et des inconvénients.

D'un côté, la diversité des approches des associations permet de regrouper, dans la sphère de ce qu'on appelle le « mouvement consumériste », de nombreuses cultures d'engagement sociétal et de répondre aux besoins de publics variés de consommateurs.

Mais cette diversité peut aussi constituer un facteur d'inefficacité pour plusieurs raisons :

- elle peut empêcher des associations d'atteindre la masse critique pour fonctionner avec professionnalisme ;

- elle va de pair avec des résultats inégaux des associations dans leur activité d'accueil et de défense des consommateurs sur le terrain ;

- elle entraîne un saupoudrage des financements publics.

Le nombre important d'associations de consommateurs agréées est même parfois contreproductif :

- il est un handicap pour l'organisation rapide de la consultation du mouvement consommateur par les pouvoirs publics sur certains dossiers d'actualité, et pour la représentation de ce mouvement à l'échelon européen ;

- il constitue un facteur de complexité pour le choix des représentants des consommateurs dans les commissions sectorielles ou thématiques instituées par les administrations ;

- il est un obstacle pour une bonne gouvernance du conseil national de la consommation (CNC).

Pour atténuer ces difficultés, les associations nationales de consommateurs se sont dotées, à la demande de l'Etat, d'outils de coordination. Mais le résultat n'a pas toujours été satisfaisant et le rapprochement des différents réseaux territoriaux n'a jamais eu lieu.

Le rapport précité de Dominique Laurent a par exemple préconisé de ne laisser siéger au CNC que les associations les plus actives et les plus représentatives, dans le but d'inciter à des regroupements. Mais cette proposition s'est heurtée à la résistance d'une partie significative du mouvement consommateur, parce qu'elle paraissait méconnaître l'identité des petites associations et remettre en question le financement public de celles-ci.

3. Les Assises de la consommation ont défini une politique d'ensemble à l'égard du « mouvement consommateur »

Le schéma de réforme adopté lors des Assises de la consommation du 26 octobre 2009 n'a finalement pas prévu de réduire le nombre de sièges au CNC ni le nombre des associations titulaires de l'agrément.

En revanche, la nécessité d'identifier et de reconnaître, au sein de l'ensemble large des associations de consommateurs agréées, un petit nombre de grandes associations de consommateurs ayant une activité plus soutenue et, partant, une vocation incontestable à porter la voix des consommateurs français a été admise.

Les réponses au questionnaire envoyé par votre rapporteur au ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi indiquent qu'un projet de décret, actuellement en cours d'examen au Conseil d'Etat, définit, en complément du dispositif de l'agrément pour ester en justice, un nouveau mécanisme de reconnaissance spécifique par l'Etat des associations de consommateurs les plus actives.

Le soutien public aux associations de consommateurs agréées les plus modestes n'est pas pour autant remis en cause et des mesures doivent être prises pour rendre ce soutien plus efficace et compenser le handicap de la fragmentation des associations.

Dans ce contexte, le présent article vise à ce que les différentes institutions que sont l'Institut national de la consommation, la commission de la sécurité des consommateurs et la commission des clauses abusives se rapprochent et fassent jouer des synergies pour être plus efficaces.

Ainsi, à défaut de pouvoir imposer aux associations de se regrouper, l'Etat peut donner le « bon exemple » dans la sphère des institutions publiques ou techniques de la consommation, en mettant en oeuvre des rapprochements, malgré la diversité de statuts de ces institutions : établissement public industriel et commercial s'agissant de l'Institut national de la consommation, autorités administratives indépendantes dans le cas de la commission de la sécurité des consommateurs et de la commission des clauses abusives, statut associatif pour les centres techniques régionaux de la consommation.

4. Le dispositif proposé

Pour coordonner les moyens et les actions de l'Institut national de la consommation, de la commission de la sécurité des consommateurs et de la commission des clauses abusives, qui ne possèdent pas séparément la taille critique optimale pour un fonctionnement vraiment efficient, il est apparu nécessaire de modifier le cadre juridique actuel.

Cette coordination des moyens et des actions ne doit toutefois pas porter atteinte à l'indépendance des collèges décisionnels de ces deux commissions. Elle doit simplement permettre à ces collèges indépendants d'avoir davantage de moyens pour exercer leurs missions, notamment en s'appuyant sur les ressources humaines des services actuels de l'INC.

L'objectif principal de ce nouvel article est donc d'intégrer dans une organisation commune les services de la commission de la sécurité des consommateurs, ceux de la commission des clauses abusives et ceux de l'INC et d'améliorer l'efficacité de la médiation en matière de consommation.

A cet effet, il prévoit que les avis des deux commissions seront désormais instruits par des services communs, placés sous la responsabilité du directeur général de l'INC, et que ces avis seront annexés au rapport annuel établi par l'INC.

Les collèges de ces commissions conserveront leurs présidents issus de la magistrature et toutes les prérogatives leur permettant de recueillir de manière autonome, auprès des entreprises, les informations nécessaires à leurs travaux, de diriger l'instruction des projets d'avis, de se prononcer sur ces avis et de les rendre publics.

Réciproquement, l'INC pourra, pour ses activités de soutien aux associations, et notamment pour ce qui concerne la formation des militants et bénévoles de celles-ci, s'appuyer sur les commissions et leurs services. Cela permettra, par exemple, aux stagiaires des associations de recevoir une meilleure formation en matière de clauses abusives dans le secteur du crédit.

Au nouvel ensemble ainsi constitué sera adjointe une commission de la médiation de la consommation, prévue au nouvel article L. 534-7, dont les avis seront également annexés au rapport de l'INC.

En effet, la médiation en matière de consommation constitue de plus en plus un préalable aux actions contentieuses entre consommateurs et entreprises. Ces médiations prennent de nombreuses formes. Aussi, tout en conservant la souplesse d'organisation qui permet de s'adapter à chaque secteur économique, il convient d'assurer une cohérence à ces initiatives disparates afin de veiller au respect des directives et recommandations européennes et des bons usages en matière de médiation.

La commission créée sera donc « chargée d'émettre des avis et de proposer des mesures de toute nature pour évaluer, améliorer et diffuser les pratiques de médiation non judiciaires en matière de consommation » hormis le domaine des services financiers et celui des assurances pour lesquels des procédures de suivi des pratiques de médiation, propres à ces domaines, existent déjà.

La commission de la médiation n'effectuera pas directement des missions de médiation. Elle se verra en revanche confier la responsabilité de l'élaboration d'une « charte de la médiation » pour le règlement des litiges de consommation.

Ce faisant, le présent article répond à la demande formulée dans les avis du conseil national de la consommation (CNC) sur le recours à la médiation comme mode de règlement des litiges de consommation et la mise en place d'un suivi transversal des procédures de médiation. Outre le fait qu'elle permettra une évaluation des pratiques de médiation, cette commission aura une fonction régulatrice de la médiation, par la publication de recommandations générales qui permettront de remédier aux dysfonctionnements constatés dans les pratiques respectives des médiateurs.

Cette commission permettra d'étendre la médiation aux secteurs économiques qui ne l'utilisent pas encore.

II - La position de votre commission

Votre commission partage pleinement l'objectif de ce nouvel article qui est de donner plus de poids et d'efficacité au fonctionnement des organisations du secteur de la consommation, regroupant à la fois des associations de consommateurs et des institutions publiques. Ces dernières en particulier ne doivent pas éparpiller leurs interventions et leurs périmètres d'actions mais au contraire se renforcer mutuellement dans leurs actions.

L'excessive fragmentation du paysage associatif, l'inégal poids des différentes associations de consommateurs, ainsi que les partenariats divers et non harmonisés entre ces dernières et les institutions publiques, elles aussi variées et indépendantes les unes des autres, constituent autant d'éléments susceptibles d'amoindrir l'efficacité du dispositif. Les outils sont là ; ils sont structurés ; il est désormais nécessaire de construire entre eux des « ponts », des synergies, pour une plus grande efficacité.

Le dispositif proposé, qui reprend notamment les conclusions des Assises de la consommation, va dans le bon sens, pour plusieurs raisons :

- il a pour objet de créer de réelles synergies entre les activités des institutions actuelles et nouvelles, donnant ainsi à chacune d'elles les moyens de fonctionner de manière plus efficace, en s'appuyant sur un INC élargi ;

- il permet une mise en facteur commun des pouvoirs et procédures des commissions, ce qui aura pour effet d'harmoniser par le haut leurs statuts ;

- il conforte et encourage la médiation à travers la mise en place d'une nouvelle « commission de la médiation de la consommation ».

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 36 - Habilitation donnée au Gouvernement pour prendre diverses mesures d'ordre législatif par voie d'ordonnance

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'accorder un délai supplémentaire au Gouvernement pour procéder, par ordonnance, à la refonte du code de la consommation.

I - Le texte voté par l'Assemblée nationale

Cet article accorde un délai supplémentaire au Gouvernement pour procéder, par ordonnance, à la refonte du code de la consommation, initialement autorisée par l'article 35 de la loi n° 2008-3 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs.

En effet, compte tenu des évolutions importantes apportées par la présente loi aux dispositions de l'actuel livre III « Endettement » du code de la consommation, la commission supérieure de codification a souhaité suspendre ses travaux de recodification dans l'attente de la publication de la loi et de ses textes d'application.

Dans ces conditions, le projet de refonte du code, initié en 2007, afin de remédier aux défauts de lisibilité et de cohérence juridique, soulignés à plusieurs reprises par le Conseil d'Etat en section des finances, ne pouvait plus être conduit à son terme dans le délai imparti.

1. Le champ de l'habilitation

L'habilitation initiale comprenait deux volets :

- un aménagement du plan du code et l'inclusion les dispositions de nature législative qui n'ont pas encore été codifiées ;

- l'extension à l'outre-mer de l'application des nouvelles dispositions codifiées, avec les adaptations nécessaires selon le régime juridique de chacune des collectivités ; les ordonnances prévues par ce second volet devaient être prises dans un délai de douze mois suivant la publication de l'ordonnance prévue au premier volet.

2. Le projet de refonte du code de la consommation

Afin de rendre le code plus rationnel et plus lisible dans ses parties législative et réglementaire, les objectifs suivants ont été identifiés et validés par la commission supérieure de codification :

Adopter un nouveau plan comportant une répartition plus rationnelle de ses dispositions entre les différents livres

L'aménagement du plan entraîne une modification du nombre des livres, le nouveau code comportera sept livres au lieu de cinq.

 

Code de la consommation actuel

 

Nouveau code de la consommation

Livre I

Information des consommateurs et formation des contrats

Livre I

Information des consommateurs et pratiques commerciales

Livre II

Conformité et sécurité des produits et des services

Livre II

Dispositions relatives aux contrats

Livre III

Endettement

Livre III

Crédit

Livre IV

Associations de consommateurs

Livre IV

Conformité, sécurité et valorisation des produits et des services

Livre V

Institutions

Livre V

Surendettement

Livre VI

 

Livre VI

Procédures et pouvoirs d'enquêtes

Livre VII

 

Livre VII

Associations de consommateurs agréées et institutions de la consommation

Source : Réponses au questionnaire transmis par votre rapporteur à la direction générale du Trésor,
ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (mai 2010).

Ce nouveau plan permet de recomposer les différents livres, de reclasser les textes en fonction de leur portée horizontale ou sectorielle, de prévoir d'accueillir les évolutions prévisibles du droit de la consommation.

Regrouper les sanctions à la fin de chacun des livres

Conformément aux recommandations de la commission supérieure de codification, une modification de la structure interne des livres permet de regrouper, à la fin de chaque livre, les sanctions, quelle que soit leur nature, alors qu'elles sont actuellement dispersées dans une centaine d'articles et figurent à la suite de chaque infraction ou manquement sanctionné.

Regrouper dans un nouveau livre l'ensemble des pouvoirs et des procédures

Les dispositions relatives aux pouvoirs des agents et aux procédures sont, pour des raisons historiques, dispersées et peu harmonisées pour la mise en oeuvre des différentes enquêtes. Ainsi, les pouvoirs d'enquêtes des livres I et III sont actuellement définis par renvoi à ceux du code de commerce. Les infractions du livre II sont recherchées avec des pouvoirs définis par ce même livre, qui sont dans les faits, très proches des pouvoirs utilisés pour les deux autres livres, compte tenu des évolutions, à l'exception des pouvoirs d'urgence justifiés par des raisons de sécurité ou de santé publique (pouvoirs de consignation et de saisie des produits susceptibles d'être dangereux ou reconnus dangereux notamment).

Le principe du droit constant régissant la recodification par ordonnance n'autorise pas une modification visant à harmoniser et unifier ces dispositions. Toutefois, dans un souci de cohérence et de clarté, il est proposé de les regrouper au sein d'un même livre et de les ordonner selon la nature des enquêtes ; seules les procédures applicables à l'ensemble des contrôles prévus par le code de la consommation, telles que la transaction, figureront en facteur commun.

Supprimer les nombreuses dispositions implicitement abrogées et vérifier la compatibilité des dispositions anciennes avec le droit communautaire

Le livre II actuel comporte, par exemple, de nombreuses références à des textes antérieurs au traité de Rome, telles que les lois tendant à réprimer les fraudes sur les vins datant de 1891, 1894 ou 1897, implicitement abrogées pour incompatibilité avec le règlement communautaire portant organisation commune du marché vitivinicole.

Informer les utilisateurs de l'existence de dispositions relatives à la protection du consommateur figurant dans neuf autres codes, en intégrant des articles de renvoi à ces dispositions.

Il s'agit notamment des dispositions relatives aux contrats :

- d'hébergement des personnes âgées et des services d'aide et d'accompagnement à domicile, figurant au code de l'action sociale et des familles ;

- de vente de voyages et de séjours à forfait, figurant au code du tourisme ;

- d'enseignement à distance, figurant au code de l'éducation ;

- de conventions de compte, et de relations des établissements de crédit avec leurs clients, figurant au code monétaire et financier ;

- au démarchage en matière bancaire ou financière et dans le domaine des assurances, figurant au code monétaire et financier et au code des assurances ;

- aux conditions de résiliation par un consommateur d'un contrat d'assurance tacitement reconductible, figurant au code des assurances et au code de la mutualité ;

- aux modalités d'information du patient en matière de chirurgie esthétique ou dentaire, figurant aux codes de la santé publique et de la sécurité sociale ;

- aux contrats de services funéraires, figurant au code général des collectivités territoriales.

3. Le calendrier et la nécessité d'une nouvelle habilitation

Le Gouvernement a été autorisé à procéder à la refonte du code de la consommation le 3 janvier 2008 par l'article 35 de la loi n° 2008-3, pour une durée de vingt-quatre mois.

La commission supérieure de codification s'est réunie dès le 22 janvier 2008 afin d'adopter un nouveau plan et procéder à l'examen des nouveaux livres, en traitant de façon concomitante la partie législative et la partie réglementaire. La commission a ainsi déjà procédé à l'examen de cinq livres. Au cours de sa séance du 9 juin 2009, elle a estimé que les deux derniers livres, les livres III et V consacrés au crédit et au surendettement, ne pouvaient être examinés tant que le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation ne serait adopté et que ses textes d'application ne seraient pris, en raison des modifications substantielles apportées par la présente loi au dispositif actuel.

Le délai initial expirant le 3 janvier 2010, soit avant la publication de la loi en cours d'examen, il n'était pas possible de procéder à une prolongation de l'habilitation initiale. Il a donc été proposé, afin de finaliser les travaux de recodification, de demander au Parlement d'accorder au Gouvernement un délai supplémentaire permettant de prendre en compte le délai d'entrée en vigueur de la loi sur le crédit à la consommation et ses textes d'application, sous la forme d'une nouvelle autorisation, d'une durée de douze mois à compter de la publication de la présente loi.

Se substituant à l'habilitation initiale, la nouvelle habilitation est identique dans son contenu à la première habilitation. Elle concerne l'ensemble du projet puisque à ce jour aucun nouveau livre n'a été publié, la commission supérieure de codification s'étant montrée défavorable à une publication partielle du nouveau texte.

L'habilitation relative à l'outre-mer reste, quant à elle, inchangée.

II - La position de votre commission

Les dispositions du code de la consommation sont issues de sources multiples et hétérogènes. Au cours de la dernière décennie notamment, le droit de la consommation a connu de nombreuses réformes législatives et réglementaires, d'inspiration principalement communautaire, destinées à renforcer l'information et la protection du consommateur. L'empilement et la complexité de ces dispositions nuit de façon évidente à la clarté et à la cohérence du code de la consommation actuel.

Quinze ans après sa création, une refonte à droit constant est devenue indispensable pour moderniser, simplifier et remettre en cohérence les dispositions existantes. Ce travail destiné à améliorer la compréhension et l'accessibilité du droit est d'autant plus nécessaire que ce code de la consommation est technique et complexe et qu'il s'adresse à un public très large, consommateurs et professionnels.

Votre commission s'en remet au jugement de la commission supérieure de codification, qui a justement relevé que le présent texte comportait des mesures, notamment relatives au surendettement, qu'il était indispensable de prendre en compte dans la refonte globale du code de la consommation. Une nouvelle habilitation, à champ identique, s'impose donc en effet et votre commission approuve le principe d'une refonte exhaustive, dans le souci d'une plus grande sécurité juridique et d'un renforcement toujours accru des droits du consommateur.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

*

* *

Puis la commission a adopté l'ensemble du texte sans modification, dans la rédaction transmise par l'Assemblée nationale.

TRAVAUX DE LA COMMISSION SPÉCIALE

Réunie le mercredi 9 juin 2010 sous la présidence de Philippe Marini, président, la commission spéciale procède, sur le rapport de Philippe Dominati, à l'examen, en deuxième lecture, des amendements et à l'élaboration du texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 415 (2009-2010), modifié par l'Assemblée nationale, portant réforme du crédit à la consommation.

Philippe Marini, président. - La première lecture en séance publique remonte à presque un an. Chacun a en mémoire l'excellent travail que nous avons réalisé grâce au rapporteur, Philippe Dominati.

Nous n'avons reçu aucun amendement.

Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. - Nous nous retrouvons autour d'un texte largement amélioré, qui nous avait déjà réunis il y a un certain temps.

Je suis très attachée à cette réforme, où l'on peut distinguer quatre axes. Premièrement, je voulais éradiquer la publicité tapageuse et mensongère. Deuxièmement, je tenais à mettre de l'ordre dans les cartes de fidélité. Troisièmement, il importait de mettre un terme aux crédits qui ne se remboursent jamais, finissant par faire payer un réfrigérateur en dix ans. Enfin, j'entendais contraindre les établissements financiers à vérifier la solvabilité des emprunteurs en consultant le fichier des incidents de paiement, mais aussi en examinant la capacité de remboursement.

Vous avez sensiblement amélioré le texte en donnant systématiquement au consommateur le choix entre crédit amortissable et crédit renouvelable au-delà de 1 000 euros. Cette disposition très importante est due à votre rapporteur. J'en profite pour rendre hommage à la qualité de son travail et de son rapport, qui expose à la fois l'utilité du crédit à la consommation et son caractère pernicieux.

La deuxième modification majeure a été proposée par le président, avec un taux de l'usure indépendant des formes de crédit, mais différent selon les tranches, de plus ou moins 3 000 et 5 000 euros.

L'Assemblée nationale a apporté trois modifications principales au texte du Sénat. Tout d'abord, les députés ont exigé que les emprunteurs produisent des justificatifs pour tout crédit supérieur à 3 000 euros. Ensuite, un rendez-vous annuel de solvabilité est institué. La réserve de crédit disponible pourra éventuellement diminuer. Enfin, l'Assemblée nationale a facilité le rebond des personnes surendettées, dont le nombre s'est considérablement accru avec la crise économique, puisque les dossiers sont passés de 180 000 à 220 000 entre 2008 et 2009, soit une hausse de 15 %. Sommes-nous au sommet de la bosse de surendettement ? Je le souhaite. En tout état de cause, il est urgent de finaliser ce texte.

Philippe Marini, président. - Nous sommes impatients de le voir devenir réalité, mais encore plus d'entendre le rapporteur !

Philippe Dominati, rapporteur. - Notre commission a examiné cette réforme en première lecture il y a exactement un an.

Hélas, l'encombrement du calendrier législatif a ralenti le processus à l'Assemblée nationale. Ses quatre commissions ont rendu leurs rapports en décembre, la commission des affaires économiques étant saisie au fond, celles des affaires sociales, des finances et des lois l'étant pour avis. Commencé fin mars, le débat en séance publique s'est achevé le 27 avril.

Nous entamons aujourd'hui la deuxième lecture du texte.

Notre assemblée avait transmis 51 articles aux députés, qui en ont voté 5 conformes, en ont modifié 46 et ajouté 12. Nous devons donc examiner aujourd'hui 58 articles, alors que le texte initial en comportait 34.

La rédaction de l'Assemblée nationale ne diffère pas sensiblement de celle que nous avions adoptée. C'est pour nous une grande source de satisfaction attestant la qualité du travail conduit par la commission spéciale pour aboutir à un compromis équilibré. D'ailleurs, le rapporteur de l'Assemblée nationale, François Loos, a reconnu « l'apport substantiel du Sénat ».

Notre assemblée s'était mobilisée depuis longtemps sur ces sujets, ce dont témoignent cinq propositions de loi déposées peu de temps avant ce texte. Tous leurs auteurs - notre président M. Marini, M. Biwer, M. Revet, Mme Bricq, M. Mercier - ont largement contribué à l'élaboration du texte voté par le Sénat en première lecture sur un sujet critique pour nombre de nos concitoyens.

Je veux également rendre hommage à la ministre de l'économie, dont nous connaissons l'implication sur ce dossier malgré une conjoncture internationale particulièrement agitée. Les avancées que nous voulons entériner aujourd'hui doivent beaucoup à sa ténacité.

Le texte initial poursuivait plusieurs objectifs : transposer la directive du 23 avril 2008 sur le crédit aux consommateurs ; réduire le malendettement en diminuant la part du crédit renouvelable au profit du crédit amortissable ; améliorer le traitement du surendettement.

En première lecture, nous avions estimé utile de compléter ce bon projet pour lui permettre de donner sa pleine mesure. Trois innovations majeures avaient été introduites.

Le premier ajout a trait à la réforme des seuils de l'usure. À mon sens, la régulation d'une économie moderne doit provenir du marché, sous le contrôle d'organes chargés d'assurer la concurrence, outre l'intervention du juge pour défendre les intérêts individuels. Les pays voisins vivent pour la plupart selon ce schéma, dont l'application aurait supprimé le régime de l'usure. L'opinion n'y étant pas prête, nous avons adopté une solution intermédiaire avec un taux de l'usure dépendant non de la catégorie du produit, mais du montant prêté. À cet effet, le fondement législatif de cette transformation s'accompagne d'une période transitoire de deux ans au maximum, avec une gestion administrée des taux devant éviter un éventuel effondrement brutal du crédit. Enfin, un comité ad hoc supervisera la réforme et vérifiera les marges des établissements de crédit. L'Assemblée nationale a repris ce dispositif quasiment sans le modifier.

Le deuxième ajout concerne le fichier positif, dont nous avons beaucoup débattu. Après avoir entendu des avis contrastés, nous avons effectué un déplacement en Belgique pour approfondir la réflexion. Je n'étais pas alors absolument convaincu de l'efficacité de ce dispositif pour combattre le surendettement, mais notre commission a trouvé une solution de compromis : le principe d'une création à terme de ce fichier est affirmé tout en ménageant le temps de l'évaluation, de la concertation et de la réflexion. L'Assemblée nationale a largement approuvé ce dispositif après de vifs débats. Finalement, un amendement gouvernemental a permis l'accord en prévoyant un rapport sur la création d'un registre national des crédits aux particuliers, qui sera remis au Gouvernement et au Parlement un an après la promulgation de la loi - alors que le Sénat avait adopté un délai de trois ans - un comité devant préfigurer la création envisagée. Mme Lagarde a précisé aux députés la composition de cette dernière instance, où toutes les parties prenantes seraient représentées, notamment les associations de consommateurs. Notre assemblée avait confié l'élaboration du rapport à la commission créée à l'article 33 A pour évaluer la loi. Le travail de compromis s'est donc poursuivi à l'Assemblée nationale.

Le troisième ajout porte sur le micro-crédit social, car plusieurs auditions nous avaient convaincu de recentrer le micro-crédit personnel sur sa finalité sociale, afin qu'il contribue au maintien ou au retour vers l'emploi et qu'il puisse soutenir tout projet d'insertion sociale. Il nous avait semblé important que le fonds de cohésion sociale finance les garanties, mais aussi les dépenses d'accompagnement des bénéficiaires. L'Assemblée nationale a suivi le Sénat et complété le dispositif pour favoriser la relance du micro-crédit.

Sur le reste du texte, les députés ont maintenu l'essentiel des enrichissements apportés par le Sénat, qui s'orientaient dans quatre directions principales.

Ainsi, l'information et la protection du consommateur seront renforcées, puisque la fiche de dialogue devra être accompagnée des justificatifs nécessaires. Elle ne pourra être utilisée par le prêteur contre l'emprunteur ayant commis des erreurs ou des omissions.

Nous avons aussi clarifié les relations entre commerce et crédit par une meilleure confidentialité des opérations sur le lieu de vente, une meilleure formation du personnel et en facilitant le contrôle des prescriptions par l'autorité administrative. En outre, le consommateur désirant régler à crédit des achats devra systématiquement disposer d'une offre alternative de crédit amortissable si on lui propose un crédit renouvelable.

En outre, pour soutenir le crédit amortissable, nous avons facilité l'application de la loi Chatel sur la résiliation d'office d'un crédit renouvelable inutilisé.

Enfin, nous avons harmonisé la prise en charge du surendettement et développé un suivi social plus étroit des intéressés, avant de rendre plus favorables aux emprunteurs les règles régissant le fichier national des incidents de remboursement de crédits aux particuliers (FICP).

De son côté, l'Assemblée nationale a enrichi le texte.

Elle a proposé une consultation annuelle du FICP, complétée par un examen complet de solvabilité tous les trois ans, afin de vérifier régulièrement la solvabilité des emprunteurs ayant souscrit un crédit renouvelable. S'ajoute une meilleure transparence de l'offre assurancielle avec une information claire sur son coût et l'obligation de motiver le refus de délégation d'assurance en matière de crédits immobiliers. Les députés ont aussi ajouté un mécanisme d'alerte préventive dans le fonctionnement du FICP. Enfin, les débiteurs dont le dossier a été jugé recevable seront mieux protégés contre d'éventuelles mesures d'expulsion.

Les députés ont également adopté plusieurs amendements du Gouvernement, dont certains tendaient à mettre en oeuvre les conclusions auxquelles est déjà parvenue Mme Cohen-Branche, magistrat à la Cour de cassation, qui travaille à un rapport sur les relations entre les banques et les personnes surendettées.

Enfin, l'Institut national de la consommation a été réformé sur la base des préconisations formulées en octobre par les Assises de la consommation.

Le texte résultant de ces travaux me paraît très largement satisfaire nos objectifs en première lecture, avec un compromis équilibré entre les parties concernées. Il me semble que l'absence d'amendements à ce stade exprime bien cet équilibre. Je vous propose donc d'adopter conforme ce projet de loi dans la rédaction de l'Assemblée nationale, ce qui permettra d'appliquer sans tarder un texte très attendu, mais aussi de respecter - ou presque ! - les délais de transposition, puisque la directive européenne aurait dû être transposée au plus tard le 12 mai 2010.

Philippe Marini, président. - Merci pour cet exposé clair et complet.

Nicole Bricq. - En effet, l'encombrement du calendrier parlementaire a beaucoup retardé l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale, qui n'a guère apporté de modifications substantielles. Nous maintenons donc notre position initiale, d'autant plus que 29 décrets d'application devront intervenir, parfois sur des questions essentielles comme la structure d'un crédit renouvelable comportant une partie amortissable.

Un point majeur a suscité les demandes des associations de consommateurs : la distinction entre cartes de crédit et cartes de fidélité, car la confusion des deux participe amplement aux dossiers de surendettement.

Sur le taux de l'usure, notre position est d'autant plus forte que les banques ont accès aujourd'hui à des liquidités très peu chères.

Nous voulons toujours modifier l'offre de crédit, peu adaptée aux besoins des ménages. Les banques ont fait certains efforts pour dispenser un « micro-crédit » mais au prix d'une confusion avec ce qui existe depuis une trentaine d'années pour financer l'activité économique. Nous préférons parler de « crédit social », d'autant que l'offre des banques reste marginale.

Les députés socialistes ont fait un choix drastique en demandant que le crédit renouvelable soit interdit. Telle n'est pas notre position sur un outil utile mais qui ne doit pas être détourné de son objectif initial.

À propos du fichier positif, le rapporteur avait déclaré vouloir « laisser quelque chose à l'Assemblée nationale... ». Les députés ont raccourci quelque peu le délai dans lequel nous verrons apparaître dans notre droit cette bête curieuse, inconnue, mais on reste dans le cosmétique.

Nous reparlerons en séance des recommandations utiles formulées par la Cour des comptes dans son rapport sur le surendettement des ménages.

J'ai compris que l'on s'acheminait vers un vote conforme. Mais il ne faudra pas claironner que tout pourra changer très vite, car tout va s'achever dans le secret des bureaux ministériels, auxquels il faudra du temps pour élaborer 29 décrets d'application.

Nous présenterons des amendements en séance.

Philippe Marini, président. - La date limite de dépôt est fixée au jeudi 17 à midi.

Madame le ministre peut-elle s'engager à publier les décrets d'application dans les plus brefs délais ?

Christine Lagarde, ministre. - Je crois qu'il y en a 30 !

En dehors des cas particuliers, pour lesquels une date est spécifiquement prévue, les neuf décrets en Conseil d'État, les quinze décrets ordinaires et les six arrêtés seront adoptés dans les six mois suivant l'entrée en vigueur du texte, auquel vous savez combien je suis attachée.

Philippe Marini, président. - Merci. La rentrée étant propice à de nouveaux endettements, nous insistons pour qu'au moins les dispositions relatives à l'information et aux mesures les plus sensibles soient publiées avant la fin du délai maximum de six mois.

Christine Lagarde, ministre. - Je vous proposerai en séance un échéancier de publication. Certains décrets sont déjà en cours d'élaboration.

Philippe Marini, président. - Voilà un engagement exemplaire !

Alain Vasselle- En premier lieu, je me félicite de l'évolution vers la création d'un fichier positif. Cela m'encourage à suivre le rapporteur, qui préconise un vote conforme.

Mme Bricq a raison en critiquant la confusion entre cartes de fidélité et cartes de crédit. Le sujet n'est pas traité dans ce texte. Qu'en pense madame le ministre ?

Bravo pour l'engagement sur le calendrier, en espérant que cet exemple soit repris par les autres membres du Gouvernement.

Je voudrais également savoir si certaines dispositions d'initiative parlementaire ont été adoptées contre la volonté du Gouvernement. En pareilles circonstances, il est fréquent de voir l'exécutif inscrire dans les décrets d'application ce qu'il n'a pu obtenir lors du vote...

Nicole Bricq- C'est un grand classique.

Alain Vasselle. - J'en viens à mon dernier propos. Comme président d'un organisme d'HLM, j'ai acquis des logements appartenant à des personnes surendettées. Quelque 400 biens ont été ainsi achetés grâce à un financement accordé par la Caisse des dépôts. Or, celle-ci a mis un terme à ses interventions, ce qui a interrompu cette politique sociale. Il nous faut en particulier amortir l'achat en une cinquantaine d'années. Certaines familles peuvent même racheter le logement dont elles avaient dû se séparer dix ans plus tôt en raison d'un aléa de la vie.

Philippe Marini, président. - C'est un sujet important.

Christine Lagarde, ministre. - Je suggère à M. Vasselle d'aborder ce sujet avec mon équipe. Au demeurant, la Caisse des dépôts est placée sous l'autorité du Parlement.

Philippe Marini, président. - Une autorité bien formelle !

Nicole Bricq- Je serai votre porte-parole à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts.

Christine Lagarde, ministre. - Je n'ai donné aucune instruction en ce sens. Au contraire, je souhaite que pareil financement perdure.

Quant à d'éventuelles dispositions adoptées contre l'avis du Gouvernement, j'ai longtemps douté qu'il faille substituer un fichier positif au FICP. C'est néanmoins un amendement du Gouvernement qui a articulé le dispositif, j'espère qu'il sera efficace. De façon générale, un terrain d'accord a systématiquement été trouvé. Nous sommes ainsi parvenus à un compromis intelligent.

Les cartes de fidélité ne doivent pas induire ipso facto le crédit ; toute carte de fidélité doit comporter une fonction paiement et la fonction prioritaire doit être le paiement comptant, l'utilisation comme carte de crédit devant être conditionnée par la demande explicite du client et non par défaut.

Joël Bourdin- Ce n'est pas assez.

Christine Lagarde, ministre. - Si nous avions interdit qu'une carte de fidélité puisse comporter une possibilité de crédit, l'offre marketing aurait orienté les clients vers la carte de paiement.

Philippe Marini, président. - Une carte unique, mais des fonctions distinctes afin d'éviter toute confusion.

Joël Bourdin. - L'assouplissement de la doctrine financière me réjouit, car il a permis d'aboutir à des dispositions raisonnables à propos du fichier positif, ce qui n'était pas gagné d'avance. J'avais reçu un accueil très froid lorsque j'avais proposé il y a cinq ans de créer un tel fichier. La Banque de France était très rigide.

Nicole Bricq- Ça n'a pas changé.

Philippe Marini, président. - Une banque centrale doit l'être.

Joël Bourdin- Dans nos permanences, nous voyons des gens sans ressources, accablés de nombreux crédits. Il peut y en avoir jusqu'à vingt !

L'évolution est réelle à propos des cartes de fidélité, mais il faudra revenir sur ce sujet, car les distributeurs commettent encore des abus de droit.

Philippe Dominati, rapporteur. - L'essentiel a été dit à propos du fichier positif et des cartes de fidélité.

Pendant l'année écoulée, la consommation a subi quelques variations et les grands établissements ont adapté leur offre. Ainsi, l'innovation caractérisant la carte présentée l'an dernier par le Crédit agricole s'est généralisée. La Banque postale fait de la publicité sur un crédit à la consommation « nouvelle manière ». La situation est donc évolutive. Il importe de préserver l'unicité de la carte en prévenant son mauvais usage.

Sur un autre plan, alors que les acteurs hostiles au texte initial intervenaient activement l'an dernier dans des colloques ou via des demandes de contact, ils semblent aujourd'hui apaisés, puisque je n'ai été sollicité que pour cinq contacts, d'ailleurs pour accélérer le processus législatif. Tout le monde veut aujourd'hui soumettre le plus vite possible ce texte à l'épreuve de la réalité.

J'en déduis que le Gouvernement devrait faire plus largement confiance à la représentation nationale, puisque la procédure simple permet d'élaborer promptement des solutions, du moins si le rapporteur est suivi.

Philippe Marini, président. - Excellent plaidoyer pro domo !

Il est vrai que le débat parlementaire a fait évoluer les lignes, surtout en première lecture. Le Gouvernement a laissé le consensus intégrer les apports du Sénat.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

* 1 Source : Laser Cofinoga.

* 2 Cf. Rapport réalisé par Athling Management pour le comité consultatif du secteur financier (CCSF) intitulé « Pour un développement responsable du crédit renouvelable en France ».

* 3 En effet, les refus du prêteur à une demande d'ouverture de crédit renouvelable ainsi que l'abandon par l'emprunteur de sa demande malgré un accord du prêteur sont plus importants, lorsqu'une technique de commercialisation d'un crédit à distance est utilisée. Cela est particulièrement vérifié dans le cas d'Internet ou la clientèle est plus jeune, plus volatile.

* 4 Aux termes de l'article R. 121-8, la valeur maximale des primes est déterminée en fonction du prix de vente nets : 7 % si celui-ci est inférieur ou égal à 80 euros ; 5 euros plus 1 % du prix net si celui-ci est supérieur à 80 euros. Cette valeur ne doit en aucun cas dépasser 60 euros.

* 5 Etude menée parmi les sociétés membres de l'ASF. Ces dernières représentent plus de 50 % du marché.

* 6 Les banques généralistes ont gagné des parts de marché du rachat de crédits passant de 34,7 % à 35,35 % en 2009.

* 7 Ce chiffre comprend les encours du crédit à la consommation et le crédit à l'immobilier.

* 8 Résolution n° 27 (2006-2007) sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de crédit aux consommateurs (E 2103).

* 9 Cette disposition figure aujourd'hui à l'article L. 311-29 du code de la consommation.

* 10 Directive 2002/65/CE précitée.

* 11 Directive 2008/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil.

* 12 6,8 milliards d'euros sur 149 milliards d'euros fin 2009, selon la Banque de France.

* 13 Directive 2002/65/CE précitée.

* 14 Directive 2008/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs et abrogeant la directive 87/102/CEE du Conseil.

* 15 6,8 milliards d'euros sur 149 milliards d'euros fin 2009, selon la Banque de France.

* 16 En conséquence, les contrats de crédit à la consommation sont exclus du champ d'application de l'article L. 321-2 qui encadre la publicité diffusée par ou pour le compte d'un intermédiaire de crédit.

* 17 C'est-à-dire « un découvert tacitement accepté en vertu duquel un prêteur autorise l'emprunteur à disposer de fonds qui dépassent le solde de son compte de dépôt ou de l'autorisation de découvert convenue ».

* 18 Le 4° bis de l'article L. 312-8 du code de la consommation, introduit par la loi Chatel, prévoit que « sauf si le prêteur exerce, dans les conditions fixées par l'article L. 312-9, son droit d'exiger l'adhésion à un contrat d'assurance collective qu'il a souscrit », le contrat de crédit « mentionne que l'emprunteur peut souscrire auprès de l'assureur de son choix une assurance équivalente à celle proposée par le prêteur ».

* 19 Les rachats de crédits combinés concernent des créances mixtes (immobilières et consommation). Il convient de souligner que le poids de l'immobilier dans les créances mixtes n'a pas été communiqué à la commission spéciale.

* 20 Rapport n°2009-M-085-03 de décembre 2009 sur le microcrédit de Magali Brabant, Pasacle Dugos et Florent Massou, sous la surveillance de Thierry Bert.

* 21 Babyloan est une structure française qui a créé il y a près de deux ans une plate-forme Internet destinée à financer des microcrédits dans les Pays du Sud.

* 22 Cour de cassation, 3ème chambre civile, 3 décembre 2008, Le Mans caution c. Société Rey.

* 23 Aux termes de cette disposition, « la subrogation a lieu de plein droit (...) au profit de celui qui, étant tenu avec d'autres ou pour d'autres au paiement de la dette, avait intérêt de l'acquitter (...). »

* 24 Le champ d'application de l'article L. 511-34 du code monétaire et financier est étendu aux entreprises d'assurance qui font partie d'un groupe au sens des articles L. 322-1-2, L. 322-1-3 et L. 334-2 du code des assurances et au sens des articles L. 111.4-2 et L. 212-7-1 du code de la mutualité, ainsi que de l'article L. 933-2 du code de la sécurité sociale.

* 25 Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.

* 26 Ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.

* 27 Ordonnance n° 2009-108 du 30 janvier 2009 portant diverses dispositions relatives aux entreprises de réassurance, ratifiée par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* 28 La relation professionnelle liant deux professionnels, le réassureur et l'entreprise d'assurance et non un assuré, ne requiert pas d'appliquer certaines règles, pertinentes lorsqu'il s'agit d'un assuré.

* 29 Ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance prise en application de l'article 152 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 30 Ordonnance n° 2009-108 du 30 janvier 2009 portant diverses dispositions relatives aux entreprises de réassurance, ratifiée par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* 31 Cf. Article L. 441-3 du code des assurances.

* 32 Tels que Prefon.

* 33 Cf. Article 25 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* 34 L'article 23 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (NRE) a ramené ce délai de dix à cinq ans.

* 35 Aux termes de l'article L. 511-29 du code monétaire et financier, « tout établissement de crédit est tenu d'adhérer à un organisme professionnel ou à un organe central affilié à l'association française des établissements de crédit ».

* 36 L'Autorité de contrôle prudentiel, créée par l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance, est l'organisme issu de la fusion, à titre principal, de la Commission bancaire et de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles.

* 37 Il s'agit principalement de l'exécution d'opérations de virements et de prélèvements, de la transmission de fonds, de services permettant de retirer des espèces ainsi que la gestion d'un compte de paiement.

* 38 Il s'agit des informations et des conditions « sur le prestataire de services de paiement, sur l'utilisation d'un service de paiement, sur les frais, les taux d'intérêt et les taux de change, sur la communication entre l'utilisateur et le prestataire de services de paiement, sur les mesures de protection et les mesures correctives, sur la modification et la résiliation du contrat-cadre et sur les recours ».

* 39 Voir supra, le commentaire de l'article 27 bis du projet de loi.

* 40 Ce rapport recommandait notamment « le soutien moral et financier de l'Etat aux groupements de consommateurs et leur participation à tous les organismes où sont en cause les intérêts des consommateurs ».

* 41 http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/034000479/0000.pdf

* 42 http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/094000204/0000.pdf