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Projet de loi de régulation bancaire et financière : Rapport

14 septembre 2010 : Régulation bancaire - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV

METTRE EN PLACE LA NOUVELLE
AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL

ARTICLE 5 A
(Art. L. 142-3, L. 511-10, L. 511-28, L. 511-38, L. 515-29, L. 524-6, L. 533-3, L. 561-36, L. 612-2, L. 612-20, L. 612-25, L. 612-27, L. 612-33, L. 612-34, L. 612-39, L. 612-43, L. 612-44, L. 613-24, L. 613-33-2, L. 631-1, L. 632-8, L. 632-15, L. 713-12, L. 743-10, L. 745-7-2, L. 753-10, L. 755-7-2 du code monétaire et financier, art. L. 310-12-1, L. 310-28, L. 326-2 du code des assurances, art. L. 211-7, L. 211-7-2, L. 212-12, L. 212-27, L. 510-1, L. 510-1-1 [nouveau], L. 510-12 du code de la mutualité, art. L. 931-5, L. 931-18, L. 931-37, L. 931-41, L. 951-11 du code de la sécurité sociale, art. L. 4135-2 du code de la santé publique, art. L. 727-2 du code rural et de la pêche maritime, art. 88-2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et art. 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires)

Ratification de l'ordonnance créant l'Autorité de contrôle prudentiel

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Jérôme Chartier, rapporteur, ratifie l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance et procède à plusieurs corrections d'erreurs matérielles résultant de l'adoption de cette ordonnance.

I. L'AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL EST ISSUE DE LA FUSION DE LA COMMISSION BANCAIRE ET DE L'AUTORITÉ DE CONTRÔLE DES ASSURANCES ET DES MUTUELLES

A. LE RAPPORT DELETRÉ SUR L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DE LA SUPERVISION DES ACTIVITÉS FINANCIÈRES

L'article 152 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) prévoyait, à l'initiative de la commission spéciale du Sénat, que le Gouvernement était habilité à prendre par ordonnance « les mesures relatives aux autorités d'agrément et de contrôle du secteur financier en vue de garantir la stabilité financière et de renforcer la compétitivité et l'attractivité de la place financière française ». Ces mesures avaient notamment pour objet de « redéfinir les missions, l'organisation, les moyens, les ressources, la composition ainsi que les règles de fonctionnement et de coopération des autorités d'agrément et de contrôle du secteur bancaire et de l'assurance, notamment en prévoyant le rapprochement, d'une part, entre autorités d'un même secteur et, d'autre part, entre la Commission bancaire et l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles ».

En vue d'étudier l'opportunité et la faisabilité de cette fusion, Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, avait demandé, par lettre de mission en date du 30 juillet 2008, à Bruno Deletré, inspecteur général des finances, de lui remettre un rapport sur l'organisation et le fonctionnement de la supervision des activités financières en France.

Le rapport, publié en janvier 2009, a plaidé en faveur de deux principes fondamentaux : « assurer une forte proximité entre contrôle bancaire et banque centrale et maintenir une séparation entre contrôle prudentiel d'une part et supervision des marchés financiers d'autre part ». Il a ainsi proposé la création de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), adossée à la Banque de France, par fusion de la Commission bancaire (CB), de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) et du Comité des entreprises d'assurance (CEA).

L'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance fait suite au rapport Deletré et reprend très largement ses propositions.

Le système français de supervision, auparavant sectoriel (une autorité pour chaque secteur : banque, assurance, marchés financiers), se rapproche désormais du modèle « twin peaks » dans lequel deux autorités se partagent les deux objectifs de la supervision : « on opère [...] une distinction entre l'objectif prudentiel [...] et l'objectif commercial ». Il convient toutefois de nuancer ce constat puisque le second objectif n'est pas totalement transféré à l'Autorité des marchés financiers (AMF) (cf. infra E. sur la création du pôle commun ACP-AMF).

B. UNE AUTORITÉ ADMINISTRATIVE INDÉPENDANTE DÉPOURVUE DE LA PERSONNALITÉ MORALE

Le chapitre II du titre Ier (« Les institutions compétentes en matière de réglementation et de contrôle ») du livre VI (« Les institutions en matière bancaire et financière ») du code monétaire et financier (CMF) comprend les dispositions régissant l'ACP.

« Autorité administrative indépendante, [elle] veille à la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle119(*) ». Elle contrôle le respect par ces personnes des dispositions législatives et réglementaires qui leur sont applicables (article L. 612-1 du CMF).

Les procédures d'agrément des entreprises qui relevaient autrefois du champ du CECEI et du CEA sont également transférées à l'ACP.

Bien que dépourvue de la personnalité morale, l'ACP possède tous les attributs nécessaires à son indépendance : elle peut ester en justice, elle dispose de l'autonomie financière assurée par le recouvrement d'une contribution pour frais de contrôle qui lui est affectée (article L. 612-20 du CMF), elle gère son propre personnel, éventuellement détaché d'autres administrations. Ses services sont dirigés par un secrétaire général.

C. UNE ORGANISATION QUI ÉQUILIBRE LA REPRÉSENTATION ENTRE LE SECTEUR DES BANQUES ET CELUI DES ASSURANCES

La composition et le fonctionnement de l'ACP sont fixés par les articles L. 612-4 à L. 612-17. Elle comprend un collège plénier, un collège restreint, une commission des sanctions, un sous-collège compétent en matière d'assurances, un sous-collège compétent en matière de banques et, éventuellement, des commissions spécialisées et des commissions consultatives.

Organisation de l'Autorité de contrôle prudentiel

Source : site Internet de l'Autorité de contrôle prudentiel (http://www.banque-france.fr/acp/presentation-acp.htm)

Le collège restreint et les deux sous-collèges sont des émanations directes du collège plénier tandis que les membres de la commission des sanctions ne siègent dans aucun d'entre eux.

Le collège plénier « arrête les principes d'organisation et de fonctionnement, le budget et le règlement intérieur [de l'ACP]. Il examine toute question de portée générale commune aux secteurs de la banque et de l'assurance [...]. Il délibère sur les priorités de contrôle ». Les questions individuelles peuvent être examinées soit par un des deux sous-collèges sectoriels, soit par le collège en formation restreinte. Ce dernier a également vocation à étudier les questions transversales et, en particulier, celles relatives aux mesures applicables aux conglomérats financiers qui regroupent les métiers de la banque et de l'assurance.

L'article L. 612-10 du CMF prévoit un dispositif spécifique en vue de prévenir les conflits d'intérêts. Les membres du collège ou de la commission des sanctions doivent informer le président de l'ACP des intérêts, des fonctions ou des mandats qu'ils détiennent ou ont détenus au cours des deux dernières années. Ils ont l'obligation de se « déporter » si l'ACP est amenée à traiter d'un dossier dans lequel ils pourraient être en situation de conflit d'intérêts.

Cette architecture respecte les préconisations du rapport Deletré et vise à équilibrer les représentations des deux métiers supervisés par l'ACP. En effet, le rapport rappelle que ces « métiers sont différents, les risques qu'ils gèrent sont différents, les réglementations sont différentes ». Aujourd'hui, cependant, ils se sont rapprochés par bien des aspects, notamment en France où le modèle de bancassurance est particulièrement prégnant.

Il convient aussi qu'il existe des difficultés au rapprochement des deux entités de supervision. En particulier, « la crainte la plus souvent exprimée, en France comme à l'étranger, touche au risque de perte de la culture assurantielle de la supervision prudentielle : [...] la culture de la supervision bancaire ne va-t-elle pas naturellement "dévorer" la culture de l'assurance ? ».

Lors de la création de l'ACP, plusieurs éléments ont été conjugués pour éviter cet écueil. Il en va ainsi de la composition même du collège qui comprend, à parité, des membres compétents en matière de banque et d'assurance.

Le vice-président, qualifié en matière d'assurance, est le pendant du président, gouverneur de la Banque de France, naturellement plus enclin à connaître les problématiques bancaires. Ils président respectivement chacun des deux sous-collèges.

De même, le secrétaire général est assisté par un premier secrétaire général adjoint pour lequel l'article L. 612-15 dispose qu'il « possède une expérience en matière d'assurance ou bancaire complémentaire de celle du secrétaire général ». Leur procédure de nomination laisse toutefois supposer que le secrétaire général sera plutôt issu de la sphère bancaire (il est nommé sur proposition du président de l'ACP) tandis que le premier secrétaire général adjoint représentera la compétence assurantielle (il est nommé après avis conforme du vice-président de l'ACP).

La direction générale du Trésor siège auprès de toutes les formations de l'ACP, en qualité de commissaire du Gouvernement et sans voix délibérative. Pour les affaires relatives aux mutuelles et aux institutions de prévoyance, la direction de la sécurité sociale peut également siéger en tant que commissaire du Gouvernement.

D. UN POUVOIR DE SANCTION

A l'instar de la CB et de l'ACAM, l'ACP est amenée à exercer un pouvoir de contrôle auprès des entreprises qu'elle supervise. Elle peut enquêter sur pièces et sur place. Elle fixe les documents qui doivent lui être transmis selon une périodicité régulière.

L'ACP dispose d'un pouvoir de police administrative et d'un pouvoir disciplinaire qui relève d'une compétence mixte entre le collège et la commission des sanctions. En effet, « une des formations du collège décide l'ouverture d'une procédure de sanction » et son président « notifie les griefs aux personnes concernées. Il transmet la notification des griefs à la commission des sanctions ».

Celle-ci « veille au respect du caractère contradictoire de la procédure. Elle procède aux communications et convocations à l'égard de toute personne visée par la notification de griefs. [Elle] dispose des services de l'Autorité pour la conduite de la procédure ».

La formation du collège qui a décidé de l'ouverture de la procédure désigne un de ses membres pour la représenter à l'audience qui peut être « assisté ou représenté par les services de l'Autorité. Il peut présenter des observations au soutien des griefs notifiés et proposer une sanction ».

La commission délibère « hors la présence des parties, du commissaire du Gouvernement, du membre du collège et des services de l'Autorité chargés d'assister ce dernier ou de le représenter »120(*).

E. LA CRÉATION D'UN PÔLE COMMUN ENTRE L'ACP ET L'AMF CHARGÉ DE PROMOUVOIR LA PROTECTION DES CLIENTÈLES

La création d'un « pôle commun » entre l'AMF et l'ACP constitue une des principales innovations de la nouvelle architecture de supervision. Il est prévu par les articles L. 612-47 à L. 612-50 du CMF.

Il est chargé de coordonner, tant en termes de contrôle que de veille, l'action des deux autorités en matière de protection des clients qui relève de la compétence des deux autorités. Par exemple, un placement financier (relevant de la supervision de l'AMF) sera proposé à un particulier par sa banque (relevant de la supervision de l'ACP).

Il sera également « un point d'entrée commun habilité à recevoir les demandes des clients, assurés, bénéficiaires, ayants droit et épargnants susceptibles d'être adressés » à l'AMF ou à l'ACP. Le service « Assurance, banque, épargne Info service » a été ainsi été ouvert fin juin 2010 : un site Internet a été mis en ligne ( www.abe-infoservice.fr).

Le pôle commun dispose d'un coordonnateur, nommé par les secrétaires généraux des deux autorités, mais ne comprend pas de personnel en propre. Il a une fonction de coordination mais les moyens humains et matériels relèvent soit de l'ACP, soit de l'AMF. Chacune d'entre elles se dotent de correspondants auprès du pôle commun : le coordonnateur assure la liaison entre les différents correspondants. De même, les autorités peuvent mener des contrôles de manière conjointe mais, en soi, le pôle commun n'intervient pas. Ainsi, les sanctions et les suites données à un contrôle relèvent de la compétence de chaque autorité.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Jérôme Chartier, rapporteur, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté le présent article qui ratifie l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance (alinéa 1).

Aux termes de ses alinéas 2 à 6, le vice-président de l'Autorité de contrôle prudentiel, compétent en matière d'assurance, siège au conseil général de la Banque de France.

Le conseil général de la Banque de France

Article L. 142-2 du code monétaire et financier

« Le conseil général administre la Banque de France.

« Il délibère sur les questions relatives à la gestion des activités de la Banque de France autres que celles qui relèvent des missions du Système européen de banques centrales.

« Il délibère des statuts du personnel. Ces statuts sont présentés à l'agrément des ministres compétents par le gouverneur de la Banque de France.

« Le conseil général délibère également de l'emploi des fonds propres et établit, en veillant à doter la banque des moyens nécessaires à l'exercice des missions qui lui sont dévolues à raison de sa participation au système européen de banques centrales, les budgets prévisionnels et rectificatifs de dépenses, arrête le bilan et les comptes de la banque, ainsi que le projet d'affectation du bénéfice et de fixation du dividende revenant à l'Etat.

« Le conseil général désigne deux commissaires aux comptes chargés de vérifier les comptes de la Banque de France. Ils sont convoqués à la réunion du conseil général qui arrête les comptes de l'exercice écoulé ».

Le présent article procède également à plusieurs corrections d'erreurs matérielles résultant de l'adoption de l'ordonnance (alinéas 7 à 81).

En séance publique, à l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a supprimé l'alinéa 44 devenu sans objet.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création de l'ACP répond à un souhait exprimé par la commission spéciale du Sénat lors de l'examen de la loi de modernisation de l'économie. Il faut à cet égard se féliciter de la plus grande rationalisation des moyens de supervision en France. En effet, le nombre d'autorités d'agrément et de contrôle de la sphère financière a diminué de cinq à deux.

La représentation équilibrée de la banque et de l'assurance était incontestablement une condition sine qua non au rapprochement de l'ACAM et de la Commission bancaire. Toutefois, le rapport Deletré s'alarmait d'une simple juxtaposition, au sein du nouvel ensemble, des administrations d'origine qui ôterait « beaucoup de son intérêt à la réforme » qui n'aurait alors qu'un « faible effet de synergie ».

S'il est encore trop tôt pour se prononcer sur la réussite ou l'échec de l'union de ce point de vue, votre rapporteur constate que la fusion des deux autorités a, parfois, pu être vécue comme une absorption par les anciens personnels de l'ACAM. Il convient de gager que le temps permettra l'émergence d'une culture commune de la supervision qui ne soit ni celle de la Commission bancaire, ni celle de l'ACAM et qui permette une véritable « fertilisation croisée » entre les deux équipes.

Un autre rapprochement a été amorcé par cette réforme : celui de l'ACP et de l'AMF au travers du pôle commun. Là encore, celui-ci ne doit pas demeurer une coquille vide ou formelle entre les deux autorités. La convention qu'elles ont signée en vue de définir les modalités d'organisation du pôle commun le cantonne à un strict rôle de coordination.

Il serait néanmoins souhaitable que, à terme, ce pôle dispose d'une équipe totalement dédiée composée à parité d'agents de l'une et de l'autre institution et qui pourrait mener des contrôles et animer la mission de « point d'entrée » du pôle commun121(*). Les équipes de médiation de l'AMF et de l'ACP auraient tout naturellement vocation à se regrouper au sein du pôle commun.

Votre commission a adopté un amendement tendant à corriger des erreurs rédactionnelles ou de cohérence à la fois dans le présent article et dans les dispositions du code monétaire et financier impactées par la création de l'ACP.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 5 B
(Art. L. 612-12 du code monétaire et financier)

Contrôle parlementaire sur l'Autorité de contrôle prudentiel

Commentaire : le présent article résulte d'un amendement déposé par nos collègues députés René Dosière et Christian Vanneste, rapporteurs du groupe de travail sur les autorités administratives indépendantes au sein du Comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale. Il tend à renforcer le contrôle du Parlement sur l'Autorité de contrôle prudentiel.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Suivant l'avis favorable de son rapporteur, la commission des finances de l'Assemblée nationale a adopté le présent article résultant d'un amendement présenté à l'initiative de nos collègues députés René Dosière et Christian Vanneste, rapporteurs du groupe de travail sur les autorités administratives indépendantes122(*) au sein du Comité d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale.

Il vise à renforcer le contrôle du Parlement sur l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), par une modification l'article L. 612-12 du code monétaire et financier qui porte sur l'organisation de l'ACP.

Le premier alinéa du I de cet article dispose que « le collège en formation plénière arrête les principes d'organisation et de fonctionnement, le budget et le règlement intérieur de l'Autorité. Il examine toute question de portée générale commune aux secteurs de la banque et de l'assurance et analyse les risques de ces secteurs au regard de la situation économique. Il délibère sur les priorités de contrôle ».

Aux termes de son II, « le président de l'Autorité de contrôle prudentiel arrête l'ordre du jour des différentes formations du collège. L'ordre du jour du sous-collège sectoriel de l'assurance est arrêté par le président de l'Autorité de contrôle prudentiel sur proposition du vice-président ».

Le dispositif adopté par les députés porte sur deux points :

- l'ACP devra établir un rapport annuel au Parlement et au Gouvernement : les alinéas 2 et 3 du présent article ajoutent une phrase au premier alinéa du I de l'article L. 612-12 du code monétaire et financier ; ainsi, le collège en formation plénière de l'ACP sera tenu d'établir « le rapport annuel de l'autorité au Parlement et au Gouvernement » ;

- le président de l'ACP devra rendre compte de sa gestion devant le Parlement : le II de l'article L. 612-12 du code monétaire et financier, relatif au président de l'ACP, est complété par les alinéas 4 et 5 du présent article afin que le président de l'ACP rende « compte aux instances compétentes du Parlement de l'activité et de la gestion de l'autorité ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur est favorable aux dispositions de cet article qui renforce le contrôle démocratique sur l'ACP. Toutefois, il lui semble préférable de les reformuler en s'inspirant la rédaction retenue pour l'article L. 621-19 du code monétaire et financier, qui impose des obligations similaires à l'Autorité des marchés financiers (AMF).

Votre commission a adopté un amendement en ce sens.

Extrait de l'article L. 621-19 du code monétaire et financier

« Elle [l'AMF] établit chaque année un rapport au Président de la République et au Parlement, qui est publié au Journal officiel de la République française.

Le président de l'Autorité des marchés financiers est entendu, sur leur demande, par les commissions des finances des deux assemblées et peut demander à être entendu par elles ».

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.


* 119 Les personnes contrôlées par l'ACP sont énoncées à l'article L. 612-2 du CMF. Pour plus de précisions, cf. infra commentaire de l'article 5 D.

* 120La liste des sanctions applicables fait l'objet d'une présentation exhaustive dans le commentaire de l'article 5 D du présent projet de loi

* 121 A ce jour, l'ACP assure le dépouillement du courrier arrivant à la boîte postale « Assurance, banque, épargne info service », tandis que l'AMF procède au traitement des messages électroniques. Il n'existe pas de point d'accueil physique.

* 122 Rapporteurs désignés le 9 octobre 2009. Le groupe de travail n'a pas encore rendu ses conclusions.