ARTICLE 5 C
(Art.
L. 612-5 du code monétaire et financier)
Composition du
collège de l'Autorité de contrôle prudentiel
Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Jérôme Chartier, rapporteur, tend à élargir la composition du collège de l'Autorité de contrôle prudentiel à trois nouveaux membres : le président de l'Autorité des marchés financiers et deux personnalités compétentes en matière bancaire et assurantielle respectivement désignées par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat.
I. LE COLLÈGE DE L'AUTORITÉ DE CONTRÔLE PRUDENTIEL COMPREND SEIZE MEMBRES
L'article L. 612-5 du code monétaire et financier établit la composition du collège plénier de l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP). Dans sa rédaction actuelle, il comprend seize membres :
« 1° Le gouverneur de la Banque de France, ou le sous-gouverneur qu'il désigne pour le représenter, président ;
« 2° Le président de l'Autorité des normes comptables ;
« 3° Un conseiller d'Etat [...] ;
« 4° Un conseiller à la Cour de cassation [...] ;
« 5° Un conseiller maître à la Cour des comptes [...] ;
« 6° Un vice-président disposant d'une expérience en matière d'assurance et deux autres membres, tous trois choisis en fonction de leurs compétences en matière de protection des clientèles ou de techniques quantitatives et actuarielles ou dans d'autres matières utiles à l'exercice par l'Autorité de ses missions ;
« 7° Quatre membres choisis en raison de leurs compétences en matière d'assurance, de mutualité, de prévoyance ou de réassurance ;
« 8° Quatre membres choisis en raison de leurs compétences en matière d'opérations de banque, de services de paiement ou de services d'investissement. »
Le collège ainsi composé permet de respecter un équilibre entre les compétences bancaires et assurantielles de l'ACP . En particulier, le vice-président de l'ACP doit être choisi en fonction de sa qualification en matière d'assurance.
Hormis les membres de droit et le vice-président, tous les autres membres sont nommés par arrêté du ministre chargé de l'économie pour une durée de cinq ans .
Le vice-président est nommé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie, de la sécurité sociale et de la mutualité, également pour une durée de cinq ans.
Enfin, le dernier alinéa de l'article L. 612-5 prévoit que le régime indemnitaire des membres du collège est fixé par décret 123 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. LA COMMISSION DES FINANCES A PROPOSÉ D'ÉLARGIR LA COMPOSITION DU COLLÈGE DE L'ACP À DIX-NEUF MEMBRES
Le présent article résulte d'une initiative de notre collègue député Jérôme Chartier, rapporteur. L'amendement qu'il a présenté à la commission des finances et adopté par celle-ci, après avis favorable du Gouvernement, avait deux objets :
- faire du président de l'Autorité des marchés financiers (AMF) un membre de droit de l'ACP ( alinéa 4 du présent article) ;
- renforcer le contrôle parlementaire sur la nomination du vice-président de l'ACP en conditionnant celle-ci à un avis des commissions des finances des deux assemblées ( alinéa 6 du présent article). Ce dispositif est inspiré de celui prévu à l'article 13, alinéa 4, de la Constitution 124 ( * ) même si le vice-président n'est pas nommé par le président de la République, contrairement au Gouverneur de la Banque de France.
Par ailleurs, la commission des finances a également adopté, après avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement , un sous-amendement de nos collègues députés René Dosière, Louis Giscard d'Estaing et Christian Vanneste tendant à ce qu'un député et un sénateur, désignés respectivement par l'Assemblée nationale et le Sénat, soient membres du collège plénier de l'ACP.
Le collège est ainsi élargi de seize à dix-neuf membres ( alinéa 2 du présent article). Toutefois, afin de respecter l'article 40 de la Constitution, l'article adopté par la commission prévoit que les trois membres ainsi désignés ne perçoivent pas d'indemnité . Il étend également ce principe au président de l'ACP et au président de l'Autorité des normes comptables ( alinéas 7 et 8 du présent article).
B. LE DISPOSITIF RETENU : DIX-NEUF MEMBRES, DONT DEUX SERONT DÉSIGNÉS PAR LES PRÉSIDENTS DES DEUX ASSEMBLÉES
En séance publique, suivant l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, sous-amendé par le Gouvernement, visant à substituer la désignation d'un député et d'un sénateur par « deux membres désignés, à raison de leur compétence financière et juridique ainsi que de leur expérience en matière d'assurance et bancaire, respectivement par le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat » ( alinéa 5 du présent article). Il s'agit d'un alignement sur le régime de nomination en vigueur pour l'AMF 125 ( * ) .
L'amendement précisait également, par analogie avec l'article 13 de la Constitution, que « les ministres chargés de l'économie, de la sécurité sociale et de la mutualité ne peuvent procéder à la nomination si l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions ». Or cette nomination n'étant régie ni par la Constitution, ni par la loi organique 126 ( * ) , la procédure ainsi envisagée risquait par conséquent d'être déclarée inconstitutionnelle. L'adoption du sous-amendement du Gouvernement a permis de supprimer ce membre de phrase. L'avis rendu par les commissions des finances est donc un avis simple . Par ailleurs, « les avis des commissions sont réputés favorables à l'expiration d'un délai de trente jours suivant la réception de la demande d'avis » ( alinéa 6 du présent article).
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Au total, le présent article introduit quatre modifications à l'article L. 612-5 du code monétaire et financier :
- la présence du président de l'AMF au sein du collège plénier de l'ACP ;
- la désignation de deux personnalités qualifiées par le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat ;
- l'avis des commissions des finances sur la nomination du vice-président de l'ACP ;
- l'octroi d'une indemnité aux seuls membres du collège qui ne siègent pas ès qualité.
Votre commission est favorable à l'ensemble de ces dispositions qui appellent trois commentaires :
- par réciprocité avec la composition du collège de l'AMF, dans lequel le Gouverneur de la Banque de France est représenté, il apparaît important que le président de l'AMF siège au collège de l'ACP. La supervision des risques systémiques sera d'autant mieux assurée que les points de contact entre régulateurs seront multipliés, à l'image du COREFRIS, institué à l'article 1 er du présent projet de loi ;
- le texte adopté par l'Assemblée nationale est plus satisfaisant que celui établi par sa commission des finances car il n'est pas souhaitable que des parlementaires siègent à l'ACP. Comme l'a rappelé notre collègue député Gilles Carrez, lors des débats sur le présent article, « puisqu'une autorité indépendante exerce des prérogatives de puissance publique, elle appartient à la sphère de l'exécutif . Dès lors, si, en tant que parlementaires, nous sommes directement nommés pour siéger au sein de cette autorité, nous nous retrouverons, à un moment ou à un autre, en porte-à-faux. Or notre pouvoir tire en grande partie sa légitimité [...] de la séparation des pouvoirs ». Au demeurant, l'article LO 142 du code électoral dispose que « l'exercice des fonctions publiques non électives est incompatible » avec un mandat parlementaire. Une forte présomption d'inconstitutionnalité pesait donc sur les dispositions adoptées par la commission ;
- l'évolution du texte entre la commission et la séance publique, combinée aux dispositions de l'article 40 de la Constitution, conduit à priver les membres désignés par les présidents des deux assemblées d'indemnités .
En effet, dans un premier temps, au stade de la commission, les députés avaient introduit la règle selon laquelle les membres è s qualité, c'est-à-dire le gouverneur de la Banque de France, le président de l'AMF, le président de l'Autorité des normes comptables et les deux parlementaires, ne bénéficiaient pas d'indemnités au titre de leur fonction au sein du collège de l'ACP. Cette solution était logique dès lors que l'ensemble de ces personnes sont déjà rétribuées au titre de leurs autres attributions.
Toutefois, la mention d'un député et d'un sénateur a été remplacé par celle de « deux membres désignés en raison de leur compétence financière et juridique ainsi que leur expérience en matière d'assurance et bancaire ». Or l'article 40 de la Constitution interdit au Parlement de prévoir qu'ils soient indemnisés. Il en résulte que, en l'absence d'amendement gouvernemental corrigeant ce point, ces deux membres qualifiés devront exercer leur mandat à titre gratuit, ce qui constitue une rupture d'égalité avec les dix autres membres du collège également désignés, par application du 6°, du 7° et du 8° de l'article L. 612-5, en raison de leurs compétences .
Le Gouvernement a ainsi proposé à votre commission, qui l'a adopté , un amendement tendant à ce que les deux membres désignés par les présidents des deux assemblées soient rétribués .
Par ailleurs, elle a également adopté un amendement de précision indiquant ces deux membres sont nommés pour une durée de cinq ans , comme tous les autres membres du collège de l'ACP. Les premières personnes nommées selon cette procédure devront être désignées dans un délai de trois mois à compter de la promulgation du présent projet de loi . Ils siégeront pour la durée restant à courir jusqu'au prochain renouvellement total du collège de l'ACP , c'est-à-dire en 2015. L'amendement aligne leur régime de révocation sur celui applicable aux autres membres nommés.
Par ailleurs, l'alinéa 6 du présent article prévoit que l'avis sur la nomination du vice-président de l'ACP est rendu par les commissions « compétentes en matière d'assurances ». Pour plus de clarté, votre commission a adopté un amendement tendant à remplacer cette mention par « les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat » .
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.
* 123 Article D. 612-1 du code monétaire et financier.
* 124 Article 13, alinéa 4, de la Constitution : « Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, [...] pour lesquels [...] le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés. »
* 125 7° de l'article L. 621-2 du code monétaire et financier.
* 126 Loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.