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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la Bosnie-et-Herzégovine, d'autre part

18 novembre 2010 : Bosnie-et-Herzégovine ( rapport - première lecture )

B. LE CONTENU DE L'ACCORD DE STABILISATION ET D'ASSOCIATION AVEC LA BOSNIE-ET-HERZÉGOVINE

L'accord de stabilisation et d'association avec la Bosnie-et-Herzégovine comprend un préambule et cent trente-cinq articles répartis en dix titres. Y sont joints sept annexes et sept protocoles. La structure de l'accord est assez proche de celle des précédents accords de ce type conclus avec l'ARYM, la Croatie, l'Albanie, la Serbie et le Monténégro.

Le préambule contient une « clause évolutive » alignée sur les conclusions des Conseils européens de Cologne et Feira, qui confirme à la Bosnie-et-Herzégovine sa qualité de candidat potentiel à l'adhésion : « Rappelant la volonté de l'Union européenne d'intégrer dans la plus large mesure possible la Bosnie-et-Herzégovine dans le courant politique et économique général de l'Europe et le statut de candidat potentiel à l'adhésion à l'Union européenne de ce pays, sur la base du traité sur l'Union européenne et du respect des critères définis par le Conseil européen de juin 1993, sous réserve de la bonne mise en oeuvre du présent accord, notamment en ce qui concerne la coopération régionale. » Cette clause évolutive est similaire à celle qui avait été adoptée pour les ASA ARYM, Croatie, Albanie et Monténégro.

Les objectifs de l'association, énoncés à l'article 1er, sont le renforcement du dialogue politique, le rapprochement de la législation de la Bosnie-et-Herzégovine avec celle de la Communauté, l'achèvement de la transition vers une économie de marché, l'établissement progressif d'une zone de libre-échange avec la Communauté et le développement de la coopération régionale.

Les principes généraux de l'accord, tels qu'énoncés par le titre Ier (articles 2 à 9), sont ceux qui figurent dans tous les accords d'association avec les Etats tiers : Outre le respect des principes démocratiques, des droits de l'homme et de l'économie de marché, qui constituent des éléments essentiels de l'accord, sont également citées les conditionnalités politiques et économiques de l'approche régionale de l'Union européenne (telles qu'énoncées dans les conclusions du Conseil du 29 avril 1997). S'y ajoute le développement de la coopération régionale et de relations de bon voisinage, présent dans d'autres accords d'association mais qui revêt ici une importance particulière : les progrès dans l'association avec l'Union européenne ne sont pas appréciés sur un mode uniquement bilatéral mais impliquent des progrès dans la coopération régionale.

L'accord prévoit que l'association sera entièrement réalisée au terme d'une période transitoire maximale de six ans. Cette période est divisée en deux périodes successives.

La première phase, d'une durée de trois ans après l'entrée en vigueur de l'accord, doit être prioritairement consacrée aux domaines de l'acquis communautaire décrits au titre VI de l'accord : marché intérieur, concurrence, droits de la propriété intellectuelle, industrielle et commerciale, marchés publics, normes et certification, services financiers, transports terrestres et maritimes, droit des sociétés, comptabilité, protection des consommateurs, protection des données, santé et sécurité sur les lieux de travail ainsi que l'égalité des chances.

L'ASA n'exige pas de la Bosnie-et-Herzégovine la reprise complète de l'acquis, comme ce serait le cas pour un traité d'adhésion, mais lui demande de « s'en approcher », en donnant la priorité aux « éléments fondamentaux de l'acquis ».

Le Conseil de stabilisation et d'association évalue les progrès accomplis et décide du passage à la seconde phase et de la durée de celle-ci.

Pendant la seconde phase, la Bosnie-et-Herzégovine est invitée à se concentrer sur les autres parties de l'acquis.

Les deux phases ne s'appliquent pas au titre IV (libre-circulation des marchandises).

Le conseil de stabilisation et d'association est chargé d'examiner régulièrement l'application de l'accord et la mise en oeuvre par la Bosnie-et-Herzégovine des réformes juridiques, institutionnelles et économiques (article 8).

Le dialogue politique entre la Bosnie-et-Herzégovine et l'Union européenne est décrit au titre II (articles 10 à 13).

Le dialogue politique est appelé à se dérouler, au niveau ministériel, au sein du conseil de stabilisation et d'association, et au niveau parlementaire, au sein de la commission parlementaire de stabilisation et d'association. Il peut prendre d'autres formes appropriées à la demande des Parties (réunions de hauts fonctionnaires notamment).

La coopération régionale est une des priorités de l'accord.

Elle est visée au titre III (articles 14 à 17). Il s'agit là d'une spécificité des accords de stabilisation et d'association.

La Bosnie-et-Herzégovine doit s'engager dans une coopération régionale avec les autres pays du processus de stabilisation et d'association.

Conformément aux conclusions du sommet de Zagreb (lors duquel les pays de la région s'étaient engagés à conclure entre eux des conventions de coopération régionale), l'accord porte obligation pour la Bosnie-et-Herzégovine de conclure des conventions de coopération régionale avec les autres pays de la région qui concluront un ASA avec l'Union européenne (obligation d'entamer les discussions dès la signature de l'ASA par le pays concerné et de conclure une convention de coopération régionale dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur de cet ASA).

La volonté de la Bosnie-et-Herzégovine de conclure une telle convention constituera l'un des facteurs déterminants du développement de ses relations avec l'Union européenne.

Ces conventions devront porter sur le dialogue politique, l'établissement d'une zone de libre-échange entre les parties, conformément aux dispositions de l'OMC, des dispositions mutuelles concernant la libre circulation des travailleurs, des capitaux et des personnes.

L'accord offre également la possibilité de conclure de telles conventions avec des pays candidats à l'Union européenne.

Un titre spécifique, le titre IV (articles 18 à 46), est consacré à la libre circulation des marchandises.

L'article 18 prévoit la constitution progressive d'une zone de libre-échange, pendant une période transitoire maximale de cinq ans, dès l'entrée en vigueur de l'accord.

Concernant la Bosnie-et-Herzégovine, le détail et le calendrier de libéralisation sont précisés dans les annexes.

Les pays balkaniques ont bénéficié d'une procédure originale de la part de l'Union européenne : le Conseil européen de Lisbonne avait en effet conclu que les accords de stabilisation et d'association devaient être précédés d'une libéralisation asymétrique des échanges.

Sur cette base, le Conseil affaires générales du 18 septembre 2000 a adopté le règlement (CE) n° 2007/2000 offrant à ces pays de façon unilatérale et temporaire (deux ans, étendues à cinq ans renouvelables) des préférences commerciales asymétriques exceptionnelles, permettant à leurs produits industriels et à la quasi-totalité de leurs produits agricoles (à l'exception de la viande bovine, du vin et des conserves de poisson) d'accéder au marché communautaire sans quota et à droit zéro.

L'articulation entre ces préférences asymétriques et le volet commercial des ASA avait constitué l'un des points les plus durs des discussions à Quinze.

Tout en acceptant l'abandon des prix d'entrée pour les fruits et légumes ( 5) dans le cadre des préférences asymétriques (en raison de leur caractère unilatéral, exceptionnel et temporaire), plusieurs délégations s'opposaient à ce que cet abandon soit contractualisé dans l'ASA, soulignant qu'une telle contractualisation ne pourrait que susciter des demandes reconventionnelles de la part d'autres pays tiers liés à l'Union européenne par des accords. L'Union européenne serait obligée de leur accorder les mêmes préférences contractuelles conformément aux règles de l'OMC, ce qui remettrait en cause le fonctionnement de l'une des OCM les plus sensibles de la PAC.

Les dispositions prévues par l'ASA ARYM, conclu à l'automne 2000, et qui repose sur trois éléments, ont finalement été reconduites pour l'Albanie en 2006, le Monténégro en 2007 et pour la Bosnie-et-Herzégovine, à savoir :

- l'insertion, dans les décisions du Conseil concernant la signature et la conclusion du l'ASA, d'un article de non-précédent (indiquant que « les dispositions commerciales contenues dans l'accord ont un caractère exceptionnel, lié à la politique mise en oeuvre dans le cadre du processus de stabilisation et d'association, et ne feront pas, pour l'Union européenne, figure de précédent à l'égard de pays tiers autres que les pays des Balkans occidentaux ») ;

- le renforcement des clauses de sauvegarde dans l'ASA : outre la clause de sauvegarde générale (article 39) prévoyant la possibilité pour les Parties de prendre les mesures appropriées en cas de dommages graves causés par l'importation d'un produit, une clause de sauvegarde spécifique est prévue au cas où l'importation de produits agricoles transformés, de produits agricoles et de produits de la pêche de l'une des Parties entraînerait « une perturbation grave des marchés ou des mécanismes de régulation de l'autre partie » (article 30) ;

- le maintien dans l'ASA du système des prix d'entrée pour les fruits et légumes, sachant que les mesures commerciales exceptionnelles ( 6) prévoient un dispositif plus favorable (sans prix d'entrée), accordé sur une base unilatérale. Il est ainsi indiqué que, pour les fruits et légumes, pour lesquels le tarif douanier commun prévoit l'application de droits de douane ad valorem et d'un droit de douane spécifique (prix d'entrée), la suppression ne s'applique qu'au droit ad valorem (article 26). Mais dans le même temps, il est précisé que le dispositif plus favorable mis en place dans le cadre des préférences commerciales prévaut sur les dispositions de l'accord :

L'article 33 prévoit que « les dispositions du présent chapitre n'affectent en rien l'application, sur une base unilatérale, de mesures plus favorables par l'une ou l'autre des parties ».

Par ailleurs, une déclaration unilatérale de la Communauté et des États membres annexée à l'accord ajoute que « les mesures commerciales autonomes unilatérales les plus favorables s'appliquent en plus des concessions commerciales contractuelles offertes par la Communauté dans le présent accord », et que, pour les fruits et légumes, « la réduction s'applique également au droit de douane spécifique [prix d'entrée], par dérogation à la disposition correspondante de l'article 26-2 ». Ce dispositif permet de conserver aux pays des Balkans le bénéfice intégral des préférences commerciales, sans créer juridiquement de précédent vis-à-vis des pays tiers.

La Bosnie-et-Herzégovine obtient un accès en franchise de droits aux importations dans la Communauté du sucre et de certains produits à base de sucre, dans les limites d'un contingent tarifaire annuel de 1 000 tonnes.

Le régime applicable aux produits textiles et aux produits sidérurgiques est précisé dans des protocoles annexés à l'accord. Le régime applicable aux vins et spiritueux est défini dans le protocole n° 7. La France a obtenu l'adjonction dans ce protocole d'une clause de « phasing out » sur les marques usurpant des indications géographiques européennes.

Le régime applicable aux produits agricoles transformés est déterminé par un protocole annexé à l'accord.

L'article 29 prévoit une clause de rendez-vous : au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de l'accord, la Communauté et la Bosnie-et-Herzégovine devront examiner, au sein du conseil de stabilisation et d'association, la possibilité de s'accorder de nouvelles concessions, produit par produit, pour les produits agricoles et de la pêche.

Le chapitre III du titre IV définit les dispositions communes : clause de statu quo (article 34, interdisant l'introduction, après l'entrée en vigueur de l'accord, de mesures plus restrictives dans les relations commerciales), interdiction de discrimination fiscale (article 36), clause antidumping (article 38), clause de sauvegarde générale (article 39), permettant à une partie de suspendre les réductions tarifaires ou d'augmenter les taux pour une durée limitée, sous réserve d'une notification au comité de stabilisation et d'association, et en cas de dommage grave à la production nationale ou de perturbations sérieuses dans un secteur de l'économie causé par l'importation d'un produit.

Ces mesures font l'objet de consultations au sein du comité de stabilisation et d'association, en vue d'arrêter un calendrier pour leur suppression), clause de pénurie (article 40, permettant à la partie exportatrice de prendre les mesures appropriées lorsque l'exportation d'un produit conduit à une situation ou à un risque de pénurie grave de produits alimentaires ou essentiels, ou risque de provoquer chez elle des difficultés majeures), clause anti-fraude.

Il est par ailleurs précisé que l'accord ne fait pas obstacle au maintien ou à l'établissement d'unions douanières, de zones de libre-échange ou de régimes de trafic frontalier, dans la mesure où ils n'ont pas pour effet de modifier le régime des échanges prévu par l'accord (article 37) ;

La circulation des travailleurs, le droit d'établissement, la prestation de services et la libre circulation des capitaux font l'objet du titre V (articles 47 à 69) de l'accord.

Concernant la circulation des travailleurs (chapitre Ier), l'article 47 fixe le principe de non-discrimination en ce qui concerne les conditions de travail, de rémunération et de licenciement dans le traitement des travailleurs ressortissants de la Bosnie-et-Herzégovine légalement employés sur le territoire d'un État membre, ainsi que du conjoint et des enfants résidant légalement dans ce pays. Le même traitement est applicable aux travailleurs ressortissants d'un État membre, ainsi qu'à leurs conjoint et enfants, légalement employés sur le territoire de la Bosnie-et-Herzégovine. L'article 48 prévoit que les États membres doivent préserver et si possible améliorer les possibilités d'accès à l'emploi accordées aux travailleurs bosniens en vertu d'accords bilatéraux, et examiner la possibilité de conclure de tels accords s'ils n'en disposent pas. Le conseil de stabilisation et d'association devra adopter un certain nombre de dispositions afin d'établir la coordination des régimes de sécurité sociale de travailleurs bosniens employés dans un État membre (article 49).

S'agissant du droit d'établissement (chapitre II), l'article 50 fixe le principe de non-discrimination entre l'Union européenne et la Bosnie-et-Herzégovine en ce qui concerne l'établissement des sociétés ainsi que l'activité des filiales et succursales de ces sociétés (exception faite des services de transport aérien, de navigation intérieure et de cabotage maritime, cf. article 51).

L'accord ne reconnaît pas de droit d'établissement pour les travailleurs indépendants, mais prévoit que le Conseil de stabilisation et d'association devra revenir sur la question (article 51-4: « quatre ans après l'entrée en vigueur du présent accord, le Conseil de stabilisation et d'association examinera les modalités permettant d'étendre les dispositions ci-dessus à l'établissement de ressortissants des deux Parties au présent accord, leur conférant le droit d'exercer des activités économiques en tant qu'indépendants »).

Le Conseil de stabilisation et d'association examine les dispositions qu'il est nécessaire de prendre pour une reconnaissance mutuelle des qualifications (article 55), afin de faciliter l'accès réciproque aux activités professionnelles réglementées. La Bosnie-et-Herzégovine peut toutefois déroger à ces dispositions pendant les trois ans suivant l'entrée en vigueur de l'accord pour protéger certaines industries (article 54).

En ce qui concerne les prestations de services (chapitre III), les Parties s'engagent à prendre les mesures nécessaires pour libéraliser progressivement les activités de prestation de services. Les prestations de services de transport font l'objet de dispositions particulières (article 59).

Enfin, concernant les paiements courants et mouvements de capitaux (chapitre IV), l'accord instaure, à partir de son entrée en vigueur, la libre circulation des investissements directs effectués dans des sociétés, ainsi que des capitaux concernant les crédits liés à des transactions commerciales ou la prestation de services, et des prêts et crédits financiers d'une échéance supérieure à un an (les investissements de portefeuille, emprunts financiers et crédits d'une échéance inférieure à un an étant libéralisés dès la cinquième année suivant l'entrée en vigueur de l'accord).

L'article 62 prévoit qu'à la fin de la cinquième année suivant l'entrée en vigueur de l'accord, le conseil de stabilisation et d'association examine les moyens permettant l'application intégrale de la réglementation communautaire relative à la circulation des capitaux.

Des mesures de sauvegarde sont prévues lorsque les mouvements de capitaux causent ou risquent de causer de graves difficultés dans le fonctionnement de la politique des changes ou de la politique monétaire.

Le titre VI (articles 70 à 77) porte sur le rapprochement des dispositions législatives.

Il n'est pas demandé à la Bosnie-et-Herzégovine de reprendre l'ensemble de l'acquis communautaire, mais de s'en « rapprocher », en donnant la priorité, dans un premier temps, aux éléments « fondamentaux » de l'acquis.

Les Parties reconnaissent l'importance du rapprochement de la législation existante de la Bosnie-et-Herzégovine avec celle de la Communauté. La Bosnie-et-Herzégovine veille à ce que sa législation actuelle et future soit rendue progressivement compatible avec la législation de la Communauté.

A compter de la date de signature de l'accord et dans une première phase, le rapprochement législatif se concentrera sur certains éléments fondamentaux de l'acquis dans le domaine du marché intérieur et dans d'autres domaines liés au commerce, conformément à un programme qui devra être établi avec la Commission.

Des principes et des dates limites sont fixées pour la législation sur la concurrence (délai de quatre ans pour supprimer toute mesure susceptible de fausser le jeu de la concurrence et assurer la transparence des aides publiques, article 71), la propriété intellectuelle (délai de cinq ans pour garantir une protection d'un niveau comparable au niveau atteint dans la Communauté, assortie de moyens réels d'application, article 73), les normes et la certification (article 75), les marchés publics (article 74 : dès l'entrée en vigueur, égalité d'accès aux marchés publics de l'Union européenne pour les entreprises bosniennes, et égalité d'accès aux marchés publics à la Bosnie-et-Herzégovine pour les sociétés de la Communauté établies en Bosnie-et-Herzégovine ; pour les sociétés de l'Union européenne non établies en Bosnie-et-Herzégovine : délai maximal de quatre ans pour mettre en oeuvre l'égalité d'accès), ainsi que la protection des données.

Le titre VII (articles 78 à 85) porte sur le domaine justice, liberté et sécurité.

Il prévoit la mise en place d'une coopération étroite entre l'Union européenne et la Bosnie-et-Herzégovine, sur un grand nombre de secteurs :

- renforcement des institutions à tous les niveaux, dans les domaines de l'administration en général, et de la mise en application de la loi et de l'appareil judiciaire (article 78), auquel doit être donnée une importance particulière. La coopération en matière de justice portera en particulier sur l'indépendance de la justice, l'amélioration de son efficacité et la formation des professions judiciaires ;

- visas, contrôle des frontières, droit d'asile et de migration. Les Parties établissent un cadre de coopération, y compris au niveau régional (article 80), qui se fonde sur la consultation mutuelle et une coordination étroite et comporte la fourniture d'une assistance technique et administrative ;

- prévention et contrôle de l'immigration clandestine. Les Parties s'engagent à réadmettre leurs ressortissants présents illégalement sur le territoire de l'autre Partie, à la demande de cette dernière et sans autre formalité, et à leur fournir les documents d'identité appropriés. Les procédures relatives à la réadmission des ressortissants, des ressortissants des pays tiers et des apatrides ont été fixées par l'accord entre la Communauté européenne et la Bosnie-et-Herzégovine sur la réadmission des personnes résidant sans autorisation, signé le 18 septembre 2007 et en vigueur depuis le 1er janvier 2008 ;

- lutte contre le blanchiment de capitaux (article 82) ;

- prévention et lutte contre la criminalité et autres activités illégales (article 84) ;

- lutte contre le terrorisme (article 85) ;

- lutte contre la drogue (article 83).

Le titre VIII (articles 86 à 111) concerne les politiques de coopération.

Il est indiqué que la Communauté et la Bosnie-et-Herzégovine instaurent une coopération étroite visant à promouvoir le développement et la croissance de la Bosnie-et-Herzégovine, par le renforcement des liens économiques. Les politiques de coopération s'inscriront dans un cadre régional, une attention particulière devant être donnée aux mesures susceptibles d'encourager la coopération entre la Bosnie-et-Herzégovine et les pays limitrophes (article 86).

Les articles 87 à 111 définissent les modalités de la coopération dans les domaine suivants : politique économique et commerciale, pêche, douane, fiscalité, coopération sociale, éducation et formation, culture, audiovisuel, société de l'information, réseaux et services de communication électronique, information et communication, transports, énergie, environnement, recherche et développement technologique, développement régional et local, administration publique.

Le titre IX (articles 112 à 114) concerne la coopération financière : il détaille les aides financières que l'Union européenne peut accorder à la Bosnie-et-Herzégovine.

Afin de réaliser les objectifs de l'accord, la Bosnie-et-Herzégovine peut recevoir une assistance sous forme d'aides non remboursables et de prêts, notamment de prêts de la Banque européenne d'investissement (article 112).

L'article 114 précise que les aides non remboursables seront couvertes par les mesures de coopération prévues dans le règlement du Conseil correspondant sur la base pluriannuelle indicative établie par la Communauté à l'issue de consultations avec la Bosnie-et-Herzégovine.

Le titre X (articles 115 à 135) porte sur les dispositions institutionnelles, générales et finales.

Les articles 115 à 121 décrivent les institutions conjointes mises en place par l'accord :

- le Conseil de stabilisation et d'association supervise l'application et la mise en oeuvre de l'accord. Il se réunit régulièrement au niveau approprié, et lorsque les circonstances l'exigent. Chaque Partie peut le saisir de tout différend relatif à l'application et à l'interprétation de l'accord. Il est composé, d'une part, de membres du Conseil de l'Union européenne et de la Commission, d'autre part de membres du Gouvernement de la Bosnie-et-Herzégovine. La présidence est exercée à tour de rôle par un représentant de la Communauté et un représentant de la Bosnie-et-Herzégovine. La BEI participe aux travaux du Conseil comme observateur, pour les questions relevant de sa compétence. Le Conseil dispose d'un pouvoir de décision, et les décisions prises sont obligatoires pour les parties. Il réexamine régulièrement l'application de l'accord et sa mise en oeuvre par la Bosnie-et-Herzégovine (cf. article 6).

Le comité de stabilisation et d'association assiste le Conseil dans l'accomplissement de sa mission. Il est notamment chargé de préparer les réunions du Conseil, qui peut lui déléguer tout pouvoir. Ses tâches et son mode de fonctionnement sont déterminés dans le règlement intérieur du Conseil. Il est composé, d'une part de représentants du Conseil et de la Commission, d'autre part de représentants de la Bosnie-et-Herzégovine. Le comité de stabilisation et d'association peut créer des sous-comités.

La commission parlementaire de stabilisation et d'association constitue une enceinte de rencontre et de dialogue entre les membres du Parlement bosnien et ceux du Parlement européen. Elle se réunit selon une périodicité qu'elle détermine, et est présidée à tour de rôle par le Parlement européen et le Parlement bosnien.

L'article 123 préserve le droit des Parties de prendre des mesures nécessaires pour assurer leur sécurité ou leur défense et satisfaire à leurs obligations en vue d'assurer le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

L'article 122 pose le principe de non-discrimination (dans le régime appliqué par la Bosnie-et-Herzégovine : entre les États membres, leurs ressortissants ou leurs sociétés et dans le régime appliqué par la Communauté : entre les ressortissants de la Bosnie-et-Herzégovine ou leurs sociétés).

L'article 125 oblige les Parties à prendre toute mesure générale ou particulière nécessaire pour s'acquitter de leurs obligations au titre de l'accord. Elles veillent à ce que les objectifs définis par l'accord soient atteints. Si l'une des Parties considère que l'autre Partie n'a pas satisfait à l'une de ses obligations, elle peut prendre les mesures appropriées.

Auparavant, elle doit, sauf urgence spéciale, fournir au conseil de stabilisation et d'association toutes les informations pertinentes nécessaires en vue de rechercher une solution acceptable. Le choix doit porter en priorité sur les mesures qui perturbent le moins le fonctionnement de l'accord, elles sont notifiées au Conseil et font l'objet de consultations au sein de celui-ci, à la demande de l'autre Partie.

L'accord est conclu pour une durée illimitée. Chacune des Parties peut le dénoncer en notifiant son intention à l'autre Partie et il cesse alors d'être applicable six mois après cette notification (article 129).

Il entre en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant la date à laquelle les Parties se notifient l'accomplissement des procédures d'approbation. Pour les dispositions, notamment celles relatives à la libre circulation des marchandises et celles pertinentes, concernant les transports, qui seront mises en application avant l'entrée en vigueur de l'accord par un accord intérimaire entre la Communauté et la Bosnie-et-Herzégovine, la date d'entrée en vigueur des obligations correspondantes est la date de l'entrée en vigueur de l'accord intérimaire (article 135).