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Proposition de loi tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure

9 mars 2011 : Réserves militaires et civiles ( rapport - première lecture )

N° 343

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 mars 2011

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur la proposition de loi de M. Michel BOUTANT et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure,

Par M. Josselin de ROHAN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Josselin de Rohan, président ; MM. Jacques Blanc, Didier Boulaud, Jean-Louis Carrère, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Jean François-Poncet, Robert Hue, Joseph Kergueris, vice-présidents ; Mmes Monique Cerisier-ben Guiga, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet, secrétaires ; MM. Jean-Étienne Antoinette, Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Jean-Pierre Bel, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Didier Borotra, Michel Boutant, Christian Cambon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Mme Michelle Demessine, M. André Dulait, Mmes Bernadette Dupont, Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Paul Fournier, Mme Gisèle Gautier, M. Jacques Gautier, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Laufoaulu, Simon Loueckhote, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Rachel Mazuir, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean Milhau, Charles Pasqua, Philippe Paul, Xavier Pintat, Bernard Piras, Christian Poncelet, Yves Pozzo di  Borgo, Jean-Pierre Raffarin, Daniel Reiner, Roger Romani, Mme Catherine Tasca.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

194, 343 et 344 (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans le prolongement des chantiers ouverts par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale visant à améliorer la capacité de la France à répondre à des crises majeures, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a mandaté M. Michel BOUTANT (Soc) et Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM (UMP) pour évaluer la contribution des réserves militaires et civiles à la gestion de ces crises.

Depuis l'adoption du Livre blanc, de nombreuses mesures ont été prises pour améliorer notre dispositif de gestion de crise. Une des caractéristiques marquantes de ces réformes a été l'accent mis sur le caractère interministériel de la gestion des crises, sur ce qu'on appelle le continuum sécurité-défense. C'est notamment le sens du renforcement des prérogatives des Préfets de zone de défense et de sécurité.

L'objectif des mesures prises est d'accroître la capacité du pays, de la société française et des pouvoirs publics à résister aux conséquences d'une agression ou d'une catastrophe majeure.

Dans ce contexte, la mission menée par nos deux collègues a souhaité savoir dans quelle mesure les pouvoirs publics peuvent s'appuyer sur les réserves militaires et civiles pour prolonger et amplifier la capacité de l'État à faire face à ces crises, à intervenir efficacement et à protéger la population. Elle a souhaité connaître à quel moment et pour quelles tâches ces différentes réserves pouvaient être sollicitées dans la gestion des crises. Elle a tenté de mesurer la disponibilité et la réactivité réelle des réservistes et s'est interrogée sur la qualité des relations entre les réservistes et leur employeur.

La présente proposition de loi est issue de ces travaux. Elle s'inscrit dans une réflexion d'ensemble de la mission sur la contribution des réserves à la gestion de crise.

Cette mission a auditionné, pendant plus de six mois, une cinquantaine de personnes, à Paris, à Bordeaux pour la zone de défense Sud ouest, au Centre de planification et de conduite des opérations (CPCO) des armées et dans un état-major interarmées de zone de défense et de sécurité. Elle a interrogé des responsables du ministère de la défense et des autres ministères, les États majors des différentes armées, des réservistes, des délégués aux réserves, des chefs de corps, autrement dit, un échantillon représentatif des administrations et des personnes participant à la définition et à la mise en oeuvre des réserves militaires et civiles.

Cette mission a abouti à un rapport de près de 400 pages, adopté à l'unanimité par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, le 14 décembre dernier, qui comportait en conclusion la présente proposition de loi.

Ce rapport a constaté que les réserves constituent un renfort utile et parfois indispensable aux activités programmées des forces d'active de l'armée, de la police et des services de secours. Il a estimé, en revanche, que leur organisation actuelle ne leur permet pas d'être pleinement opérationnelles en cas de crise majeure.

Il observe que les effectifs annoncés sont, en partie, théoriques, que la disponibilité réelle de l'ensemble des réservistes n'est pas vérifiée et que leur réactivité en cas de crise, telle qu'elle est organisée par les textes, est insuffisante.

Il constate enfin que l'effort de planification relatif aux différents risques, effectué ces dernières années, n'a pas intégré les réservistes. En conséquence, il n'y a ni doctrine d'emploi des réservistes en cas de crise, ni exercice d'entraînement.

A partir de ce diagnostic, les auteurs du rapport proposent cinq séries de mesures concrètes pour fiabiliser le recours aux réserves militaires et civiles en cas de crise majeure.

Votre rapporteur n'entend pas ici revenir sur l'ensemble des propositions que l'on peut aisément retrouver dans le rapport très complet de nos collègues1(*).

Il souhaite néanmoins en introduction resituer les dispositions qui nous sont proposées dans le cadre des propositions du rapport. Les cinq séries de mesures préconisées par la mission forment un ensemble cohérent qu'il convient d'avoir à l'esprit lors de l'examen des articles du présent texte.

La première série de propositions de la mission concerne le caractère opérationnel des réserves en cas de crise majeure.

Elles visent à mieux identifier les réservistes pour mieux gérer les engagements multiples et les compétences disponibles.

Elles comportent la création d'un dispositif de mobilisation des réserves en cas de crise majeure intitulé « réserve de sécurité nationale » qui constitue le coeur de la présente proposition de loi.

La deuxième série de propositions concerne l'équilibre entre les réserves militaires et civiles.

La mission n'a pas retenu l'idée du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, d'une gestion commune des réserves relevant de différents ministères et a souhaité préserver leur autonomie de gestion. Il lui paraîtrait cependant utile à terme d'harmoniser les règles de préavis et de durée d'activité opposables. Il lui a semblé, en outre, important de renforcer les réserves civiles. Elle a observé, enfin, que la réserve sanitaire peine à atteindre ses objectifs tout comme les réserves communales de sécurité qu'il convient de relancer.

La troisième série de propositions concerne la définition d'une doctrine d'emploi des réservistes et leur intégration dans la planification de crise.

La quatrième série de propositions concerne la gestion quotidienne des réserves.

Partant du principe que l'utilisation des réserves en temps de crise sera d'autant plus performante que leur mode de fonctionnement en période normale sera efficace, le rapport propose d'engager une réflexion sur la gestion quotidienne des réserves mais aussi sur la nature du contrat d'engagement à servir dans la réserve. Votre rapporteur y reviendra.

La cinquième et dernière série de préconisations concerne la valorisation des réserves et des réservistes et l'intégration des réserves dans le parcours citoyen.

Le texte qui vous est soumis s'insère dans cet ensemble de mesures dont il n'est qu'un des volets, les autres volets relèvent de mesures de gestion sous la responsabilité de l'exécutif ou de mesures législatives ne relevant pas de la compétence de la commission des affaires étrangères et de la défense.

Votre commission estime que la démarche entreprise par nos collègues et la méthode utilisée est, à plusieurs égards, exemplaire.

Cette proposition de loi vient d'abord clore un long travail de réflexion. On a parfois douté de la capacité d'initiative du Parlement, jugeant que la qualité des propositions de loi ne pouvait pas rivaliser avec celle des projets de loi, qui font l'objet d'une longue préparation fruit d'un diagnostic approfondi que seules les administrations prennent le temps de mener.

Le travail de nos collègues sénateurs apporte un démenti à cette idée. Partant des travaux du Livre blanc, les auteurs de la proposition de loi ont mené un travail de réflexion méthodique depuis près d'un an qui débouche aujourd'hui sur ce texte.

On a ensuite souvent considéré que l'ordre du jour réservé aux propositions de loi conduisait à discuter de textes qui n'avaient pas fait l'objet des discussions interministérielles nécessaires à leur bon achèvement. Il est vrai que dans un arsenal législatif français toujours plus complexe, dans un Etat moderne où chaque administration est toujours plus spécialisée, la mise en oeuvre d'une réforme législative, même modeste à l'image de ce texte, exige une coordination de nombreuses administrations. L'expérience montre que cette coordination est nécessaire si l'on veut que la loi, une fois votée, soit rapidement et pleinement appliquée. C'est d'autant plus vrai dans un sujet comme les réserves militaires et civiles qui concerne plusieurs départements ministériels.

Or le travail de nos collègues a fait l'objet au cours de la mission d'un dialogue fourni au sein d'un groupe de travail animé par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui a bien voulu assurer avec les services du Sénat une coordination interministérielle afin que ce texte puissent être analysé, commenté et enrichi par l'ensemble des administrations concernées.

Cette proposition de loi est donc le fruit d'un dialogue construit entre le législatif et l'exécutif, selon une démarche qui nous semble être de bonne méthode et à l'honneur du travail parlementaire.

I. UN RÉGIME DÉROGATOIRE DU DROIT COMMUN DES RÉSERVES ADAPTÉ AUX CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES D'UNE CRISE MAJEURE

A. UN TEXTE QUI TEND À RÉPONDRE À LA QUESTION DES MOYENS À LA DISPOSITION DE L'ETAT POUR FAIRE FACE À DES CRISES MAJEURES

Comme l'a souligné avec insistance le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, la France se doit de pouvoir faire face à plusieurs types de crise : des scénarios purement militaires : un conflit régional impliquant une projection massive et des implications sur la sécurité intérieure, mais également des scénarios impliquant des actes terroristes majeurs, comme les attentats du 11 septembre 2001, ou encore une pandémie ou une catastrophe naturelle mettant en difficulté la continuité des services publics, à l'image de la terrible catastrophe qui vient de s'abattre sur le Japon.

Dans cette perspective, la proposition de loi vise, selon les termes de l'exposé des motifs, à donner aux pouvoirs publics un nouvel instrument pour faire face à des crises majeures.

1. Dans le contexte actuel de diminution des effectifs des forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours, il est important que l'Etat puisse avoir recours à des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure

Certes, en cas de crise majeure, la réponse des pouvoirs publics repose d'abord sur les forces d'active composées de professionnels entraînés toute l'année, et à temps plein, à faire face à ce type de situation. Le dispositif français de sécurité et de secours a été conçu pour pouvoir fonctionner sans les réserves. C'est notamment une différence majeure avec le dispositif américain.

De ce fait, le format des armées, des services de sécurité et de secours est, en théorie, calibré pour faire face à des crises majeures sans besoin de renfort extérieur.

La mission de la commission sur l'utilisation des réserves a néanmoins constaté que, dans le contexte actuel de diminution des effectifs des forces d'active des armées, des services de sécurité et de secours, la survenue de crises majeures est susceptible de saturer, de façon ponctuelle ou durable, les capacités des forces mobilisées.

Comme l'observe le Livre blanc: « La professionnalisation et les réductions de format des armées rendent plus que jamais nécessaire le franchissement d'un seuil dans la constitution d'une réserve ».

Les perspectives liées au désendettement nécessaire des finances publiques dans la décennie à venir ne peuvent qu'accroître la nécessité de disposer de la faculté de faire appel à des renforts volontaires, motivés et entraînés.

Dans ce contexte, personne ne peut affirmer que, quelles que soient l'intensité et la durée d'une crise, les armées, les services de sécurité et de secours ne seront jamais débordés par l'ampleur d'une catastrophe.

Comme l'a souligné le rapport des auteurs de la proposition de loi, le cyclone Katrina à la Nouvelle-Orléans a, par exemple, montré que les services de secours et de sécurité de la première puissance mondiale pouvaient être totalement dépassés par une catastrophe naturelle dont la survenue avait été pourtant anticipée. Malgré la mobilisation de 14 300 militaires déployés lors de la première semaine, de 22 000 réservistes quatre jours après la catastrophe, de 50 000 une semaine après, il y eut 1 330 décès, 2 000 disparus, un million de déplacés.

Un des enseignements des retours d'expérience des crises liées aux catastrophes naturelles est que lorsque quelques minutes sont nécessaires dans un environnement numérisé pour transmettre des consignes, plusieurs jours peuvent être nécessaires dans un contexte de communications terrestres et numériques dégradées.

Dans ce type d'environnement, des effectifs importants sont essentiels pour assurer la continuité de commandement et rétablir le fonctionnement normal des pouvoirs publics.

Un autre enseignement des gestions de crise en matière de catastrophes naturelles ou technologiques est la charge considérable que constituent le déplacement et l'hébergement de populations qu'il est nécessaire d'évacuer. On estime que la crue de la Seine pourrait conduire à l'évacuation de 800 000 personnes.

Dans ce contexte, le recours aux réserves, qui permettent d'amplifier l'action de l'Etat, prend tout son sens. Pour prolonger et amplifier la capacité de l'Etat à faire face à des crises majeures, les pouvoirs publics doivent pouvoir compter sur un dispositif de réserve militaire et civile dans le cas où les capacités des forces d'active viendraient à être ponctuellement ou durablement saturées.

On observe, d'ailleurs, que déjà aujourd'hui, malgré l'importance des moyens permanents dont dispose la France pour faire face à des crises majeures, de facto, dans les dispositifs de gestion de crise et notamment dans les États-majors de la chaîne d'organisation territoriale interarmées de défense (OTIAD), le recours à des réserves qui viennent ainsi localement démultiplier les moyens humains de l'Etat est devenu indispensable au point de composer près de 75 % de leur effectif.

2. Les réserves militaires et civiles peuvent aujourd'hui constituer un soutien important pour les services de l'Etat dans les différentes phases de la gestion d'une crise.

La proposition de loi concerne aussi bien les réserves militaires que civiles, même si leur importance numérique respective est inégale.

Les réserves militaires sont, de loin, les mieux organisées et les plus nombreuses. Forte de plus de 60 000 hommes, gendarmerie comprise, la réserve des armées est une force bien intégrée aux armées dont la doctrine d'emploi et le fonctionnement quotidien mériteraient une attention plus soutenue, mais qui est aujourd'hui une réserve professionnalisée et pleinement opérationnelle.

Les réserves civiles sont de création plus récente et d'effectifs plus limités. La réserve de la police nationale dispose de modalités de fonctionnement et d'un statut directement inspirés de ceux de la gendarmerie. Cette réserve comporte aujourd'hui 4 000 personnes pour plus de 100 000 journées d'activité. Avec l'adoption par le Parlement de la LOPSI II2(*), cette réserve, aujourd'hui exclusivement composée d'anciens policiers, va s'ouvrir à la société civile à l'instar de la réserve militaire.

La réserve sanitaire est composée, d'une part, d'une réserve d'intervention destinée aux opérations extérieures et, d'autre part, d'une réserve de renfort composée de professionnels de santé retraités et d'étudiants des filières médicales ou paramédicales. Cette réserve répond à un besoin important des pouvoirs publics pour faire face à des crises sanitaires majeures, mais elle est aujourd'hui très embryonnaire et semble avoir encore du mal à s'imposer dans son environnement administratif.

Les réserves communales de sécurité civile, créées à l'initiative des conseils municipaux, composées de bénévoles non rémunérés, ont quant à elles vocation à couvrir le champ de la protection civile. Ce dispositif connaît des débuts extrêmement timides depuis sa création en 2004.

Quel rôle peuvent jouer ces réserves en cas d'événement majeur ?

Ce rôle est variable selon les réserves, selon les types de crises et selon la chronologie de la crise. Dans les premières heures, dans les premiers jours d'une crise majeure, la réponse des pouvoirs publics repose d'abord sur les forces d'active. Comme il a été indiqué, la mission a cependant pu constater que, dans ces circonstances, un petit nombre de réservistes militaires particulièrement entraînés et disponibles jouent un rôle important dans l'armement des états-majors interarmées de zone de défense et de sécurité qui constituent un maillon important dans le processus de gestion interministérielle des crises.

Cette organisation permet à ces états-majors d'accroître en quelques heures leur taille pour faire face à l'ampleur de la crise. Au-delà de cet apport quantitatif, ces réservistes, recrutés localement, apportent aux états-majors leur connaissance du terrain, ce qui peut s'avérer essentiel dans une opération de secours.

Ce mode d'organisation a fait ses preuves. On le retrouve, au niveau national, au Centre de planification et de conduite des opérations de l'état-major des armées.

Passée la période de montée en puissance des forces d'active, les réservistes pourraient jouer, dans un deuxième temps, en cas de crise prolongée, un rôle important pour s'inscrire dans la durée et permettre la relève des effectifs, soit en participant directement aux opérations, soit en remplaçant des fonctionnaires d'active dans le fonctionnement des affaires courantes.

Il s'agit là du principal intérêt des réserves : permettre aux forces d'active de tenir dans la durée. De ce point de vue, les réservistes seront d'autant plus importants que le format des services de l'Etat se réduira.

Une troisième phase « d'après crise » s'ouvre avec la fin des interventions d'urgence et des secours, dans laquelle il a semblé à la mission de la commission qu'il existait des besoins non satisfaits. L'expérience a montré, en particulier en matière de catastrophe naturelle, qu'une fois les secours intervenus, qu'une fois les pompiers partis, qu'une fois que les projecteurs des médias s'étaient détournés vers de nouveaux événements, de nombreuses opérations de déblayage et de soutien aux personnes étaient nécessaires, sans que ces tâches relèvent clairement du secours.

Dans cette phase, la mission estime que les pouvoirs publics sont mal outillés. Les réserves communales de sécurité civile seraient, sans doute, utiles à ces tâches souvent prises en charge par des bénévoles peu structurés ou par des services communaux ou départementaux débordés. Mais leurs effectifs sont aujourd'hui trop limités et pas assez formés pour avoir un impact significatif.


* 1 Rapport d'information n° 174 (2010-2011) de M. Michel Boutant et Mme Joëlle Garriaud-Maylam.

* 2 Loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure