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Proposition de loi tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure

9 mars 2011 : Réserves militaires et civiles ( rapport - première lecture )

B. UN TEXTE QUI DOIT ÊTRE ACCOMPAGNÉ D'UNE REMISE À PLAT DE LA POLITIQUE DES RÉSERVES TENDANT À : ...

1. Préciser les besoins, les emplois et le format des réserves dont les pouvoirs publics ont besoin

A travers le prisme de la gestion de crise, le texte de la proposition de loi pose plus largement la question de la qualification du besoin des pouvoirs publics en matière de réserve, des emplois qui peuvent être confiés à des réservistes, des qualifications, compétences et des formations requises et enfin sur ces bases du format souhaitable de chacune des réserves.

Or à ces questions-là, le rapport des auteurs de la proposition de loi, montre que les pouvoirs publics n'ont pas encore de réponses suffisamment étayées. A commencer par les armées qui, légitimement, ont concentré l'essentiel de leur action sur la transformation en cours des forces d'active, sans totalement abandonner, qui plus est, les anciens schémas de la réserve de conscription, comme en témoigne l'évolution des formats cibles de la réserve militaire.

Comme le souligne le rapport de la mission menée par les auteurs de la proposition de loi : « La définition du format semble correspondre avant tout à une estimation des cibles possibles compte tenu des capacités de recrutement et du budget, et non pas à une estimation des besoins qualitatifs et quantitatifs des armées pour ses activités quotidiennes et pour les temps de crise. »

Évolution du format cible de la réserve militaire de 1996 et 2009
(hors gendarmerie)

Date à laquelle la cible doit être atteinte

2002

2008

2012

2015

Cible en effectif

100 000

50 000

54 050

40 000

Cible en durée d'activité moyenne par an

17 j/an

27 j/an

22j/an

25 j/an

Cible en nombre de jours d'activité pas an

850 000

1 350 000

1 189 100

1 000 000

Date d'adoption de la cible

1996

2003

2004

2009

Source : DRHMD

Une fois que les conditions juridiques de convocation des réservistes en temps de crise prévues par la présente proposition de loi permettront de fiabiliser le recours aux réservistes en cas d'événement majeur, la commission estime qu'il conviendrait d'intégrer le rôle des réservistes dans les planifications de crise. Or pour intégrer ces réserves dans la planification de crise, il est nécessaire, en premier lieu, de bien identifier le besoin et de le caractériser, notamment, en fonction des différents scénarii et de la durée des crises envisagées.

C'est pourquoi il est souhaitable que, parallèlement à l'adoption de ce dispositif, les pouvoirs publics, la Direction de la prospective et de la planification de sécurité nationale mais aussi l'Etat-major des armées, engagent une réflexion visant à préciser leurs besoins en forces de réserve en temps de crise.

Cette réflexion devrait s'appuyer sur un travail de prospective et d'anticipation permettant de préciser les scénarios de crise pouvant survenir sur le territoire national, mais aussi sur les analyses des retours d'expérience des crises passées. Il revient au ministère de l'intérieur de s'assurer auprès des préfets de zone que ces retours d'expérience soient réalisés en prenant en compte la problématique des réserves.

Si chaque ministère doit poursuivre cette réflexion concernant ses propres réserves, la Direction de la planification de sécurité nationale du ministère de l'intérieur, qui a été notamment créée pour être le coordinateur des analyses post-crise, devrait se saisir de ce sujet.

Une meilleure connaissance des réservistes, la possibilité de les mobiliser dans des délais plus courts devraient permettre de mettre en place des scénarios de montée en puissance plus crédibles, fondés, dans un premier temps, sur un noyau de réservistes particulièrement disponibles et s'étendant progressivement.

Le point de départ de la réflexion devrait d'abord porter sur les compétences souhaitées et le format des réserves militaires et civiles afin de qualifier les besoins en prenant notamment en compte les différents types de crise et l'évolution des effectifs des forces d'active mobilisables pour y faire face.

Pour les armées, cette réflexion devrait permettre de mesurer si la cible actuelle pour 2015, c'est-à-dire un million de jours d'activité par an et 40 000 réservistes hors gendarmerie, correspond à un besoin réel ou s'il convient de resserrer encore le format afin de pouvoir augmenter l'activité de chacun des réservistes.

Il s'agit notamment d'estimer le besoin dans la durée au regard des différents scenarios d'engagement, tant sur le territoire national qu'en opération extérieure et de recenser le type de poste susceptible d'être occupé par des réservistes.

Ce travail de réflexion devrait s'accompagner d'une évaluation du coût réel de la réserve et en particulier des coûts non salariaux. Il est nécessaire aux armées et aux administrations de pouvoir préciser combien coûtent les réserves en comparaison d'autres modes d'organisation, comme l'a souligné un récent rapport de la Cour des comptes.

Le même type de travail de réflexion sur les finalités et les moyens devrait être mené pour les réserves civiles.

Cette réflexion sur le format et les besoins qualitatifs devrait par ailleurs prendre en compte la notion de proximité et les réorganisations géographiques des implantations des forces d'active afin d'obtenir un maillage cohérent du territoire. De ce point de vue, la création des bases de défense constitue pour les réserves militaires un défi considérable qui imposera sans doute une révision du mode de fonctionnement des réserves.

Ce travail de réflexion est en cours. Il doit être poursuivi et finalisé.

A partir de la définition d'une doctrine d'emploi, votre commission estime souhaitable d'intégrer les réserves dans les différentes planifications de crise de façon à ce que les formations, les entraînements et les exercices destinés aux réservistes prennent en compte la possibilité de scénarios de mobilisation intensive.

Comme l'a souligné le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale : « C'est la chaîne complète de la gestion de crise, depuis les structures de pilotage stratégique jusqu'aux acteurs de terrain, qui devra être mieux entraînée »

2. Renforcer les réserves civiles.

Si le dispositif proposé concerne les réserves militaires et civiles, il faut avoir conscience que les réserves civiles sont encore dans une phase de développement qu'il convient d'accompagner et de promouvoir.

La tentation de recourir aux réserves militaires pour des missions civiles, que les auteurs de la proposition de loi ont pu constater lors de leurs auditions, vient, en grande partie, de la faiblesse des réserves civiles, de création, il est vrai, plus récente.

La réserve sanitaire peine à atteindre ses objectifs tout comme les réserves communales de sécurité qu'il convient de relancer. La mission a constaté que les pouvoirs publics ne disposaient pas d'une réserve suffisante pour accompagner la montée en puissance d'un plan Pandémie, que ce soit sur le plan médical, ou sur le plan administratif.

La France ne dispose pas non plus, comme l'Allemagne, d'une réserve de protection civile susceptible de venir au secours des populations, pour ce que l'on pourrait appeler « l'après après-crise », pour des tâches de déblaiement, de nettoyage et de soutien aux victimes.

Pour répondre à ce besoin et renforcer les réserves de sécurité civile, la mission de nos collègues avait notamment proposé une modification du code des collectivités territoriales permettant:

- l'obligation, pour les plans communaux de sauvegarde, de prévoir un volet concernant les réserves communales de sécurité civile ;

- la possibilité de créer des réserves départementales de sécurité civile ;

- la possibilité de rémunérer les réservistes communaux au même titre que les autres réservistes.

La mission a suggéré, par ailleurs, aux vues des retours d'expérience des tempêtes Klaus, Xynthia et de la grippe H1-N1, d'engager une réflexion sur la mise en place d'une réserve de protection civile destinée à renforcer les moyens des préfectures.

3. Améliorer la gestion quotidienne des réserves

M. Michel Boutant et Mme Garriaud-Maylam ont souligné tout au long de leur rapport que l'utilisation des réserves en temps de crise sera d'autant plus performante que leur mode de fonctionnement en période normale sera efficace. Un des éléments de cette efficacité est la fidélisation des réservistes qui passe par une amélioration de leur gestion quotidienne.

S'agissant des réserves militaires, votre commission préconise de ce point de vue, parallèlement à la pleine intégration des réservistes en matière d'emploi, une gestion différenciée des réservistes pour le règlement des formalités administratives, de façon à apporter des accommodements raisonnables aux règles en vigueur pour le personnel d'active, qui ne sont pas toujours adaptées à un personnel intermittent.

Si la réserve militaire a beaucoup gagné en crédibilité, en maturité et en efficacité par son intégration et son assimilation à l'armée d'active, en matière de gestion et d'administration de la réserve, l'intégration et l'assimilation à l'active d'un personnel qui n'effectue en moyenne que 20 jours par an, de façon fractionnée, en marge d'un travail à temps plein dans le civil, posent de grandes difficultés. Certaines procédures de l'active deviennent trop lourdes et trop rigides dès lors qu'elles sont appliquées à des personnels dont la disponibilité n'est pas permanente et conduisent à des contraintes pour les réservistes et à une charge de travail pour les services gestionnaires disproportionnée.

Parmi les thèmes qui reviennent de façon récurrente, il faut avant tout relever les problèmes liés aux délais de paiement des soldes.

Quel employeur pourrait prétendre être attractif avec un délai de paiement du salaire compris entre 45 jours et trois mois ? Qui peut justifier l'identification du paiement de la solde à celui d'une facture avec des délais similaires à ceux pratiqués par la grande distribution vis-à-vis de leurs fournisseurs, délais le plus souvent qualifiés de « léonins ».

D'autres aspects de la gestion quotidienne des réservistes méritent d'être rénovés en prenant en compte la spécificité des réservistes.

La visite annuelle d'aptitude est, par exemple, aujourd'hui une formalité lourde, longue et fastidieuse aussi mal ressentie par le personnel médical militaire qui en supporte le poids que par le militaire de réserve qui s'y soumet.

D'autres points reviennent régulièrement dans les témoignages des réservistes : la rigidité des règles d'homologation des ESR qui rallonge les procédures de recrutement et d'affectation qui varient entre 15 jours et 4 mois, la lourdeur du programme prévisionnel d'activité qui suppose que le réserviste connaisse à l'avance ses disponibilités dans l'année à venir.

Chacun peut observer que les réservistes ne s'engagent pas par intérêt, mais fondamentalement par dévouement à quelque chose qui les dépasse, à une cause, celle des autres, qui vaut à leurs yeux la peine qu'on y consacre une part de sa vie.

La noblesse de cet engagement ne doit jamais être sous-estimée. À tous les niveaux, votre commission estime qu'il importe que la collectivité témoigne de sa reconnaissance envers ceux qui lui consacrent du temps, pour servir. De ce point de vue, la meilleure valorisation des réservistes demeure leur satisfaction dans les missions qui leur sont confiées. C'est pourquoi, la proposition de loi qui vous est soumise doit être accompagnée d'une gestion plus dynamique des réserves au quotidien.

4. Préserver le budget des réserves

Une gestion plus dynamique des réserves passe par une plus grande prévisibilité des crédits qui leur sont consacrés.

Les à-coups budgétaires sur les crédits de la réserve ont eu ces dernières années un impact négatif sur la fidélisation des réservistes et leur entraînement.

Le budget des réserves a trop souvent servi de variable d'ajustement au programme budgétaire 178, structurellement sous doté, comme l'a souligné à plusieurs reprises l'avis budgétaire de notre collègue André Dulait6(*). Il s'ensuit des à-coups dans la programmation des activités et des entraînements des réservistes qui se sont révélés, notamment dans l'armée de terre, particulièrement préjudiciables à la fidélisation des réservistes.

Au début de l'année 2010, la réserve opérationnelle dans les armées s'élevait à 32 484 volontaires, soit une diminution de 1 269 par rapport au début 2009, et la réserve opérationnelle de la gendarmerie à 25 823 volontaires, soit 549 de moins que l'année précédente.

Cette pause dans la montée en puissance de la réserve opérationnelle est le résultat de départs et de non-renouvellements de contrats supérieurs aux prévisions, alors même que le nombre de recrutements s'est, lui, accru.

Pour faire des réserves un outil permanent permettant de faire face aux crises, il faut prendre en compte cet impératif de fidélisation. D'autant plus qu'il détermine également la qualité des prestations des réservistes. Un fort « turnover » signifie inévitablement une diminution de la qualification des réservistes.

Dans cette perspective, le « sous-emploi » des réservistes est un élément de frustration important qui peut conduire certains à quitter la réserve faute de pouvoir se donner pleinement à une activité pour laquelle ils sont prêts à sacrifier des congés.

En raison des contraintes budgétaires, une part non négligeable des réservistes est appelée chaque année pour des périodes inférieures à cinq jours d'activité. En outre, 9 % des réservistes ne sont jamais sollicités au cours de l'année. De l'autre côté, 9 % de 61 à 150 jours.

L'effet de ces très courtes durées de convocation conduit les réservistes à douter de l'utilité de leur mission. D'après une étude sur les motifs du non-renouvellement des contrats ESR7(*), près de 60 % des réservistes qui ne renouvellent pas leur contrat n'ont pas effectué de jours d'ESR, ou moins de 5 jours lors de leur dernière année de service.

Ces chiffres laissent penser que les réservistes quittent la réserve opérationnelle parce qu'ils ne sont pas suffisamment sollicités et que l'utilité de leur participation à la réserve ne leur paraît plus évidente.

La mise en place d'un dispositif de réserve de sécurité nationale passe, de ce point de vue, par un maintien du budget des réserves et, au sein de cette enveloppe, par une attention particulière au maintien du nombre de jours d'activité et d'entraînement, quitte à réduire le rythme de la montée en puissance des effectifs pour accroître la durée moyenne des activités afin d'étoffer les programmes de formation des réservistes.


* 6 Avis n° 112 (2010-2011) de MM. André DULAIT et Jean-Louis CARRÈRE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 18 novembre 2010

* 7 Centre d'Etudes en Sciences Sociales de la Défense : Étude sur les motifs de non renouvellement des contrats ESR, juin 2009.