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Proposition de loi tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure

9 mars 2011 : Réserves militaires et civiles ( rapport - première lecture )

C. UN PRÉALABLE À UNE REMISE SUR LE CHANTIER DU TEXTE SUR LES RÉSERVES ET DES RÉGIMES JURIDIQUES D'EXCEPTION

1. Réfléchir à une refonte du contrat d'engagement des réservistes

On ne peut que constater le caractère ambigu du contrat passé entre le réserviste et les armées, ambiguïté quant aux obligations réciproques des deux parties, ambiguïté quant au statut de l'employeur qui sans être partie au contrat s'y trouve de fait engagé.

La mission menée par les auteurs de la proposition de loi s'est à juste titre inquiétée de voir tant de volontaires cacher leur appartenance à la réserve. D'une part, parce qu'ils devraient pouvoir en être ouvertement fiers, il est pour le moins anormal qu'il faille se cacher pour servir son pays, d'autre part, parce que cette situation de clandestinité jette un doute sur l'efficacité du dispositif en cas de crise.

Aussi votre commission se demande-t-elle si les armées n'auraient pas intérêt à sortir de l'ambiguïté du contrat actuel pour consacrer le réserviste comme un militaire à temps partagé et aller vers un contrat tripartite de temps partiel adapté à la situation des réservistes.

Il faut certes mesurer si l'engagement nécessaire des employeurs dans ce cadre est de nature à réduire de façon trop importante les recrutements. Mais on peut se demander si, à l'inverse, la diminution des vocations ne pourrait pas être compensée par une plus grande fiabilité du dispositif en général et des recrues en particulier.

Si tel était le cas, un contrat tripartite de temps partiel fondé sur la poly-activité pourrait être une solution à approfondir pour professionnaliser les réserves dans un cadre légal interministériel, favorable aux réservistes, répondant aux objectifs de disponibilité, équilibré au regard des responsabilités des deux employeurs civil et militaire, en cohérence avec les dispositifs de cotisations sociales et de revenus.

Votre commission s'interroge également sur le statut des disponibles, c'est-à-dire des anciens militaires d'active soumis à une obligation de disponibilité, pendant 5 années après leur départ des armées, qui forme la réserve opérationnelle de deuxième niveau.

Les disponibles sont, selon une expression utilisée devant la mission des auteurs de la proposition de loi, « les oubliés de la réserve ». Partis de l'institution militaire sans avoir choisi de demeurer dans une réserve opérationnelle ou une réserve citoyenne, la majorité de ses membres en sont professionnellement et affectivement détachés. Ainsi, ces anciens militaires n'apparaissent pas spontanément sensibles à leur obligation de disponibilité, ni même à leur obligation de notifier leurs changements d'adresse.

Malgré des efforts déployés dans la marine, l'armée de l'air8(*) et la gendarmerie, les administrations des armées n'ont, dans l'ensemble, pas entrepris de mesures permettant de localiser les disponibles. C'est pourquoi le fichier des identités et des adresses de résidence, dont l'importance est cruciale pour mettre en oeuvre un éventuel rappel des disponibles, est sans valeur, faute de tenue à jour.9(*)

De même, si ces anciens militaires soumis à l'obligation de disponibilité peuvent théoriquement être convoqués, afin de contrôler leur aptitude, pour une durée qui ne peut excéder un total de cinq jours sur une durée de cinq ans, dans la réalité, ces rappels ne semblent pas être pratiqués faute de moyens, de volonté et semble-t-il de besoin.

Les disponibles ont acquis pendant ces années une qualification qui est souvent sans commune mesure avec celle des réservistes issus de la société civile qui n'ont parfois comme bagages que quelques jours de formation. Ils présentent l'avantage d'avoir une palette de compétences militaires plus large que les réservistes issus directement de la société civile qui reçoivent le plus souvent une formation pour un type de métier spécifique.

Chaque année, le stock des disponibles est renouvelé par l'arrivée de nouveaux retraités des armées et le départ des agents ayant quitté les armées depuis plus de 5 ans. Les effectifs annuels de départs des armées est de l'ordre de 32 000 en 2009. Ces disponibles sont relativement jeunes puisque 57 % des militaires qui quittent l'armée ont moins de 50 ans, l'âge moyen des officiers est de 44 ans, celui des sous-officiers de 41 ans et celui des militaires du rang de seulement 25 ans10(*) Il s'agit donc d'un vivier non seulement qualifié mais relativement jeune.

Les armées doivent faire face à un dilemme. D'un côté, aussi bien quantitativement que qualitativement, l'abandon d'une politique d'emploi de la réserve de deuxième niveau fragilise le potentiel des réserves en cas de crise majeure. Les effectifs des disponibles au 31 décembre 2009 étaient de 95 165, soit plus de 62 % des effectifs théoriques de la réserve opérationnelle militaire. De l'autre, la gestion de ce vivier exige des moyens financiers et humains importants dans un contexte où la politique de reconversion des anciens militaires à laquelle les armées consacrent, dans cette période de déflation des effectifs, des moyens considérables est non seulement la priorité, mais pourrait être pénalisée par la persistance de cette obligation de disponibilité qui touche les anciens militaires.

Les armées n'abandonnent pas ce dispositif : l'obligation est toujours en vigueur. Elles ne se donnent pas ou n'ont pas les moyens de pouvoir l'utiliser, ne serait-ce qu'en recoupant les adresses de ces personnes, au moins avec celles des pensionnés qui ne représentent certes pas l'ensemble des disponibles mais néanmoins une part significative.

Il conviendrait là encore de sortir de l'ambiguïté, de bien peser les avantages et les inconvénients de l'abandon ou du suivi des disponibles et d'en tirer les conséquences. Une réflexion est en cours au sein des armées sur les évolutions à apporter à ce dispositif. Il serait souhaitable qu'elle aboutisse.

La réflexion que votre commission appelle de ses voeux devrait permettre de savoir si les armées ont besoin de ce dispositif, si elles ont les moyens de le gérer ou à l'inverse de s'en priver.

Votre commission engage en conséquence le gouvernement à mettre sur le chantier une refonte plus globale de la loi de 1999.

Elle estime également nécessaire d'étudier l'idée de pouvoir faire différents types de contrats selon les différents engagements. Elle se demande en effet si les volontaires qui sont dans la chaîne OTIAD, donc mobilisables très rapidement, ceux qui partent en OPEX, donc longtemps, ou ceux qui font dix jours par an, doivent forcément relever du même contrat. Elle observe qu'en Angleterre, comme aux Etats-Unis, il existe une palette assez large d'engagement.

Elle invite en conséquence le gouvernement à étudier la possibilité de prévoir différents types de contrats ESR.

Cette réflexion qui vaut pour la réserve militaire est sans doute transposable dans les autres réserves avec lesquelles il convient de conserver un cadre commun. Si la mission menée par les auteurs de la proposition de loi préconise de maintenir une logique de métier, elle estime en effet nécessaire d'offrir aux employeurs des réservistes un cadre harmonisé pour ce qui concerne les règles de préavis et de durée des périodes de réserves.

Il est sans doute peu compréhensible pour les employeurs de penser que, si un de leur salarié est réserviste dans l'armée, il a le droit à 5 jours par an, mais que si ce même salarié exerce dans la réserve de la police, il a le droit à dix jours et que, dans les deux cas, les préavis pour le prévenir sont différents.

2. Procéder à une révision des régimes d'exception

L'adoption de cette proposition de loi est également l'occasion d'insister sur la nécessité de revoir notre législation sur les régimes juridiques d'exception prévus par le code de la défense (guerre, état de siège, état d'urgence, mobilisation et mise en garde) et par la loi n°55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence et en déclarant l'application en Algérie.

Votre commission estime que ce chantier devrait être ouvert, ces dispositions n'étant plus adaptées ni à l'état du droit constitutionnel et européen, ni à celui de notre société.

Pour ne prendre pour exemple que la loi du 3 avril 1955 qui est sans doute le seul de ces dispositifs à avoir été mis en oeuvre ces quarante dernières années11(*), son titre complet, loi du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence et en déclarant l'application en Algérie, est en lui-même une illustration du caractère daté du dispositif. Son article premier prévoit que « L'état d'urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain, de l'Algérie, des départements d'outre-mer, des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique.». L'article 6 prévoit que « le ministre de l'intérieur dans tous les cas et, en Algérie, le gouverneur général peuvent prononcer l'assignation à résidence dans une circonscription territoriale ou une localité déterminée de toute personne résidant dans la zone fixée par le décret visé à l'article 2 dont l'activité s'avère dangereuse pour la sécurité et l'ordre publics des circonscriptions territoriales visées audit article»

On pourrait considérer qu'il s'agit d'un dispositif qui n'a plus vocation à s'appliquer. C'est oublier qu'à la suite des violences urbaines qu'ont connues les banlieues en novembre 2005, un décret a été pris et signé par le Président de la République le 8 novembre 2005 (décret n° 2005-1386) en application directe de la loi 1955.

Cette loi reste un des seuls instruments à la disposition de l'Etat pour faire face à des circonstances exceptionnelles, un des seuls dispositifs permettant aux préfets d'interdire la circulation des personnes ou des véhicules, d'instituer des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé et d'ordonner des perquisitions à domicile de jour comme de nuit. Il serait, en conséquence, souhaitable d'adapter ce dispositif aux normes juridiques actuelles et aux besoins des pouvoirs publics face aux nouveaux risques.


* 8 Dans l'armée de l'air, l'instruction n° 487/DEF/EMAA/GMG/DRAA/CDT du 12 avril 2005, relative à la préparation du rappel du personnel soumis à l'obligation de disponibilité.

* 9 Dans la pratique, les anciens militaires touchant une pension seraient localisables du fait du versement de la pension. Ce n'est pas le cas du personnel ayant servi moins de 15 ans.

* 10 Haut comité d'évaluation de la condition militaire, 15 janvier 2010, annexe 1- Comportement de départ

* 11 L'état d'urgence a été mis en oeuvre en 1955 dans les départements français d'Algérie, puis étendu à la métropole en 1958, pour ne prendre fin que le 31 mai 1963.Plus récemment, l'état d'urgence a été appliqué en Nouvelle-Calédonie en 1985 et en métropole par décret du 8 novembre 2005 avant d'être prolongé pour trois mois par la loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 et finalement rapporté au 4 janvier 2006 par le décret n° 2006-2 du 3 janvier 2006.