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Proposition de loi tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure

9 mars 2011 : Réserves militaires et civiles ( rapport - première lecture )

TITRE III - DU SERVICE DE SÉCURITÉ NATIONALE

Article 4 bis (nouveau) - Adaptation du régime juridique du « service de défense »

La commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un article 4 bis (nouveau) procédant à un toilettage des dispositions du code de la défense relatives au « service de défense » contenues dans les articles L. 2151-1 à L. 2151-6 du titre V du livre premier relatif au régime d'application exceptionnelle.

1. Une modification de l'intitulé du « service de défense »

Le premier alinéa de cet article 4 bis nouveau modifie l'intitulé du livre V consacré actuellement au « service de défense » qui devient le « service de sécurité nationale ». Il s'agit de trouver un intitulé cohérent avec le dispositif de réserve de sécurité nationale qui ne se réduise pas à la défense militaire, mais englobe l'ensemble des problématiques liées à la sécurité.

2. L'article L. 2151-1 : l'objet du nouveau « Service de sécurité nationale »

Actuellement l'article L. 2151-1 dispose que « le service de défense est destiné à assurer la continuité de l'action du Gouvernement, des directions et services de l'Etat, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la défense, à la sécurité et à l'intégrité du territoire, de même qu'à la sécurité et la vie de la population ».

La rédaction du premier alinéa de l'article L 2151-1 proposé par l'article 4 bis nouveau prévoit quant à elle que « le service de sécurité nationale est destiné à assurer la continuité de l'action de l'Etat, des collectivités territoriales, et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale ».

Cette rédaction, plus ramassée que celle actuellement en vigueur, reprend, en en adaptant l'intitulé, la définition actuelle de l'objet du service de défense sans modification de fond de son objet.

Le deuxième alinéa de l'article actuellement en vigueur renvoie à un décret pour définir les catégories d'opérateurs concernés : « Les catégories d'activités mentionnées au précédent alinéa sont précisées par décret ».

La proposition de votre commission consiste à reprendre la définition des opérateurs publics et privés visés aux articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du code de la défense pour mettre en cohérence le service de défense avec l'ensemble du dispositif de sécurisation des activités d'importance vitale.

Comme il a été indiqué, aux termes des articles R. 1332-2 et suivants du code de la défense : « Un secteur d'activités d'importance vitale est constitué d'activités concourant à la production et la distribution de biens ou de services indispensables à la satisfaction des besoins essentiels pour la vie des populations ou à l'exercice de l'autorité de l'Etat ou au fonctionnement de l'économie ou au maintien du potentiel de défense ou à la sécurité de la nation. »

218 opérateurs d'importance vitale publics et privés ont été recensés :

- 33 services de l'Etat (activités civiles, militaires et judiciaires) ;

- 67 opérateurs de transport (aériens, maritimes, terrestres, collectifs et ferroviaires) ;

- 21 opérateurs d'énergie (électricité, gaz, pétrole, nucléaire hors dissuasion) ;

- 22 opérateurs du secteur santé (établissements de santé, production, veille et alerte) ;

- 10 opérateurs de communications électroniques et d'information ;

- 36 opérateurs d'industrie et de finances (dont industrie d'armement) ;

- 21 opérateurs d'alimentation et de gestion de l'eau ;

- 4 opérateurs du secteur spatial, 3 de recherche publique et 2 opérateurs « transverses » (IGN et Météo France).

La rédaction proposée par l'article 4 bis nouveau renvoie aux articles de référence sur les opérateurs d'importance vitale : « Le service de sécurité nationale est applicable au personnel, visé par un plan de continuité ou de rétablissement d'activité, d'un des opérateurs publics et privés ou des gestionnaires d'établissements désignés par l'autorité administrative conformément aux articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du présent code.».

Cette rédaction vise le personnel des opérateurs d'importance vitale (OIV) désignés par l'Etat. Ces opérateurs font, en effet, l'objet d'une désignation prévue par l'article R.1332-3 du code de la défense qui dispose qu'un opérateur d'importance vitale est désigné comme tel par le ministre coordonnateur de son secteur d'activités d'importance vitale, en concertation avec le ou les ministres intéressés et après avis de la commission interministérielle de défense et de sécurité des secteurs d'activités d'importance vitale.

La notification à l'opérateur de l'intention de le nommer opérateur d'importance vitale est l'occasion d'une double concertation. D'une part, entre ministres coordonnateurs, et avec les préfets de zone de défense, lorsque la désignation de l'opérateur est envisagée par l'un d'entre eux, d'autre part et en parallèle, entre l'autorité administrative et l'opérateur. Dans les deux mois dont il dispose pour faire ses remarques, l'opérateur peut faire connaître à l'autorité administrative ayant émis la notification, la liste et la nature des infrastructures qu'il pourrait, par la suite, proposer en annexe de son plan de sécurité d'opérateur.

Désignation d'un opérateur d'importance vitale : processus initié par un ministre coordonnateur.

Actuellement, les personnes visées par le service de défense sont le des services de l'Etat, des entreprises et établissements « dont les activités contribuent à la défense, à la sécurité et à l'intégrité du territoire, de même qu'à la sécurité et la vie de la population » qui aux termes de l'article L. 2151-2 sont «  âgées de dix-huit ans au moins, de nationalité française, sans nationalité ou bénéficiant du droit d'asile, ainsi qu'éventuellement aux ressortissants de l'Union européenne exerçant une des activités figurant au décret prévu au deuxième alinéa de l'article L. 2151-1, à l'exception de celles qui ont reçu l'ordre de rejoindre leur affectation militaire ou civile ».

La proposition de loi limite le champ d'application du service de défense en indiquant que sont concernées les personnes visées par un plan de continuité ou de rétablissement d'activité d'un des opérateurs publics et privés.

Il s'agit de préciser que ne sont pas concernés l'ensemble des salariés, mais seulement ceux qui, à travers l'établissement d'un plan de continuité ou de rétablissement d'activité, sont jugés nécessaires au fonctionnement de ces opérateurs.

Les plans de continuité d'activité visent à assurer le fonctionnement des activités essentielles des administrations et des opérateurs et la disponibilité des ressources indispensables au déroulement de leurs activités. Ils doivent, par conséquent, permettre notamment la poursuite des activités au sein des points d'importance vitale auxquels ils se rapportent.

Le dispositif de sécurité des activités d'importance vitale prévu par les articles R. 1332-2 et suivants du code de la défense et les plans de continuité d'activité s'intègrent dans une même logique de gestion de crise. Ils doivent être parfaitement compatibles entre eux et tendre vers les mêmes objectifs de continuité de l'activité et de sauvegarde de la ressource.

Lorsqu'un opérateur d'importance vitale dispose d'un plan de continuité d'activité, celui-ci peut être considéré comme un plan de sécurité élargi à des menaces autres que celles à caractère terroriste.

Le plan de sécurité de l'opérateur comprend l'organisation en temps de crise, permettant le fonctionnement en mode dégradé, et comporte les plans de continuité, les plans de reprise d'activité et les plans d'urgence, si ceux-ci existent.14(*)

La proposition de la commission reprend, par ailleurs, le même schéma que l'actuel article L. 2151-2 en l'intégrant dans l'article L. 2151-1 et en en adaptant la rédaction. : « Seules les personnes majeures de nationalité française, ressortissantes de l'Union européenne, sans nationalité ou bénéficiant du droit d'asile peuvent être soumises aux obligations du service de sécurité nationale ».

L'obligation concerne tous les Français âgés de plus de dix-huit ans, ainsi que, comme le prévoyait déjà le troisième alinéa de l'article L. 3 de l'ancien code du service national, les personnes sans nationalité ou bénéficiant du droit d'asile.

La limite d'âge supérieure n'a pas été précisée dans la mesure où elle découle nécessairement de l'âge normal de cessation d'activité dans l'entreprise ou dans la fonction publique.

3. L'article L. 2151-2 : les circonstances justifiant le déclenchement du « service de sécurité nationale »

L'article L. 2151-2 proposé par l'article 4 bis nouveau adopté par la commission définit les circonstances justifiant le déclenchement du service de sécurité nationale : « Dans les circonstances prévues aux articles L. 1111-2 et L. 2171-1 ou à l'article 1er de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, le recours au service de sécurité nationale est décidé par décret en Conseil des ministres ».

Actuellement le code de la défense prévoit que le service de défense ne peut être déclenché qu'en cas de mobilisation ou de mise en garde (article L.1111-2) : « Dans les circonstances prévues à l'article L. 1111-2, le recours au service de défense est décidé par décret en conseil des ministres ».

L'article L. 1111-2 dispose, en effet, que : « En cas de menace, ces mesures peuvent être soit la mobilisation générale, soit la mise en garde définie à l'article L. 2141-1 ».

Les articles L. 2141-1 et suivants précisent, quant à eux, que les décrets de mise en garde et de mobilisation sont pris en conseil des ministres. Il s'agit de mesures particulièrement graves et fortes de conséquences, avant tout pensées contre un risque d'agression extérieure ou d'invasion contre le territoire national.

Ces décrets ont notamment pour effet la mise en oeuvre immédiate de dispositions permettant au Gouvernement de requérir les personnes, les biens et les services, de soumettre à contrôle et à répartition, les ressources en énergie, matières premières, produits industriels et produits nécessaires au ravitaillement et, à cet effet, d'imposer aux personnes physiques ou morales en leurs biens, des sujétions jugées indispensables.

Il s'agit là, comme il a été indiqué, d'un état d'exception attentatoire aux libertés publiques. Comme le souligne le Livre blanc, le recours à un dispositif tel que la mobilisation est devenu « improbable ».

C'est pourquoi, conformément aux recommandations du Livre blanc, la proposition de loi prévoit également la possibilité de recourir au service de défense rénové en cas de déclaration de l'état d'urgence, en application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.

Par cohérence avec les dispositions relatives aux recours aux réservistes en cas de crise majeure, votre commission vous propose que le recours au service de défense soit également possible dans les mêmes circonstances que le dispositif de réserve de sécurité nationale inséré par le présent article à l'article L. 2171-1 du code de la défense, autrement dit en cas de : « survenance, sur tout ou partie du territoire national, d'une crise majeure dont l'ampleur met en péril la continuité des services de l'état, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la Nation ».

Cette extension offre, d'une part, la possibilité de déclencher le service de défense sans passer par des régimes d'exception très attentatoires aux libertés publiques et peu conformes à l'esprit du temps. Elle permet, d'autre part, de recourir au service de défense non seulement dans un scénario d'agression militaire ou terroriste mais aussi de catastrophe naturelle ou technologique. Elle permet enfin d'asseoir une cohérence avec le dispositif de réserve de sécurité nationale.

La commission n'a, par ailleurs, pas souhaité se lancer dans une rénovation des autres régimes juridiques d'exception (guerre, état de siège, état d'urgence, mobilisation et mise en garde), ni dans la refonte de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence et en déclarant l'application en Algérie.

C'est ici cependant l'occasion de souligner que ce chantier devrait être ouvert. Les dispositions de la loi de 1955 comme celles relatives à la mobilisation et la mise en garde ne sont plus adaptées ni à l'état de notre droit ni à celui de notre société.

4. L'article L. 2151-3 : les conséquences du service de sécurité nationale

Le texte actuel des articles L. 2151-4 et L. 2151-5 prévoit que « Lors de la mise en oeuvre du service de défense, les affectés collectifs de défense sont maintenus dans leur emploi habituel ou tenus de le rejoindre, s'ils ne sont pas appelés au titre de la réserve pour les besoins des forces armées.»

Le texte proposé pour l'article L. 2151-3 reprend ces dispositions et indique que « Lors du recours au service de sécurité nationale, les personnes placées sous ce régime sont maintenues dans leur emploi habituel ou tenues de le rejoindre ».

Aux termes de cet article, le service de défense n'affecte pas le statut juridique des intéressés et n'a pas d'autre conséquence que de les maintenir dans leur emploi habituel.

Le souci d'éviter tout conflit d'affectation, dans le cas où une même personne se trouverait appelée à un emploi militaire alors que son organisme d'emploi est assujetti au service de défense, avait en 1959 conduit à donner la priorité à l'ordre d'appel ou de mobilisation sur le service de défense. Après la suspension du service national et la professionnalisation des armées, il est jugé que la priorité doit être donnée aux besoins des opérateurs d'importance vitale. De même, en cohérence avec le texte de la proposition de loi, votre rapporteur a souhaité donner priorité aux besoins des opérateurs sur la mobilisation des réservistes en supprimant la mention : « s'ils ne sont pas appelés au titre de la réserve pour les besoins des forces armées ».

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 2151-3 par la commission prévoit que « Les affectés de sécurité nationale continuent d'être soumis aux règles de discipline et aux sanctions fixées par les statuts ou les règlements intérieurs de leur organisme d'emploi».

Ce texte reprend les dispositions actuelles de l'article L. 2151-5 du code de la défense : « Lors de la mise en oeuvre du service de défense, les affectés collectifs de défense continuent d'être soumis aux règles de discipline et aux sanctions fixées par les statuts ou les règlements intérieurs de leur organisme d'emploi ».

Cet article permet de maintenir les assujettis du service de défense sous l'emprise du règlement de discipline interne de leur administration, s'ils sont fonctionnaires ou assimilés, ou au règlement intérieur de leur entreprise s'ils sont sous statut privé.

Toutefois, ils relèvent au plan pénal du code de justice militaire pour le cas d'insoumission, de désertion, d'abandon de poste et de désobéissance.

5. L'article L. 2151-4 : l'obligation d'information des employeurs

L'article L. 2151-4 proposé par la commission dispose que « Les employeurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 2151-1 sont tenus d'élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d'activité et de notifier aux personnes concernées qu'elles sont susceptibles d'être placées sous le régime du service de sécurité nationale ».

Cet article fait obligation à l'employeur d'élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d'activité qui permettront en cas de crise d'organiser le maintien de l'activité économique au niveau le plus élevé possible. Pour la mise en oeuvre du service de défense, ces plans permettront de définir le personnel susceptible d'être concerné. Il est également fait obligation d'avertir officiellement les intéressés que l'entreprise ou l'organisme peut être soumis au régime du service de défense. En effet, il importe de rappeler que le service de défense s'applique à des collectivités complètes et non pas à des personnes désignées ou sélectionnées.

Le texte proposé par cet article reprend l'essentiel des dispositions figurant actuellement dans l'actuel article L. 2151-3.

6. L'article L. 2151-5 : dispositions d'application

L'article L. 2151-5 proposé par le présent texte dispose que les modalités d'application des dispositions du titre en question sont déterminées par décret en Conseil d'Etat.


* 14 Les plans d'urgence sont les suivants :

- le plan d'urgence interne (PUI), qui est établi et mis en oeuvre par l'industriel responsable d'une installation ; il a pour objet, d'une part, de protéger le personnel travaillant sur le site en cas d'incident ou d'accident, et, d'autre part, de limiter au maximum les conséquences de l'accident à l'extérieur du site ;

- le plan particulier d'intervention (PPI), qui est établi et mis en oeuvre par le préfet dont relève l'installation, et qui définit les moyens et l'organisation nécessaires pour protéger les populations en cas d'accident et apporter à l'industriel exploitant l'installation accidentée l'appui des moyens d'intervention extérieurs [pompiers, gendarmes, police, service d'aide médicale urgente (SAMU)...].